Proces legislacyjny to sposób uchwalania ustaw. Poniższy opis powstał na podstawie informacji podawanych w witrynie edukacyjnej Kancelarii Sejmu RP.

Propozycję ustawy (uchwalenia zupełnie nowej lub wprowadzenie zmian do już obowiązującej, czyli tzw. nowelizację) mogą zgłosić:

— Prezydent,

— rząd (Rada Ministrów),

— Senat (jako cała izba),

— posłowie (grupa co najmniej 15 posłów lub komisja sejmowa),

— grupa co najmniej 100 tysięcy obywateli mających czynne wyborcze (tzw. inicjatywa obywatelska, zwana też ludową).

W zależności od tego, kto wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, projekt ustawy określamy jako projekt prezydencki, rządowy, senacki, poselski bądź obywatelski.

Projekt ustawy powinien zawierać:

— uzasadnienie wyjaśniające potrzebę i cel wydania ustawy,

— opis skutków społecznych i finansowych,

— wskazanie źródła finansowania,

— oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej.

Projekty ustaw składa się w formie pisemnej do Marszałka Sejmu (mówiąc zwyczajowo „do laski Marszałkowskiej"), który zarządza ich drukowanie i doręczenie posłom.

Standardowo projekty ustaw Sejm uchwala w trzech czytaniach. Do końca drugiego czytania wnioskodawca ma prawo wycofać projekt. Zwykle pierwsze czytanie projektu odbywa się na posiedzeniu właściwej dla danej tematyki komisji. Przedstawiciel autorów projektu (wnioskodawców) prezentuje projekt na forum komisji, która przystępuje do jego szczegółowej analizy.

Ważne projekty ustaw (np. dotyczące zmian ustrojowych w państwie, praw i wolności obywateli, prawa wyborczego, kodeksów oraz podatków i finansów) przedstawiane są od razu Sejmowi. Pierwsze czytanie kończy się skierowaniem do jednej lub kilku właściwych dla tematyki komisji lub złożeniem wniosku o odrzuceniu projektu w całości.

W Sejmie sposób postępowania z wniesionym projektem, czyli procedurę ustawodawczą, określa Konstytucja RP i Regulamin Sejmu RP.

Komisje mogą poprawiać bądź całkowicie zmieniać poszczególne artykuły ustawy. W pracach komisji często uczestniczą eksperci, to znaczy osoby będące specjalistami w dziedzinie, której ustawa dotyczy. Posiedzenia komisji są otwarte dla przedstawicieli mediów. Komisja przygotowuje pisemne sprawozdanie ze swoich prac oraz wybiera spośród swoich członków sprawozdawcę, który przedstawia w czasie drugiego czytania uzgodnione stanowisko komisji w sprawie danego projektu ustawy.

Drugie czytanie zawsze odbywa się na posiedzeniu Sejmu i obejmuje:

— przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji,

— przeprowadzenie debaty (dyskusji),

— zgłaszanie nowych poprawek i wniosków.

Zakończenie drugiego czytania to ostateczny termin:

— zgłaszania poprawek przez posłów, wnioskodawców oraz Radę Ministrów,

— wycofania projektu przez wnioskodawcę,

— wycofania projektu poselskiego, jeśli — wskutek cofnięcia poparcia — popiera go mniej niż 15 posłów spośród tych, którzy podpisali projekt przed jego wniesieniem.

Jeżeli podczas II czytania zostały wniesione poprawki, projekt zostaje ponownie skierowany do komisji, która je rozpatruje, ocenia i przedstawia Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie.

Jeśli projekt nie został skierowany powtórnie do komisji, może odbyć się niezwłocznie trzecie czytanie.

Poseł sprawozdawca referuje dodatkowe sprawozdanie dotyczące zgłoszonych w drugim czytaniu poprawek. Następnie Sejm przystępuje do głosowania. Izba głosuje nad każdym zgłoszonym wnioskiem, odrzucając go bądź przyjmując. Kolejność głosowania jest następująca:

— głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu w całości (jeżeli taki wniosek został postawiony),

— głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się nad poprawkami, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach,

— głosowanie nad projektem w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów (więcej głosów jest za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, czyli co najmniej 230 posłów.

Następnie Marszałek przekazuje ustawę (w tym momencie nazywana jest już ustawą, mimo że jeszcze nie jest ona obowiązująca) do Senatu.

Ustawa przesyłana jest do właściwej komisji senackiej (jednej lub kilku), która w terminie nie dłuższym niż 18 dni opracowuje swoje stanowisko i przedstawia je na forum Senatu w formie sprawozdania. Następnie ustawa jest przedmiotem obrad Senatu, który ma trzy możliwości decydowania o kształcie ustawy:

— Senat może odrzucić ustawę w całości; wtedy ustawa jest przekazywana Sejmowi z zaznaczeniem, iż Senat nie wyraża zgody na daną ustawę;

— Senat może przyjąć ustawę bez zmian; wtedy Marszałek Sejmu przekazuje ustawę Prezydentowi do podpisu;

— Senat może wnieść poprawki do ustawy; wtedy ustawa ponownie trafia do Sejmu, by ten rozpatrzył poprawki wniesione przez Senat.

Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie ustosunkuje się do niej, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm.

Tryb postępowania z ustawą w Senacie, podobnie jak w Sejmie, określa Konstytucja RP i Regulamin Senatu RP.

Jeśli Senat:

— wniesie poprawki,

— będzie wnosił o odrzucenie ustawy,

ustawa wraca do zajmującej się nią wcześniej komisji sejmowej. Komisja, tym razem przy udziale senatora sprawozdawcy, dyskutuje nad stanowiskiem Senatu i przygotowuje sprawozdanie, w którym:

— wnioskuje o uchwalenie senackich zmian w całości,

— wnioskuje o uchwalenie senackich zmian w części,

— wnioskuje o odrzucenie senackich zmian.

Jeśli posłowie chcą zachować taki kształt ustawy, w jakim ją odesłali do Senatu, muszą (zależnie od decyzji Senatu w sprawie danej ustawy):

— odrzucić poprawki Senatu,

— zagłosować przeciwko senackiemu wnioskowi o odrzucenie ustawy,

przy czym głosuje się tzw. bezwzględną większością głosów, co oznacza, że liczba głosów „za” jest większa niż suma głosów „przeciw” i wstrzymujących się w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (czyli 230).

Jeżeli Sejm nie odrzuci poprawek Senatu do ustawy, uważa się je za przyjęte. Ustawa upada, gdy zbyt mało posłów zagłosuje przeciwko senackiemu wnioskowi o odrzucenie w całości ustawy. Postępowanie nad ustawą zostaje zamknięte, a prace nad nią mogą ewentualnie toczyć się od początku.

Jeśli ustawa nie zostanie odrzucona, po rozpatrzeniu przez Sejm stanowiska Senatu, jest ona przekazywana do podpisu przez Prezydenta RP.

Prezydent przesłaną ustawę może:

— podpisać,

— odrzucić.

W normalnym trybie na podjęcie decyzji 21 dni.

Jeśli Prezydent nie ma żadnych zastrzeżeń co do kształtu ustawy, zarządza jej publikację w „Dzienniku Ustaw", a następnie ustawa wchodzi w życie po upływie określonego terminu, tzw. vacatio legis, czyli okresu potrzebnego do zapoznania się z nią przez obywateli i przygotowania do jej realizowania.

Prezydent może też odmówić podpisania ustawy (tzw. weto) i zwrócić się do Sejmu o ponowne jej rozpatrzenie. W takim wypadku ustawa trafia ponownie pod obrady wyłącznie Sejmu, który jednak nie może już wnosić nowych poprawek.

Jeżeli, większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Sejm odrzuci weto Prezydenta, to ten musi podpisać ponownie uchwaloną ustawę i zarządzić jej ogłoszenie. Jeżeli takiej większości nie będzie, proces ustawodawczy się kończy i ustawa nie wchodzi w życie.

Inną możliwością Prezydenta RP, wykluczającą jednak weto, jest skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności danej ustawy z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny może orzec, że:

— ustawa jest zgodna z Konstytucją, wtedy Prezydent RP ma obowiązek ją podpisać,

— ustawa jest niezgodna z Konstytucją, wtedy Prezydent RP ma obowiązek odmówić jej podpisania,

— niektóre przepisy są niezgodne z Konstytucją, a nie są one nierozerwalnie związane z ustawą,

Jeśli Trybunał Konstytucyjny orzeknie, że niektóre przepisy są niezgodne z Konstytucją, ale nie są one nierozerwalnie związane z ustawą, wtedy Prezydent, po uzyskaniu opinii Marszałka Sejmu, może ustawę podpisać z pominięciem tych przepisów albo może zwrócić Sejmowi ustawę „w celu usunięcia niezgodności". W takim wypadku ustawą zajmuje się ponownie Sejm, a następnie Senat, a ich głównym zadaniem jest taka zmiana przepisów, aby były one zgodne z Konstytucją. Po ich przepracowaniu poprawiona ustawa trafia ponownie do Prezydenta do podpisu.

Proces powstawania ustawy jest, jak widać, bardzo skomplikowany i z reguły długotrwały — może trwać kilka miesięcy. Ponieważ w wielu sprawach decyzje trzeba podejmować bardzo szybko, do procedury uchwalania ustaw została wprowadzona instytucja pilnego projektu ustawy, tzw. szybka ścieżka legislacyjna. Jej zadaniem jest przyspieszenie i ułatwienie procesu powstawania ustaw. Jeżeli rządowi zależy na szybkim uchwaleniu jego projektu ustawy, może skierować go do Sejmu z zastrzeżeniem, że jest to projekt pilny. Sejm ma obowiązek rozpatrzyć projekt pilny w pierwszej kolejności, Senat musi ustosunkować się do ustawy w ciągu 14 dni, a Prezydent może zgłosić zastrzeżenia do ustawy w terminie 7 dni.

---