STANY ZJEDNOCZONE AMERYKI

I. Podstawy konstytucyjne

Stany Zjednoczone Ameryki szczycą się do dzisiaj pierwszą, a jednocześnie najstarszą obowiązującą konstytucją na świecie, uchwaloną 17 września 1787 r. przez zebraną w Filadelfii Konwencję. W ciągu przeszło dwustu lat swego obowišzywania została ona uzupełniona o 26 tzw. poprawek.1 Wśród nich szczególne znaczenie posiada pierwszych 10 poprawek, pochodzšcych jeszcze z XVIII w. (uchwalone przez parlament Kongres USA—25 wrzeœnia 1789 r., ratyfikowane ostatecznie 15 grudnia 1791 r.), stanowišcych głównie swoistš „kartę swobód obywatelskich". Wiele bowiem stanów uzależniało ratyfikację konstytucji federalnej od jej uzupełnienia zagadnieniami dotyczšcymi pozycji jednostki. Należy jednak wyjaśnić, że zagadnienie wolności obywatelskich regulowane było już wówczas, często nader obszernie, w konstytucjach poszczególnych stanów. Konstytucja Stanów Zjednoczonych jest aktem niezbyt obszernym, obejmujšcym (poza poprawkami) siedem bardzo zróżnicowanych częœci, zwanych formalnie „artykułami", choć z uwagi na swój zakres bardziej odpowiadałaby im, zwłaszcza czterem pierwszym.

Ta, szeroko używana nazwa będzie stosowana w niniejszych rozważaniach, choć w tekście oryginalnym poszczególne „poprawki" noszą nazwę „artykułów" (niektóre podzielone są na ustępy), i zamieszczone są w swoistej, dodatkowej części Konstytucji pod nazwą artykuły uzupełniające lub zmieniające Konstytucję USA, zaproponowane przez Kongres i ratyfikowane przez legislatury poszczególnych stanów, zgodnie z Artykułem V pierwotnej Konstytucji".

Poprzedza je niewielki wstęp. f. Pierwsze cztery artykuły są podzielone na sekcje (sections), te z kolei na ustępy, często nieoficjalnie numerowane. Artykuł I zawiej-g 10 sekcji, artykuł II — 4, artykuł III — 3 i artykuł IV — 4 sekcje. Bardzo szybko też powstał pierwszy „komentarz" do Konstytucji, tłumaczący intencje jej twórców i do dzisiaj zachowujšcy swe olbrzymie znaczenie przy ustalaniu treœci zawartych w niej przepisów. Chodzi tu o tzw. Federalist Papers lub The Federalist, stanowišce zbiór 85 artykułów prasowych, autorstwa A. Hamiltona, ]. Madisona i J. Jaya, ogłaszanych w kilku nowojorskich gazetach między 27 paŸdziernika 1787 a 28 maja 1788 r., w sytuacji gdy w stanie tym toczyła się zażarta polemika nad ratyfikacjš Konstytucji. Konwencja konstytucyjna tego stanu dokonała jej ratyfikacji jako jedna z póŸniejszych (26 lipca 1788 r.) i dopiero wówczas, praktycznie, Konstytucja weszła w życie.

Konstytucja amerykańska jest jednš z najbardziej „sztywnych" konstytucji na œwiecie. Spoœród dwu, dopuszczonych przez art. V trybów jej zmiany, praktycznie stosowany jest pierwszy, polegajšcy na uchwaleniu poprawki w jednakowym brzmieniu przez obie izby Kongresu (co jednak nazywa się „propozycjš" Kongresu), większoœciš 2/3 głosów w każdej izbie, a następnie ratyfikowanie jej przez parlamenty 3/4 ogólnej liczby stanów (tj. obecnie — 38). Stšd też między uchwaleniem poprawki przez Kongres a jej wejœciem w życie upływa niekiedy kilka łat, liczy się data ratyfikacji przez ostatni, 38. stan. Oczywiœcie poprawki obowišzujš wówczas zarówno w stanach, które dokonały takiej ratyfikacji, jak i w pozostałych. Drugi tryb dokonywania zmian polega na zgłoszeniu przez 2/3 legislatur stanowych żšdania zwołania Konwencji Konstytucyjnej (zwołania tego ma dokonać Kongres), która także uchwalałaby „propozycje" poprawek, poddane identycznemu trybowi ratyfikacji przez stany.

Konstytucja amerykańska (zwłaszcza gdy pierwsze 10 poprawek potraktujemy zgodnie z historycznš rzeczywistoœciš, także za jej poczštkowš treœć) zmieniona została nie tylko i nie przede wszystkim przez wspomniane poprawki, ale doznała też gruntownego przeobrażenia w drodze praktyki konstytucyjnej, w tym przede wszystkim poprzez orzecznictwo Sšdu Najwyższego USA, nadajšce stopniowo coraz to inne znaczenie formalnie nie zmienianym przepisom. Wiele z nich funkcjonuje dziœ o takiej przypisanej im treœci, która daleko wykracza poza wyobrażenia jej twórców.

Należy też koniecznie zwrócić tu uwagę, że w amerykańskiej praktyce stosowania prawa konstytucja traktowana jest jako najwyższy, ale też nadający się do bezpośredniego stosowania akt prawny. Dotyczy to w szczególności stosowania jej w ramach zmierzania sprawiedliwości przez sšdy. Nie ma też przeszkód, aby bJła to jedyna podstawa do legalnego działania i jedyna podstawa [eny legalnoœci postępowania. Oczywiœcie w praktyce głównš °odstawš takiego działania oraz ocen sš przepisy ustawowe lub reguły common law. Niemniej możliwość bezpośredniego stosowała Konstytucji jest również istotną gwarancją praw obywatelskich.

II. Zasada suwerenności ludu

Ustrój Stanów Zjednoczonych Ameryki powołany przez Konstytucję z roku 1787 jest niewštpliwie ustrojem demokratycznym, wskazujšcym na Lud (people) i jego wolę jako Ÿródło wszelkiej władzy publicznej. Pierwszy, swoistego rodzaju akt konstytucyjny Stanów Zjednoczonych, jakim jest nie mniej od Konstytucji słynna Deklaracja Niepodległoœci, uchwalona przez delegatów wyzwała Niepodlegtoœci jšcych się 13 kolonii na II Kongres Kontynentalny w dniu 4 lipca 1776 r., stanowił w tym względzie: „uważamy za prawdy oczywiste (...) że rzšdy wœród ludzi (dopiero) ze zgody rzšdzonych wywodzić mogš swš władzę i wtedy jest ona władzš słusznš, (...) że ilekroć jakaœ postać rzšdów staje się destruktywna wobec tych celów, prawem ludu jest jš zmienić lub obalić i wprowadzić nowe rzšdy, zakładajšc je na zasadach oraz organizujšc ich władze w formie, która mu wydawać się będzie najbardziej właœciwš dla zapewnienia swego bezpieczeństwa i szczęœcia". Prawda, że słowa te zapisane zostały w bardzo konkretnej sytuacji historycznej i dobrze było wiadomo, którš to „formę rzšdu" uważano za destruktywnš, oraz że Deklaracja Niepodległoœci nie jest formalnie częścią Konstytucji. Jest jednak również prawdš, że deklaracja o koniecznej zgodzie rzšdzonych na wykonywanie wobec nich władzy publicznej, czyli zasada suwerennoœci ludu, przeszła do amerykańskiego wyznania wiary" oraz stała się fundamentem prawa konstytucyjnego tego państwa. Zasada ta znalazła potwierdzenie również w Konstytucji, na samym jej wstępie, w postaci stwierdzenia, ze niniejszą Konstytucję dla Stanów Zjednoczonych Ameryki (...) powołuje i ustanawia lud Stanów Zjednoczonych". W ten sposób Potwierdzony w niej został najistotniejszy przejaw suwerennoœci ludu-jego władza ustrojodawcza.

W historii USA żywy i wieloletni był spór nie o to, jak w Europie, czy suwerenny jest lud czy też jego monarcha. Spór dotyczył tego, czy suwerenem jest lud amerykański w swej całoœci, czy też mamy do czynienia z suwerennoœciš ludów poszczególnych stanów. W sferze instytucjonalnej chodziło o zagadnienie suwerennoœci federacji czy też suwerennoœci stanów. Wspomniana Deklaracja Niepodległoœci proklamowała niepodległoœć 13 byłych kolonii, a nie jakiegokolwiek innego podmiotu. „Stany Zjednoczone Ameryki" jeszcze wówczas nie istniały. Jak wiadomo nie był to jedynie spór teoretyczny, ale rozstrzygnięty został na polach bitew wojny secesyjnej . Suwerennoœć federacji, suwerennoœć całego Narodu — Ludu amerykańskiego nie ulega dziœ wštpliwoœci.

Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny

Prawa obywatelskie ujmuje Konstytucja amerykańska w wersji skrajnie liberalistycznej, mocno zakorzenionej w filozofii praw naturalnych. Niewštpliwie również i je należy widzieć przez pryz- 3 mat Deklaracji Niepodległoœci. W tym względzie stanowiła ona z kolei: „uważamy za prawdy oczywiste: że wszyscy ludzie zostali stworzeni równi, że zostali wyposażeni przez swego Stwórcę w pewne niezbywalne prawa, a wœród nich sš prawo do życia, wolnoœci i dšżenia do szczęœcia". We wspomnianych już wyżej okolicznoœciach uchwalenia pierwszych 10 poprawek, przepisy te raczej uzupełniajš przepisy konstytucji stanowych, z położeniem szczególnie dużego nacisku na zagadnienia prawa karnego (materialnego i procesowego)-

Rangš konstytucyjnš cieszš się w szczególnoœci następujące ujęte w Konstytucji jako zacn wanie „przywileju habeas corpus", tj. jako wymóg uzyskiwa orzeczenia sšdu na każde zatrzymanie jednostki przez org , władzy publicznej (art. I, sec. 9, ust. 2); szczególnš rolę w J zakresie odgrywa również konstytucyjny zakaz wyda^ , ustaw proskrypcyjnych (orzekajšcych kary w indywidua i przypadkach) i ustaw o mocy wstecznej (art. I) wolnoœć wyznania i swoboda praktyk religijnych, wolność prasy, wolnoœć zgromadzeń i wolnoœć petycji, prawo organizowania własnych sił porzšdkowych i posiadania broni, nietykalnoœć osobista, nienaruszalnoœć mieszkania, dokumentów i mienia (prawo własnoœci), dopuszczalnoœć rewizji i zatrzymania jedynie na podstawie szczegółowego nakazu przy czym było jasne, że chodzi o nakaz sšdowy (Poprawka IV, częœciowo powtórzone w Poprawce XIV, ust. 1),

. możliwoœć osšdzenia za najcięższe przestępstwa jedynie z oskarżenia Ławy Przysięgłych, zakaz dwukrotnego karania za ten sam czyn, zakaz wymuszania zeznań na własnš niekorzyœć, możliwoœć orzekania w sprawach pozbawienia życia, wolnoœci lub nuenia jedynie w ramach właœciwego procesu prawnego, możliwoœć wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (Poprawka V), Odpowiedzialnoœć karnš ponosi się przed sšdem przysięgłych, oskarżonego winno się powiadomić o oskarżeniu, posada™ prawo do obrony przy pomocy wskazanych tam œrodków (Po-

prawka VI), . w sporach cywilnych, prowadzonych w mysi prawa zwyczajowego, utrzymuje się właœciwoœć sšdów przysięgłych, zakaz nadmiernych kaucji, grzywien oraz okrutnych i wymyœlnych kar, prawo do równego traktowania czy też „do równej ochrony prawnej" (wspomniane już w Deklaracji Niepodległoœci, wyrażone formalnie w Poprawce XIV, ust. 1). Zasadniczš gwarancjš praw obywatelskich jest ogólne prawo do sšdu tak silnie zakorzenione w anglosaskiej kulturze prawnej. Tkwi ono w sformułowaniu dotyczšcym kompetencji władzy sšdowniczej: należš do niej „wszystkie sprawy (all cases), rozpatrywane w myœl zasad prawa i słusznoœci, wynikajšce pod rzšdami mniejszej Konstytucji, praw Stanów Zjednoczonych i traktatów z ich władzy zawartych" (art. III, sec. 2). W przypadku występowania każdego interesu prawnego, doznania jakiejkolwiek krzywdy, niedopełnienia prawem nakazanych obowišzków władzy itd. obywatel zawsze może zwrócić się do sšdu i żšdać ochrony swoich Praw.

prawa tworzenia rozmaitych zrzeszeń, w tym także ^"politycznych czy zwišzków zawodowych, co nader często spotykamy we współczesnych konstytucjach. Jest to częœciowo zja-imiałe majšc w pamięci czas powstawania tych przepi-pym organizacje takie, zwłaszcza w Ameryce, jeszcze w ogóle nie funkcjonowały. Częœciowo jednak niechęć Kongresu USA do formalnego zagwarantowania przepisem konstytucyjnym wolnoœci zrzeszania się wynikała z nader szeroko podzielanego wówczas przekonania, że jest ona, zwłaszcza gdy służy celom politycznym, szkodliwa. Może bowiem, jak sšdzono, z dużym prawdopodobieństwem być wykorzystywana do eksponowania i utrwalania podziałów społecznych, do przeszkadzania temu, aby władze państwowe działać mogły w interesie powszechnym. Przed powstawaniem partii politycznych ostrzegali społeczeństwo amerykańskie tak wybitni przywódcy, jak G. Washington (w słynnym „pożegnalnym orędziu" do Kongresu) i J. Madison (w jednym z artykułów w „Federaliœcie"). Oczywiœcie ostrzeżeń tych nie udało utrzymać się przy życiu i od poczštków funkcjonowania dzisiejszych Stanów Zjednoczonych widzimy kształtowanie się dużych obozów politycznych, których ewolucja prowadzi do wykrystalizowania się partii, co prawda w specyficznym, amerykańskim wydaniu. Natomiast prawo zakładania zwišzków zawodowych uznano formalnie dopiero w XX w., choć kwalifikowano je poprzednio jako rzekomo sprzeczne z konstytucyjnš zasadš wolnoœci umów. Formalnie zaœ wolnoœć zrzeszania się „wydobyto" z przepisów 1 Poprawki. Zaœ obserwujšc praktykę funkcjonowania amerykańskiego społeczeństwa już nader wczeœnie stwierdzono, że „Ameryka jest krajem, w którym najlepiej wykorzystano ideę stowarzyszeń i w którym najpełniej zastosowano ten potężny œrodek oddziaływania" } Funkcjonowanie partii politycznych, a nawet uznanie ich pewnej roli publicznoprawnej (jak powiedziałby prawnik europejski) nastšpiło już w połowie XIX w., najpierw w drodze orzecznictwa sšdowego, a następnie w przepisach ustaw (głównie stanowych, dotyczšcych wyborów). Również szeroko odnoszš się do nich regulaminy parlamentarne. Należałoby ponadto dodać, że wszystkie te kroki instytucjonalizujšce partie polityczne, a zwłaszcza przepisy regulaminowe, utrwalajš również system dwupartyjny, także w specyficznym amerykańskim wydaniu. Ta specyfika polega przede wszystkim na olbrzymim, wewnętrznym zróżnicowaniu każdej z nich; w każdym z wielkich regionów USA (jeœli już nie w każdym z 50 stanów) charakter partii Republikańskiej czy Demokratycznej jest inny, reprezentujš tam odmienne grupy społeczne i odmienne interesy. Najbardziej znanym podziałem jest wyróżnianie w każdej partii skrzydła „liberalnego" i „konserwatywnego", co już dawałoby 4,a nie 2 partie. Partie łšczy pewna wspólna tradycja, a przede wszystkim dšżenie do wygrywania licznych wyborów, przewidywanych tak przez Konstytucję Federalnš, jak i konstytucje stanowe oraz statuty jednosteksamorzšdowych, zapewniajšcych dostęp do władzy i stanowisk. Tylko pamiętajšc o tym zagadnieniu jesteœmy w stanie zrozumieć rzeczywiste funkcjonowanie wielu rozwišzań prawa konstytucyjnego USA.

IV. Ogólne okreœlenie ustroju

Ustrój polityczny Stanów Zjednoczonych, w ogólnych ramach zasady suwerennoœci ludu oraz uznania podstawowych praw jednostki, kształtujš dwie najistotniejsze zasady organizacyjne: zasada federalizmu oraz zasada trójpodziału władzy. W swym zaœ ujęciu jednej i drugiej zasady, rozwišzania Konstytucji amerykańskiej stanowiš ich niemal modelowe konstrukcje. Warunki historyczne powstawania Konstytucji były przecież pionierskie, gotowych wzorów na dobrš sprawę nie było (poza konstytucjami stanowymi), nader wyraziœcie uœwiadamiano sobie jedynie to, co chciano odrzucić. W ramach zasady federalizmu ustrój USA wyraża klasyczny model „federalizmu dualistycznego". Natomiast zasada trójpodziału władzy przyjęta jest w wersji preferujšcej separację władz, a konieczne uzgadnianie ich działalnoœci ma następować poœrednio, poprzez stosowanie (lub groŸbę stosowania) rozmaitych, wzajemnych „hamulców" jednej władzy wobec drugiej. Równowaga władz z kolei wymaga owych hamulców o jednakowej wadze, czyli mniej więcej jednakowo znaczšcych, tak aby możliwoœci oddziaływania władz zostały „zbalansowane" (reguła checks and balances). Z kolei struktura władzy wykonawczej, polegajšca na koncentracji tej funkcji w rękach Prezydenta, sprawiła, że ostatecznie utarła się w nauce nazwa takiego modelu ustrojowego — co do wzajemnej relacji władz naczelnych — jako „systemu prezydenckiego".

V. Zasada federalizmu

Waszyngton. O państwowym charakterze każdego ze stanów œwiadczš takie ich atrybuty, jak odrębne konstytucje (przy tym nie oktrojowane przez żadne władze zewnętrzne, lecz uchwalane z reguły przez stanowe konwencje konstytucyjne) i oparte o nich ustawodawstwo, własne legislatury stanowe, gubernatorzy stanowi wybierani w głosowaniu powszechnym, własne sšdownictwo na czele ze stanowymi Sšdami Najwyższymi. Zarzšd lokalny w stanach zorganizowany jest na zasadzie szerokiego samorzšdu terytorialnego. Same konstytucje stanowe przyznajš niekiedy szczególne upraw-podobieństwa nienia wielkim metropoliom miejskim. Konstytucje stanowe kon-konstytucji struujš ustroje swych stanów nader podobnie, i to zarówno wzajemnie do siebie, jak i do konstytucji federalnej. Nie mogło być inaczej: konstytucja federalna była dziełem głównie polityków stanowych, dysponujšcych doœwiadczeniem funkcjonowania swych konstytucji, które powstawały wczeœniej niż konstytucja federalna. Poza tym konstytucja federalna gwarantuje stanom „republikańskš formę rzšdów" (art. IV, sec. 4), co rozumiane jest współczeœnie nie jako odrzucenie możliwoœci funkcjonowania w którymkolwiek stanie monarchii czy rzšdów oligarchicznych, lecz jako wymóg realizacji przez stany podstawowych zasad amerykańskiego konstytucjonalizmu: podziału władzy, właœciwej reprezentacji i innych. Nie do zaprzeczenia jest funkcjonowanie również pewnej wspólnej, amerykańskiej tradycji konstytucyjnej. Wszystko to sprzyja wskazanym tendencjom ujednolicania ustrojów stanowych. Niemniej warto może wskazać i na pewne różnice: tylko pewna częœć stanów zna instytucje referendum, w kilku stanach występuje również możliwoœć odwoływania reprezentantów przez wyborców przed upływem kadencji, występujš pewne różnice w ustroju sšdownictwa i inne.

Charakter państw-stanów uzyskało najpierw byłych 13 kolonii brytyjskich, powołujšcych do życia USA. Następne stany powstawały zwykle poprzez zorganizowanie się ludnoœci odpowiedniego terytorium (zarzšdzanego poczštkowo bezpoœrednio przez Kongres USA — por. art. IV, sec. 3, ust. 2), wybranie przez niš konwencji konstytucyjnej i wystosowanie proœby do Kongresu USA o przyjęcie do Unii. Miało miejsce również kilka przypadków odłšczenia się pewnych terytoriów od istniejšcych już stanów, czasem proœbę amerykańskiej o przyłšczenie przedkładały formalnie całkowicie niepodległe poprzednio państwa, w końcu też pewne terytoria, a póŸniej stany powstawały drogš zakupu. Trzynaœcie byłych kolonii powołało najpierw do życia, uchwałš II Kongresu Kontynentalnego z 15 listopada 1777 r., tzw. Artykuły Konfederacji i Trwałej Unii, nader ludnego jeszcze organizmu państwowego, który jednak przybrał już do dzisiaj stosowanš nazwę „Stanów Zjednoczonych Ameryki" (art. I cytowanego aktu). Organizm ten stanowił również modelowy wzór formy państwa, okreœlanej jako „konfederacja", o słabej władzy centralnej, uzależnionej we wszystkich ważniejszych sprawach od życzliwoœci stanów. Artykuł II Artykułów Konfederacji postanawiał, że: „Każdy stan zachowuje swš suwerennoœć, wolnoœć i niepodległoœć (sowereignity, freedom and independenci) oraz wszelkš władzę, wymiar sprawiedliwoœci i te kompetencje, których wyraŸnie nie delegował na Stany Zjednoczone, zebrane w Kongresie". Okolicznoœć, że konfederacja jest „zwišzkiem państw", a federacja „państwem zwišzkowym", znajduje w zacytowanym przepisie swe wyraŸne potwierdzenie. Warto może przy okazji zacytować jeszcze jednš konstytucję amerykańskš — mianowicie Konstytucję Stanów Skonfederowanych Ameryki z 11 marca 1861 r.; jej wstęp stanowił mianowicie: „My, lud Stanów Skonfederowanych, przy czym każdy stan działa w swym suwerennym i niepodległym charakterze (...) powołujemy i ustanawiamy niniejszš Konstytucję dla Stanów Skonfederowanych Ameryki". Wracajšc do XVIII w., okazało się jednak wkrótce, że zabezpieczenie wywalczonej w wojnie niepodległoœci wymaga powstania bardziej zintegrowanego organizmu państwowego i stšd owocem obrad i decyzji Konwencji Filadelfijskiej było już przyjęcie innego typu państwowoœci, państwa federacyjnego. W języku oficjalnym nowy organizm państwowy równie często jak zwrotem „federacja" (i jego pochodnymi), zwłaszcza w opozycji do „stanów", okreœlany jest słowem „unia", zaczerpniętym raczej z terminologii państw mo-narchicznych. Sama Konstytucja używa albo okreœlenia „United States", albo „Union".

Modelowy charakter federalizmu USA według Konstytucji z 1787 r. polega na starannym, w założeniu, podziale pionowym kompetencji publicznych między władze federalne i władze poszczególnych stanów, przy czym podział ten dotyczy wszystkich trzech funkcji państwowych. Punktem wyjœcia jest tu podział kompetencji ustawodawczych, pocišgajšcy za sobš odpowiedni podział funkcji wykonawczej i funkcji sšdowniczej: tam, gdzie dla ustawodawstwa przewidziane sš kompetencje Kongresu USA — jako pochodna tego podziału, a więc w tym samym zakresie spraw, działać ma federalna Egzekutywa i federalne sšdy. Tam, gdzie działalnoœciš ustawodawczš zajmujš się kongresy stanowe, tam też działa 1 ich administracja, i wymiar sprawiedliwoœci. Wszystkie stany w tym aspekcie zajmujš naturalnie równe stanowisko konstytucyjne i nie mogš różnić się zakresem swych kompetencji. Mamy tu więc do czynienia z podziałem merytorycznym, a nie funkcjonalnym. Nie jest również przewidziany żaden specjalny organ, wyraŸnie powołany do orzekania w sporach kompetencyjnych między federacjš a stanami, w praktyce rolę tę spełnia jednak Sšd Najwyższy USA (jest to jednak organ jednej ze stron takiego potencjalnego sporu kompetencyjnego). Modelowy charakter takiej konstrukcji okreœlany jest terminem „federalizm dualistyczny" {dual fedemlism). Ze względów praktycznych Konstytucja czyni w tym modelu wyjštek, dotyczšcy wymiaru sprawiedliwoœci: mianowicie sšdy stanowe zobowišzane zostały do stosowania również ustawodawstwa federalnego (oczywiœcie tam, gdzie ono występowałoby) i to jako prawodawstwa o mocy wyższej niż prawodawstwo stanowe (art. VI, sec. 2). Trzeba jednak pamiętać, że funkcjonuje również, i to trójinstancyjne, sšdownictwo federalne (por. niżej).

Zgodnie z tym co powiedziano powyżej, istotne znaczenie posiada więc okreœlenie zakresu przedmiotowego funkcji Kongresu USA, co Konstytucja dokonuje głównie w art. I, sec. 8, w 17 punktach. Musimy oczywiœcie pamiętać, że jako uprawnienia Kongresu, sprawy te mogš być załatwiane wyłšcznie poprzez wydawanie w tym celu przez Kongres odpowiednich ustaw, ewentualnie poprzez posługiwanie się nimi jako kryteriami kontroli nad organami wykonawczymi. Poza tym wszędzie tam, gdzie Konstytucja odsyła uregulowanie okreœlonej materii do ustawy (np. art. II, sec. 2, ust. 2), chodzi w takich przypadkach o ustawy federalne, co pocišga za sobš uznanie okreœlonej materii jako należšcej do zakresu działania Federacji. Powyższe 17 punktów okreœlane jest jako „uprawnienia delegowane" (delegated, granted) federacji — w znaczeniu: delegowane przez stany, do których sprawy te, po uzyskaniu przez nie niepodległoœci, a przed powstaniem USA jako federacji, należały-Wyliczenie to uzupełnione zostało przez art. I, sec. 1 0, zawierajšcy wyliczenie spraw, których poszczególnym stanom nie wolno regulować. W federalizmie dualistycznym oznacza to niewštpliwie p0"' stawę kompetencyjnš dla działań władz federalnych.

W klasycznym modelu federalizmu dualistycznego zakresO' wi „uprawnień delegowanych" powinno odpowiadać domnie1113 nie kompetencji stanów w całej pozostałej sferze wła dzy publiczrie>' która nie jest ujęta w tym wyliczeniu. Z przyczyn oczywistych p . wiem, zakresu całej sfery władzy publicznej nie da się ujšć v/ SP sób wyczerpujšcy, Konstytucja nie mogła stworzyć „drugieg0 , kresu spraw, którego regulacja i zarzšdzanie należałoby z ko'e stanów. Również konstytucje poszczególnych stanów nie zawierajš takiego wykazu. Do stanów ma należeć wszystko to, co nie mieœci się w powyższym wyliczeniu 17 punktów tudzież podlega wyłšczeniu z ich gestii na mocy art. I, sec. 10 zawierajšcego tzw. kompetencje zarezerwowane (resewed), w rozumieniu: zarezerwowane dla Federacji. Rozszerzenie kompetencji Federacji mogłoby się odbywać tylko w drodze poprawek konstytucyjnych, „przenoszšcych" okreœlonš kompetencję ze sfery właœciwoœci stanów, i przykłady tego rodzaju poprawek znajdziemy (por. np. Poprawka XXVI, sec. 2, poprawka XXIV, sec. 2; szczególne znaczenie posiada tu Poprawka XVI z 1913 r., wprowadzajšca federalny podatek dochodowy i inne). ,Kropkę nad i" w rozważanej kwestii tworzy Poprawka X, która stanowi, że: „Kompetencje, które nie zostały delegowane Stanom Zjednoczonym ani też nie zostały przez niš zakazane Stanom, sš zastrzeżone dla Stanów względnie dla samego Ludu".

Jednakże ta linia rozumowania i taki sposób interpretacji Konstytucji nie utrzymał się i bardzo szybko amerykańska praktyka konstytucyjna zaczęła dšżyć do konstruowania możliwie daleko . posuniętych uprawnień Federacji, wykraczajšcych poza powyższy schemat rozumowania. Zasadniczš przesłankš takiego rozwoju sytuacji były przemiany w zakresie zadań publicznych, wymagajšce podejmowania jednolitych działań w skali całego państwa.

• Po pierwsze, art. I, sec. 8 zawiera również punkt ostatni (w nieformalnej numeracji 18), upoważniajšcy Kongres USA do wydawania wszelkich dalszych ustaw, o ile one „będš potrzebne i właœciwe dla wykonywania (...) wszelkich innych kompetencji, które Konstytucja przyznała władzom Stanów Zjednoczonych, jej poszczególnym działom lub funkcjonariuszom". Sš to więc również, z uwagi na swe formalne miejsce w art. I, sec. 8, kompetencje federalne formalnie delegowane, ale o ile pierwszych 17 punktów zawiera kompetencje delegowane w sposób wyraŸny (tzw. express powers), to punkt 18 zawiera tzw. implied powers, pozostawiajšcy Kongreso-; ^'i dużš swobodę oceny, co uzna on za „potrzebne i właœciwe" i stosownie do tego prowadzenia swej funkcji ustawodawczej, wyłšczanej ustawodawstwo stanowe.

• Po drugie i być może najważniejsze, poszczególne okreœlenia z art. I, sec. 8, pkt 1-17, zaczęły być od poczštku interpretowane rozszerzajšco, zwłaszcza w orzecznictwie Sšdu Najwyższego, występujšcym w sui generis sporach kompetencyjnych. Na uwagę zasługujš tu zwłaszcza:

a) postanowienie konstytucyjne o regulacji przez ustawy Kongresu USA „handlu (...) między poszczególnymi stanami" (commer-Ce (ŚŚŚ) among several States; art. I, sec. 8, pkt 3); stopniowo klauzulę tę zaczęto rozumieć jako odnoszšcš się nie tylko do wymiany towarów, lecz wszystkich „stosunków handlowych" (com-merdał intercourse) rozgrywajšcych się na obszarze więcej niż jednego stanu; współczeœnie zaœ znajduje się w tej klauzuli podstawę dla regulowania przez federację całoœci zagadnień gospodarczych i zagadnień z nimi zwišzanych (np. sprawę czasu pracy, minimalnego wynagrodzenia, ubezpieczeń społecznych itd.); b) postanowienie konstytucyjne o działaniu Kongresu (poprzez ustanawianie wszelkich ciężarów finansowych) w celu zapewnienia „ogólnego dobrobytu Stanów Zjednoczonych" (generał toelfare of the United States, art. I, sec. 8, pkt 1), co zostało oderwane od zestawu konstytucyjnych kompetencji władz federalnych i stało się samodzielnš podstawš działania ustawodawczego Kongresu USA; c) postanowienie konstytucyjne, zakazujšce stanom wydawania ustaw, „naruszajšcych zobowišzania umowne" (imyaning the obligation of contracts, art. 1, sec. 10, ust. 1); poczštkowo rozumiano to jako ochronę umów, zawieranych między osobami prywatnymi, następnie podcišgnięto pod ten przepis również umowy, w których stronš był stan, z czasem zaczęto tu widzieć ochronę przed ustawodawstwem stanowym wszelkich przedsiębiorstw handlowych i przemysłowych, rozcišgajšc nad nimi ustawodawstwo federalne.

• Po trzecie, przyjmuje się, że Federacja — oprócz powyższych kompetencji, zawartych mniej lub bardziej wyraŸnie w Konstytucji (wliczajšc tu również kompetencje domniemane) — dysponuje również kompetencjami wynikajšcymi z samej natury suwerennoœci państwowej, przysługujšcej władzom wszystkich państw. Sš to tzw. kompetencje immanentne (inherent pozwrs), wyrażajšce się na przykład w identycznych co inne państwa kompetencjach Federacji w zakresie spraw międzynarodowych, a więc z wyłšczeniem kompetencji stanów.

• Po czwarte, przyjmuje się również, że Federacja dysponuje ponadto tzw. kompetencjami wynikowymi (resulting -poioers), będšcymi konsekwencjš sumy kompetencji, konstytucyjnie przypisanych wszystkim naczelnym władzom federacji, niejako oczywistym „dalszym cišgiem" tych kompetencji. Powoływano się na przykład na to, że skoro władzom federalnym przysługuje wyłšczne prawo prowadzenia wojen, to także im, a nie władzom stanowym przysługi" je prawo zarzšdzania zajętymi terenami.

W praktyce konstytucyjnej Stanów Zjednoczonych, poczšwszy od ostatnich dziesięcioleci XX w. coraz wyraŸniej obserwuje się jednak zjawisko zastępowania idei „federalizmu dualistycznego" przez praktykę tzw. federalizmu kooperatywnego, charakteryzujšcego się pewnym zlewaniem się działań federacji i stanów, jeœli chodzi o realizację konstytucyjnych kompetencji tak stanowych, jak i kompetencji federalnych. Wyrazem tego nurtu jest na przykład coraz szersza praktyka udzielania przez Federację i w coraz większej wysokoœci tzw. subsydiów federalnych lub też rezerwowania pewnego udziału w podatkach federalnych dla stanów. Z drugiej strony coraz więcej ustaw federalnych, zwłaszcza o kompleksowym charakterze, przewiduje coraz wyższy udział stanów w ich realizacji, pod pewnym tylko nadzorem władz federalnych. Odpowiednikiem instytucjonalnym tych zjawisk sš regularne konferencje prezydenta USA z gubernatorami stanowymi. Nowym zjawiskiem lat ostatnich sš również bezpoœrednie kontakty władz federalnych, podejmowane z ominięciem władz stanowych, z samorzšdami dużych miast, których potrzeby nie mogš być zaspokojone z dochodów

stanowych.

Z kolei podstawowymi kanałami oddziaływania stanów na rozstrzygnięcia władzy federalnej — co należy również do istoty państwa federalnego — jest druga izba Kongresu (Senat), będšca w założeniu reprezentacjš stanów, a także swoisty wpływ stanów na wybór Prezydenta. Z drugiej zaœ strony oddziaływanie Federacji na rozstrzygnięcia stanów przejawiajšcych się w: wyższoœci prawa federalnego nad prawem stanowym, egzekucji ustaw federalnych przez Prezydenta nawet przy pomocy milicji stanowych w ramach ustanowionych przez Kongres (art. I, sec. 8, ust. 15; art. II, sec. 2, ust. 1), ochronie stanów przed inwazjš ich terytoriów, a także, na proœbę ich legislatur (a gdy te nie mogš być zwołane, na proœbę Egzekutywy stanowej), w ochronie „przed wewnętrznymi zamieszkami" (domestic ińolence), jak również we wspomnianym wyżej gwarantowaniu republikańskiej formy ustrojowej stanów (art. III).

VI. Zasada podziału władzy

Podstawowš zasadš organizacyjnš regulujšcš ustrój władz naczelnych USA jest zasada trójpodziału władzy, idea ta zrealizowana została w sposób modelowy. Zasada trójpodziału władzy przeprowadzona jest najwyraźniej Stanach Zjednoczonych najwyraŸniej w płaszczyŸnie organizacyjnej i personalnej: istniejš trzy wyraŸnie oddzielone grupy organów państwowych (legislatywa, egzekutywa i judykatywa), przy czym grupa pierwsza oraz Szef grupy drugiej pochodzš z oddzielnych wyborów powszechnych, posiadajšc przez to takš samš demokratycznš legitymację do sprawowania swej funkcji i charakter bezpoœrednich organów ludu. Żaden element jednej władzy nie może być równoczeœnie elementem innej. Nie pochodzi z wyborów władza sšdownicza, ale pamiętać trzeba o przyjmowanym w okresie powstawania Konstytucji rozumieniu tej władzy jako władzy — jak jš okreœlał Monteskiusz — „niejako żadnej", gdyż sędziowie sš jedynie „ustami ustawy". Do dzisiaj też nieograniczone znaczenie posiada zasada, że sšdy nie orzekajš „w sprawach politycznych", choćby ubrane były one w szatę sporu prawnego. Równie jednoznaczne jest rozdzielenie personalne: żaden piastun jakiejkolwiek funkcji w ramach organów jednej władzy nie może być piastunem funkcji w ramach pozostałych władz; deputowany nie może być ani ministrem, ani sędziš i vice versa (art. I, sec. 6, ust. 2). Przyjmuje się również, że funkcjonariusze dwu pozostałych władz (z wyjštkiem prezentujšcego swe orędzia Prezydenta) nie mogš występować na forum izb kongresowych. płaszczyzna To rozdzielenie władz nie jest natomiast tak wyraŸne na płasz-

funkcjonalna czyŸnie funkcjonalnej, zwłaszcza w europejskim (kontynentu europejskiego) rozumieniu trzech głównych funkcji publicznych. Dotyczy to zwłaszcza parlamentaryzmu amerykańskiego, powołanego do życia w wyraŸnym nawišzywaniu do parlamentaryzmu angielskiego, w którym zawsze zaznaczało się występowanie także sšdowego charakteru Izby Gmin i Izby Lordów. Niemniej amerykańskie prawo konstytucyjne zna i stosuje pojęcie „istota" każdej z trzech władz i wycišga z tego wniosek o „immanentnych" kompetencjach każdej z nich, które nie muszš wyraŸnie figurować w tekœcie Konstytucji.

VII. Władza ustawodawcza —

Parlament amerykański, noszšcy nazwę —Kongresu w nawišzaniu do nazwy organu działajšcego w okresie wojny o niepodległoœć „Kongres", jest organem dwuizbowym; składa się z Izby Reprezentantów i Senatu, co jest wynikiem przede wszystkim federalnej struktury państwa i jest jednym z najważniejszych przejawów kompromisu międzystanowego. Izba Reprezentantów w założeniu jest reprezentacjš całoœci i jednolitoœci ludu USA, Senat — reprezentacjš częœci składowych Federacji.

W ramach podstawowej funkcji Kongresu, jakš jest naturalnie ustawodawstwo, stanowiska Izby Reprezentantów i Senatu sš ze sobš zrównane, stšd też dwuizbowoœć amerykańskš zalicza się do „symetrycznego" (zrównoważonego) typu dwuizbowoœci, bez względu na fakt, że w ramach innych funkcji publicznych jedna lub druga izba posiadać może nieco inne, a nawet nieco większe kompetencje. Dwuizbowoœć w konstytucji federalnej przyjęta została w niemałym stopniu również na skutek wzorowania się na ustrojach poszczególnych stanów, a zarówno tu, jak i tam dodatkowo dochodziła obawa przed radykalizmem parlamentu jednoizbowego i chęciš wmontowania przeciwdziałajšcego mu hamulca.

Stany w Senacie posiadały zawsze równš reprezentację, po dwóch senatorów z każdego stanu, czyli w I Kongresie (funkcjonujšcym w latach 1789-1791) Senat składał się z 26 senatorów. Dziœ liczba senatorów wynosi 100. Z kolei liczebnoœć reprezentacji poszczególnych stanów w Izbie Reprezentantów ustaliła pierwotnie sama Konstytucja, w przedziale od 1 do 10, w sumie pierwotnie: 65. Aktualnie, od 1911 r. wynosi ona 635. Co 10 lat należy przeprowadzać spis ludnoœci USA, który jest podstawš okreœlania liczby mandatów do Izby Reprezentantów z poszczególnych stanów, proporcjonalnie do liczby ludnoœci. Jednakże każdy stan musi wybierać co najmniej jednego członka tej izby, nawet gdyby powyższa operacja liczbowa nie dawała mu do tego prawa.

Wybory do Izby Reprezentantów były zawsze wyborami bezpoœrednimi, natomiast wybory senatorów dokonywały poczštkowo legislatury stanowe. Zmiana w tej ostatniej sprawie i przejœcie na wybory bezpoœrednie senatorów nastšpiła wraz z przyjęciem Poprawki XVII (1913 r.). Izba Reprezentantów posiada dwuletniš kadencję, natomiast Senat jest organem bezkadencyjnym, kadencję posiadajš jedynie poszczególni senatorowie. Wynosi ona 6 łat, z tym ze co dwa lata ustępuje 1/3 składu Senatu i łšcznie z wyborami Izby Reprezentantów następuje zapełnienie tych wolnych mandatów. Już senatorowie pierwszego Senatu podzieleni zostali w zwišzku z tym na trzy grupy i podział ten wywiera swe konsekwencje do dzisiaj, łest on przeprowadzany także w tym celu, aby w odbywajšcych się 0 dwa lata wyborach wspomnianej 1/3 senatorów, w konkretnym stanie, w którym wybory sš przeprowadzane, zawsze dotyczyły one wyboru jednego tylko senatora. Kadencja Kongresu jako całoœci liczy się według kadencji IR, a więc również wynosi dwa lata. Data wyborów ustalona jest konstytucyjnie: jest to pierwszy wtorek po pierwszym poniedziałku listopada. Co cztery lata wybory parlamentarne zbiegajš się wówczas z wyborami prezydenckimi.

2. Wybory i konstytucyjne stanowisko kongresmanów

Zasady wybierania powyższych organów (a także wybierania elektorów w wyborach prezydenckich) okreœlajš w zasadzie ustawy poszczególnych stanów (por. art. I, sec. 4, ust. 1), jednakże sama konstytucja federalna zawiera tak dużo dyrektyw w tym zakresie pod adresem ustawodawcy stanowego, że œmiało można mówić o jej decydujšcej roli we wszystkich aspektach tej regulacji. Wybory aktualnie (po wielu poprawkach konstytucyjnych, likwidujšcych cenzus rasowy, płci, majštkowy) sš powszechne, a granica wieku w tym zakresie została ustalona przez Poprawkę XXVI na lat: 18 (prawo czynne), 25 (prawo bierne do IR) i 30 (prawo bierne do Senatu). Ustawy stanowe powszechnie wprowadzajš wymóg rejestrowania się wyborców, co stanowi warunek udziału w głosowaniu, ale formalnie też pewne dodatkowe utrudnienie.

Wybory sš także równe, co wywodzone jest z prawa do równej ochrony prawnej (Poprawka XIV sec. 1). W sposób tradycyjny dla anglosaskiej kultury prawnej, wybory do IR odbywajš się w okręgach jednomandatowych. Mimo że organ ten uznany jest formalnie za reprezentanta ogółu ludnoœci USA, okręgi te muszš mieœcić się w granicach stanów. Wymóg, aby zgodnie z zasadš równoœci okręgi były równe pod względem liczby wyborców, byl przedmiotem licznych wyroków sšdowych, w tym również Sšdu Najwyższego USA. Podobnie też Sšd Najwyższy wielokrotnie uznawał dopuszczalnoœć tylko naturalnych okręgów wyborczych, a więc zakaz stosowania tzw. arytmetyki czy „geografii wyborczej", czyli kształtowania okręgów wyborczych z myœlš o doprowadzaniu do pożšdanych rezultatów wyborczych. Podziału stanów na okręgi wyborcze do IR dokonujš na ogół, w myœl wspomnianych ustaw, gubernatorzy stanowi. Równe winny być też wybory do Senatu, ale oczywiœcie jedynie w sensie formalnym, gdyż stanowišc (por. wyżej) okręgi jednomandatowe (identyczne ze stanami), a różnišc się z reguły bardzo znacznie pod względem liczby mieszkańców, nie zapewniajš wyborcom równoœci materialnej.

Wszystkie powyższe wybory, a także w ogóle wszystkie wybory w Stanach Zjednoczonych, przebiegajš z zastosowaniem systemu większoœci zwykłej. Ważnym wymogiem wynikajšcym z ustaw stanowych jest tzw. zasada rezydencji, wymagajšca zamieszkiwania przez kandydata w okręgu wyborczym, z którego kandyduje (formalnie: w stanie, por. art. I, sec. 2). W praktyce sprawia ona, że członkowie IR czujš się silnie zwišzani z miejscowymi interesami i podatnymi na oddziaływanie miejscowego „lobby". W swej całoœci, w zwišzku z tym, IR jest raczej sumš interesów lokalnych niż reprezentantkš interesu ogólnonarodowego, a ta ostatnia rola bardziej już wykonywana jest przez Senat, a więc niejako odwrotnie wobec konstytucyjnego założenia. W jeszcze większym stopniu na rezultat ten złożyła się znacznie bliższa współpraca Senatu (niż Izby Reprezentantów) z Prezydentem.

Obie izby Kongresu, każda na swój użytek, orzekajš również o ważnoœci wyborów, na podstawie sprawozdania specjalnie w tym celu powołanej komisji. Przypadki kwestionowania prawidłowoœci wyboru sš nader liczne. Odnotowano również sytuacje niedopuszczania członka izby do objęcia mandatu, którego wybór stwierdzony już był przez odpowiednie władze stanowe. Stanowisko kongres-menów, mimo milczenia na ten temat Konstytucji i mimo różnych koncepcji doktrynalnych, rozwijanych w czasie trwania amerykańskiego parlamentu, odpowiada ostatecznie koncepcji mandatu wolnego: nie jest on prawnie wišzany instrukcjami swych wyborców i nie może być przez nich odwoływany. Niewštpliwie istotnym elementem dla przyjęcia takiego stanowiska jest również relatywnie krótka kadencja członków Izby Reprezentantów, skutkujšca siłš rzeczy znacznš intensywnoœciš kontroli społecznej nad nimi. Ani członkowie IR, ani senatorzy (tutaj może jest to zrozumiałe) nie sš jednak konstytucyjnie okreœlani jako „przedstawiciele Ludu (Narodu)". Rzadko spotykanym na œwiecie rozwišzaniem jest to, które znalazło się w art. I, sec. 5, ust. 2, a polegajšce na możliwoœci każdej z izb Kongresu pozbawiania swych członków większoœciš 2/3 głosów mandatu parlamentarnego {exyel a member). Konstytucja nie podaje możliwych przyczyn takiego aktu: w praktyce stosowano go tak dla działań niegodnych i kryminalnych, jak i parapolitycznych (udział w wojnie secesyjnej). W praktyce od dawna niestosowane. Wšski jest również w Kongresie USA immunitet parlamentarny: obejmuje jedynie zachowanie się kongresmanów w parlamencie, natomiast poza jego murami odpowiadajš oni na ogólnych zasadach (art-1 sec. 6).

3. Funkcjonowanie

Najistotniejsze rozstrzygnięcia z zakresu funkcjonowania parlamentu amerykańskiego zawiera już Konstytucja. Poza niš bardzo istotne znaczenie posiada kilka ustaw: przede wszystkim ustawa o reorganizacji Legislatywy z roku 1970 (Legislative Reorganisa-tion Act — w skrócie: LRA 1970; zastšpiła ona analogicznš ustawę z roku 1946) oraz ustawa o uchwalaniu budżetu przez Kongres oraz jego kontroli nad zamrażaniem kredytów z roku 1974. Pewne znaczenie posiada również ustawa o prawie budżetowym i rozliczaniu z 1921 r. W końcu każda z izb posiada swe bardzo obszerne regulaminy, będšce głównie zbiorami rozmaitych precedensów.

Konstytucja okreœla moment poczštkowy corocznych prac Kongresu. Aktualnie, w myœl XX Poprawki (z 1933 r.), Kongres zbiera się co najmniej raz w roku, 3 stycznia; jak widzimy nowo wybrany skład posiada blisko dwa miesišce na przygotowanie swej działalnoœci. Na dwuletniš kadencję Kongresu (choć Konstytucja formalnie terminem term operuje tylko co do kongresmanów; por. Poprawka XX) składajš się więc dwie sesje roczne. W ich skład wchodzš poszczególne posiedzenia izby, przy czym ich czasem niekoniecznie jest jeden dzień. Zakończenie kadencji Kongresu oznacza również zamknięcie wszystkich prowadzonych przez niego prac, zwłaszcza ustawodawczych (zasada dyskontynuacji). Po rozpoczęciu nowej kadencji muszš być one wznowione od poczštku, a więc na przykład od ponownego wykonania inicjatywy ustawodawczej.

Zakończenie każdej z sesji zależy od decyzji Izby Reprezentantów, co jednak wymaga zgody Senatu; zakończenie najpóŸniej musi jednak nastšpić na posiedzeniu (w tej sytuacji: przedpołudniowym) w dniu, w którym w myœl Konstytucji rozpoczšć się ma następna sesja roczna. Najwczeœniej zaœ, w myœl LRA z 1970 r. — 31 lipca. Konstytucja (art. II, sec. 3) przyznaje wprawdzie Prezydentowi, w nadzwyczajnych sytuacjach, prawo zwołania {to convene) jednej lub obu izb —jak się rozumie, w sytuacji zamknięcia już sesji. Jednakże przyjęta praktyka wypełniania pracami Kongresu prawie całego swego konstytucyjnego (rocznego) czasu sesji sprawiła, że prawo to nie posiada większego praktycznego znaczenia. Można w zwišzku z tym przykładowo podać, że w cišgu czterech lat 1972-1976, rocznie Izba Reprezentantów obradowała œrednio na 164 posiedzeniach, zaœ Senat na 183.

Zgodnie z ideš separacji władz nie ma żadnego organu poza-kongresowego, który mógłby zwoływać Kongres na zwykłe sesje. Sprawę tę załatwia wspomniany wyżej przepis konstytucyjny. Nie ma również — z tego samego względu — żadnego organu pozakon-gresowego, władnego do przerwania obrad, ich odroczenia, zamknięcia sesji, nie mówišc już o rozwišzaniu izb kongresowych. Pierwsza kompetencja zależy wyłšcznie od danej izby (wchodzi tu w grę na przykład przerwa wakacyjna), przy czym okreœla ona również długoœć przerwy. Odroczenie w zasadzie również, ale jeœli miałoby ono trwać dłużej niż trzy dni, wymagana jest na nie zgoda drugiej izby (art. I, sec. 5, ust. 4). Przerwanie obrad od odroczenia różni się tym, że zakończenie przerwy oznacza trwanie tego samego posiedzenia, podczas którego zapadła decyzja o przerwie. Natomiast po zakończeniu odroczenia rozpoczyna się nowe posiedzenie. Jednakże Konstytucja operuje tym samym terminem to adjourn na oznaczenie decyzji izby tak o przerwie, jak i o odroczeniu. Powoduje to istotne konsekwencje w praktyce.

Obradami Izby Reprezentantów kieruje wybrany przez kierownictwo Speaker, natomiast obradami Senatu — formalnie wiceprezydent, jednakże zgodnie z utrwalonš już praktykš, na poczštku każdej kadencji Senat wybiera swego „tymczasowego" przewodniczšcego (President pro tempore), który normalnie przewodniczy tej izbie, choć Konstytucja takš możliwoœć dopuszcza tylko w przypadku nieobecnoœci wiceprezydenta lub też gdy wiceprezydent spełnia funkcje Prezydenta.

Niezwykle doniosłš rolę w funkcjonowaniu obu izb spełniajš ich komisje. Wobec istnego zalewu Kongresu inicjatywami ustawodawczymi, a także wypełnianiem przez izby funkcji kontrolnej w równie szerokim zakresie — prace komisji musiały nabrać wielkiego ciężaru gatunkowego: wspomagajšc, a często w praktyce wręcz wyręczajšc prace swych organów macierzystych. Liczba ich stale rosła i spychały w cień prace plenarne, sprowadzane coraz bardziej do biernej roli czynnika zatwierdzajšcego wnioski komisji. Stšd też już LRA z 1946 r. próbowała radykalnie ograniczyć ich liczebnoœć (do 19 w IR oraz do 15 w Senacie), co jednak jako reakcję spowodowało lawinowy wzrost podkomisji i z koiei wzrost ich samodzielnoœci. Drugš próbš uregulowania tego zagadnienia stała się LRA z 1970 r. Na jej podstawie funkcjonuje aktualnie w Izbie Reprezentantów 22 komisji stałych, natomiast w Senacie — 16 (ustawš z 1974 r. powołano dodatkowo w izbach komisje budżetowe). To ograniczenie ma jednak w praktyce małe znaczenie, gdyż nie tworzy tamy ani powoływaniu komisji specjalnych, ani podkomisji (tych ostatnich w roku 1990 funkcjonowało w obu izbach aż 296, przeważnie o charakterze stałym), przy czym również komisje specjalne rnogš tworzyć podkomisje.

Komisje stale majš charakter resortowy, odpowiadajšc pewnym działom zarzšdu publicznego, albo też charakter funkcjonalny, wspomagajšc danš izbę przy realizacji jednej tylko z kompetencji (tu wymienić należy przede wszystkim działajšce w zwišzku z uchwalaniem budżetu: komisje zasobów i œrodków, komisje kredytów budżetowych i komisje budżetowe). Przy takiej liczbie tych ciał pomocniczych w praktyce nie można przeciwdziałać tendencjom ich usamodzielniania się. Przewodniczšcymi komisji sš zainteresowani danš dziedzinš prominentni przedstawiciele partii posiadajšcej większoœć w danej izbie Kongresu.

4. Funkcje Kongresu USA

4.1. Ustawodawstwo

4.1.1. Pojęcie ustawy

Kongres jest oczywiœcie, w pierwszym rzędzie, władzš ustawodawstwa wodawczš i jemu poœwięcony jest art. I, najbardziej rozbudowany artykuł konstytucyjny. Kongres jest, co równie oczywiste, legislaturš federalnš — stšd też wypływajš naturalne granice jego działalnoœci ustawodawczej (por. wyżej), poza które nie może sięgać, a co znajduje się pod kontrolš sšdów tak federalnych, jak i stanowych. Władza ustawodawcza Kongresu nie znajduje natomiast innych granic, a w szczególnoœci w uprawnieniach prawodawczych, które wykonuje również Prezydent USA, gdyż ta ostatnia działalnoœć zależy wyłšcznie od Kongresu. Nie znajduje również takich granic, co jeszcze ważniejsze, w materialnym pojęciu ustawy, które na gruncie amerykańskim się nie wykształciło. Przyjmuje się tutaj czysto formalne znaczenie ustawy jako rozstrzygnięcia podjętego przez obie izby Kongresu w ustalonej procedurze. Oficjalnym tytułem ustawy jest okreœlenie ad, natomiast Konstytucja posługuje się takimi okreœleniami, jak: law (np. art. I, sec. 7, ust. 2), order, resolution, vote (art. I, sec. 7, ust. 3) czy rules (art. I, sec. 8, ust. 14). W praktyce amerykańskiej jako ustawy (statułe) traktuje się te rozstrzygnięcia Kongresu, których dojœcie do skutku zapoczštkowało wniesienie tzw. bill lub tzw. joint resolution. Oba rozstrzygnięcia przebiegajš w identycznej procedurze, oba też winny być podpisywane przez Prezydenta i identycznie publikowane, jako ad. Różnica między nimi polega na tym, że „akty" pierwszego rodzaju traktuje się jako pewnš formę normalnš, natomiast „akty" drugiego rodzaju zastrzeżone sš przeważnie dla rozstrzygnięć spraw przejœciowych i incydentalnych. Nie ma też przeszkód, aby sprawa zainicjowana w formie wniesienia billu została uchwalona jako joint resolution i vice versa. Jednakże tylko w drodze joint resolution może być uchwalona przez Kongres poprawka do Konstytucji.

O braku wykształcenia się w prawie konstytucyjnym USA materialnego pojęcia ustawodawstwa dobitnie œwiadczy również uchwalanie przez Kongres nie tylko tzw. ustaw publicznych, majšcych znanš nam postać rozstrzygnięć generalnych, ale również tzw. ustaw prywatnych, tj. rozstrzygnięć ujmowanych także jako ads, ale dotyczšcych osób lub spraw indywidualnych (konkretnych). Może to być na przykład ustawa wyrażajšca zgodę na sprzedaż konkretnej nieruchomoœci federalnej na rzecz pewnego miasta czy gminy, ustawa wprowadzajšca specjalne œwiadczenie finansowe dla konkretnej osoby, a zwłaszcza ustawy załatwiajšce rozmaite roszczenia odszkodowawcze, dla których nie istnieje droga sšdowa. Uchwalanie ustaw prywatnych biegnie w Kongresie osobnym tokiem i z pewnymi różnicami wobec trybu stosowanego dla projektów ustaw publicznych. Instytucja ta przejęta została z parlamentaryzmu brytyjskiego i podobnie jak tam, procedura w sprawach projektów ustaw prywatnych nawišzuje nieco do procedury sšdowej.

Równie silnie o wskazanym wyżej braku materialnego rozumienia ustawy œwiadczy także uchwalanie przez Kongres tzw. ustaw autoryzacyjnych i ustaw apriopriacyjnych. Występuje to w procesie uchwalania przez parlament budżetu federalnego (co zresztš przyjmowane jest w formie joint resolution). Projektujšc budżet należy bowiem przedstawić Kongresowi również projekty ustaw „autoryzujšcych" rozmaite, planowane w przyszłym roku budżetowym, kierunki działania władzy publicznej i rozmiary tych działań ujmowanych często jako rozmaite „programy". Te projekty winny być przez Kongres najpierw uchwalone, a dopiero póŸniej uchwalane sš ustawy apriopriacyjne, wyrażajšce zgodę Kongresu na faktyczne uruchomienie kredytów na zatwierdzone już wczeœniej, w ustawach autoryzacyjnych, przedsięwzięcia. Ta praktyka nawišzuje do wskazania konstytucyjnego, iż „wszelkie pienišdze będš mogły być wydawane ze Skarbu Państwa jedynie poprzez ich wyasygnowanie w drodze prawa (law)" (art. I, sec. 9, ust. 7). Wymóg ten występuje również w sytuacji uchwalania kredytów dodatkowych (uruchamia-rua rezerw budżetowych) w trakcie roku budżetowego. Można tylko zauważyć, że występujšce w takim kształcie determinowanie przez Kongres biegu spraw publicznych idzie znacznie dalej niż samo tylko prawo uchwalania budżetu, występujšce we wszvsuv państwach. Dla pełni obrazu działań Kongresu, ujmowanych od st

form jego aktów, należy dorzucić, że obie izby uchwalajš rów ' • tzw. rezolucje zbieżne (concurrent), a więc uchwalane przez obie izh Akty te nie sš jednak uważane za przejaw władzy ustawoda*vC7 • Kongresu, a służš do wyrażenia stanowiska w ważnych kwestia h politycznych, nie noszš też nazwy ad, ale resolułion. Nie wišżš wa nak formalnie władzy wykonawczej. Poza tym każda z izb moż uchwalać już tzw. zwykłe (simple) rezolucje, wyrażajšce z kolei podobne oœwiadczenia, ale jednej już tylko izby, lub dotyczšce jej spraw wewnętrznych.

4.1.2. Procedura ustawodawcza

Procedura ustawodawcza jest w Kongresie bardzo skomplikowana, a także różnorodna, gdyż uchwalenie ustawy może przebiegać w kilku wariantach. Na szczególne podkreœlenie zasługuje tutaj, jako jeden z bardziej rzucajšcych się w oczy element „separacji władz", wyłšcznoœć inicjatywy ustawodawczej członków IR lub senatorów. Oczywiœcie faktyczna rola Egzekutywy, także w USA, zmusza jš do przedstawiania własnych, przez siebie wypracowanych projektów ustaw. Co więcej, jest to rola dziœ powszechnie uznawana i legitymowana. Społeczeństwo i Kongres oczekujš wręcz, że to z łona Egzekutywy wypływać będš najpoważniejsze projekty ustaw. W obrębie tzw. Urzędu Wykonawczego Prezydenta funkcjonuje również specjalna komórka pod nazwš „Wydział Spraw Ustawodawczych". Niemniej formalnoœci musi stać się zadoœć i każdy projekt ustawy musi być zgłoszony, jak wspomniano, przez kongres-mana lub ich grupę. Wobec najważniejszych projektów, funkcję tę tradycyjnie spełniajš przewodniczšcy komisji (o ile sš z tej samej partii co Prezydent).

Procedura ustawodawcza może rozpoczšć się w każdej izbie (lub w obu równoczeœnie), wszelako na podstawie art. I, sec. 7, ust. 1 przyjmuje się, że projekty wszelkich ustaw dotyczšcych materii finansowych składane być muszš najpierw w Izbie Reprezentantów i dopiero po ich uchwaleniu przez tę izbę przechodzš do Senatu. Tak zwane pierwsze czytanie projektu w izbie obejmuje zaledwie odczytanie jego tytułu przez przewodniczšcego i skierowanie go do komisji, przy czym w praktyce o wyborze komisji decyduje przewodniczšcy izby, a decyzja ta — także wobec doœć niejasnego podziału

|żjałania między komisjami — jest nader arbitralna. Projek-?akres1 priopriacyjnych muszš być jednak kierowane tylko do t>' uS .. j0 spraw œrodków budżetowych" (committee on appropńa

jyjiie regulamin Senatu dopuszcza zakwestionowanie przez wodniczšcego i spowodowanie et w ogóle ominięcie etapu prac

iLjiawianej decyzji przewodniczšcego i spowodowanie

pienum ichnia *-

do dyskusji plenarnej. Nie ukrywa

'Ś , ;„ do innej komisji, a naw( przesłania '., . '

komis\inychlPrZeJscleodrazudo Ś ' vrtież< że przewodniczšcy jednej lub drugiej izby może przy

hnrze komisji kierować się osobistymi lub politycznymi przeko-' iarni 0 celowoœci lub niecelowoœci w ogóle uchwalenia danego iektu j stosownie do tego kierowania go do takiej komisji, od której łatwiej można uzyskać zakładany rezultat.

W komisjach z kolei projekty przesyłane sš do podkomisji, przy czym rola przewodniczšcych komisji jest tu analogiczna do roli przewodniczšcego izby. W komisjach i podkomisjach projekty sš szczegółowo badane, mogš również być dowolnie zmieniane. W toku tych prac ma miejsce daleko posunięta współpraca z urzędnikami odpowiedniego departamentu rzšdowego, gdzie praktycznie projekt powstawał. Komisje, w zwišzku z projektami, posiadajš również prawo dokonywania „przesłuchań" (por. niżej). Dalsze losy projektu w praktyce zależš od oceny komisji, przy czym ich pozytywne stanowisko objawia się przedstawieniem izbie sprawozdania zalecajšcego jego uchwalenie w formie wyjœciowej lub w formie zmienionej przez komisję (jej podkomisje), natomiast stanowisko negatywne — brakiem jakiegokolwiek przedstawienia (choć teoretycznie przedstawienie stanowiska negatywnego jest dopuszczalne, ale niestosowane). Brak sprawozdania w praktyce oznacza nie-uchwalenie projektu, gdyż nie można nad nim dalej pracować. Regulaminy izb dopuszczajš wprawdzie możliwoœć „wydobycia" przez plenum projektu z komisji, ale w Izbie Reprezentantów (gdzie jednak najpierw trafiajš najważniejsze projekty), przy spełnieniu Bardzo trudnych wymogów, bo dopiero na pisemny wniosek bez-zględnej większoœci ustawowej liczby członków IR i po upływie 30 dni od przekazania komisji.

Znaczenie tego etapu ilustrujš następujšce dane: w 98 Kongresie (lata 1983 i 1984), w Izbie Reprezentantów na 8104 projekty zekazane komisjom, złożyły one jedynie 983 sprawozdania, odpo-eanio w Senacie: na 3454 projekty — komisje przekazały plenum fylko 835.

W Izbie Reprezentantów sprawozdanie komisji trafia do ršk komisji regulaminowej, która dzieli projekty pod względem ich zalecenia proceduralne charakteru i ważnoœci i po pierwsze, kwalifikuje do jednego z tzw „kalendarzy" (calendarœ), co oznacza decyzję co do kolejnoœci ich omawiania, oraz po drugie, wydaje pod adresem izby jedno z pie. ciu możliwych rodzajów „zaleceń", co z kolei oznacza decyzję co do trybu dalszego procedowania. W tym zakresie może ona kontaktować się z komisjš merytorycznš, która przedstawiła sprawozdanie (i vice versa). W Senacie komisja regulaminowa tej izby nie posiada „kalendarze" omawianych uprawnień. W IR funkcjonuje pięć owych kalendarzy

(„kalendarz Unii" — obejmujšcy ustawy podatkowe i apriopriacyj-ne, „kalendarz Izby" — inne ważne ustawy, „kalendarz zgody" — ustawy niekontrowersyjne, „kalendarz prywatny" — ustawy prywatne oraz „kalendarz zwolnień", dotyczy wydobywania projektów z ršk komisji). W Senacie funkcjonujš formalnie dwa „kalendarze", ale z punktu widzenia procedury ustawodawczej — jeden („kalendarz urzędowy"), obejmujšcy wszystkie ustawy i inne sprawy. Drugim jest „kalendarz Egzekutywy", odnoszšcy się do aktów współdziałania Senatu z Prezydentem. Z kolei wspomniane zalecenia Komisji Regulaminowej IR to: 1) „zalecenia otwarte" (otwierajšce możliwoœć nieograniczonego zgłaszania poprawek), 2) „zalecenia zamknięte" (zakaz wnoszenia poprawek), 3) „zalecenia dopuszczajšce modyfikację" (dopuszczalnoœć wnoszenia poprawek w okreœlonej częœci projektu lub poprawek autorstwa komisji merytorycznej), 4) „zalecenia uchylajšce" (dopuszczajšce odstępstwo od reguł regulaminowych i 5) „zalecenia złożone". Jednakże Komisja Regulaminowa posiada swobodę tak co do terminu wydania swych decyzji, jak i co do dokonania takich kwalifikacji i jeœli ich nie dokona, to oznacza to również przerwanie procesu ustwodawczego i nieuchwalenie ustawy. Jednakże i tutaj istnieje procedura „wydobywania" projektu z ršk tej komisji, analogicznie jak z ršk komisji merytorycznej, ale przy równie utrudnionych możliwoœciach i szansach powodzenia.

Dopiero po przekazaniu sprawozdania odbywajš się — w ramach okreœlonego zalecenia — dyskusje plenarne (ogólne lub szczegółowe), zgłaszanie poprawek i glosowania, przy czym częœciowo IR pracuje wówczas jako tzw. komisja całej izby, znacznie mniej formalnie, nie pod przewodnictwem swego przewodniczšcego-W Senacie ta forma funkcjonowania izby nie jest znana. Dla pełnoœci obrazu trzeba jednak dodać, że zarówno w IR, jak i w Senacie regulaminy izb przewidujš liczne możliwoœci skracania procedury ustawodawczej, przyspieszenia etapu głosowania i inne. postępowanie Uchwalenie projektu nie powoduje jeszcze powołania usta-

w drugiej izbie wy do życia, gdyż musi być on przyjęty także przez drugš izbę-

Postępowanie ustawodawcze odbywa się w ramach wyżej przedstawionej procedury, ale na ogół korzysta się wówczas z możliwoœci - : przyspieszenia. Uchwalenie projektu przez drugš izbę kończy drogę ustawodawczš. Podobny rezultat powoduje również jego nieuchwalenie, tj. formalne odrzucenie lub niedoprowadzenie do końca procedury w izbie, co, jak już wiemy, jest nader łatwe. Natomiast w przypadku uchwalenia zmian, tekst wraca do izby pierwszej. Jeœli ta, na wniosek przewodniczšcego swej komisji merytorycznej, zaakceptuje zmiany lub zrezygnuje z projektu, to sytuacje te oznaczajš także koniec postępowania ustawodawczego. Izba pierwsza może jednak przyjšć tzw. poprawki alternatywne i wówczas projekt ponownie rozpatruje izba druga, a postępowanie może toczyć się aż do momentu wystšpienia zgody obu izb na okreœlony tekst. Innš możliwoœciš, którš dysponuje izba pierwsza, jest wystšpienie z propozycjš powołania komisji uzgadniajšcej. Oczywiœcie komisja ta powstaje dopiero wówczas, gdy i druga izba na jej powołanie wyrazi zgodę. W realiach amerykańskiego procesu ustawodawczego wszystkie ważniejsze projekty przechodzš przez komisję uzgadniajšcš. Jej skład obejmuje w praktyce przewodniczšcego i ważniejszych członków komisji merytorycznych obu izb, formalnie powołanych do tej funkcji przez przewodniczšcych izb. Liczebnoœć członków z jednej i drugiej izby nie jest ustalona, ale też każda taka delegacja posiada tylko jeden głos, a wyniki prac komisji zapaœć muszš, w tym sensie, jednogłoœnie. Izby mogš dla swych delegacji uchwalić zalecenie okreœlonego postępowania, w praktyce jednak nie traktuje się ich jako wišżšcych nakazów Zadaniem komisji uzgadniajšcej jest naturalnie wypracowanie tekstu kompromisowego, wychodzšc z obu różnišcych się tekstów. Nie mogš natomiast niczego nowego do nich dodawać.

Jeżeli komisja uzgadniajšca nie potrafi wypracować tekstu jednolitego, kończy to postępowanie ustawodawcze. Natomiast wypracowany tekst jednolity musi być jeszcze zaakceptowany przez jednš i drugš izbę. Każda z izb może projekt zaakceptować lub odrzucić, co kończy postępowanie ustawodawcze, albo zaproponować ponowne podjęcie postępowania uzgadniajšcego, przy nowych swadach komisji uzgadniajšcej i nowych instrukcjach. Rzeczš nader Weresujšcš jest, że obrady komisji uzgadniajšcej sš jawne, co dodatkowo uzasadnia — obok (i przede wszystkim) znaczny wkład ) en komisji w kształtowanie treœci ustaw — częste okreœlanie jej jako "trzeciej izby Kongresu".

Ale okreœlenie „trzecia izba Kongresu" przypisywane jest niez innemu czynnikowi, mianowicie w Kongresie reprezentantom najrozmaitszych organizacji, któr I celem jest oddziaływanie na kongresmanów w celu zabezpieczę interesów tych ciał. Stany Zjednoczone były widowniš wielu af korupcyjnych i skandali, których „bohaterami" byli parlamentarz œci, ulegli (oczywiœcie nie bezinteresownie) naciskom i presji tv łi grup. Z drugiej jednak strony oddziaływanie na parlamentarzystów dostarczanie im najrozmaitszych materiałów, przekazywanie im' odczuć i oczekiwań rozmaitych grup społecznych, może rzeczywiœcie służyć ukształtowaniu właœciwej treœci ustawodawstwa. Dlatego LRA z 1946 r. podjšł próbę zalegalizowania pewnych form analizowanego tu oddziaływania: po pierwsze, takie organizacje, chcšce informować i oddziaływać na członków Kongresu, muszš się zarejestrować u Sekretarza (clerća) izby, po drugie zaœ, winny dokumentować swe wydatki w powyższym zakresie, przedkładać tego rodzaju wykazy co kwartał Sekretarzowi, który został zobowišzany do ich publikacji. W założeniu więc jest to działalnoœć jawna i tym samym poddana kontroli publicznej (w tym „przesłuchaniom" w komisjach; por. niżej). Funkcjonowanie tego tzw. lobby kongresowego oraz funkcjonowanie w Kongresie (uznane przez regulaminy parlamentarne) wprawdzie dwóch tylko partii politycznych, ale silnie wewnętrznie zróżnicowanych — tłumaczy również ów wysoki stopień komplikacji procedury parlamentarnej. Tylko bowiem w ramach takiej procedury, skomplikowanej, pewien wpływ na podejmowane decyzje mogš uzyskiwać także grupy mniejszoœciowe (co w amerykańskiej kulturze politycznej uważa się za istotne). Upierajšc się przy wykorzystywaniu rozmaitych możliwoœci proceduralnych, wymuszajš one w praktyce wiele ustępstw od najsilniejszych politycznie czynników w Kongresie.

4.2. Kontrola nad egzekutywš

Konstytucja nie wymienia wyraŸnie prawa Kongresu do prowadzenia działań kontrolnych wobec funkcjonowania rozmaitych organów Egzekutywy, lecz uprawnienie takie nigdy nie było kwestionowane i rozwijało się od poczštku nowego państwa. Decydujšcy wpływ na uznawanie tego prawa posiadały również tradycje wczeœniejszego parlamentaryzmu brytyjskiego, okresu kolonialne" go oraz funkcjonowania parlamentów niepodległych już stanoW. Jako jego uzasadnienie wskazuje się również, że — z jednej strony — dla prawidłowego ustawodawstwa należy w miarę dokładnie stwierdzić, jak wyglšda faktyczny stan rzeczy na pewnym odcinku działania władzy publicznej, aby wydawane ustawy były do niego 3 kwatne oraz — z drugiej strony — skoro Kongres przyznaje tara iuD innym organom do dyspozycji pewne fundusze publiczne, ., rzeczy posiada prawo kontroli, jak zostały one wydatkowane. Uprawnienia kontrolne Kongresu przechodziły też długš łucję, stopniowo rozwijano coraz dalsze ich formy, stosownie do trzeb nowoczesnego państwa i stosownie do wzrastajšcej lawinowo liczby agend administracyjnych, dysponujšcych coraz większym wolumenem publicznych œrodków finansowych. Zestaw tych œrodków wykazuje jednak, w porównaniu do form europejskich, rzucajšce się w oczy różnice; brak tu na przykład tak powszechnie w Europie stosowanych procedur kontrolnych, jak interpelacje i zapytania poselskie czy uchwalanie absolutorium.

1. Amerykańska praktyka konstytucyjna, w ramach działań zmierzajšcych do stwierdzania poprawnoœci funkcjonowania administracji, sięgnęła najpierw po formę komisji specjalnych (select com-miłtees), powoływanych w miarę potrzeb, których zadaniem było ustalenie stanu rzeczy w okreœlonej, konkretnej sprawie. Pierwsza tego rodzaju komisja powołana została przez Izbę Reprezentantów już w 1792 r., dla wyjaœnienia przyczyn porażki ekspedycji wojsk federalnych przeciwko Indianom. Komisje specjalne powoływane być mogš przez jednš i drugš izbę, a w 1861 r. po raz pierwszy powołano wspólnš komisję obu izb (dla skontrolowania przebiegu wojny secesyjnej). Od poczštku funkcjonowania komisji specjalnych podstawowym ich uprawnieniem było wzywanie na swe posiedzenia wszystkich funkq'onariuszy public .h (wszelako z wyjštkiem samego Prezydenta), a także osoby prywatne i żšdanie przedstawiania przez nich informacji. Uzyskało to nazwę „przesłuchań" (hea-ffilp), a stanowisko przesłuchujšcej komisji od poczštku przypominało stanowisko sędziego œledczego (prokuratora) w procesie karnym. Uznawano, że stawiennictwo funkcjonariusza na żšdanie komisji jest obowišzkowe, że komisje mogš wzywać osoby prywatne jako œwiadków, składajš oni wyjaœnienia pod przysięgš, a odmowa wY)aœnień jest obrazš Kongresu, podlegajšcš karze wymierzanej przez izbę (która powołała komisję), bez wyroku sšdowego. Natomiast od samego poczštku istniały kontrowersje co do zakresu in-. rmacji, które komisjom winny być przedkładane przez funkcjona-uszy publicznych. Przez długi czas prezydenci uważali, że mogš Kazać przesłuchiwanym funkcjonariuszom ujawniania okreœlo-Ś ycn spraw, stanowišcych zwłaszcza tajemnice wojskowe, materiały 0Wań dyplomatycznych czy też treœć konsultacji Prezydenta ze swoimi współpracownikami. To uprawnienie Prezydenta uzyskało nazwę „przywilej Egzekutywy" (por. niżej).

komisje stałe 2. Forma komisji nadzwyczajnych jako podstawowego narzędzia wykonywania funkcji kontrolnej Kongresu przestała być wystarczajšca już pod koniec XIX w. Od tego okresu datuje się również powoływanie przez izby komisji stałych, wyspecjalizowanych w pewnej problematyce, którym — oprócz naturalnie opisanego wyżej udziału w postępowaniu ustawodawczym — przekazano również możliwoœć prowadzenia przesłuchań w ramach funkcji kontrolnej. Jak już wyżej wspomniano, liczba komisji stałych szybko wzrastała, a podjęte próby ograniczenia tego zjawiska dały tylko połowiczny rezultat. W omawianej zaœ tutaj kwestii trzeba zwrócić uwagę także na fakt przejęcia możliwoœci prowadzenia przesłuchań przez podkomisje, nierzadko posiadajšce także stały charakter.

przesłuchania Omawiajšc instytucję przesłuchań, wskazujšc na ich podobieństwo do postępowania jurysdykcyjnego, nie można nie zaznaczyć, że innš tego rodzaju cechš tej procedury jest jawnoœć, co oznacza aktualnie nie tylko publicznoœć, lecz również omawianie w prasie, a przede wszystkim możliwoœć prowadzenia bezpoœrednich transmisji telewizyjnych. Aktualnie przesłuchania stosowane sš bardzo często, a izby przeznaczajš też coraz więcej pieniędzy na ich prowadzenie. Od LRA z 1970 r. istnieje obowišzek komisji wcišgania do swych prac kontrolnych ekspertów z funkcjonujšcej przy Kongresie „Służby Badawczej" (Congressional Research Service).

Podjęto również pewne próby koordynacji poczynań kontrolnych komisji. W 1975 r. Izba Reprezentantów zobowišzała swš Komisję do spraw Operacji Rzšdowych (Committee on Government Opera-tions) do zbiorczego informowania izby o planach kontrolnych wszystkich komisji, œrodkach potrzebnych na tę działalnoœć oraz zobowišzała wszystkie komisje stałe do powołania podkomisji nadzoru prewencyjnego. Od LRA z 1970 r. istnieje obowišzek przedstawiania przez komisje swym izbom, co dwa lata, sprawozdań ze swej działalnoœci.

Komisje kongresowe, dokonujšc kontroli działalnoœci Egzekutywy w drodze opisanych „przesłuchań", nie dysponujš jednak — zgodnie z ideš separacji władz — możliwoœciš wycišgania formalnych konsekwencji z ujawnionych nieprawidłowoœci. Jedynie w przypadku gdyby oznaczały one jednoczeœnie wypełnienie konstytucyjnych podstaw wszczęcia procedury impeachment, mogš stanowić impuls do rozpoczęcia takiego procesu. Formalnie jednak uprawnienie do wycišgnięcia konsekwencji wobec Ÿle działającego funkcionariusza przysługuje wyłšcznie Prezydentowi. Poważne jed-k znaczenie, także prewencyjne, posiada już sama możliwoœć 'awnienia niedocišgnięć w drodze publicznie prowadzonych prze-łuchań komisyjnych.

3. Działalnoœć kontrolna komisji jest niewštpliwie najistot ieiszš kompetencjš kontrolnš Kongresu. Dla pełnoœci obrazu war- egzekutywy o jeszcze wspomnieć o kilku. Otóż izby Kongresu mogš również

-ymagać od Prezydenta lub jego departamentów przedstawiania raportów, zwłaszcza dotyczšcych realizacji programów rzšdoych, które to raporty sš zazwyczaj następnie analizowane przez powiędnie komisje. W roku 1978, w drodze specjalnej ustawy, owołano w 12 ważniejszych departamentach i agencjach rzšdoych niezależnych od szefów departamentów „głównych inspek- inspektorzy

orów" z zadaniem bieżšcej kontroli pracy tych organów oraz przed-tawiania raportów w tym zakresie bezpoœrednio Kongresowi. W la-ach póŸniejszych liczba tego rodzaju organów uległa rozszerzeniu.

końcu od 1921 r., od ustawy o prawie budżetowym i rozliczaniu, unkcjonuje Kontroler Generalny, stojšcy na czele Generalnego Urzędu Obrachunkowego, będšcy swego rodzaju odpowiednikiem General ny Europejskich „izb kontroli" czy „izb obrachunkowych". Kontroluje n gospodarkę budżetowo-finansowš poszczególnych departamen-r i agencji rzšdowych, przedkłada Kongresowi sprawozdania, tóre rozpatrywane sš przez jego komisje.

4. W praktyce funkcjonowania uprawnień kontrolnych tzw. przywilej gresu przyjmuje się jednak, że nie cała działalnoœć Egzekutywy podlega tym uprawnieniom, że w szczególnoœci Prezydent (i szefowie departamentów na jego zlecenie) mogš odmówić ujawniania pewnych swych działań. Takie stanowisko zajmował już prezydent G. Washington, a w uzasadnieniu tego tzw. przywileju Egzekutywy wskazuje się na względy tajemnicy wojskowej, poufne rokowania dyplomatyczne, konsultacje Prezydenta z innymi funkcjonariusza-nri i będšce w jego dyspozycji akta œledcze. Brak jest jednak w tym Względzie jednoznacznego przepisu konstytucyjnego.

W praktyce konstytucyjnej stwierdzić jednak możemy brak WyraŸnego uznania tego przywileju przez Kongres. W końcu też doszło do precedensowego wyroku w tej sprawie przez Sšd Najwyż-Szy 24 lipca 1974 r., przy czym z żšdaniem, aby sšd (najpierw niż-. zycn instancji) wydał Prezydentowi nakaz udostępnienia pewnych ™°rrnacji, wystšpiły komisje Kongresu i specjalny prokurator. Sšd

ajwyższy wprawdzie uznał istnienie przywileju Egzekutywy, zwłaszcza ze względów na bezpieczeństwo państwa, ale jednocz œnie stwierdził, że w razie sporu co do jego zakresu w konkretn ' sytuacji rozstrzygnięcie należy do sšdów federalnych, a nie samo go Prezydenta,

4.3. Kompetencja wypowiadania wojny

Mimo wielokrotnego prowadzenia działań zbrojnych przez armię amerykańskš, zwłaszcza poza terytorium tego państwa, do wypowiedzenia wojny przez Kongres dochodziło bardzo rzadko Historia odnotowała zaledwie 5 tego rodzaju formalnych deklaracji Kongresu (w tym dotyczšcych udziału w obu wojnach œwiatowych), wobec stu kilkudziesięciu konfliktów, w których uczestniczyły siły zbrojne USA. O tym uczestnictwie decydowali samodzielnie poszczególni prezydenci (jako głównodowodzšcy siłami zbrojnymi), uznajšc takie lub inne zaangażowanie militarne jako wyraz ochrony interesów państwa (por. niżej). Wcale liczne były jednak przypadki, że posiadali dla tych działań upoważnienie czy zgodę ze strony Kongresu, choć ten nie ogłaszał formalnej deklaracji o wypowiedzeniu wojny.

VIII. Władza wykonawcza — Prezydent USA

struktura monokratyczna.Artykuł II Konstytucji zna jedynie Prezydenta USA jako piastuna całej władzy wykonawczej. Struktura tej władzy jest więc strukturš monokratycznš, a wszystkie jej czynniki składowe, niezależnie od stopnia ustawowej samodzielnoœci, działajš w obrębie władzy Prezydenta, który jest jej wyłšcznym i całkowitym szefem. Zasada separacji władz wymaga od niego podobnej co Kongres demokratycznej legitymacji (którš zapewniajš mu wybory powszechne) oraz odpowiedzialnoœci jedynie przed ludem (prawnie realizowanš wówczas, gdy ponownie ubiega się o swój urzšd, faktycznie będšc stale obiektem powszechnego zainteresowania społeczeństwa). Odpowiedzialnoœć ta może koncentrować się na osobie Prezydenta także dlatego, że jest on organem działajšcym całkowicie samodzielnie. W postępowaniu swym wolny jest o obowišzku działania dopiero na wniosek innego organu oraz o obowišzku uzyskiwania zgody innego organu (zwłaszcza kont asygnaty).

1. Wybory Prezydenta

Od Poprawki XXII (1951 r.) urzšd Prezydenta piastować żna jedynie dwukrotnie. Jedynie wiceprezydent, który przejšł , i<cjp prezydenta i sprawował jš krócej niż dwa lata, może jesz-dwukrotnie ubiegać się o ten urzšd. Konstytucyjna regulacja vborów Prezydenta USA jest nader skšpa i skonstruowana z wy-aŸrwm wpływem zasady federalizmu. Artykuł I, sec. 1, ust. 2 ustala tdynie, że każdy stan powoływać będzie tzw. elektorów (electors) w i"iczbie równej liczbie jego reprezentacji w obu izbach Kongresu, a dopiero ci wybierać będš Prezydenta. Każdy stan wybiera więc co najmniej trzech elektorów, posiadajšc co najmniej jedno miejsce w IR i dwa miejsca w Senacie. Liczba elektorów wybieranych w poszczególnych stanach może się więc zmieniać, stosownie do zmian następujšcych w stanowych reprezentacjach w IR (por. wyżej). Od XXIII Poprawki konstytucyjnej (1961 r.) trzech elektorów wybiera również ludnoœć Dystryktu Kolumbia. Ogólna liczba elektorów wynosi więc 538. Dalsze sprawy regulacji wyborów elektorów powierzone zostały ustawodawcom w poszczególnych stanach.

Konstytucyjny zwrot „każdy stan wyznaczy" {each State shall appoint...) realizowany był poczštkowo (w drodze ustaw stanowych) w ten sposób, że wyboru elektorów dokonywały legislatury stanowe. Już jednak w poczštkach XIX w. stany zmieniły ten tryb na rzecz wprowadzenia bezpoœrednich wyborów elektorów przez ludnoœć. Ustawy stanowe różnych stanów w kwestiach mechanizmu dokonywania wyborów elektorów, nawet w wyborach bezpoœrednich, w dalszym cišgu prowadzić jednak mogły do istotnego zróżnicowania sposobów głosowania i warunków tych wyborów. Jednakże, jak juz o tym wspomniano przy wyborach do Kongresu, kilka kolejnych oprawek do Konstytucji znosiło kolejne cenzusy wyborcze, co odnosiło się również do wyborów elektorskich, które dziœ sš także tjak i parlamentarne) wyborami powszechnymi. Dotyczy to również dolnoœci uzyskania mandatu elektorskiego. Elektorem jednak nie °ze zostać członek Kongresu lub funkcjonariusz władz federal-ycn. Natomiast Prezydentem może zostać jedynie osoba, która onczyla 35 lat życia, urodziła się w Stanach Zjednoczonych i sta-, mc" Zamieszkuje od co najmniej 14 lat. Dzień wyborów elek-^ w pokrywa się z dniem wyborów Izby Reprezentantów (por. ])Ś Stosowany jest system większoœci zwykłej, tj. elektorami )š kandydaci, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów. Przy to 17°riuJ3cyrn systemie dwupartyjnym cała liczba mandatów elek-Przypada liœcie kandydatów tej partii, która uzyskała najwięcej głosów wyborców. Wyborcy nie mogš bowiem oddawa swych głosów na kandydatów z różnych list, lecz muszš głosowa w sposób zblokowany. Ustalajš to poszczególne ustawy stanowe Dalszy sposób procedowania elektorów wyznacza dziś kolegium elektorskie.poprawka XII (z 1804 r.). Wybranš na urzšd Prezydenta jest osoba, która uzyskuje bezwzględnš większoœć głosów elektorskich, czyli 270 Elektorzy wybrani w poszczególnych stanach spotykajš się w stolicach swoich stanów (w najbliższy poniedziałek po drugiej œrodzie grudnia) i tam głosujš, a rezultaty majš przesłać do przewodniczšcego Senatu. Ten, zwołujšc w tym celu wspólne posiedzenie obu izb Kon gresu, oblicza oddane głosy i oznajmia, kto uzyskał wymaganš większoœć głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie osišgnšłby wymaganej granicy, wyboru dokonuje Izba Reprezentantów, ale głosujšc nie indywidualnie, lecz poszczególnymi stanami („delegacjami" stanów do IR), przy czym każdemu stanowi przysługuje jeden głos, niezależnie od liczby reprezentantów danego stanu w IR. Wybór ograniczony jest jednak do trzech znanych już kandydatów na urzšd Prezydenta, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów elektorskich. Wymagane jest jednak nadal uzyskanie bezwzględnej większoœci głosów, czyli teraz 26. Do takich wyborów przez IR doszło dotychczas dwukrotnie w historii USA (1800 i 1824 r.). W bardzo podobnym trybie i wymogach, w praktyce więc równoczeœnie, dokonuje się wyboru wiceprezydenta, przy czym gdy elektorzy nie sš w stanie tego dokonać, wybór przechodzi na Senat, gdzie jednak senatorzy głosujš indywidualnie, a nie stanami.

W istocie rzeczy, p*. ak ustalonym systemie wyborów elektorów, wyniki wyboru Prezydenta znane sš już w chwili dokonania wyboru tych pierwszych: nic bowiem łatwiejszego, jak obliczyć wówczas, iloma mandatami elektorskimi dysponuje partia demokratyczna, a iloma partia republikańska i stosownie do tego wskazać, kto wygra (wygrał) wybory. Mandaty bowiem nie mogš podzielić się po równo na jednš i drugš partię (należy bowiem liczyć je nie indywidualnie, lecz stanami), a powszechnie stosowana współczeœnie praktyka wyraża się w obowišzku głosowania elektorów na kandydata swojej partii na urzšd Prezydenta. Można więc w niewielkim uproszczeniu powiedzieć, że wyborcy nie tyle głosujš na kandydatów do funkcji elektora, lecz od razu na okreœlonego kandydata prezydenckiego, a wybory — formalnie poœrednie — stajš się faktycznie bezpoœrednimi. prawybory To wrażenie bezpoœrednioœci wyborów pogłębione jest również przez szeroko stosowanš w praktyce wyborczej USA instytu' cję tzw. prawyborów (primaries), zapewniajšcej udział wyborców nie faktyczne znaczenie wyboru elektorów tyIko w procedurze desygnacji na urzšd Prezydenta, ale również ich r!ział w procedurze selekcji kandydatów na ten urzšd. Jest to for-alnie instytucja partyjna, ale przy tak niesformalizowanym syste-Ś partyjnym, jaki występuje w USA, jest to właœciwie procedura owszechna, regulowana współczeœnie w równie szerokiej mierze rzez regulaminy partyjne, jak i przez ustawodawstwo stanowe, pewna wzmianka o nich znajduje się nawet w Poprawce XXIV, c \_ Formalnie prawybory dotyczš wybrania delegatów na ogólnokrajowe (federalne), dwie konwencje partyjne, których głównym zadaniem jest dokonanie wyboru kandydata Partii Demokratycznej i Partii Republikańskiej na urzšd Prezydenta. Obie konwencje odbywajš się oczywiœcie w różnym czasie i miejscu. W każdym stanie prawybory przeprowadza się więc dwukrotnie: prawybory demokratyczne i prawybory republikańskie. Ustawy stanowe wprowadzajš albo tzw. prawybory otwarte, albo tzw. prawybory zamknięte. Te pierwsze oznaczajš, że wzišć w nich mogš udział wszyscy i to, jak pamiętamy, dwukrotnie. Te drugie oznaczajš z kolei, że udział w nich mogš wzišć udział tylko tacy, którzy przedtem zarejestrowali się jako członkowie danej partii, a więc mieszkańcy stanu mogš brać w nich udział tylko raz. Wyborcy każdego stanu wybierajš delegatów na konwencję w liczbie dwukrotnie większej od liczby wybieranych przez nich elektorów. Całkowita liczba delegatów na jednš i drugš konwencję wynosi więc 1076, ale głosuje się na konwencjach stanami. O głosy obywateli w prawyborach ubiegajš się prominentni politycy, agitujšc aby wyborcy dokonali wyboru na konwencję tych delegatów, którzy deklarujš się z ich poparciem. W tym sensie mówi się, że ten czy ów polityk „wygrał" prawybory w danym stanie; œciœlej mówišc oznacza to, że dokonano wyboru takich delegatów na konwencję „jego" partii, którzy zgłoszš tam jego kandydaturę na urzšd Prezydenta. Odmiennie jednak, niż ma to miejsce w kolegium elektorskim, w głosowaniach na Konwencjach nie obowišzuje zasada trwałego popierania takiego polityka przez delegatów. Delegacje poszczególnych stanów „przerzucajš swe poparcie z jednego polityka na drugiego, gdyż w ogóle konwencja dšży do tego, aby ostatecznie zgłosić kandydaturę popieranš przez wszystkich uczestników, ze zrozumiałych względów.

Jednakże również w Stanach Zjednoczonych czasami urzeczywistnić si? pewna negatywna konsekwencja ustalania wynikow wyborów systemem większoœci zwykłej, do organu kolegialno/ którym w tym przypadku jest „kolegium elektorskie".

Polega ona na możliwoœci uzyskania większoœci w tym kolegium przez partię, na którš oddała swe głosy mniejszoœć wyborców ' na^uralnie, vice versa (partia, która uzyskała większoœć głosów wyborców, otrzymuje mniejszoœć miejsc). Efekt ten wywołany jest przez okolicznoœć, że głosy oddane na kandydatów partii, która przegrała wybory w danym stanie, nie znajdujš żadnego odzwierciedlenia w składzie kolegium elektorskiego, choć może tu chodzić o wcale niemałe liczby. Zsumowanie tych „głosów przepadłych" w skali całego państwa może prowadzić do wskazanego rezultatu. W historii USA tego rodzaju sytuacja już kilkakrotnie miała miejsce, a wybrany wówczas Prezydent jest tzw. Prezydentem mniejszoœci; posiada bowiem poparcie większoœci elektorów, ale mniejszoœci wyborców. Natomiast gdyby wybory prezydenckie były nie tylko faktycznie (ale, jak powiedziano wyżej, tylko „w pewnym uproszczeniu"), lecz i formalnie bezpoœrednie, bez wyboru elektorów, sytuacja taka nie mogłaby mieć naturalnie miejsca. Pomimo tej ostatniej możliwoœci, system wyborczy na urzšd Prezydenta zarówno w swych rozwišzaniach ustrojowych, jak

i w praktyce politycznej walnie przyczynił się do utrwalenia w społeczeństwie amerykańskim przekonania, że tylko on jest organem przedstawicielskim całego ludu (choć także i tutaj brak stosownego okreœlenia konstytucyjnego), gdyż tylko co do obsady tego urzędu wypowiadajš się wszyscy wyborcy. Wybory parlamentarne nie uzyskały tego charakteru: i z uwagi na zasadę rezydencji, i z uwagi na system częœciowych zawsze wyborów do Senatu, i z uwagi na to, że przywódcy partii politycznych ubiegajš się przede wszystkim o mandat prezydencki, a nie o mandaty parlamentarne. Zasadnicze problemy polityczne dotyczšce przyszłoœci kraju sš przedmiotem jedynie kampanii prezydenckiej, stšd też póŸniej oczekuje się przede wszystkim od Prezydenta kierowania ich rozwišzywaniem i to w takim kształcie, w jakim zaprezentowany został podczas wyborów. W celu uzyskiwania jednoznacznej decyzji co do osoby lidera państwa, warto — jak zdajš się uważać Amerykanie — złożyć ofiarę w postaci niebezpieczeństwa „prezydenta mniejszoœci". Wybór Prezydenta w sposób konsekwentnie bezpoœredni (bez elektorów) wzmacniałby, jak można przypuszczać, niebezpieczeństwo rozbicia głosów, brak uzyskania bezwzględnej większoœci i ryzyko częstych wyborów Prezydenta przez Izbę Reprezentantów, co znacznie osłabiałoby jego stanowisko.

2. Funkcje Prezydenta USA

2.1. Stanowisko konstytucyjne

Punktem wyjœcia dla analizy funkcji Prezydenta jest oczywi- piastun władzy œcie konstytucyjne powierzenie mu władzy wykonawczej przez wykonawczej

art. II, sec. 1 in principia („The Executive power shall be vested in a President (...)"). W dalszym cišgu sekcji pierwszej uregulowany jest tryb wyboru Prezydenta, sekcje 2 i 3 wymieniajš jego konkretne kompetencje, zresztš nieliczne i ujęte mało precyzyjnie, a sec. 4 (ostatnia) zajmuje się realizaq'š jego odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. Pewne znaczenie w ustaleniu roli Prezydenta przypisuje się również konstytucyjnie ustalonej rocie jego przysięgi (art. 2, sec. 1, ust. 7).

Działań Prezydenta USA jako piastuna władzy wykonawczej Unii nie można naturalnie sprowadzać jedynie do tych konkretnych kompetencji, zawartych w 2 i 3 sekcjach analizowanego artykułu Konstytucji. Generalnš funkcjš organu kierowniczego władzy wykonawczej jest bowiem podejmowanie wszelkich działań służšcych realizacji zadań państwa wynikajšcych z jego istoty. O najważniejszych z nich stanowi „wstęp" do Konstytucji: „udoskonalenie Unii, ustanowienie sprawiedliwoœci, zabezpieczenie spokoju wewnętrznego, zapewnienie wspólnej obrony, promowanie powszechnego dobrobytu, zapewnienie błogosławieństw wolnoœci dla aktualnego i przyszłych pokoleń". W tym kontekœcie niewštpliwie wzrostowi kompetencji Prezydenta służy rota składanej przezeń przysięgi, w której deklaruje on „zacho%vanie, ochronę i obronę Konstytucji". Do składania takiej przysięgi nie sš konstytucyjnie zobowišzani ani parlamentarzyœci, ani sędziowie. Nie wolno przy tym zapominać o ogólnoœwiatowym trendzie iloœciowego i jakoœciowego wzrostu zadań współczesnego państwa, wzrostu tzw. interwencjonizmu państwowego zwłaszcza w sytuacjach przezwyciężania kryzysów gospodarczych, prowadzenia wojen, przekształcania się państwa liberalnego w państwo socjalne itd. Stany Zjednoczone mogš być Przy tym, i na ogół tak sš postrzegane i traktowane, jako modelo-We państwo w tym aspekcie. Wzrost zadań państwa spada przede wszystkim na barki jego Egzekutywy, a więc w przypadku Stanów Śjednoczonych — na barki Prezydenta. Wszystko to potęgowane jest o atkowo międzynarodowš pozycjš USA i koniecznoœciš prowa-zenia przez nie polityki globalnej. ez ' l Systemie trójpodziału władzy działania władzy wykonaw-Pr2ede wszystkim naczelnego organu tej władzy), podejmowane w kierunku realizacji zadań państwa kroki nie mogš jedv przyjmować form, zastrzeżonych dla Legislatywy i Sšdownictw Jeœli więc na przykład do takich konkretnych kompetencji Egzek tywy Konstytucja zalicza dowodzenie przez Prezydenta milicjam' poszczególnych stanów, gdy zostanš one powołane do czynnej służ bv na rzecz Stanów Zjednoczonych (art. II, sec. 2, ust. 1), to w wykonaniu tej kompetencji Prezydent nie może stanowić samodzielnych przepisów prawnych regulujšcych status oddziałów milicyjnych w takiej sytuacji czy też wydawać wyroków w przypadku na przykład sporów między korpusami milicyjnymi z różnych stanów Byłyby to bowiem działania o charakterze ustawodawczym bšdŸ sšdowniczym. Poza takimi sytuacjami winien jednak podejmować wszelkie kroki, wykorzystujšc w szczególnoœci wyraŸne kompetencje konstytucyjne — ale nie ograniczajšc się do nich — jako pewne œrodki działania, służšce w jego przekonaniu najlepiej rozwišzywaniu problemów, z którymi konfrontowane jest w danym czasie amerykańskie społeczeństwo. Dlatego też winien prezentować swój program wyborczy w czasie elekcji prezydenckiej, a następnie starać się o jego realizację. Uznanie przy tym Prezydenta jako organu najbardziej (spoœród innych władz naczelnych) powołanego do reprezentowania społeczeństwa amerykańskiego (por. wyżej), niewštpliwie wzmacnia takie rozumienie jego zadań. Znalazło to również wyraz w rozpowszechnionych doktrynach o kompetencjach „inhe-rentnych" (tj. wynikajšcych nie tylko z wyraŸnych sformułowań konstytucyjnych, lecz obejmujšcych również takie, które z nich dadzš się logicznie wywieœć), a zwłaszcza o kompetencjach „imma-nentnych" (lub „prerogatyw"), tj. wynikajšcych z istoty konstytucyjnej pozycji tego organu. Te ostatnie koncepcje władzy Prezydenta lansowane były przez takich prezydentów, jak A. Lincoln, W. Wilson, obaj Rooseveltowie i właœciwie wszyscy prezydenci po II wojnie œwiatowej, którzy rozwijali nawet doktrynę prezydentury „imperialnej". Doktryny te znajdowały niejednokrotnie również uznanie w orzecznictwie sšdowym. Otwierały one zwłaszcza drogę uznawania uprawnień Prezydenta do działania w sytuacjach (stanach) nadzwyczajnych, nieobjętych regulacjš konstytucyjnš. Wskazuje się również, że przy kształtowaniu kompetencji Prezydenta nie znajdziemy w Konstytucji okreœlenia, analogicznego do zastrzeżenia występujšcego w art. I, sec. 1, ust. 1, czyli odnoszšcego się do Kongresu, któremu przekazano tylko „niniejszym gwarantowanš (herein granted) władzę ustawodawczš. Także wœród „ojców założycieli" Konstytucji jeden z najbardziej wpływowych z nich, A. Harrm"

wyrażał poglšd, że konstytucyjne wyliczenie kompetencji Pre-Wš n[a jest tylko przykładowe i nie wyczerpuje pojęcia „władza V nawcza". Osobnym nurtem składajšcym się na dominujšce sta-r'sko Prezydenta sš liczne i poważne kompetencje kierowniczo-zadzajšce, wynikajšce z ustaw, w tym w szczególnoœci ujmujš-h tzw. programy rzšdowe oraz z ustaw ustrojowych (np. w zakresie budżetowania). O ile więc w pewnych okresach historii , ns{ytucvjnej USA, z pewnym uzasadnieniem mówić można przewadze Kongresu (wykorzystujšcym swe liczne przecież kom-oetencje) nad Prezydentem, to od dawna mówić można albo o sytuacji odwrotnej, albo co najwyżej o sytuacji pewnej równowagi między tymi władzami.

Już powyższy wywód œwiadczy, że chcšc zobrazować funkcje Prezydenta USA nie można ograniczyć się jedynie do analizy wspomnianych, wyraŸnych i konkretnych kompetencji konstytucyjnych, w kolejnoœci ich konstytucyjnego ujęcia. Korzystniej będzie w tym celu nawišzać do nader rozpowszechnionego podziału tych funkcji na:

1) funkcje Prezydenta jako promotora ustawodawstwa;

2) funkcje Prezydenta jako egzekutora ustaw i szefa administracji federalnej;

3) funkcje Prezydenta jako kierownika polityki zagranicznej;

4) funkcje Prezydenta jako głównodowodzšcego Siłami Zbrojnymi;

5) funkcje nominacyjne Prezydenta, co w rozwišzaniach konstytucyjnych wychodzi poza sferę władzy wykonawczej;

6) prawo ułaskawień.

Już na pierwszy rzut oka musi uderzać, że powyższe rozróżnienie funkcji nie opiera się na jednakowych kryteriach, nie jest to więc podział dychotomiczny i wskazuje raczej na różne aspekty jednolitej, konstytucyjnej roli Prezydenta. Czy na przykład decyzje I rezydenta o kierowaniu doradców i instruktorów wojskowych oraz sprzętu do jakiegoœ państwa należš do jego działań jako kierownica polityki zagranicznej, czy też jako głównodowodzšcego siłami zbrojnymi? Należš naturalnie do obu tych funkcji.

2.2. Promotor ustawodawstwa

Ponieważ bardzo często działania administracji federalnej prerowanej przez Prezydenta, potrzebujš podstawy ustawowej. Praktyce musiało dojœć do przełamania konstytucyjnego zakazu ustawodawcza ezP°œredniej inicjatywy ustawodawczej, o czym już nadmieniano.

Nadmieniano również, że społeczeństwo, a i Kongres, uznajšc W; tymację Prezydenta do formułowania głównych kierunków rozwoiu państwa, oczekuje również przedstawiania przez niego programu działalnoœci ustawodawczej. Pamiętać tu winniœmy również o niezwykle szerokim rozumieniu funkcji ustawodawczej w USA i wymogu ustaw nie tylko dla powoływania do życia generalnych norm prawnych. W konsekwencji rzutuje to na inicjatywę ustawodawczš Prezydenta. Swš działalnoœć jako promotora ustaw Prezydent realizuje w trojaki sposób (por. niżej).

2.2.1. Orędzia do Kongresu

Prezydent wykorzystuje konstytucyjnš instytucję orędzia do Kongresu. Artykuł II, sec. 3 Konstytucji stanowi, że Prezydent będzie „od czasu do czasu" (from time to time) przedkładać Kongresowi „informację o stanie Unii i polecać jego (sc. Kongresu) rozważaniom œrodki, które ocenia jako konieczne i właœciwe". Praktyka przedstawiania takich orędzi corocznie i na poczštku sesji Kongresu rozwinęła się już od czasów pierwszej prezydentury. Dopiero jednak od Prezydenta W. Wilsona rozwinęła się praktyka dołšczania do orędzi normalnych projektów ustaw, choć formalnš inicjatywę wykonać musiał członek izby. Z kolei ustawa o prawie budżetowym z 1921 r. wprowadziła dodatkowo wymóg przedstawiania przez Prezydenta izbom „orędzia budżetowego", które spełnia podobnš rolę w zakresie projektowania budżetu. Od roku 1946, na podstawie ustawy o zatrudnieniu, Prezydent został zobowišzany do przedstawiania trzeciego orędzia, mianowicie ekonomicznego, omawiajšcego stan gospodarki państwa, które również może zawierać propozycje ustawodawcze. W nawišzaniu do konstytucyjnego sformułowania funkcjonuje również praktyka przesyłania Kongresowi orędzi specjalnych, dotyczšcych konkretnego zagadnienia, również z możliwoœciš podjęcia kroków ustawodawczych.

Oczywiœcie przesłanie orędzia z prezydenckimi propozycjami ustawodawczymi nie oznacza, że projekty te zostanš uchwalone. Wszystkie czeka żmudny i rozbudowany proces ustawodawczy w Kongresie. Jako swego rodzaju konsekwencję prawa wysyłania orędzi uznaje się również dopuszczalnoœć dalszego angażowania się Prezydenta i urzędników federalnych w proces ustawodawczy; w tym zwłaszcza udział tych ostatnich w pracach komisji i podkomisji. W tym m.in. celu we wszystkich departamentach rzšdowycn funkcjonujš specjalne komórki do spraw współpracy z parlamentem. Powszechnie utrzymuje się, że bez takiego zaangażowani nawet najlepsze projekty prezydenckie przepadajš.

2.2.2. Wykorzystywanie prawa weta

Prezydent wykorzystuje konstytucyjnš inicjatywę weta ustawodawczego (por. szerzej niżej), a w szczególnoœci groŸbę jego zastosowania wobec projektów (nawet własnych, ale zmienionych i w Kongresie), które nie odpowiadajš jego oczekiwaniom. GroŸba ta niejednokrotnie skłaniać może izby do okreœlonych ustępstw i kompromisów.

Niejako w nawišzaniu do tego prawa znów uznaje się dopuszczalnoœć angażowania się funkcjonariuszy administracji federalnej w proces ustawodawczy także nad ustawami, które nie pochodzš z inicjatywy Prezydenta (przedstawianie opinii, proponowanie zmian itp.). Muszš go oni przecież informować o stanie prac ustawodawczych nad wszystkimi projektami.

2.2.3. Współpraca z członkami Kongresu

Współpraca z członkami Kongresu następuje poprzez wyko- wpływ poprzez rzystywanie zaufanych czy nawet zaprzyjaŸnionych parlamentarzy- frakcję partyjnš stów, w praktyce pochodzšcych z tej samej co Prezydent partii. Gdy partia ta posiada również większoœć w IR lub Senacie, tymi zaufanymi ludŸmi sš przewodniczšcy komisji, których wystšpienia posiadajš, w praktyce parlamentarnej, znaczny ciężar gatunkowy.

2.3. Egzekutor ustaw i szef administracji federalnej

2.3.1. Aparat administracji federalnej

Artykuł II, sec. 3 zawiera sformułowanie, że Prezydent „trosz-zy się o œcisłe wykonanie ustaw" („take care that the laws be faith-™tty executed"), z czego jako pewnš konsekwencję przyjmuje się, e winien również zabezpieczyć wykonanie wyroków sšdów fede-ainych. W celu realizacji tego zadania dysponuje on przede wszyst-"^ organami administracji federalnej. Wskazać tu można na nastę-

PuJšce jej ogniwa (por. niżej).

2.3.1.1. Wiceprezydent

Konstytucja nic nie stanowi o roli wiceprezydenta w mechanizmie działania władzy wykonawczej. Jedynym przepisem konsty-Pprócz przepisów regulujšcych jego wybór) odnoszącym ze w sytuacji œmierci Prezydenta lub złożenia go z urzędu „wiCe zydent zostaje Prezydentem". Natomiast w innych sytuacjach możnoœci wykonywania przez Prezydenta swych funkcji, Popra ka ta czyni z wiceprezydenta osobę „pełnišcš obowišzki Prezyde I ta" (as acting Presidenł). Z kolei opróżnienie urzędu wiceprezydent rodzi obowišzek Prezydenta dokonania mianowania nowego h zgodš obu izb Kongresu), który już nie będzie pochodził z wyborów powszechnych. Zdarzyło się też, że tak mianowany wiceprezydent G. Ford został następnie, na skutek ustšpienia prezydenta R. J\Jixo-na w 1974 r., prezydentem, jako jedyny Prezydent USA niepochodzš-cy z wyborów ani powszechnych, ani Izby Reprezentantów.

Z istoty pozycji wiceprezydenta wynika więc, że powinien być to najbliższy współpracownik Prezydenta. Praktycznie jednak faktyczna rola wiceprezydenta uzależniona jest całkowicie od woli Prezydenta, który może go w okreœlonym zakresie wcišgać w kierowanie państwem i w proces realizacji ustaw lub pozostawić całkowicie poza biegiem spraw publicznych.

2.3.1.2. Departamenty i ich szefowie

Artykuł II, sec. 2, ust. 1 Konstytuq'i wspomina o „departamentach wykonawczych" (Executive Departments) i ich kierownikach (principals officers). Sš to organy odpowiadajšce europejskim ministerstwom i ministrom, podobnie jak one tworzone w drodze ustaw. Pierwsze z nich powołane zostały tuż po wejœciu Konstytucji w życie, w roku 1779: Departament Spraw Zagranicznych, Departament Skarbu i Departament Wojny. Oczywiœcie w cišgu przeszło dwustu lat funkcjonowania USA liczba ich znacznie wzrosła, aktualnie oscyluje około 15. Kierownicy departamentów noszš przyznany im przez ustawy tytuł „sekretarz", z wyjštkiem szefa resortu sprawiedliwoœci (jednoczeœnie prokuratora generalnego), którym jest Attorney General. Jednym z wyższych urzędników tego departamentu jest Solicitor General, który reprezentuje Stany Zjednoczone w procesach sšdowych

2.3.1.3. Tak zwane niezależne agencje wykonawcze

Niezależne agencje wykonawcze to zbiorowa nazwa dla różnie nazywajšcych się organów („Administration", „Authority", „Commission", „Board", „Corporation", „Division") zarzšdzajšcych pewnym kompleksem spraw, których z rozmaitych względów postanowiono nie włšczać do departamentów. To ostatnie tłumaczy owš zbiorowš nazwę — sš to organy niezależne od departamentów, Ś od Prezydenta. Sš one również powoływane przez ustawy.

rzvkłady mogš być tu wymienione: Federal Housing Admi-

tion Atomie Energy Commission, powszechnie znane: NASA,

^ Ś wiele innych. Mimo tych nazw, mamy tu do czynienia z orga-• monokratycznymi, a nie kolegialnymi, o jednoosobowym kierowniciwie i odpowiedzialnoœci.

2.3.1.4. Tak zwane niezależne komisje regulujšce

Chodzi tu również o organy zarzšdzajšce, niezależne od departamentów, aje j z ograniczonym w pewnym stopniu podporzšdkowaniem Prezydentowi. Ta ostatnia niezależnoœć tłumaczy się rzez f^ że powołujšce je ustawy przyznajš takim komisjom prawo wydawania przepisów prawnych w zakresach zarzšdzanych przez nie spraw oraz rozstrzygania sporów (wykonujš funkcje quasi-sšdowe). Stanowienie przez nie przepisów przebiega zresztš w szczególnej procedurze, przewidujšcej udział samych zainteresowanych. Sš to z reguły organy kolegialne. Jako przykłady takich organów można wymienić: The Interstate Commerce Commission, The Federal Trade Commission, National Labor Relations Board i inne.

2.3.2. Zwierzchnictwo Prezydenta

Wszystkie powyższe organy i instytucje działajš w zakresie władzy (funkcji) wykonawczej państwa, którš, jak wiadomo, Konstytucja w całoœci powierza Prezydentowi. Oznacza to, w tej mono-kratycznej strukturze, pełne podporzšdkowanie ich władzy Prezydenta (z pewnym wyjštkiem, wynikajšcym z ustaw, a dotyczšcym podporzšdkowania niezależnych komisji regulujšcych). Wyrazem tego podporzšdkowania jest również konstytucyjne sformułowanie, że Prezydent może żšdać od kierowników departamentów, a więc najważniejszych komórek administracji federalnej, pisemnych opinii, w każdej sprawie dotyczšcej obowišzków tych urzędów (art. II, sec. 2, ust. 1). W œwietle tego przepisu kierownicy departamentów sš zasadniczo jedynie czynnikami opiniodawczymi wobec Prezydenta. Co więcej, taki charakter opiniodawczy zachowuje nawet tzw. gabinet Prezydenta, czyli zebranie wszystkich kierowników departamentów, zwołane przez Prezydenta na wspólne obrady, zwykle Prezydenta też z wiceprezydentem. Nie powstaje w ten sposób żadna „rada nunistrów", znana konstytucjom innych państw, a ciało to ani nie jest Wzmiankowane w Konstytucji, ani też nie posiada żadnych formalnych kompetencji i nie podejmuje formalnych uchwał itd. Stanowi ono nadal zespół osób powołanych do wyrażania Prezydentowi opinii. Prezydent nie jest też w żaden sposób formalnie kręp0w obowišzkiem zwoływania takich posiedzeń, koniecznoœciš orna\. ' nia w ich trakcie okreœlonych spraw czy obowišzkiem podejmcm nia decyzji dopiero po naradach „gabinetu". Zresztš kršg osób praszanych na te posiedzenia ustala wyłšcznie Prezydent i nierzaH ko biorš w nich udział także inni funkcjonariusze, zwłaszc szefowie wspomnianych wyżej agencji czy komisji.

Œcisłemu podporzšdkowaniu funkcjonalnemu wszystkich ogniw administracji federalnej Prezydentowi nie przeczy fakt działania wszystkich powyższych organów (oprócz gabinetu) na podstawie ustaw. Ustawy bowiem służš do okreœlenia, i tym samym rozgraniczenia, ich rzeczowego zakresu działania, a ponadto stwarzajš odpowiedniš podstawę prawnš do występowania przez nie z odpowiednimi działaniami wobec obywateli, zgodnie z zasadš legalnoœci. Pewnym tylko wyjštkiem jest ograniczenie tego podporzšdkowania niezależnych komisji regulujšcych.

2.3.3. Przejawy zwierzchnictwa Prezydenta

Omawiane podporzšdkowanie Prezydentowi wyraża się w następujšcych jego kompetencjach:

a) mianuje „wszystkich funkcjonariuszy Stanów Zjednoczonych na urzędy, utworzone przez ustawy, chyba że Konstytucja stanowi inaczej", choć Kongres może przekazać prawo mianowania niższych funkcjonariuszy szefom departamentów (art. II, sec. 2, ust. 2); na tej podstawie Prezydent formalnie dokonuje co roku nominacji kilkudziesięciu tysięcy osób;

b) może wydawać pod adresem tych organów wišżšce ich wytyczne, dyrektywy i polecenia; w szczególnoœci mogš to być akty interpretujšce ustawy, wyjaœniajšce ich wzajemne zwišzki, usuwajšce sprzecznoœci itd., ale również polecenia okreœlonego załatwienia konkretnej sprawy; nie sš to uprawnienia wyraŸnie dopuszczone przez Konstytucję, ale wynikajšce z mono-kratycznej struktury Egzekutywy i „troski o zapewnienie wiernego (œcisłego) wykonania ustaw";

c) identycznie uzasadnić należy sprawowanie przez Prezydenta kontroli nad funkcjonowaniem tej administracji, żšdania rozmaitych sprawozdań i informacji, dokonywania inspekcji itd.; _

d) powszechnie uznaje się również prawo Prezydenta do zmiera nia rozstrzygnięć podejmowanych przez podporzšdkowane rn organy; oczywiœcie nie może to naruszać praw osób trzecie |

f) pzydent może również wykorzystywać uprawnienie bstytucji, tj. wyłšczania kierowników pewnych organów, uznawanych przez siebie okolicznoœciach, następnie zaœ eimować ^ uprawnienia i w ich miejsce kierować sprawami leżšcymi w kompetencjach danego organu;

końcu Prezydent jest również władny dymisjonować osoby nełnišce funkcje (zwłaszcza kierownicze) w administracji federalnej; warto nadmienić, że „rada i zgoda Senatu" nie jest już dla takich sytuacji wymagana (por. niżej), odwołania te dokonywane sš przez Prezydenta całkowicie samodzielnie; o) w zestawie œrodków służšcych Prezydentowi do kierowania administracjš federalnš umieœcić należy również uprawnienie do wydawania przepisów prawnych.

Uprawnienie to nie jest wyraŸnie stwierdzone w Konstytucji, rozwijało się jednak od poczštków funkcjonowania Stanów Zjednoczonych i znajdowało na ogół aprobatę Sšdu Najwyższego. Po pierwsze, sš to rozporzšdzenia (executive orders) wydawane na podstawie upoważnienia ustawy i zmierzajšce do jej konkretyzacji, przy czym niejednokrotnie upoważnienia te zbliżajš się do upoważnień blankietowych. Po drugie, sš to ogólne zarzšdzenia (ale także noszšce formalnš nazwę executive orders) Prezydenta, wydawane w sprawach wewnętrzno-organizacyjnych i proceduralnych administracji federalnej, wydawane bez upoważnienia ustawy i niesłu-żšce bezpoœrednio ich wykonaniu, a raczej uzupełnianiu ustaw. Po trzecie, sš to tzw. proklamacje Prezydenta służšce (na podstawie ustawy) albo okreœleniu daty wejœcia ustawy w życie, albo też skutkujšce zawieszeniem jej funkcjonowania.

Oczywiœcie tak œcisłe podporzšdkowanie Prezydentowi organów wykonawczych oznacza również przejęcie przez Prezydenta poœredniej odpowiedzialnoœci za ich funkcjonowanie. Kontrola, którš Kongres wykonuje wobec administracji federalnej, w swej ^tocie jest więc kontrolš nad Prezydentem.

Na zakończenie rozważań nad omawianš funkcjš Prezydenta należy jednak dodać rzecz niezmiernie dla jego pozycji charakte-stycznš, mianowicie że mimo konstytucyjnego zadania troski C1słš realizację ustaw, uznaje się prawo Prezydenta do powstrzy-ywania się od realizacji pewnych ustaw, właœnie z uwagi na swój akter reprezentanta ludu i strażnika jego interesów. Szczegól-naczenie prawo to uzyskuje przy realizacji ustaw o kredytach ^Pnopriacyjnych;

2.4. Kierownik polityki zagranicznej

Działalnoœć Prezydenta w sferze polityki zagranicznej, formułowanie tej polityki i nadzorowanie jej wykonania, choć uznawana w praktyce od poczštku funkcjonowania Stanów Zjednoczonych, uzyskiwała stopniowo olbrzymie znaczenie w zwišzku z rozwijajšcym się angażowaniem USA na płaszczyŸnie stosunków międzynarodowych i odchodzeniem od polityki izolacjonistycznej. W aktualnym stanie rzeczy z całš pewnoœciš zasługuje na potraktowanie jako odrębnej funkcji Prezydenta.

Jej konstytucyjne podstawy formułuje częœciowo art. II, sec. 2, ust. 2, upoważniajšcy Prezydenta do zawierania umów międzynarodowych (to make treaties); jest to więc kompetencja ujęta znacznie szerzej niż często występujšce prawo głowy państwa jedynie do ratyfikowania traktatów zawieranych przez inny organ. Innš takš podstawš jest prawo Prezydenta do mianowania ambasadorów i konsulów, zawarte w tym samym przepisie konstytucyjnym oraz przyjmowania ambasadorów państw obcych (art. 2, sec. 3). Uznaje się również prawo Prezydenta do wysyłania zagranicznych misji złożonych z jego osobistych przedstawicieli.

Proklamowanie kierunków polityki zagranicznej przez Prezydenta odbywa się z wykorzystaniem już wczeœniej omówionych œrodków jego działania. Może zostać ujęte w uzasadnieniu projektów ustaw, a w szczególnoœci budżetu. Może znaleŸć wyraz w orędziach Prezydenta do Kongresu czy też w przemówieniach do narodu. Szczególnym ich wyrazem sš wizyty w obcych państwach czy też decyzje o udziale przedstawiciela USA w międzynarodowej konferencji, a nawet wystšpienia na forum organizacji międzynarodowej (np. w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ). Dyrektywy bardziej szczegółowe ujmowane sš w instrukcjach do ambasadorów czy przedstawicieli USA w organizacjach międzynarodowych. Oczywiœcie wyrazem tego jest również zawieranie umów międzynarodowych.

Wspomniany wyżej przepis konstytucyjny stanowi o zawieraniu umów międzynarodowych („traktatów"). Praktyka konstytucyjna wykształciła jednak obok tego prawo zawierania przez Prezydenta tzw. porozumień administracyjnych z innymi państwami (exe-cutwe agreements). Materialna granica między tymi dwiema postaciami porozumień międzynarodowych jest trudna do precyzyjnego ustalenia, w praktyce decyzja o skorzystaniu z jednej lub drugiej formy zależy od Prezydenta. Na przykład układ jałtański czy układ poczdamski sš executive agreements, natomiast układ pokojowy z Włochami czy Japoniš — „traktatem". Przy porozumieniach administracyjnych chodzi, zgodnie z instrukcjš Departamentu Stanu z 1955 i., albo o umowy posiadajšce charakter wykonawczy wobec już istniejšcych ustaw lub traktatów, albo o umowy wymagajšce następnie wydania ustaw dla ich realizacji lub zgody Kongresu, albo w końcu o umowy w sprawach leżšcych w ramach konstytucyjnych kompetencji Prezydenta. Czasem porozumienia te zawierane sš w wyniku upoważnienia ze strony Kongresu (tzw. Congressional executive agreements), w innych przypadkach bez tego upoważnienia (Presidential agreements).

2.5. Głównodowodzšcy Sił Zbrojnych

Artykuł II, sec. 2, ust. 1, powierzajšcy Prezydentowi funkcję głównodowodzšcego armiš i flotš (Commander-in-Chef), rozumiany jest w praktyce amerykańskiej dosłownie, tzn. Prezydent posiada faktycznš władzę wydawania rozkazów operacyjnych Siłom Zbrojnym zarówno w czasie pokoju, jak i wojny, mianowania i zwalniania dowódców itd. Może wprawdzie, lecz nie musi, przekazywać te kompetencje odpowiednim dowódcom. Funkcja głównodowodzšcego obejmuje również milicje stanowe, gdy powołane one zostanš do służby Stanom Zjednoczonym. Nie jest to więc jedynie honorowa funkq'a „zwierzchnika sił zbrojnych". Jednakże „wystawianie i utrzymywanie wojska" (to raise and support armies), „powoływanie i utrzymywanie floty" (to provide and maintain a navy) oraz „wydawanie przepisów w sprawach zarzšdu i regulacji statusu Sił Zbrojnych" (to make rulesfor the government and regulation ofthe land and navalforces) należy do Kongresu (art. I, sec. 8, pkt 12-14), a także, jak wiemy, należy doń samo wypowiadanie wojny. Poza możliwoœciami Prezydenta pozostajš także, a może przede wszystkim, uprawnienia do uruchomienia stosownych kredytów. W tych jednak ramach działalnoœć Prezydenta w analizowanym charakterze pozostaje swobodna. Z bardziej konkretnych uprawnień Konstytucja wymienia prawo mianowania oficerów.

Wychodzšc z ogólnych przesłanek, dotyczšcych pozycji Prezydenta, praktyka konstytucyjna doprowadziła do uznania tzw władzy wojennej (loar power), którš dysponuje Prezydent w czasie trwania konfliktu zbrojnego, nawet tego, który nie został stwierdzony Kongresowš deklaraq'š wojny. Chodzi przy tym nie tylko o prowadzenie operacji zbrojnych, lecz również o zarzšdzanie wszelki-1111 sprawami, zwłaszcza gospodarczymi i bezpieczeństwa publicznego, powišzanymi z toczšcš się wojnš. Kompetencje te uznawan sš przy tym jako kompetencje wynikajšce z istoty tej funkcji Prezu denta, niewymagajšce szczegółowych postaw ustawowych. Prezydent jest władny w takiej sytuacji tworzyć na przykład nowe organv państwowe, regulować sprawy produkcji i dostaw sprzętu wojennego, wobec obywateli może zawieszać ich konstytucyjne prawa (np. internować bez wyroku sšdowego) i inne.

Wprawdzie Konstytucja zastrzega dla Kongresu „umożliwianie powoływania milicji dla wykonywania ustaw federalnych, tłumienia powstań (suppress insurrections) i odpierania inwazji" (art. I sec. 8, ust. 15), ale praktyka uznała, że Prezydent władny jest korzystać ze swych praw głównodowodzšcego także w przypadku wszelkich zaburzeń wewnętrznych, które również podcišga się pod pojęcie konfliktów zbrojnych. Znane sš na przykład przypadki mobilizowania milicji dla wymuszenia egzekucji ustaw antysegregacyjnych, w przeszłoœci również dla tłumienia strajków.

Innymi słowy mówišc, z omawianej funkcji Prezydenta wyprowadza się również jego prawo do wprowadzania stanu wyjštkowego i bezpoœrednie zarzšdzanie takš sytuaq'š.

Logika rozwišzań konstytucyjnych (deklarowanie wojny przez Kongres) prowadziłaby do wniosku, że dopiero po takiej deklaracji, ewentualnie po ataku zewnętrznym, Prezydent może wprowadzać oddziały wojskowe w starcia militarne, wydajšc odpowiednie rozkazy. W praktyce uznawano jednak, i to od wczesnych lat historii USA, również istnienie takiego prawa Prezydenta bez wypowiedzenia wojny przez Kongres (i bez zewnętrznej agresji), gdy oceniał on to za zgodne z interesami państwa. Ponieważ operacje takie (np. interwencja w Wietnamie) stawały się coraz poważniejsze i coraz bardziej krytycznie odbierane były przez społeczeństwo, w 1973 r. doszło do uchwalenia dotyczšcej tej kwestii ustawy War Power Resolution (Jonit). Mimo iż akt ten pozostawia nadal znaczne możliwoœci prowadzenia przez Prezydenta operacji wojskowych za granicš, spotkał się z jego wetem, które jednak zostało przez Kongres odrzucone. War Power Resolution zezwala na wprowadzenie przez Prezydenta sił zbrojnych do akcji militarnej (oprócz sytuaqi wypowiedzenia przez Kongres wojny i wydania przez Kongres ustawy upoważniajšcej), także w przypadku „zagrożenia bezpieczeństwa państwa, spowodowanego atakiem na terytorium USA lub na jego Siły Zbrojne" (obejmuje to również atak na oddziały amerykańskie, bioršce udział w akcjach wojskowych, podejmowanych przez obce państwa lub rzšdy), Prezydent jednak został zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z Kongresem zarówno swe-zamiaru, jak i w trakcie trwania akcji, aczkolwiek bez konieczni uzyskiwania jego zgody. Ważnym postanowieniem jest zakre-nie maksymalnego terminu trwania takich operacji: ustawa ustala na 60 dni, przy możliwoœci jego przedłużenia przez ustawę o dal-vch 30 dni. Z drugiej strony Kongres może w każdej chwili zażš-ć przerwania operacji i to w drodze rezolucji równoległej, a więc ewvmagajšcej podpisu Prezydenta, gdzie więc jego weto jest nie-ożliwe.

2.6. Uprawnienia nominacyjne poza sferš egzekutywy

Uprawnienia nominacyjne Prezydenta USA, funkcjonujšce poza ramami władzy wykonawczej, obejmujš przede wszystkim bardzo istotne uprawnienia do mianowania sędziów Sšdu Najwyższego (art. II, sec. 2, ust. 2). Ponieważ Konstytucja USA dopuszcza także tworzenie, w drodze ustaw, federalnych sšdów niższych instancji, ustawy te upoważniajš Prezydenta do powoływania sędziów również tych sšdów. Omawiane prawo Prezydenta nie obejmuje jednak możliwoœci ich odwoływania (sędziowie sprawujš swe urzędy doży-otnio), odmiennie więc niż przy funkcjonariuszach Egzekutywy.

2.7. Prawo ułaskawiania

Artykuł II, sec. 2, ust. 1 przyznaje Prezydentowi prawo zawie-ania i darowania kary za przestępstwa przeciwko Stanom Zjed-czonym (poioer to grant reprieues and pardonsfor offenses against the S). Oczywiœcie prawo to nie czyni z Prezydenta, nawet w tym kresie, organu wykonujšcego funkcję wymiaru sprawiedliwoœci. Powołany przepis konstytucyjny wyłšcza jednak spod zakre-tego uprawnienia sprawy wszczęte w procedurze impeachment or. niżej).

3. Aparat pomocniczy Prezydenta

Swych rozbudowanych kompetencji Prezydent USA nie jest hiralnie w stanie wypełniać osobiœcie. Okreœlony ich segment ykonuje poprzez nadzór nad departamentami czy innymi agenci rzšdowymi. Wszelako również i taka działalnoœć wymaga zymywania bieżšcego kontaktu z tymi komórkami, rejestrowa-' *°ntrolowania i korygowania ich działalnoœci.

Wychodzšc naprzeciw tym potrzebom, od wielu już lat kształtuje się swego rodzaju „kancelaria" Prezydenta, czyli zespół urzędników, zorganizowanych w pewne „biura", stanowišce narzędzia bezpoœredniej pracy Prezydenta. Ustawowe podstawy jej funkcjonowania stanowi aktualnie Reorganisation Act z roku 1939, stanowišcy właœciwie generalne upoważnienie dla Prezydenta do kreacji, w drodze rozporzšdzenia, swego „Urzędu Wykonawczego" (Exe-cutive Office) i okreœlenia jego struktury. Oczywiœcie funkcjonariusze Urzędu powoływani sš przez Prezydenta. Kolejni prezydenci, w drodze swVCn rozporzšdzeń wykonawczych, mogli urzšd ów przekształcać stosownie do wzrostu zadań prezydentury. Stosowane jest również rozbudowywanie tej „kancelarii" przez dalsze ustawy. Aktualnie w skład tego urzędu wchodzš następujšce komórki, dobrze oddajšce już W swych nazwach główne obszary prac Prezydenta:

a) Urzšd Bia^g0 Domu (the White House Office) — skupiajšcy najbliższych współpracowników i doradców Prezydenta, noszšcych tytuły „asystentów";

b) Biuro Zarzšdzania i Budżetu, w jego ramach działa m.in. Wydział Spraw Ustawodawczych, powołany do koordynowania prac nad projektami ustaw, prowadzonymi przez poszczególne departamenty;

c) Krajowa Rada Bezpieczeństwa (NSC), działajšca na podstawie ustawy o bezpieczeństwie narodowym z 1947 r.; w jej skład oprócz Prezydenta i wiceprezydenta wchodzš sekretarz stanu, sekretarz obrony, doradca Prezydenta do spraw bezpieczeństwa, dyrektor Biura do spraw przygotowywania sytuacji nadzwyczajnych (Biuro to stanowi z kolei komórkę pomocniczš NSC) i zapraszane osoby; bezpoœrednio tej Radzie podporzšdkowana jest CIA;

d) Rada Doradców Ekonomicznych — jej głównym zadaniem jest przygotowanie orędzia ekonomicznego Prezydenta; działa na podstawie wspomnianej ustawy o zatrudnieniu z 1946 r.; podporzšdkowane jej jest Office of Economic Opportunity.

Faktyczne możliwoœci oddziaływania na decyzje Prezydenta rozmaitych komórek omawianego urzędu sš zazwyczaj znacznie dalej posunięte niż możliwoœci organów konstytucyjnych (departamentów). Te ostatnie coraz bardziej przyjmujš charakter fachowo-administracyjny/ natomiast Urzšd Wykonawczy skupiajšc przede wszystkim polityków, najbardziej zaufanych współpracowników Prezydenta, staje się organem strategiczno-politycznym.

IX. System hamulców

]ak już wspomniano wyżej, istnienie uprawnień, pozwalajšcych zwłaszcza Legislatywie i Egzekutywie wpływać „negatywnie" na działalnoœć partnera, poprzez wzajemne „hamowanie" czy też „przeszkadzanie" w dochodzeniu do skutku rozstrzygnięć, jest bardzo znamiennym rysem ustroju Stanów Zjednoczonych i amerykańskiej wersji zasady podziału władzy. Każda z obu tych władz musi więc brać pod uwagę możliwoœci takich reakcji drugiej, co otwiera drogę do rozwišzań kompromisowych.

1. Hamulce egzekutywy wobec Kongresu

1. Projekty ustaw uchwalone ostatecznie przez obie izby Kongresu wymagajš, zgodnie z art. I, sec. 7, ust. 2 i 3, przedłożenia Prezydentowi jego aprobaty i podpisu. Jednakże termin przesłania projektu Prezydentowi nie jest ustalony i zależy od izby, która uchwaliła go jako druga: może być to dzień uchwalenia, ale także póŸniejszy, w tym i ostatni dzień sesji, a nawet pierwszy dzień sesji następnej. Jeœli Prezydent podpisze ów tekst, staje się on ustawš i wchodzi w życie. Ten sam skutek spowodowany jest również brakiem jakiejkolwiek reakcji Prezydenta; po upływie 10 dni od dnia otrzymania (nie liczšc niedziel) przedłożony mu tekst i tak wchodzi wówczas w życie. We wskazanym terminie Prezydent może jednak odesłać go Kongresowi (konkretnie izbie, która rozpoczęła nad nim pracę ustawodawczš), wraz ze swymi zastrzeżeniami (veto message) wskazujšcymi na przyczyny odmowy podpisania. Mogš one być różne: Prezydent może wskazywać zarówno na niekonsty-tucyjnoœć ustawy, jak również na jej niecelowoœć, zbędnoœć, szkodliwoœć itd. Jeœli Kongres podtrzymuje nadal chęć uchwalenia tej ustawy, winien ponowić prace ustawodawcze. Jednakże izba, która otrzymała zwrócony projekt, musi go wówczas powtórnie uchwalić większoœciš 2/3 głosów (obecnych na posiedzeniu). Jeœli takiej wlększoœci nie zdoła się osišgnšć, postępowanie ustawodawcze ulega zakończeniu. Jeżeli ponowne uchwalenie będzie miało miejsce, projekt wraz z zastrzeżeniami Prezydenta przechodzi do izby rugiej, a ta również winna go uchwalić takš samš większoœciš. Jak Wzirny, ponowne uchwalenie ustawy nie jest łatwe i stšd w olbrzy-lej większoœci wypadków weto jest skuteczne. Formalnie pozostaje ak tylko wetem zawieszajšcym.

W praktyce rozwinęła się jeszcze inna postać weta usta dawczego Prezydenta, mianowicie tzw. weto kieszonkowe (oori. * veto). Powołany art. I, sec. 7, ust. 2, regulujšc postępowanie w Sn wie podpisywania projektów i ewentualnego ich odsyłania do Ko ' gresu, kończy się stwierdzeniem, że niepodpisany i nieodesłan przez Prezydenta projekt staje się ustawš, „chyba że Kongres, prz rywajšc swe prace (by their adjournment), uniemożliwi jego zwrot" Prezydent ogłaszał wówczas (gdy upłynęło 10 dni), że korzysta z omawianego prawa, nie podpisuje projektu i choć nie zwraca g0 Kongresowi, to jednak nie staje się on ustawš. O zdarzeniu tym Prezydent musi jednak poinformować Kongres. Weto ustawodawcze stawało się w takiej sytuacji wetem absolutnym.

Pierwotnie rozumiano ten przepis jako odnoszšcy się jedynie do przerw między sesjami i kadencjami Kongresu, które trwały nader długo. W miarę zwiększania się intensywnoœci prac Kongresu okresy te ulegały istotnemu skracaniu. Jednakże prezydenci zaczęli wykorzystywać dla omawianej praktyki również przerwy w trakcie sesji. Spory między prezydentami a Kongresem w tej materii zakończył ostatecznie wyrok sšdowy z 1971 r. (wystarczyło orzeczenie sšdu apelacyjnego), w którym stwierdzono, że prezydenci wykorzystywać mogš omawiane prawo w zasadzie jedynie w okresach międzysesyjnych. Nie mogš natomiast go wykorzystywać w czasie przerw w toku trwania sesji, o ile Izba Reprezentantów czy też Senat ustanowiš pełnomocników do odbierania pism (może nim być sekretarz Izby), oficjalnie do nich kierowanych.

Dodajmy na zakończenie powyższych uwag o wecie ustawodawczym, że zawsze może ono dotyczyć tylko całoœci projektu, a nigdy tylko jego fragmentów, nie może więc przybierać formy „weta selektywnego". W praktyce ustrojowej Stanów Zjednoczonych weto ustawodawcze występuje w niewielkim promilu wobec dużej iloœci ustaw uchwalanych przez Kongres, choć oczywiœcie dotyczy ustaw o istotnym znaczeniu. Jest to jednak œrodek bardzo skuteczny, gdyż jedynie w około 7% Kongresowi udaje się ponownie uchwalić zawetowanš ustawę. Jak już wspominano wyżej, najważniejsza jest jednak profilaktyczna funkcja weta ustawodawczego/ właœnie w kontekœcie jego skutecznoœci. Sama groŸba jego stosowania na ogół potrafi skłonić Kongres do uwzględniania intencji bšCz zastrzeżeń Prezydenta w swej działalnoœci ustawodawczej.

1.2. Zamrażanie kredytów

Wspomniano już wyżej, że szczególne rozumienie konstytu-. Ś rojj prezydenta obejmuje w praktyce również możliwoœć t wymywania się przez niego z realizacjš ustaw: czy to w całoœci, ' (częœciej) pewnych ich fragmentów. Mimo krytyki takiej inter-tacii Konstytucji przez znacznš częœć nauki prawa konstytucyj-ero w USA, była ona kontynuowana. Uprawnienie to nabierało rzególnego znaczenia w odniesieniu do ustaw apriopriacyjnych (przyznajšcych kredyty), gdzie Prezydenci często przywoływali w?eledy oszczędnoœciowe, uzasadniajšce takie właœnie postępowanie sabotujšc tym samym — co oczywiste — realizację ustaw autoryzacyjnych. Praktyka taka, rozwijana już od poczštków XIX w., uzyskała oficjalnš nazwę „zamrażania" (impoimdmenłs) kredytów. Z kolei broniš parlamentu jest poczynienie w ustawie zastrzeżenia, zabraniajšcego zwłoki w realizacji kredytów.

Narastajšce w tym zakresie kontrowersje między władzami w znacznym stopniu rozwišzuje ustawa o budżecie i kontroli zamrażania kredytów z 1974 r. Ustawa legalizuje takš praktykę prezydentów, ale nakłada na niš okreœlone warunki. Po pierwsze, nakłada na Prezydenta obowišzek informowania Kongresu o zamiarze zamrożenia. O ile Prezydent zaniecha tego poinformowania, o tego rodzaju działaniach podjętych przez Prezydenta informuje izby Kontroler Generalny. Po drugie, decyzje Prezydenta o odroczeniu uruchomienia funduszy mogš zostać uchylone drogš rezolucji dowolnej izby. Po trzecie, decyzje Prezydenta o nieuruchomieniu kredytów, po upływie 45 dni od otrzymania przez izby stosownej informacji, sš automatycznie anulowane i Prezydent ma obowišzek uruchomić wydatkowanie kredytów. Gdyby Prezydent tego nie uczynił, Kontroler Generalny jest zobowišzany wystšpić do sšdu o nakaz uruchomienia. Jednakże Kongres może również przychylić się do stanowiska Prezydenta, winien jednak wówczas uchwalić ustawę 0 skreœleniu takich kredytów. Można też dodać, że z kolei sšdy zajęły stanowisko, iż zamrażanie kredytów dopuszczalne jest tylko °Wczas, gdy wynika to, choćby poœrednio, z treœci ustawy auto-Racyjnej. Natomiast powoływanie się na jakieœ ogólne cele, jak na F zykład „walka z inflacjš", nie dopuszcza tego.

2. Hamulce legislatywy wobec Prezydenta

2.1. „Władza nad sakiewkš" (power of the purse)

Jako najważniejszy hamulec Kongresu wobec Prezydenta K o codziennym charakterze, powszechnie uważa się władzę przy? wania kredytów na wszelkie działania administracji federaln dokonywane w formie ustaw apriopriacyjnych. O ustawach te? rodzaju była szerzej mowa wyżej. Uchwalenie kredytów o okreœlo nej wysokoœci, a tym bardziej brak uchwalenia ich, oznacza w spn. sób oczywisty okreœlanie kierunków i rozmiarów działalnoœci Prezydenta.

2.2. Wymóg zgody Senatu na zawierane przez Prezydenta traktaty

Jak wspomniano wyżej, w zakresie umów międzynarodowych Prezydent zawiera „traktaty" oraz „porozumienia administracyjne". Otóż w stosunku do tych pierwszych Konstytucja uzależnia decyzję Prezydenta o ich zawarciu (równie dobrze możemy powiedzieć: ratyfikacji) od „zasięgnięcia rady Senatu i uzyskania jego zgody" (art. II, sec. 2, ust. 2). Zgoda Senatu wyrażona być musi większoœciš aż 2/3 senatorów, obecnych na posiedzeniu.

„Zasięganie rady Senatu" odbywa się współczeœnie w formie konsultacji Prezydenta z liderami partii w Senacie, członkami komisji spraw zagranicznych i innymi wpływowymi senatorami. Często też proces negocjowania umów odbywa się z udziałem senatorów włšczanych przez Prezydenta w skład delegacji negocjujšcej traktat. Zawartš umowę Prezydent przesyła Senatowi, który najpierw rozpatruje jš w komisji, następnie w „komisji całej izby", zanim przejdzie do głosowania. W trakcie obrad obu rodzajów komisji do traktatu mogš być uchwalane poprawki. Oczywiœcie ich przyjęcie zależy od tego, czy na takš modyfikację zgodzš się inni partnerzy umowy lub przybiorš formę „zastrzeżeń" do umowy. Również Prezydent, niezadowolony z tych poprawek czy ogólnego kierunku dyskusji nad traktatem, może go wycofać, co kończy prace Senatu w tym zakresie. Po przedstawieniu wniosków komisji, Senat uchwala rezolucję wyrażajšcš zgodę. Do rezolucji odmawiajšcej zgody w praktyce nie dochodzi (ostatni przypadek w 1960 r.), gdyż w takiej sytuacji następuje wycofanie traktatu z Senatu. Powyższej pr°" cedurze nie podlega jednak zawieranie „porozumień administracyjnych

2 3. Wymóg zgody Senatu na nominacje dokonywane przez Prezydenta

Ten sam przepis konstytucyjny wymaga zasięgnięcia rady Ś 7vskania zgody Senatu na nominacje Prezydenta na stanowiska: mbasadorów i konsulów, sędziów Sšdu Najwyższego oraz wszystkich funkcjonariuszy państwa na urzędy, utworzone przez ustawy. Zasięganie rady" odbywa się w drodze nieformalnych konsultacji Prezydenta. Następnie wyznacza on kandydata i przedstawia go Senatowi, przesyłajšc odpowiednie pismo.

W Senacie wniosek Prezydenta trafia do komisji, która przy obsadzaniu najważniejszych stanowisk przeprowadza nader intensywne przesłuchania kandydata, a jej wniosek końcowy jest w praktyce decydujšcy dla uchwały izby. Odmiennie niż przy wyrażaniu zgody na traktaty, Konstytucja nie wymaga tutaj większoœci kwalifikowanej. Dopiero po wyrażeniu zgody ma miejsce formalne powierzenie stanowiska przez Prezydenta.

Występujš jednak pewne grupy funkcjonariuszy, którzy temu wymogowi nie podlegajš. Sš to po pierwsze jego doradcy z „Urzędu Wykonawczego", do których posiada on szczególne zaufanie, aczkolwiek w latach ostatnich również co do pewnych stanowisk w tym Urzędzie rozcišgnięto wymóg „rady i zgody Senatu", po drugie zaœ obsada takich stanowisk, które ustawowo (ale na podstawie konstytucyjnej delegacji — art. II, sec. 2, ust. 2 in fine) zastrzeżono do wyłšcznych nominacji prezydenckich.

Na zakończenie tych rozważań wspomnieć należy o starym zwyczaju „kurtuazji senatorskiej". Otóż o ile Prezydent miałby mianować urzędnika federalnego, którego zakres właœciwoœci obejmowałby tylko jeden stan, Senat nie odmawia swej zgody, o ile kandydat znalazł aprobatę u obu senatorów pochodzšcych z tego stanu.

2.4. Tak zwane weto legislatywy

To uprawnienie Kongresu obejmuje rozmaite możliwoœci . ezniania Prezydenta od czynnika parlamentarnego, przy stanolemu przez niego przepisów prawnych (por. wyżej), a czasem

Vet innego rodzaju decyzji. Instytuq'a ta nie jest znana przepisom konstytucyjnym, lecz rozwinęła się w praktyce. Możliwoœć jej zastosowania musi być jednak stwierdzona w ustawie, przy czym przybiera to bardzo różne postacie. Na przykład aktowi Prezydenta nadaje się warunkowš moc obowišzujšcš i obie izby łšcznie lub też którakolwiek z nich może podjšć w okreœlonym czasie rezolucje (zbieżnš lub zwykłš), dezaprobujšcš akt Prezydenta i wówczas ulega on uchyleniu. Może przybrać także postać odwrotnš: akt Prezydenta nabiera dopiero wówczas mocy obowišzujšcej, jeœli obie izby lub któraœ z nich wyrażš na to zgodę w okreœlonym terminie. Innš formš jest wymóg corocznego potwierdzania aktu Prezydenta i to albo przez izby, albo tylko przez wskazanš komisję kongresowš. Jeszcze innš jest wymóg wstępnej zgody komisji (a zdarzajš się nawet wymogi uzyskiwania zgody tylko jej przewodniczšcego) na regulacje przez Prezydenta okreœlonych, delegowanych mu kwestii. Ustawy apriopriacyjne często wymagajš zgody komisji na konkretne wydatkowania przyznanych już funduszy.

Jak i wiele innych instytucji, tak też i weto legislatywy stało się przedmiotem licznych kontrowersji, a niektórzy Prezydenci oœwiadczali po prostu, że nie będš tych przepisów realizować. Jak też to zwykle dzieje się w USA, głos w tej sprawie zajęły sšdy. Jako precedensowy w tej sprawie uważa się wyrok z 1983 r., wydany na tle ustawy o naturalizacji i nabywaniu obywatelstwa. Upoważniała ona Kongres do zatwierdzania (w formie rezolucji zbieżnej) lub uchylania (w formie rezolucji zwykłej) decyzji Prokuratora Generalnego, polegajšcych na zawieszaniu decyzji Urzędu Imigracyjnego o deportacji cudzoziemców. Sšd Najwyższy rozwišzanie to uznał za niekonstytucyjne, przede wszystkim ze względu na sprzecznoœć z zasadš podziału władzy. Jego zdaniem Kongresowi przydzielono bowiem kompetencję należšcš do funkcji wykonawczych.

Spowodowało to znaczne ograniczenie, ale nie wyeliminowało jednak całkowicie dalszego uchwalania ustaw zawierajšcych różne możliwoœci „weta legislatywy".

X. Władza sšdownicza

1. Organizacja sšdownictwa

Trzeciej „gałęzi" ustrojowej Stanów Zjednoczonych, władzy sšdowniczej, poœwięcony jest art. III Konstytucji. Przewiduje on powołanie do życia (federalnego) Sšdu Najwyższego oraz sšdów

'7<=zych instancji, które mogš być tworzone w drodze ustaw. Pod-tawowym aktem ustawodawczym jest tu jeszcze Judiciary Act 1789 r., oczywiœcie wielokrotnie od tego czasu nowelizowany. Te j„ stanowiš system sšdów federalnych. Oprócz tego zaœ, na mocy noszczególnych konstytucji stanowych, funkcjonuje również ich sadownictwo, na czele ze stanowymi sšdami najwyższymi. Pozosta-iac przy sšdownictwie federalnym należy wskazać, że aktualnie, na mocy ustaw, funkcjonuje 94 sšdów federalnych 1 instancji, noszšcych nazwę „dystryktowych", oraz 13 sšdów II instancji, noszšcych nazwę „apelacyjnych". Oprócz tego istnieje kilka sšdów szczególnych (jedno- lub dwuinstancyjnych), wœród których warto wskazać na sšdy wojskowe, podatkowe, do spraw celnych i sšd do spraw roszczeń wobec państwa.

Podział właœciwoœci między sšdownictwo federalne a sšdownictwo stanowe ma za swój punkt wyjœcia zasadę federalizmu, z zawartym w niej domniemaniem właœciwoœci władz stanowych (por. wyżej). Właœciwoœć ta jest więc w zasadzie pochodnš właœciwoœci w zakresie ustawodawstwa. Jednakże art. III, sec. 2 zastrzega ponadto, że pewne sprawy, czy to ratione materiae, czy zwłaszcza ranom personae, należš do sšdownictwa federalnego. Do pierwszej grupy należš sprawy z zakresu prawa morskiego i marynarki wojennej. Do drugiej grupy należš sprawy, w których stronš sš ambasadorowie i konsulowie, spory między stanami, spory, w których stronš sš Stany Zjednoczone, spory między stanem a obywatelem innego stanu, spory między obywatelami różnych stanów, spory między obywatelami tego samego stanu i dotyczšce nadań nieruchomoœci przez inne stany, wreszcie spory między stanem lub obywatelem amerykańskim a innym państwem lub obywatelem innego państwa. Oczywiœcie kwestie te wymagajš z reguły rozwinięcia w ustawodawstwie, ale też mogš być samodzielnš podstawš czynienia zarzutów w sporach o właœciwoœć sšdowš.

Prawo sšdowe (karne i cywilne; materialne i procesowe) na-leży głównie do właœciwoœci ustawodawstwa stanowego, a także amerykańskie common law jest w dominujšcym wymiarze prawem stanowym. Stšd też, jak się oblicza, ponad 90% spraw sšdowych Podlega sšdom stanowym. Sšdy federalne nastawione sš głównie procesy na tle prawa publicznego, tym samym zakotwiczonego Prawie stanowionym (ustawach). Oprócz wyłšcznej właœciwoœci uow federalnych i wyłšcznej właœciwoœci sšdów stanowych istnie-pewien zakres spraw tzw. właœciwoœci zbieżnej, gdzie wybór sšdu owego lub federalnego zależy od wskazania stron.

Sšdownictwo federalne i sšdownictwo stanowe nie twór? jednak zupełnie niezależnych od siebie dwóch systemów sšdowyCfl Normy zwłaszcza konstytucji federalnej (w tym przede wszystkim dotyczšcych wolnoœci obywatelskich), ale także ustawodawstw federalnego oraz zawartych przez USA umów międzynarodowych o ile odnosiłyby się do procesów toczšcych się przed sšdami stanowymi, winny być również przez nie stosowane, a w razie niezgodnoœci z prawem stanowym — posiadajš wobec nich pierwszeństwo i wyłšczajš ich stosowanie. Zostały też okreœlone jako „najwyższe prawo państwa" {supremę law of the land); jest to tzw. klauzula suprema cyjna, zawarta w art. VI, ust. 2 Konstytucji federalnej. Po drugie, w okreœlonych sytuacjach federalny Sšd Najwyższy może rozpatrywać apelacje od orzeczeń wydanych przez najwyższe sšdy stanów. Z uzasadnieniem przeto można mówić o nader ujednoliconym sšdownictwie Stanów Zjednoczonych.

Pierwszš instancjš sšdownictwa federalnego sš sšdy dystryktowe, orzekajšce w składzie: jeden sędzia zawodowy plus ława przysięgłych, albo w szczególnym składzie sędziów zawodowych: dwu sędziów sšdu dystryktowego plus delegowany sędzia sšdu apelacyjnego. Sšdy apelacyjne sš wyłšcznie sšdami odwoławczymi, ale tylko od orzeczeń sšdów dystryktowych, zapadajšcych z udziałem ławy przysięgłych. Majš też charakter apelacyjny właœnie, a nie kasacyjny; mogš rozstrzygać o zarzutach prawnych, ale i badać stan faktyczny. Apelacje od wyroków sšdów dystryktowych, zapadajšcych w składzie zawodowym, rozpatruje Sšd Najwyższy. Sšdy apelacyjne rozpatrujš również skargi na legalnoœć decyzji administracyjnych, wykonujš więc również sšdowš kontrolę działań administracji federalnej. Składajš się od 3 do 15 sędziów, plus (tradycyjnie, ale bez większego znaczenia w praktyce) jeden sędzia SN, orzekajš w składach trójosobowych. Sšd Najwyższy składa się aktualnie z 9 sędziów, ale liczebnoœć ta nie wynika z Konstytucji, lecz ustaw i poczštkowo wynosiła 6. Sprawowanie urzędu sędziowskiego w nim jest dożywotne. Na jego czele stoi Prezes SN powoływany tak jak pozostali sędziowie (przez Prezydenta za zgodš Senatu), czyli dopiero w sytuacjach wakatu. Sšd Najwyższy działa zawsze jako całoœć, nie występuje podział na składy orzekajšce, tym bardziej izby-Sšdzenie jest kolektywne, nie występuje instytucja sędziego spra-wozdawcy, kworum wynosi 6 sędziów. Rozprawy sš zawsze jawne. Okres urzędowania SN rozpoczyna się w pierwszy poniedziałek paŸdziernika i trwa do końca czerwca. Po zapadnięciu orzeczenia na rozprawie, Prezes wyznacza sędziego, który ma przygotowa dnienie. Dopuszczalne jest występowanie ze zdaniami odręb-• :eL]j którykolwiek z sędziów nie zgadza się z sentencjš wyroku,także z uzasadnieniem (przy zgodzie co do sentenq'i).

2. Sšd Najwyższy USA

2.1. Instancyjnoœć

Sšd Najwyższy może być również sšdem pierwszej i zarazem ostatniej instancji, dla spraw wskazanych w art. III, sec. 2, ust. 2, tj. w sprawach dotyczšcych ambasadorów i konsulów państw obcych lub też w sprawach, w których jednš ze stron procesowych byłby któryœ ze stanów. Zakres ten może zostać rozszerzony przez ustawę. Zasadniczo SN jest jednak tylko instancjš odwoławczš. Jednakże ten sam przepis konstytucyjny upoważnia ustawodawcę do wyłšczania okreœlonych kategorii spraw spod jego właœciwoœci odwoławczej i wówczas mamy do czynienia jedynie z postępowaniem dwuinstancyjnym, a nawet jednoinstancyjnym. Charakterystyczne dla tych rozwišzań jest także to, że często sam SN, w konkretnych przypadkach, ale w sytuacjach dopuszczonych przez ustawy, może decydować, czy będzie funkcjonował jako instancja odwoławcza, czy też nie zostanie uruchomiony i wówczas proces zakończy się tylko na dwu lub nawet jednej instancji. Pomimo więc, że na podstawie ustawy stronom przysługuje odpowiedni œrodek prawny, funkcjonowanie SN jako instancji odwoławczej uzależnione zostało w okreœlonym zakresie od jego zgody.

2.2. Właœciwoœć odwoławcza

Jako sšd odwoławczy SN funkcjonować może w jednej z czterech procedur (por. niżej).

2.2.1. W trybie apelacji

W tym przypadku należy koniecznie zaznaczyć, że apelacja e)est generalnym œrodkiem odwoławczym i istnieje tylko w takich r cesach, co do których ustawy o niej wspominajš.

Ś _ * Sš tu po pierwsze sytuacje, gdy SN winien apelację rozpa-Yc (omawiana wyżej swoboda SN nie ma tu miejsca): występuje Wówczas, gdy:

1) sšd stanowy uznał za nieważnš ustawę federalnš lub trakt zawarty przez Prezydenta;

2) sšd stanowy rozpatrywał zarzut, iż ustawa stanowa jest sprzp na z konstytucjš lub ustawš federalnš bšdŸ z traktatem i oddali ten zarzut.

Apelacje oparte na jednym z tych zarzutów muszš być m? patrzone i musi tu zapaœć orzeczenie SN. Apelacje od wyroków sšdów stanowych, oparte na innych zarzutach, rozpatrywane sa fakultatywnie.

• W innych sytuacjach apelacja wprawdzie przysługuje stronie procesowej, ale SN decyduje, czy mimo to apelację rozpatrzy Sš to następujšce sytuacje, przewidziane przez ustawy:

1) jeżeli sšd federalny (apelacyjny lub dystryktowy) uznał za niekonstytucyjnš ustawę federalnš w takim procesie, w którym stronš sš Stany Zjednoczone, ich agencje lub funkq'onariusze;

2) sšd federalny apelacyjny uznał konstytucję lub ustawę stanowš za sprzecznš z Konstytucjš USA, ustawš federalnš albo traktatem, w każdym już procesie;

3) sšd federalny dystryktowy:

- uznał za niekonstytucyjnš ustawę federalnš,

- orzekł w sprawie karnej przeciwko Stanom Zjednoczonym,

- wydał orzeczenie w procesie wszczętym przez Stany Zjednoczone, a dotyczšcym wykonania ustaw antytrustowych, ustawy o obrocie międzystanowym, ustawy o łšcznoœci, albo

- udziela lub odmawia wydania nakazu w procesach o wstrzymanie wykonania stanowych lub federalnych ustaw, uzasadniajšc to ich sprzecznoœciš z Konstytucjš.

W praktyce SN zgadza się na rozpatrzenie 100-125 apelacji rocznie, co stanowi niewielki odsetek wnoszonych. Zgoda na przyjęcie apelacji oznacza tym samym, że musi dojœć do rozprawy merytorycznej. Czasem jednak już samo orzeczenie wstępne posiada istotne znaczenie.

2.2.2. W trybie certiorari

Procedura ta skonstruowana została przez ustawę z 19i5 jako procedura najbardziej dostępna, ale jednoczeœnie jako proce ra, gdzie swoboda SN jest również największa. Polega ona na ty • że od wyroku każdego sšdu federalnego lub stanowego każda stron procesowych może zwrócić się do SN z proœbš o prze]? przez niego rozstrzygnięcia. W bardzo wyjštkowych przypadł hodzi o orzeczenia federalnego sšdu apelacyjnego, może to " ' ieisce nawet przed zapadnięciem takiego orzeczenia. Strona mlC Ś vna może przeciw temu oponować, składajšc odpowiednie PTZ „jocesowe. Ma tu więc miejsce pewne postępowanie wstęp-Pł „znanie certiorari' ', przy czym jego odmowa nie wymaga ^'-tneeo uzasadnienia. Ciekawym rozwišzaniem jest przyjęcie, że liorari zostaje stronie przyznane, gdy takie stanowisko zajęła 1 wet już mniejszoœć SN (4 przy orzekaniu w pełnym składzie, i praktyce nawet mniej). Nadzwyczajny charakter tego œrodka pro-esowego przejawia się również w tym, że nieprzyznanie stronie crtiorari nie może być uznawane jako aprobata wyroku, przeciwko któremu wniesiono stosownš proœbę.

Przepisy powołanej ustawy (sprecyzowane przez regulamin SN) wymagajš w pewnych sytuacjach obligatoryjnego przyznania certiorari. Ponieważ sš one ujęte nader ogólne, nie do końca wišżš one SN. Warto je jednak przytoczyć, gdyż nader wyraziœcie oddajš charakter tego organu:

1) jeœli orzeczenie sšdu stanowego rozstrzygało istotny problem - federalny, do tej pory nierozstrzygany przez SN lub też roz, strzygnięty przez SN w inny sposób;

2) jeœli orzeczenie sšdu federalnego (apelacyjnego):

a) rozstrzygnęło istotny problem stanowy lub lokalny wbrew postanowieniom stanowych lub lokalnych przepisów prawnych,

b) rozstrzygnęło istotny problem prawa federalnego, który do tej pory nie był rozstrzygany przez SN,

c) rozstrzygnęło istotny problem prawa federalnego w sposób sprzeczny od dotychczasowych rozstrzygnięć SN,

d) rozstrzygnęło pewnš kwestię w sposób sprzeczny z orzeczeniem innego sšdu apelacyjnego,

Ul jeœli orzeczenie jakiegokolwiek sšdu rażšco odbiega od dotychczasowych zasad postępowania sšdowego, a wkroczenie SN uzasadnione jest ochronš konstytucyjnych praw obywateli. W pozostałych przypadkach przyznanie certioriari przez SN st fakultatywne. Również w tym trybie 80-85% wnoszonych próœb me Zostaje uwzględnionych.

2.2.3. W trybie certification

Pr°cedura ta polega na zwróceniu się do SN przez sšd ape-. I y tub sšd do spraw roszczeń wobec państwa, z proœbš o wyj enie pewnych kwestii prawnych. Sšd Najwyższy w zasadzie winien udzielić tych wyjaœnień, co następuje na rozprawie. Sš dla występujšcego sšdu wišżšce. Innš możliwoœciš jest też w tak'? sytuacji przejęcie przez SN całej sprawy do własnego rozstrzygnj ' cia. Jednakże gdy SN uzna, że pytanie jest mało konkretne in wskazuje wyraŸnie kwestii prawnej, może odmówić odpowieay W pewnym stopniu jest to więc również œrodek dyskrecjonalny' W praktyce œrodek ten właœciwie wyszedł już z użycia.

2.2.4. W trybie mandamus

Jest to procedura wnoszenia zażaleń na nieprawidłowoœci postępowania innych sšdów czy władz, gdy nieprawidłowoœci te ujawniš się w toku innego postępowania sšdowego sšdu federalnego i strona występuje do SN z proœbš o wydanie nakazu sšdowego powodujšcego korekturę takich działań. Jest to procedura już archaiczna, istniejšca ciężarem swej historii. Może ona występować jako:

a) proœba o wydanie write of habeas corpus, tj. wydanie nakazu zwolnienia jednostki z bezprawnego zatrzymania; zażalenia rozpatrywane sš i załatwiane jednoosobowo, ale decyzje takie mogš być następnie uchylane przez cały skład SN;

b) proœba o wydanie write of mandamus, tj. wydanie nakazu zlecajšcego danemu organowi wykonanie pewnej czynnoœci;

c) proœba o wydanie write of prohibition, tj. wydanie nakazu przerwania przez dany organ wykonywania pewnych czynnoœci.

2.3. Zasady postępowania

W wieloletniej działalnoœci Sšdu Najwyższego wykształciło się wiele zasad, stanowišcych podstawę odmowy zajmowania się przez niego sprawami sšdowymi:

Po pierwsze, zgodnie ze sformułowaniem konstytucyjnym, że władza sšdowa obejmuje „sprawy" (cases) oraz „spory" (controver-sies), Sšd Najwyższy zajmuje stanowisko, że kognicji jego podlegajš „sprawy sšdowe", tj. spory prawne o charakterze rzeczywistym (a nie pozorne), konkretne (nie zaœ mogšce dopiero zaistnieć w przyszłoœci) i aktualne (gdy orzeczenie może przynieœć praktyczne efekty), dotyczšce rozbieżnych praw i obowišzków różnych stron oraz dojrzałe do rozstrzygnięcia. W zwišzku z tym SN występował również zawsze przeciwko uzyskiwaniu od niego orzeczeń o charakterze opinii.

Po drugie, SN bardzo rygorystycznie bada występowanie legitymacji procesowej po stronie uczestników postępowania, wy realnego (a nie ogólnego) naruszenia jego praw i wolnoœci, 111 œredniego naruszenia tych praw (rzeczywiœcie spowodowa-działaniami innych podmiotów) oraz w sytuacji naruszenia i tonie uznanych przez prawo interesów stron. 'B ' Po trzecie, SN wypowiadał się przeciwko rozpatrywaniu, pod em Sporu prawnego, kwestii posiadajšcych polityczny charak-f tj powierzonych przez Konstytucję Kongresowi lub Prezydenci Na uwagę zasługuje tu zwłaszcza orzeczenie SN z 1962 r., którym wymienił on szeœć sytuacji występowania „kwestii politycznych", wyłšczonych więc z rozstrzygania sšdowego (min. gdy sadowe rozstrzygnięcie sprawy naruszyłoby konstytucyjnš samodzielnoœć władz, czy gdy istnieje niebezpieczeństwo podejmowania sprzecznych decyzji przez pozostałe niż SN władze). Nie przekreœla to oczywiœcie faktu, że wiele z orzeczeń SN posiada istotne znaczenie (konsekwencje) w bieżšcej polityce państwa.

Po czwarte, sprawa dopiero wówczas zasługuje na rozpoznanie przez SN, gdy zawiera w sobie „znaczšcš kwestię federalnš" [substantial federal auestion).

Wszystkie one sš wyrazem szerszej zasady, zasady sędziowskiej powœcišgliwoœci (judieal self-restraint). Z kolei stosowanie zwłaszcza wymogu istnienia w przesłanej SN sprawie „znaczšcej kwestii federalnej" sprawia, że w coraz wyższym stopniu staje się on sšdem prawa publicznego, funkcjonujšcym głównie w celu podejmowania wykładni Konstytucji i zwišzanych z niš ustaw, a nie sensu stricto organem wymiaru sprawiedliwoœci.

3. Judieal Review

Przywołana wyżej klauzula supremacyjna (This Constitution and the laws (...) which shall be madę in pursuance thereof (...) shall be supremę law) zawiera nie tylko zasadę pierwszeństwa prawa federalnego nad prawem stanów, lecz również — jakby mimochodem — potwierdza zasadę, że ustawy (wszelkie przepisy) federalne sš wydawane dla „wypełnienia" Konstytucji i tym samym muszš byc z niš zgodne. Właœciwie też od samego poczštku funkcjonowa m& Konstytucji USA nie było wštpliwoœci, kto winien ustalać, czy a wymagana zgodnoœć ustaw (przepisów) i traktatów z Konstytucjš ma miejsce. Tym czynnikiem miały być sšdy, do których zresztš Przywołany przepis (prawda, że formalnie dotyczy to jedynie sšdów anowych) wyraŸnie się zwraca. Idea powołania sšdów do orzeka-a o kontroli zgodnoœci prawa z konstytucjš materializowała się już

w ramach „kart" poszczególnych kolonii (pełnišcych rolę Sy r/s konstytucji), realizowana była także przed powstaniem t" w niepodległych już stanach i była przyswojona „ojcom Kon h cji", tworzšcym jš na Konwencji Filadelfijskiej (inna rzecz, czy w scy mieli o niej pozytywne zdanie). Dlatego fakt milczenia Ko tucji na jej temat nie jest uznawany za decydujšcy argument l ciwko jej dopuszczalnoœci. Niewštpliwie również ukształtow • USA jako państwa federacyjnego, a więc z klauzulš supremacyi ^ jako koniecznš dla takiego typu państwa, stwarza silne zapotrzełi wanie na funkcjonowanie czynnika rozsšdzajšcego spory mied federacjš a stanami. Badania historyczne wskazujš również że A poczštku funkcjonowania Unii sšdy uznawały się za uprawnione H kontrolowania zgodnoœci ustaw i stanowych, i federalnych z Konstytucjš Unii. Poczštkowo, odnoœnie do ustaw federalnych, uznawały ich zgodnoœć z Konstytucjš (inaczej było przy ustawach stanowych), ale już w 1803 r. doszło do pierwszego wyroku Sšdu Najwyższego, w którym zakwestionowano, i to skutecznie, zgodnoœć ustawy federalnej z Konstytucjš Unii. Sprawa dotyczyła pewnego fragmentu Judiciary Act z 1789 r., który przyznawał SN prawo wydawania nakazów sšdowych, zobowišzujšcych administrację federalnš do pewnych działań. Sšd Najwyższy pod przewodnictwem i przemożnym wpływem swego prezesa J. Marshalla uznał takie rozwišzanie za sprzeczne z zasadš konstytucyjnš, okreœlajšcš SN jedynie jako sšd odwoławczy, a wyjštki od tego uczyniła sama Konstytucja. Natomiast w badanej sprawie wyjštek taki uczyniła ustawa zwykła i to było powodem uznania jej, w tym fragmencie, za niekonstytucyjnš i wobec czego wymaganego przez ten niekonstytucyjny przepis nakazu sšd nie wydał, choć przyznał, że według ustawy administracja winna działać inaczej i wobec tego skarga była słuszna. W ten sposób powstał precedens prawa konstytucyjnego Stanów Zjednoczonych o olbrzymim znaczeniu, przesšdzajšcy o istnieniu omawianych uprawnień sšdów, który w literaturze amerykańskiej nosi okreœlenie judical reinew.

Charakterystyczne rysy tej instytucji:

1) każdy sšd (federalny, stanowy, dowolnej instancji) może — P° rozważeniu sprawy sponte sua lub z inicjatywy strony — uznać, że ustawa, na podstawie której miałby wyrokować, jest niezgo"' na z okreœlonš normš konstytucyjnš; treœć tej normy czy zasa' dy ustalana jest przez sšd samodzielnie;

2) po przyjęciu takiego stanowiska sšd orzeka z pominięciem ty norm ustawowych i wyrok zapada bezpoœrednio na podstaw Konstytucji;

ktyce w takich sytuacjach strona korzysta z możliwoœci Wołania aż do Sšdu Najwyższego, który będzie winien roz-°atrzvć takš apelację lub przyznać ceńwrari; pan"vtorycznš sprawę (spór), zwłaszcza gdy działa jako instan-01 pelacyjna; musi się jednak również, siłš rzeczy, w uzasad-

alnie głównym zadaniem SN będzie również rozstrzygnšćniu ustosunkować do decyzji i argumentacji sšdu poprzediego o pominięciu ustawy z powodu jej niekonstytucyjnoœci, potwierdzić jš lub zanegować; jednakże ani wyrok SN, ani tym bardziej wyrok poprzedniej Ś stancji, nje oznacza uchylenia ustawy, która formalnie nadal obowišzuje; nie jest jednak w praktyce stosowana, gdyż próby jej zastosowania prowadziłyby natychmiast do nowych procesów sšdowych; takie niestosowanie ma znaczenie ex nunc, co oznacza, że poprzednie wyroki zapadłe na podstawie tej ustawy nie mogš być z tego powodu wzruszone; 6) nawet wyrok SN w tym nurcie, który dotyczy niekonstytucyjnoœci ustawy, nie oznacza powołania do życia sensu stricto „pre-} cedensu", tj. pewnej reguły prawnej, której istnienia dotychczas nie stwierdzano; œwiadczy o tym zwłaszcza okolicznoœć, że ! wprawdzie nie podejmuje się prób stosowania zdyskwalifikowanej ustawy, ale nic nie stoi na przeszkodzie wydania nowej, niewiele odbiegajšcej swš treœciš od tej dawnej; nie jest to tylko teoria i przypadki tego odnotowano w praktyce; o tym samym œwiadczy również (a_może przede wszystkim) zmieniajšca się, dynamiczna wykładnia tych samych sformułowań konstytucyjnych, przypisywanie im coraz innego znaczenia, dokonywana zwłaszcza przez Sšd Najwyższy, który z tego powodu okreœla się jako „permanentnš konwencję konstytucyjnš".

XI. Zagadnienie odpowiedzialnoœci za właœciwe wykonywanie funkcji publicznych

Konstytucja USA, jako konstytucja państwa demokratyczne-5°l państwa „rzšdów prawa", przewiduje naturalnie wiele proce-ur °dpowiedzialnoœci funkcjonariuszy publicznych za swe postępowanie: szefowie resortów i innych władz administracyjnych sš fceniani i odpowiadajš przed Prezydentem, członkowie Kongresu Proszš odpowiedzialnoœć kandydujšc przy następnych wyborach,a częœciowo również przed swš izbš (por. wyżej). Odpowiedz' i przed wyborcami ponoszš również Prezydent i wiceprezydent decydujš się kandydować w następnych wyborach (w szcze' I sposób dotyczy to wiceprezydenta, ubiegajšcego się nast ' o urzšd prezydencki). Funkcjonariusze władzy wykonawczej od wiadajš, w amerykańskiej konstrukcji odpowiedzialnoœci D sšdami powszechnymi osobiœcie, gdzie im (a nie urzędowi kt' zajmujš) zarzuca się naruszenie prawa. Piastun urzędu poza gra -cami kompetencji przestaje bowiem działać w tym charakter? Dotyczy to również Prezydenta USA, wobec którego, ostatnio w r ku 2001, Sšd Najwyższy potwierdził podleganie przez niego odnn. wiedzialnoœci cywilnej z możliwoœciš jej dochodzenia przed sšdami federalnymi.

Œledztwa w wypadkach podejrzenia przestępstw przez funkcjonariuszy federalnych prowadzić mogš albo prokuratorzy Ś•! funkcjonujšcy w ramach Departamentu Sprawiedliwoœci (i podlegli Attorney General), albo (od stosownej ustawy z roku 1978) tzw. „niezależni prokuratorzy" (Independent Consuel). Ma to miejsce wówczas, gdy idzie o funkcjonariuszy mogšcych wykorzystywać swe urzędowe powišzania z Departamentem Sprawiedliwoœci, jak np. prezydent, wiceprezydent, szefowie departamentów, członkowie Kongresu i inni). Ci „niezależni prokuratorzy" sš powoływani na wniosek Attorney Genaral przez sšd apelacyjny w Waszyngtonie. Nad ich działalnoœciš nadzór wykonujš komisje Kongresu a po zakończeniu œledztwa przedstawiajš Kongresowi sprawozdanie.

Oprócz tych wszystkich procedur Konstytuq'a zna również szczególnš procedurę odpowiedzialnoœci konstytucyjnej funkcjonariuszy wszystkich trzech władz, realizowanš w drodze oskarżania ich (Konstytucja mówi jednak to impeach, nie zaœ to accuse) o sprzeniewierzenie władzy przez Izbę Reprezentantów i wydania orzecze-nia przez Senat. Jest to procedura przeniesiona z angielskiego prawa konstytucyjnego, tam jednak dawno już wygasła, natomiast w USA nie straciła swego znaczenia. W myœl art. II, sec. 4 odpowiedzialnoœci tej podlegajš prezydent, wiceprezydent i wszyscy cywilni funkcjonariusze federalni. Zgodnie z powyższym, w historii USA znalazły się przypadki pocišgania do tej odpowiedzialnoœci tak członków Kongresu, jak i prezydenta, i szefów departamentów oraz sędziów federalnych. Nie jest natomiast precyzyjnie ujęta sprawa podstaw wszczęcia tej procedury. Reguluje jš ten sam przepis konstytucyjny, wymieniajšc tu: zdradę {treason, co sama Konstytucja definiuje póŸniej w art. III, sec. 3, ust. 1), przekupstwo (bribery), „lub

dnie (high crimes) czy też przewinienia (misdemeanors). Ta 'nlU> Innoœć podstaw powoduje, że procedura ta czasem przera-W Ś v procedurę odpowiedzialnoœci cwasi-politycznej.

ip3 3 „os{ępowanie rozpoczšć się może tak od wniosku członka IR, procedura

, Emisji tej izby, jak i wniosku Prezydenta. Po rozpatrzeniu Ś uChwalić rezolucję kierujšcš sprawę do Komisji wymiaru /edliwoœci. Przeprowadza ona w tej sprawie przesłuchania ' na złożyć IR sprawozdanie, ewentualnie wraz z projektem . ,j,u}ów oskarżenia". W stadium tym wykorzystane może być '' u0C{Zenie prowadzone prokuratora „stałego" lub omówionego żei prokuratora „niezależnego". Oczywiœcie IR ani samym wnio-Śkiem ani projektem artykułów oskarżenia" nie jest zwišzana. Jeœli 'ednak do nich się przychyli, uchwala rezolucję o postawieniu w stan oskarżenia i kieruje jš do Senatu oraz wybiera 5-11 oskarżycieli. Posiedzeniom Senatu rozpatrujšcego rezolucję IR dotyczšcš Prezydenta lub wiceprezydenta przewodniczy wyjštkowo Prezes SN. Postępowanie Senatu przypomina procedurę sšdowš. Uznanie oskarżonego winnym wymaga jednak kwalifikowanej większoœci 2/3 głosów obecnych senatorów. Uznanie winnym oznacza usunięcie z zajmowanej funkcji, a dodatkowo można orzec również niezdolnoœć do zajmowania funkcji publicznej pro futuro. Skazanie w procedurze impeachment nie wyklucza pocišgnięcia następnie danej osoby do odpowiedzialnoœci sšdowej na ogólnych zasadach.

O znaczeniu omawianej procedury nie œwiadczy tylko ani tych kilkanaœcie zaledwie przypadków, w których doprowadzono do skazania, ani nawet nieco liczniejsze próby jej uruchomienia, które nie zostały do końca przeprowadzone. Jej zasadnicza bowiem rola to rola czynnika prewencyjnego, ostrzegajšcego przed popełnianiem nadużycia władzy i w takim charakterze stanowišcego jednš z najważniejszych gwarancji właœciwego postępowania władz publicznych.

---