Nauka o administracji, Materiały WSPOL


NAUKA ADMINISTRACJI

(PROGRAM PRZEDMIOTU Z PODSTAWOWYMI INFORMACJAMI)

Studia stacjonarne, kierunek administracja - 30 godz. wykładu, 15 godz. ćwiczeń.

Studia zaoczne, kierunek administracja - 20 godz. wykładu, 10 godz. ćwiczeń.

  1. Zakres pojęciowy przedmiotu:

II. Podstawowe zasady organizacji nowożytnej administracji państwowej:

III. Administracja jako składowa systemu społeczno-politycznego:

VI. Administracja rządowa:

VII. Administracja samorządowa:

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego:

IX. Powiat i województwo jako jednostki samorządu terytorialnego:

VI. Organizacja urzędu administracyjnego:

VII. Decyzja jako składowa działania administracji publicznej:

I. Zakres pojęciowy przedmiotu:

  1. Znaczenie pojecia administracja;

a. zarządzanie jakimikolwiek sprawami - osoby czy instytucji prywatnej, państwa, bądź innej instytucji publicznej;

b. zarządzanie sprawami publicznymi - uściślany w sensie negatywnym jako ta część funkcji państwa, która nie jest ani stanowieniem praw, ani wymierzaniem sprawiedliwości; lub funkcjonalnym jako działania wykonawcze w stosunku do decyzji politycznych, czy też szerzej jako organizatorska działalność państwa. Ta ostatnia definicja jest najbardziej popularna.

Administracja w naszym kręgu kulturowym, jest w największym stopniu rozumiana jako zarządzanie sprawami publicznymi.

  1. Administracja publiczna jako przedmiot badań naukowych

W ramach nauk administracyjnych tradycyjnie wyróżnia trzy gałęzie, nazywane łącznie teorią administracji:

Przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest świat norm i ich wykładni, a także stosunków prawnych. Normy prawne tworzą teoretyczny obraz instytucji, odzwierciedlający cele i dążenia ustawodawcy.

Nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmują się administracją rzeczywistą, taką jaką ona jest, a wiec światem realnym.

Nauka administracji bada administrację funkcjonującą w czasie, odnosząc ją do zjawisk występujących w rzeczywistości ustrojowej i społecznej, państwowej, gospodarczej i politycznej. Badając rzeczywiste procesy i zjawiska formułuje postulaty wobec prawodawcy, których celem jest optymalizacja działań administracji.

Polityka administracyjna wyraża się w formułowaniu celów, programów i kierunków działania administracji.

Oprócz trzech tradycyjnych gałęzi tej wiedzy, wyróżnia się ponadto historię administracji i administrację porównawczą.

Głównym zadaniem wszystkich gałęzi nauki o administracji jest oparcie organizacji i działania administracji na zasadach racjonalności.

Pojęcie i geneza państwa oraz jego formy ustrojowe:

  1. Definicja państwa:

  1. Typy i formy państwa

A - Struktura terytorialno - prawna państwa

B - Forma rządu

C - Reżim polityczny

A. Struktura terytorialno - prawna państwa

a. państwo unitarne - jednolity system organów państwowych oraz jednolity system prawny

b. państwo złożone - konfederacja lub federacja; w poszczególnych częściach terytorium występują partykularne systemy organów i prawa.

B. Forma rządów - rozróżnienie ze względu na rodzaj źródła władzy oraz sposób sprawowania władzy naczelnej:

  1. monarchia absolutna - monarcha stoi ponad prawem, mając pełnię władzy prawodawczej, wykonawczej i sadowniczej;

  2. monarchia konstytucyjna (parlamentarna) - władza monarchy ujmowana jest i ograniczana w konstytucji panstwa.

  1. republika demokratyczna - naczelne organy państwa (parlament, prezydent itp.) są powoływane przez ogół obywateli;

  2. republika arystokratyczna - naczelne organy państwa powoływane są przez wydzielona z różnych powodów część społeczeństwa (cenzus pochodzenia, miejsca zamieszkania, stanu majątkowego, wykształcenia, płci, rasy)

C. Reżim polityczny - określa faktyczne stosunki pomiędzy strukturami organizacyjnymi państwa a ludnością. Z tego punktu widzenia rozróżnia się reżimy

a. demokratyczne - obywatele mają faktyczny wpływ na funkcjonowanie państwa;

b. autokratyczne (autokrates - samowładczy) - aparat państwowy jest wyłączony spod kontroli obywateli. Są dzielone na:

- reżimy policyjne; wyróżniona rola policji, która ma dużą samodzielność dziejów możliwość działania, łącznie z bezkarnym naruszaniem praw dziejów wolności osobistych;

- reżimy wojskowe; jak wyżej, tyle, że rolę policji spełnia wojsko

- reżimy totalitarne; gdy państwo stara się podporządkować sobie dziejów kontrolować wszystkie sfery i strony życia obywateli (reżimy faszystowskie, komunistyczne, fundamentalizm religijny)

II. Podstawowe zasady organizacji nowożytnej administracji państwowej:

1. Zasada resortowości

  1. Zasada centralizacji i decentralizacji.

Zaświadcza o relacjach zachodzących miedzy samymi organami administracji, a w tym szczególnie o relacjach między organami centralnymi i niższego szczebla.

Zasada centralizacji (centralizmu)przejawia się w:

Zasada decentralizacji oznacza brak powyższych symptomów oraz przyjęcie domniemania samodzielności i niezależności podmiotów. Organ taki nie może być adresatem poleceń służbowych, a jego decyzje nie mogą być zmieniane lub uchylane w trybie nadzoru. W XIX wieku podstawowa forma decentralizacji był samorząd , którego istotą było powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, najczęściej zrzeszeniu obywateli. Mogło ono mieć charakter;

  1. Zasada koncentracji i dekoncentracji:

Przejawia się w stopniu skupienia decyzji

Koncentracja występuje w powiadaniu z zasadą centralizacji i odwrotnie.

  1. Zasada hierarchicznego podporządkowania.

  1. Zasada kolegialności i jednoosobowego kierownictwa.

Kolegialność i jednoosobowość jest rozpatrywana w dwóch aspektach; strukturalnym i funkcjonalnym. Pierwszy wynika z liczby osób tworzących dany organ, drugi od sposobu podejmowania decyzji. Uznanie danego organu za w pełni kolegialny lub jednoosobowy wymaga spełnienia obu aspektów jednocześnie.

Zasada kolegialności stanowiła charakterystyczna cechę początków nowożytnej administracji. Uważano, że system taki zapewnia wzajemną samokontrolę osób tworzących kolegium, ograniczając korupcję i inne działania sprzeczne z prawem. Miał także ograniczać możliwości zdobywania uprzywilejowanej pozycji przez osoby o nadmiernych ambicjach oraz przysparzać lepszych rezultatów merytorycznych. Rozbudowa administracji i zwiększająca się liczba spraw do rozpatrzenia, podważyły tę zasadę.

Zasada jednoosobowości została wprowadzona na szerszą skalę w XIX w., pod wpływem rozwiązań przyjętych we Francji. Polegała na ześrodkowaniu przekazanej władzy oraz powierzeniu prawa podejmowania decyzji, jednej osobie, np. stojącemu na czele resortu ministrowi. Zaletami tej zasady były: sprawność działania oraz możliwość egzekwowania odpowiedzialności za decyzję. Jedna z wad to arbitralność decyzji.

Zasadę jednoosobowości, czyli tzw. system ministerialny za Francją przyjęły: Rosja w latach 1802 - 1811, Prusy w 1808, Bawaria w latach 1799 - 1808, Austria i Dania w 1848.

  1. Zasada biurokratyzmu

  1. Zawodowy charakter administracji, oznaczający pełnienie funkcji urzędniczych w sposób profesjonalny, za wynagrodzeniem, stanowiącym podstawowe źródło utrzymania, zapewniającym karierę zawodową;

  2. Specjalizację w załatwianiu określonych kategorii spraw, a także związany z tym poziomy i pionowy podział pracy;

  3. Hierarchiczność struktury władzy, zakładającą podległość organów niższego szczebla organom nadrzędnym pod względem osobowym i służbowym;

  4. Poddanie urzędników dyscyplinie formalnej oraz systematycznej kontroli;

  5. Tworzenie norm generalnych, określających działalność aparatu biurokratycznego w sposób jednolity.

  6. Pisemna forma komunikowania się; wszystkie ważniejsze informacje wymienione między urzędnikami są pisemnie udokumentowane

Zasada biurokratyzmu prowadziła do powstania korpusu państwowej służby cywilnej.

  1. Korpus urzędniczy

Zasada biurokratyzmu doprowadziła do wykształcenia się nowej warstwy zawodowej urzędników, określanych też jako stan urzędniczy.

Atuty z przynależności do nowej grupy zawodowej:

Niedogodności stanu urzędniczego:

Konsekwencje:

Uzupełnianie korpusu urzędniczego:

8. Granice działalności administracyjnej.

Od XIX wieku granice działalności administracyjnej określały dwie nowe zasady:

Zasadę legalności czyli ograniczenia administracji prawem postulowano już w państwach monarchii absolutnej, czego wyrazem był pogląd fizjokratów (doktryna ekonomiczna negująca zasadność interwencji państwa w rozwój przemysłu, nie tworzącego ich zdaniem żadnych nowych wartości, w przeciwieństwie do gałęzi wydobywających płody ziemi - rolnictwo, górnictwo) o potrzebie przestrzegania przepisów prawnych przez cały aparat państwowy, w tym monarchę. Brak niezawisłej, zewnętrznej kontroli administracji uniemożliwiał to. Postulat ten zaczęto materializować od XIX wieku, wprowadzając stopniowo wymóg zgodności aktów administracyjnych z ustawami oraz strzegące tej zgodności sądownictwo administracyjne. Od tego momentu odwołania obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych zaczęły rozpatrywać niezawisłe od administracji organy.

Zasada odpowiedzialności zarówno urzędnika jak i państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez administracje w związku z wykonywaniem jej funkcji pojawiła się również w XIX wieku.

  1. Kryteria kształtowania podziałów terytorialnych.

Podział terytorialny to względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa, dokonywane dla lokalnych jednostek (organów) państwa lub podmiotów niepaństwowych, wykonujących funkcje administracji publicznej.

Prawo administracyjne odróżnia trzy rodzaje podziału terytorialnego:

Zasadniczy podział terytorialny dokonywany jest z reguły na potrzeby organów administracji rządowej ogólnej oraz samorządu terytorialnego. To te, które są powiązane z działalnością administracji ogólnej i mają charakter obligatoryjny.

Pomocniczy podział terytorialny dokonywany jest na potrzeby organów o charakterze pomocniczym wobec organów administracji ogólnej i samorządowej (np. podział gminy na sołectwa, osiedla, dzielnice, rejony). Mają wspierać, pomagać funkcjonowaniu administracji ogólnej.

Terytorialne podziały specjalne służą realizacji zadań, których wykonanie w ramach podziału zasadniczego byłoby utrudnione. Powiązane z administracją publiczną, która nie uległa zespoleniu (np. nadleśnictwo).

Współcześnie dominuje stanowisko, że nadmierna ilość podziałów nie znajduje uzasadnienia, a administracja specjalna powinna wykonywać swoje zadania wykorzystując podstawowy podział terytorialny.

Rozróżnia się dwa systemy podziału terytorialnego: typu historycznego i typu racjonalistycznego.

Podział historyczny (spontaniczność tworzenia) kształtował się na drodze wielowiekowego rozwoju, zmieniając się z upływem czasu w niewielkim tylko stopniu. Był charakterystyczny dla niemal wszystkich państwowości, aż do końca XVIII wieku. Obecnie tak można oceniać podziały terytorialne obowiązujące w: Szwecji - podział na „ziemie” ukształtowany w XVI w.; Anglii - podział na hrabstwa i parafie; Holandii - podział na prowincje; Szwajcarii - na kantony.

Podział racjonalistyczny powstał w rezultacie decyzji prawno - administracyjnych. Miał ułatwiać wypełnianie zadań przez państwo a także sprzyjać obywatelom. We Francji podział na historyczne prowincje (niespełna 40) zniesiono w 1790 roku, wprowadzając w to miejsce departamenty (83), których obszar musiał pozwalać na dotarcie od jego granic do stolicy departamentu, i z powrotem, pieszo w ciągu jednego dnia. Odległość od tych miast do granic departamentu nie mogła więc przekraczać 10 mil. Tworząc nowe jednostki administracyjne zerwano też z ich historycznymi nazwami, przyjmując w to miejsce inne.

System racjonalistyczny oprócz Francji wprowadziły też: Hiszpania w 1833 roku, Japonia w 1871 roku, Prusy w 1815 roku, Włochy w drugiej połowie XIX w.

System racjonalistyczny z czasem może nabrać walorów historycznego.

III. Administracja jako składowa systemu społeczno-politycznego:

1. Administracja jako część aparatu państwa

Usytuowanie w przestrzeni politycznej

Stosunek administracji do politycznego kierownictwa państwa, tj. parlamentu, rządu oraz partii politycznych jest niezmiernie złożony. Podstawowym postulatem jest apolityczność administracji, trudna jednak do zrealizowania. Jednym z środków wiodących do tego utopijnego po części celu, jest wyróżnienie w aparacie administracyjnym stanowisk politycznych oraz powierzenie pozostałych urzędnikom rekrutującym się ze służby cywilnej, dla których pracodawcą jest państwo, a nie jedna z jego struktur. Inny model budowy administracji odrzuca jej apolityczność, sankcjonując tzw. system łupów.

Usytuowanie w procesie decyzyjnym

Spośród wielu relacji zachodzących między administracją a instytucjami politycznymi wyodrębnia się 3 modele:

Spośród trzech wyżej wymienionych modeli trzeci w sposób najbardziej adekwatny opisuje aktualną rzeczywistość. Jego istota jest przeciwstawienie dwóch konkurencyjnych grup - urzędników i polityków, którzy są wyłaniani bądź w trybie rekrutacji, bądź w drodze kariery.

2. Administracja w państwie demokratycznym

Demokracja jest tylko jedną z możliwych form organizacji władzy. Współcześnie nie definiuje się jej jako formy sprawowania władzy przez naród, ale jako władzę dla narodu. Stąd można wywieść tezę, że demokratyczna administracja jest administracją dla narodu. Urzeczywistnieniu tego celu mogą służą następujące środki i metody:

Realizacja wspomnianego celu jest często uwiarygodniana przez urzędy certyfikatami jakości - zarządzanie przez jakość, zarządzanie jakością.

  1. Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym

Rola spełniana współcześnie przez państwo determinuje zadania administracji, której podstawowym celem jest podniesienie poziomu życia obywateli. Poszerza to bądź intensyfikuje obszary działalności, do których należą m.in.:

  1. Prywatyzacja zadań publicznych

Zwiększająca się liczba zadań publicznych powoduje zmiany strukturalne w administracji, nieustannie rozbudowywanej. Zwiększa to obciążenie budżetu, trudne zwłaszcza w sytuacjach kryzysu gospodarczego. Doświadczenie wskazuje, że kryzysy stanowią bardzo silny impuls do odwrócenia sytuacji, a wiec redukcji zadań publicznych, oraz ich prywatyzację. Ten ostatni proces odbywa się w znacznym stopniu w sposób dość spontaniczny, co utrudnia precyzyjne wyodrębnienie prywatyzowanych obszarów. Niemniej dostrzec można, że zjawisko to dotyczy:

Generalnie celem prywatyzacji w tym obszarze jest: odciążenie budżetu, zwiększenie konkurencyjności, rozszerzenie zakresu usług.

  1. Administracja międzynarodowa

Po II wojnie światowej pojawiła się duża liczba organizacji międzynarodowych. Większość z nich ma dość typową budowę:

Unia Europejska posiada nieco inną organizację, zbliżoną do organizacji państwowej. Posiada parlament, z ograniczonymi kompetencjami. Kierowana jest przez dwa organy, z których jeden składający się z ministrów reprezentujących poszczególne kraje, tworzy radę (organ typu federacyjnego). Drugi tworzony przez niezależne komisariaty, jest przejawem unitaryzmu.

1. Wielkość i rodzaj struktur terytorialnych

W sferze organizacji terytorialnej państwa nie ma żadnych absolutnych kryteriów. Optymalne ukształtowanie tej struktury zależy od wielu czynników wzajemnie na siebie oddziaływujących. Do czynników tych zalicza się:

2. Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych

3. Siedziba władz administracyjnych

W jednostkach podziału administracyjnego, gdzie ukształtowało się centrum, wyznaczenie siedziby władz administracyjnych gminy, powiatu czy województwa nie sprawia większych trudności. Problemy pojawiają się dopiero gdy obok siebie wykształciły się ośrodki pretendujące do ośrodków centralnych. W takim wypadku o określeniu centrum powinny decydować następujące aspekty:

4. Problemy organizacyjne aglomeracji

Obszar aglomeracyjny może mieć zróżnicowaną strukturę przestrzenną. W tym zakresie wyróżnia się kilka ich typów:

Racjonalna organizacja procesów administrowania w aglomeracjach stwarza poważne problemy. W praktyce w ich rozwiązywaniu stosowane są instrumenty prawne współdziałania międzykomunalnego. W dużym stopniu są to te same instrumenty, które stosuje się w celu podnoszenia zdolności małych gmin do wykonywania zadań publicznych, a więc:

5. Podziały administracyjno- terytorialne w Polsce po transformacji ustrojowej

Zasadniczy podział trójstopniowy państwa wprowadzono ustawą z dnia 24 lipca 1998 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Wprowadzone wówczas reformy administracji publicznej zostały określone jako:

Cele te miały zostać osiągnięte poprzez zmianę organizacji terenowej administracji publicznej. Podstawowe zadania dotyczyły:

  1. zmiany w ustroju terytorialnym państwa, w szczególności poprzez:

  • decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej w szczególności poprzez:

    • Podział wojewódzki dokonano ustawą z 24 lipca 1998 r.; 16 województw dla wykonywania administracji publicznej (rządowej i samorządowej) oraz jako regionalne wspólnoty.

    Podział powiatowy dokonany rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r, które powołało 373 jednostki powiatowe, tworząc 308 powiatów oraz nadając prawa powiatu 65 gminom o statusie miasta. Szczegółowe zasady i funkcjonowania reguluje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

    Podział terytorialny gmin - podstawowej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, reguluje ustawa z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. Wyróżnia się gminy wiejskie i miejskie. Ich zadaniem jest wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym.

    IV. Administracja rządowa

    W doktrynie prawniczej, a także w przepisach prawnych w ramach organów centralnych wyróżnia się ze względu na pozycję i znaczenie organy naczelne i inne organy administracji centralnej. Organy centralne zasięgiem działania obejmują cały kraj i są przeciwstawne organom terenowym, które realizują kompetencje tylko na określonej części terytorium kraju. Literatura podkreśla,, że wyodrębnienie organów naczelnych nawiązuje do szczególnego miejsca i roli tych organów jako węzłowych ogniw w systemie całej administracji państwowej, zajmujących pozycję nadrzędną wśród innych organów. Do organów naczelnych zalicza się Prezydenta RP oraz Radę Ministrów i organy wchodzące w jej skład.

    1. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP i jego kompetencje

    Miejsce prezydenta w systemie organów państwa rozstrzyga konstytucja, która wydzielając władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej wraz z Radą Ministrów. Jednak pozycja tego organu jest swoista, gdyż jego kompetencje wykraczają poza sferę tzw. władzy wykonawczej, przenikając do sfery pozostałych władz państwowych.

    Prezydent jest najwyższym przedstawicielem RP i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Objęcie urzędu następuje po złożeniu przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego> Nie może piastować żadnego innego urzędu oraz pełnić żadnej funkcji publicznej, z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowanym urzędem. Posiada kompetencje w zakresie:

    Aparatem pomocniczym Prezydenta RP jest Kancelaria Prezydenta RP.

    2. Rada Ministrów i organy wchodzące w jej skład

    Pozycja prawna Rady Ministrów uregulowana jest w Konstytucji (rozd. VI) oraz w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Rada M. Jest organem kolegialnym, w której skład wchodzą obligatoryjnie prezes i ministrowie. Mogą również być powoływani: wiceprezesi (fakultatywnie) oraz przewodniczący komitetów. Konstytucja pozwala, by Prezes rady Ministrów obok funkcji szefa rządu sprawował funkcję ministra. Liczbę ministrów, a tym samym skład Rady Ministrów, określa premier.

    Kompetencje Rady M. określa art. 146 Konstytucji - w sposób ogólny. Nalezą do nich:

    Rada M. ma też właściwość we wszystkich sprawach polityki państwa niezastrzeżonych dla innych organów.

    Prezes Rady Ministrów występuje w podwójnej roli: jako przewodniczący Rady Ministrów (przewodniczący organu kolegialnego) i jednocześnie jako samodzielny organ administracji państwowej (organ monokratyczny). Jego pozycje prawną określa art. 148 Konstytucji, stanowiąc, ze reprezentuje on Rade Ministrów, kieruje jej pracami, koordynuje i kontroluje pracę członków rady Ministrów. Jako organ monokratyczny ma kompetencje:

    Minister jest centralnym organem administracji rządowej, którego pozycję i role kształtuje podwójny charakter. Jako członek Rady M. uczestniczy w realizacji jej zadań, a ponadto jest samodzielnym organem państwowym, powołanym do kierowania określonym działem administracji rządowej; w tym celu ma prawo wydawania rozporządzeń. Jego zakres działania określają ustawy.

    Istnieją ponadto inne centralne organy tworzone w drodze ustawy; np. Główny Inspektor Danych Osobowych, Komisja Papierów Wartościowych, Prezes Agencji Rynku Rolnego.

    3. Zasady organizacji administracji rządowej

    Administracja rządowa zbudowana jest na zasadzie hierarchiczności, co zakłada istnienie co najmniej dwóch struktur (poziomów). Struktura nadrzędną jest ministerstwo, natomiast strukturami podrzędnymi, podległe im struktury terytorialne.

    Hierarchiczność opiera się na dwóch elementach - podległości służbowej i osobowej.

    Ministerstwa spełniają głównie funkcje planistyczne i nadzorcze, za pomocą, których realizują polityczne rozstrzygnięcia parlamentu. Organy podporządkowane koncentrują się natomiast na podejmowaniu decyzji indywidualnych na podstawie ustaw oraz wytycznych organów nadrzędnych.

    Rządowa administracja zespolona funkcjonuje w województwie, natomiast agendy rządowej administracji niezespolonej także w obrębie specjalnego podziału terytorialnego.

    W niższych jednostkach podziału zasadniczego, zadania administracji rządowej wykonują jednostki samorządu terytorialnego, na zasadzie zadań zleconych.

    Zasada resortowości jest konsekwencją postępującej specjalizacji administracji, a niekiedy także potrzeb politycznych. Specjalizacja prowadzi do komplikacji administracji, a tym samym rodzi potrzebę koordynacji. Na szczeblu centralnym zapewniają to organy kolegialne (Rada Ministrów oraz Komitety i Komisje RM), na szczeblu terytorialnym konstrukcja tzw. administracji zespolonej. Jej istota polega na łączeniu agend terytorialnych kilku ministrów w ręku jednego organu.

    W administracji rządowej dominują organy jednoosobowe. Organy kolegialne spełniają natomiast funkcje nadzorcze oraz doradcze.

    4. Resort i ministerstwo

    Resort - wyodrębniony obszar działalności państwa.

    W organizacji współczesnej administracji, ilość resortów uzależniona jest od aktywności państwa oraz uwarunkowań politycznych.

    Punktem wyjścia do budowy resortowej struktury administracji był klasyczny podział na pięć resortów (spraw zagranicznych, obrony, wewnętrznych, finansów, sprawiedliwości).

    Ministerstwo - urząd kierujący działalnością resortu. Realizuje podwójna funkcję - polityczna i administracyjną.

    Funkcja polityczna - gdyż stanowi aparat pomocniczy ministra w zakresie wykonywania przez niego funkcji politycznej wobec parlamentu oraz społeczeństwa.

    Funkcja administracyjna - wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych (rzadko) oraz udzielanie wytycznych organom podporządkowanym.

    Organizacja wewnętrzna - na czele minister, oraz wspomagający go sekretarze i podsekretarze stanu, dyrektor generalny. Podstawową jednostka merytoryczną departamenty, gdy dla wewnętrznej obsługi ministerstwa - biura. Mogą one mieć strukturę bezwydziałową lub wydziałową. Odrębnymi komórkami są sekretariaty tworzone dla obsługi ministra, komitetów, rad, zespołów. Szczególny charakter ma gabinet polityczny ministra.

    Zgodnie z ustawa o działach podział ministerstwa na komórki organizacyjne uwzględnia podział na działy w ten sposób, że działowi odpowiada jeden lub kilka departamentów.

    Zasadą jest, że rutynowe sprawy załatwiane są w jednostkach podstawowych, zaś indywidualne decyzje podpisywane są przez ich kierowników na podstawie upoważnienia ministra.

    5. Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne

    Złożoność zadań administracyjnych sprawia, że poza dobrze ukształtowanymi strukturami takimi jak zakład publiczny oraz hierarchiczna struktura administracyjna oraz zlecenie zadań administracyjnych pojawiają się nowe formy prawno-organizacyjne, działające na podstawie prawa prywatnego lub publicznego. Prawo publiczne pozostawia w tym zakresie do dyspozycji trzy formy: korporacje (spółki prawa handlowego), zakłady i fundacje.

    W Polsce spółkami powołanymi z mocy ustawy są: Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A.

    Jako państwowe osoby prawne typu fundacyjnego powołano m.in.: Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Status taki ma też Fundacja „Zakład Narodowy Ossolińskich” Ossolińskich Fundacja „Centrum Badania Opinii Społecznej”. Zostały utworzone ustawami i wyposażone przez państwo w majątek. Wykonują zadania publiczne i są nadzorowane przez centralne organy administracyjne.

    W drodze aktu notarialnego organy administracji powołały takie spółki jak Państwową Agencję Węgla Kamiennego S.A. oraz Agencje Rozwoju Przemysłu S.A., które dysponują funduszami przeznaczonymi na restrukturyzacje przemysłu.

    Wykorzystanie form spółki akcyjnej i fundacji ma z punktu widzenia państwa szereg zalet: można nimi dowolnie sterować, wykorzystując mechanizmy właścicielskie (np. przez walne zgromadzenie, radę nadzorczą). Jednocześnie nie występują tu ograniczenia typowe dla scentralizowanego aparatu administracyjnego, a więc w zakresie wynagrodzeń, kształtowania wewnętrznych struktur organizacyjnych, organizowania działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast decyzja dotycząca uprawnienia wskazanego organu do podejmowania decyzji w sprawie zaciągania kredytów.

    1. Lokalna administracja rządowa

    Na podstawie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie organami administracji rządowej w terenie są:

    Wojewoda jest odwoływany i powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego dla spraw administracji publicznej. Pełni kilka funkcji, będąc:

    Koncepcja zespolenia administracji rządowej w wojew. jest pochodną koncepcji władzy administracyjnej ogólnej, której sens polega na ponoszeniu przez organ monokratyczny odpowiedzialności za prawidłowe i skuteczne wykonywanie zadań państwa, głównie w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, spokoju i porządku publicznego, przestrzegania prawa.

    Zasada zespolenia wyraża się w zespoleniu: organizacyjnym (pełnym lub niepełnym), finansowym, osobowym, kompetencyjnym.

    Organami administracji rządowej zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody są m.in.: komendant wojewódzki policji, kurator oświaty, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, wojewódzki inspektor sanitarny.

    Terenowymi organami administracji rządowej są również organy administracji niezespolonej. Są ustanawiane w drodze ustawy, która w załączniku zawiera ich katalog; podlega on zmianie. Do organów administracji niezespolonej należą m.in.: izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej.

    Ww. organy mają stosunkowo wąsko określony zakres działania. Są podporządkowane właściwemu ministrowi, niemniej wojewoda posiada pewne środki oddziaływania wobec nich.

    V. Administracja samorządowa

    1. Rodzaje samorządu (terytorialny, gospodarczy, zawodowy) oraz autonomia

    Samorząd

    Samorząd terytorialny - zarządzanie sprawami społeczności lokalnej w sposób niezależny od administracji rządowej; podstawowa forma samorządu, obejmująca wszystkie osoby zamieszkałe na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego państwa; ma charakter powszechny, w przeciwieństwie do samorządu gospodarczego i zawodowego.

    Samorząd gospodarczy - obejmujący osoby czynne w pewnej gałęzi gospodarki, np. rzemiośle, rolnictwie, przemyśle i handlu; nie ma on, w przeciwieństwie do samorządu terytorialnego, powszechnego charakteru.

    Samorząd zawodowy - obejmujący osoby wykonujące pewien zawód, z reguły określany wolnym; nie ma on, w przeciwieństwie do samorządu terytorialnego, powszechnego charakteru.

    Autonomia:

    2. Polskie tradycje samorządowe

    3. Płaszczyzny współdziałania administracji rządowej i samorządu

    W starszej doktrynie przeciwstawiano państwo samorządowi, co było następstwem naturalistycznej teorii samorządu terytorialnego; współcześnie odrzuconej. Obecnie dominuje przekonanie o niezbędności współdziałania tych dwóch struktur. Wynika to również z faktu, że kompetencje samorządu uregulowane zostały w ustawach, a więc przez organy państwowe. Dlatego polityka realizowana przez samorząd terytorialny jest polityką zdefiniowaną przez państwo. Dotyczy to nie tylko zadań obowiązkowych, ale także dużej liczby zadań własnych, w stosunku, do których przepisy ustawowe określają często metody i sposoby ich realizacji. Dochodzą do tego zadania zlecone ustawowo lub powierzone w drodze porozumienia.

    Współdziałanie miedzy państwem i samorządem jest szczególnie widoczne w sferze planowania i finansowania.

    Planowanie - ma charakter zintegrowany, obejmuje bowiem zadania, środki finansowe i terminy. Ma również charakter hierarchiczny, co widoczne jest w planach przestrzennych, w których wyróżniamy plan krajowy, plany wojewódzkie oraz miejscowe plany gmin.

    Plan krajowy zawiera koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, która stanowi podstawę sporządzania programów rządowych. Programy te opiniowane są przez sejmiki wojewódzkie, a następnie przyjmowane w drodze rozporządzenia rady Ministrów.

    Wojewódzkie plany przestrzenne sporządzane są przez województwo samorządowe oraz uchwalone przez sejmik wojewódzki. W planie tym uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.

    Zależność występuje też miedzy planowaniem miejscowym w gminie a wojewódzkim planem przestrzennym.

    System finansowy - występują wielorakie powiązania pomiędzy państwem a samorządami, przy czym wpływ państwa uzależniony jest od rodzajów dochodów:

    Gmina dysponuje władztwem budżetowym, pozwalającym jej m.in. na zaciąganie kredytów. Jednak obowiązująca w tej mierze regulacja, zawiera szereg ograniczeń. Bank określając zdolność kredytową gminy uwzględnia np. opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rozwiązania te ograniczają samodzielność gminy, ale zapewniają państwu polityczny wpływ na działania samorządu terytorialnego.

    Podstawową przesłanka wyznaczającą granicę samodzielności samorządu terytorialnego jest nadzór państwowy. Organami nadzoru nad działalnością jst. są: Prezes rady Ministrów, wojewodowie, a w sprawach finansowych regionalne izby obrachunkowe. Zarówno Konstytucja, jak i ustawy ustrojowe określają tylko jedno kryterium nadzoru - legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem.

    Środki nadzoru można tradycyjnie podzielić na dwa rodzaje:

    4. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST)

    EKST - została podpisana w czerwcu 1985 r. w Strasburgu, przez państwa Rady Europy. Weszła w życie 1 września 1988 r., natomiast Polska ratyfikowała Kartę w kwietniu 1993 r. Sama nazwa Karty nie jest dostatecznie precyzyjna bowiem dotyczy ona faktycznie samorządu lokalnego (gminnego). Nie obejmuje ona natomiast samorządu regionalnego, dla którego Rada Europy wyracowała osobną Kartę - Europejska Kartę samorządu Regionalnego, uchwaloną w 1997 r. Nie została ona rektyfikowana przez Polskę. To powoduje, że formalnie Karta Samorządu Lokalnego stosowana jest wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, na co pozwala artykuł 13 przedmiotowej Karty.

    EKST jest jednym z wiodących aktów prawnych dotyczących samorządu terytorialnego. Podstawowym jej zadaniem jest dążenie do ujednolicenia sam. ter. we wszystkich krajach. Polska przystępując do EKST przyjęła jej postanowienia w całości. W myśl EKST „samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.” W definicji tej wyeksponowano:

    EKST odwołuje się również do zasady subsydiarności, według której „generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli”.

    Ogólne założenia subsydiarności sprowadzają się do trzech następujących tez:

    Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego:

    Art. 164 Konstytucji stanowi, że: „ Podstawową jednostka samorządu terytorialnego jest gmina”.

    1. Typy gmin i ich zadania

    Różne kategoryzacje gmin

    Zadania gmin - nakreśla je Konstytucja w art. 164, stanowiąc, ze: „Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego” - tzw. generalna klauzula kompetencyjna.

    Zadania powiatu określono za pomocą enumeratywnego wyliczenia, zaś zadania samorządu województw - jako zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej.

    Podstawowy podział zadań gmin, wyróżnia zadania własne i zlecone.

    Zadania własne gminy dzielą się na obowiązkowe i dobrowolne. Ich podstawowa część mieści się w zakresie tzw. administracji świadczącej w rodzaju: budowy i utrzymania dróg, oświaty, organizowania działalności kulturalnej, zdrowia, opieki socjalnej, budownictwa socjalnego, popierania działalności gospodarczej mieszkańców, sportu. Na dalszym planie znajdują się działania ingerujące, czyli związane z policją administracyjną.

    Zadania zlecone również dzielą się na obowiązkowe - wynikające z ustaw szczególnych, i dobrowolne - na podstawie porozumienia gminy w organami administracji rządowej.

    Zadania zlecone należą do administracji rządowej, lecz z uwagi na fakt, że w gminie organy administracji rządowej nie działają wykonywane są organy samorządu terytorialnego. Warunkiem ich realizacji jest zapewnienie środków finansowych.

    2. Wewnętrzna struktura gminy i jej organy

    Gmina wiejska - w jej strukturze wyróżnia się jednostki pomocnicze w postaci sołectw.

    Gmina miejska - jednostki pomocnicze to osiedla i dzielnice.

    Jednostki pomocnicze mają ułatwić mieszkańcom dostęp do władz administracyjnych gminy. Funkcjonują w nich organy stanowiące (zebrania bądź rady) oraz wykonawcze. Ich podstawowe kompetencje mają charakter opiniodawczy, inicjujący oraz kontrolny.

    Organy gminy - składają się z urzędników honorowych (wybieralnych) oraz zawodowych.

    Organem przedstawicielskim jest rada gminy, której liczebność uzależniona jest od liczby mieszkańców gminy. Obraduje na sesjach. Wyłania komisje; charakter obowiązkowy ma tylko komisja rewizyjna.

    Organem wykonawczym jest wójt, burmistrz, prezydent; wybierani w wyborach bezpośrednich i powszechnych na podstawie ustawy z 2002 r. Ich podstawowe obowiązki to:

    3. Współdziałanie międzygminne jako forma wzmocnienia.

    Współdziałanie jst. opiera się na zasadzie dobrowolności. Ustawy samorządowe przewidują trzy prawne formy współdziałania:

    Przepisów o współdziałaniu nie zawiera ustawa o samorządzie województwa. Może ono zawierać jedynie porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych: z innymi województwami, z gminami i powiatami z własnego obszaru.

    Powiat i województwo jako jednostki samorządu terytorialnego

    1. Geneza powiatu i województwa jako jednostek podziału terytorialnego

    Powiat jako jednostka podziału terytorialnego pojawił się w Polsce w XIV w. Przetrwał okres rozbiorów, w odrodzonej Polsce struktura powiatów ustabilizowała się w 1928 r., kiedy w ramach 17 województw istniało 266 powiatów. Także po II wojnie światowej w nowych granicach państwa działy powiaty, których liczba w momencie ich likwidacji, w 1975 r. wynosiła 315. Przywrócono je 1 I 1999 r.

    2. Zadania powiatu i jego organy

    Organy powiatu to:

    Zadania powiatu - koncentrują się wokół problemów pomocy socjalnej (powiatowe ośrodki pomocy rodzinie), zdrowia (administracja szpitalami), wspieraniu bezpośrednim i pośrednim rozwoju gospodarczego. Realizują zadania oświatowe (szkoły średnie, zawodowe) oraz kulturalne (biblioteki, domy kultury, muzea). Zadania powiatu skupiają się na administracji świadczącej. Wykonują też zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku poprzez powiatowe straże, służby i inspekcje.

    3. Organizacja województwa samorządowego i jego zadania

    Aparat administracyjny samorządu wojew. to:

    Zadania - określone w klauzuli ogólnej (wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej). Ustawodawca podkreślił w ten sposób regionalny, a nie lokalny charakter zadań województwa. Objaśniając ową specyfikę twierdzi się, że istotą zadań regionalnych jest funkcja cywilizacyjna, a nie policyjno-prawna, bardziej rozwojowa niż świadcząca, bardziej ekonomiczna niż administracyjna.

    VI. Organizacja urzędu administracyjnego

    1. Pojęcie urzędu

    Część aparatu administracyjnego mająca wyodrębniony rzeczowy zakres działania, który wyraźnie odgranicza go od innych części tego aparatu. (Jest więc wyodrębnioną rzeczowo i organizacyjnie częścią aparatu administracji publicznej).

    W postaci odrębnych urzędów zorganizowana jest administracja rządowa, natomiast administracja samorządowa najczęściej przybiera kształt jednolitego urzędu (np. urzędu gminnego, starostwa, urzędu marszałkowskiego).

    Odrębność czy też wydzielenie urzędu z całości aparatu administracyjnego przejawia się w następujących sferach:

    Każdy urząd wykonuje trzy podstawowe funkcje:

    Rozróżnienie funkcji kierowniczej od intendenturalnej nie jest łatwe. Można jednak przyjąć, że do funkcji kierowniczej należą sprawy kadrowe i budżetowe.

    Podstawowe znaczenie dla urzędu ma realizacja funkcji zewnętrznej, a więc załatwianie spraw objętych rzeczowym zakresem działalności urzędu. Zadania te mają najczęściej charakter jednostkowy i powtarzalny (np. decyzje podatkowe), ale niekiedy może chodzić także o przygotowanie większych projektów, np. planu zagospodarowania przestrzennego, programu prywatyzacji służby zdrowia w minie itd. Tym zadaniom powinna służyć wewnętrzna organizacja urzędu.

    2. Struktura wewnętrzna urzędu

    Z reguły wielkość przeciętnego urzędu uniemożliwia skuteczne nim sterowanie przez jednego kierownika. Powoduje to konieczność tworzenia zespołów pracowniczych, o charakterze merytorycznym bądź technicznym. Te pierwsze mają nazwy referatów, wydziałów, departamentów.

    3. Organizacja kierowania urzędem

    Kierowanie urzędem jest funkcją samodzielną, odrębną od funkcji zewnętrznej, która obejmuje merytoryczne załatwianie spraw.

    W ramach zadań kierowniczych można wyodrębnić dwie grupy:

    1. bezpośrednie rozstrzyganie trudnych spraw jednostkowych, rozstrzyganie sprzeciwów, nadzorowanie załatwiania spraw indywidualnych, kontrole efektów pracy;

    2. kierowanie zespołem pracowników, poprzez: planowanie pracy, zapobieganie konfliktom oraz ich rozwiązywanie, koordynacja pracy podległych jednostek organizacyjnych, zapewnienie związków ze sferą zewnętrzną polegającą na reprezentowaniu urzędu na zewnątrz, podział zadań miedzy poszczególnymi urzędnikami, stosowanie bodźców motywacyjnych, interpretacja zadań, kontrola trybu załatwiania spraw obejmująca skuteczność oraz dyscyplinę, a więc kontrola merytoryczna, a także formalna.

    Organizacja kierownictwa w urzędzie może występować w formie: jednoosobowej, sztabowej, wspomagania przez stałego zastępcę, kolegialnej, wspomagania przez zaufanego doradcę.

    Czas sprawowania urzędu - kadencyjność lub mianowanie na czas nieokreślony.

    Delegowanie uprawnień kierowniczych - delegacja prawa podpisu w praktyce oznacza delegacje funkcji kierowniczej, a niekiedy nawet rezygnacja z tej funkcji.

    4. Style kierowania

    Dwa podstawowe - kooperatywny lub autorytatywny. Każdy ma zarówno swoje zalety, jak i wady. Przyjmuje się, że kooperatywny jest bardziej efektywny gdy urzędnicy są dobrze wykształceni, mają świadomość odpowiedzialności oraz posiadają zdolność samokontroli.

    VII. Decyzja jako składowa działania administracji publicznej:

    1. Podstawowe pojęcia (decyzja, decydent, system decyzyjny, proces decyzyjny)

    Decyzja - forma działania administracji publicznej jak i prywatnej. Jest aktem wyboru między różnymi alternatywami. Może zezwalać, nakazywać lub tolerować określone zachowania.

    Decydent - podmiot podejmujący decyzję. Może występować jako osoba, ale także jako struktura organizacyjna (organ kolegialny czy aparat pomocniczy, np. urząd gminy, wojewody, ministerstwo).

    System decyzyjny - jest tworzony przez osoby, uczestniczące w podejmowaniu decyzji; zarówno mające kompetencje decydujące, jak i dostarczające istotnych informacji - doradcy, eksperci.

    Proces decyzyjny - jest w różnym stopniu prawnie uregulowany. Obejmuje następujące etapy postępowania: określenie problemu decyzyjnego, określenie celów do osiągnięcia, opracowanie alternatyw decyzyjnych, zdefiniowanie ograniczeń decyzyjnych.

    2. Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów

    Decyzja jest aktem wyboru między różnymi interesami i wartościami, a zatem rozstrzyga często o sprzecznych interesach (decyzje lokalizacyjne, budowlane, wywłaszczeniowe itd.). Uwzględniając ten aspekt procesu decyzyjnego można uznać, że decyzja stanowi instrument „zarządzania konfliktami”.

    Źródła konfliktów: krzyżowanie się kompetencji jednostek organizacyjnych, uwarunkowania polityczne, ambicje poszczególnych osób, interesy jednostek, grup społecznych i środowisk.

    Rodzaje konfliktów: indywidualne, wewnatrzorganizacyjne, międzyorganizacyjne.

    Warunki rozwiązywania konfliktów - ujawnienie konfliktu, a następnie próba jego rozwiązania poprzez: wyłączenie stron, polecenie, kompromis oraz kooperację.

    3. Typy i modele decyzji

    Wiele różnorodnych kategoryzacji:

    Ze względu na przedmiot: w zakresie oświaty, opieki zdrowotnej, gospodarki wodnej, itd.

    Ze względu na treść (konkluzję) - zezwalające, nakazujące, zabraniające.

    Ze względu na zakres działania - wewnętrzne (kształtujące wewnętrzne struktury oraz procedury działania), zewnętrzne (służące bezpośredniej realizacji nałożonych na administrację zadań), zintegrowane (plany wyznaczające zadania, struktury i środki).

    Ze względu na zasadność - racjonalne i nieracjonalne (duża subiektywność oceny)

    4. Elementy procesu decyzyjnego

    Każda racjonalna decyzja jest kształtowana w drodze złożonego z wielu faz procesu. Niektóre z nich są konieczne, aby decyzja miała walor racjonalności. Należą do nich:

    28


    Wyszukiwarka