Finanse lokalne
Wykład 1: 2.10.2007r.
Literatura:
„Budżet władz lokalnych” S. Owsiak; Warszawa 2002
„Rozwój rynku obligacji komunalnych w Polsce w latach 1996-2000” Dagmara Hajdys; Wyd. UŁ Łódź 2003
„Finanse samorządu terytorialnego” Maria Kosek-Wojnar, Krzysztof Surówka; Wyd. Akademia Ekonomiczna w Krakowie; Kraków 2002
„Finanse samorządu terytorialnego” Leszek Patrzałek; Wyd. Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu; Wrocław 2004
„Finanse lokalne w Polsce” Krystyna Piotrowska-Marczak; WN PWN Warszawa 1997
„Finanse lokalne w dobie akcesji” Eugeniusz Ruśkowski; Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2004
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Dz.U.Nr203 poz.1966
Plan wykładu:
Ogólna charakterystyka samorządu terytorialnego w Polsce.
Geneza samorządu terytorialnego:
Historyczne uwarunkowania samorządu terytorialnego
Ogólnie
W Polsce.
Prawno - systemowe (ustrojowe) uwarunkowania samorządu terytorialnego.
Finanse samorządu w systemie finansów publicznych.
Podstawy finansów samorządowych:
Finanse lokalne
Finanse regionalne
Specyfika Polska.
Podstawowe elementy gospodarki finansowej gmin, powiatów i województw.
Dochody jednostek samorządu terytorialnego.
Wydatki jednostek samorządowych.
Planowanie i procedura budżetowa.
Budżet klasyczny a budżet zadaniowy.
Działalność gospodarcza i inwestycyjna samorządu terytorialnego.
Perspektywy samorządu terytorialnego w Polsce.
Budżet miasta i powiatu na przykładzie miasta Łodzi.
Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w wybranych krajach.
Wykład 2: 9.10.2007r.
Samorząd terytorialny w Polsce jest trójszczeblowy: gminy, powiaty, województwa.
Samorząd lokalny: gminy i powiaty.
Samorząd regionalny: województwa.
Między tymi szczeblami mogą zachodzić lub nie różne relacje. Szczeble niższe mogą być podporządkowane wyższym. W Polsce tego nie ma. Państwo może przekazać szczeblom wyższym pewne uprawnienia względem niższych szczebli.
Poszczególne szczeble samorządu terytorialnego są od siebie niezależne (podlegają władzy państwowej), nie są wobec siebie całkowicie autonomiczne. Liczba gmin, powiatów i województw jest stała w określonym czasie. Gmin jest około 2500, powiatów 380, a województw 16.
Najbardziej rozbudowana jest polityka regionalna, dąży się do tego, aby sąsiadujące regiony miały zbliżony poziom rozwoju.
Samorząd terytorialny w Polsce został reaktywowany w 1990 roku podczas obrad Okrągłego Stołu po 40 -tu latach nieobecności. Było to ważnym aktem życia społecznego, politycznego itp. Jest to ważny element demokratyzacji państwa. Samorząd terytorialny zwiększył możliwość współdziałania współdecydowania. Wymagał on zmiany regulacji państwowej.
Aby jednostki samorządu terytorialnego mogły funkcjonować to muszą mieć:
Zadnia
Kompetencje - pozwalają realizować zadania.
Środki finansowe - są dostosowane do zadań i kompetencji.
Własne
Transferowane - w postaci subwencji i dotacji; udziały w podatkach państwowych - te środki są dysponowane w całości.
Te trzy powyższe elementy powinny ze sobą współgrać. W największym zakresie zostały przekazane zadnia, w mniejszym stopniu kompetencje, a w najmniejszym środki finansowe.
Istotne problemy samorządu terytorialnego:
Zaspokajanie zróżnicowanych potrzeb - zbiorowych i indywidualnych.
Decentralizacja administracji - przekazanie uprawnień na szczeble niższe.
Federalizm i federalizm fiskalny ( podział dochodów podatkowych między państwo a jednostki samorządu terytorialnego).
Kwestia autonomii, - kto ją posiada i w jakim zakresie. Oznacza pewien zakres swobodnego dysponowania w odniesieniu do zadań, kompetencji i środków finansowych.
Powiaty i województwa nie posiadają własnych źródeł podatkowych (tylko gminy posiadają). Podatki można wprowadzić tylko za pomocą ustaw.
Tendencje:
Brak układu hierarchicznego - jednostki są niezależne, dąży się do tworzenia większych jednostek(małymi trudno zarządzać).
Regionalizacja (regiony mają być podobne do siebie) - dąży się do tego, aby rozwój finansowy, kulturalny był zbliżony, co ułatwia rozwiązywanie problemów.
Dekoncentracja ( rozproszenie)- np. rozproszenie instytucji w różnych miastach.
Problemy ekonomiczne - zarządzanie ograniczonymi zasobami.
Ma miejsce wzrost potrzeb publicznych.
Geneza samorządu terytorialnego - charakterystyka
Metoda kompleksowa - śledzimy wszystkie etapy rozwoju samorządu terytorialnego.
Przeprowadzenie kompleksowej (historycznej) maksymalistycznej, pełnej analizy JST odnosi się do rzeczywistych korzeni JST. Osadza samorząd na solidnych korzeniach, fundamentach, może zawierać pewne niuanse w historii JST. Metoda kompleksowa nie ma charakteru historycznego, gdyż nie posługuje się narzędziami, metodami właściwymi dla historii. Ma ona na celu określenie skutków pewnego stanu. Ma udzielić nam odpowiedzi na pytanie, czy samorząd terytorialny powstał przypadkowo, czy był to przemyślany efekt działania.
Metoda pragmatyczna - odnosi się do momentu wyłonienia sformalizowanych struktur samorządu terytorialnego. Metoda ta mieści się w metodzie kompleksowej.
Inaczej minimalistyczna, odwołuje się do momentu, gdy samorząd terytorialny stał się elementem sytemu publiczno-prawnego, gdy nadano mu w tym systemie odpowiednią rangę. W Polsce momentem reaktywacji ST był 1990 rok. Zastosowanie metody pragmatycznej ujawnia pewne ograniczenie, gdyż w pewnym momencie okazuje się, że nie mamy się, do czego odwołać, albo, że zaczynamy od złego momentu. Sens tej metody polega na tym, że podchodzi się do zagadnień w sposób operacyjny. Stosowane są praktyczne rozwiązania. Nie objaśnia się przyczyn stosowania określonych rozwiązań. Rozwiązania te obejmują ilość szczebli w ST, ilość jednostek na danym szczeblu.
Xix w. szerokie przemiany na szczeblu państwowym. Samorząd terytorialny nie może powstać z niczego, dlatego ważne jest określenie jego genezy. Samorządy terytorialne są różne w różnych krajach.
Niegdyś występowała wspólnota prywatna środków i narzędzi pracy.
Gospodarka naturalna - produkcja w celu zaspokojenia własnych potrzeb.
Państwo jest instytucją gwarantującą własność prywatną, w tym celu zostało utworzone. Uprzywilejowaną pozycję zaczęli posiadać właściciele ziemi, środków, narzędzi.
Państwo - suwerenna organizacja polityczna społeczeństwa zamieszkująca terytorium o określonej granicy, której głównym składnikiem jest hierarchiczna władza publiczna dysponująca aparatem przymusu i dążąca do monopoli i jego stosowania. W ramach państwa istnieją różne formy organizacji administracji. Inaczej przebiegał rozwój państw na obszarach, na których występowało niewolnictwo.
XII, XIII w. - zalążki kapitalizmu, tworzenie się kapitału bankowego. Kapitalizm w formie rozwiniętej w niektórych państwach pojawił się w XX w.
Wykład 3: 16.10.2007r.
Samorząd terytorialny jest wynikiem bardzo długiej ewolucji. Jego początki można zauważyć już w starożytności. Samorząd ówczesny mógł być utożsamiany z pewnym stopniem samodzielności. Samorząd istniał również w średniowieczu, wywarł ogromny wpływ na kształt obecnego samorządu. Spełniał cel publiczno-prawny. O początkach tworzenia się obecnego samorządu terytorialnego można mówić od rewolucji francuskiej. Swoje prawa posiadały komuny wiejskie i komuny miejskie. Gminy uzyskały osobowość prawną, a nadzór państwowy został zredukowany do minimum. Gminy zaczęto traktować jako kręgi powołane do realizowania administracji państwowej. Na pierwszym miejscu zaczęto stawiać państwo, a nie obywateli. Wprowadzono system scentralizowanego samorządu terytorialnego. Ten model gminy obowiązywał do 80-tych lat XX wieku (model napoleoński).
W wielu państwach niemieckich (pod wpływem Francji) zaczęto wprowadzać rozwiązania Napoleońskie - silnie scentralizowane gminy. Od 1808 r. tworzono samorząd nowego typu. Mieszczanie mieli ogromny wpływ na sprawy miejskie. Resztą sprawa zajmował się rząd. ( Chodziło o to, aby pobudzić obywateli do zaangażowania w sprawy społeczne. Mieszczanie chcieli utworzyć samorząd przeciwny państwu, który powinien zajmować się wszystkimi sprawami, które go dotyczą. Ta społeczna teoria samorządu stanowiła istotny krok naprzód w teorii myśli samorządowej).
Warunki do rozwoju samorządu terytorialnego stworzyło państwo prawa, zaczęto wprowadzać konstytucje, która wprowadziła porządek. Państwo prawne wykonuje swoje zadania poprzez podległe mu organy. Państwo nie jest przeciwstawne społeczeństwu może mu przekazywać część swoich uprawnień.
Zrzeszenia okręgowe stają się samorządem, gdy państwo je upoważnia i zobowiązuje do realizacji funkcji administracyjnych. Nowoczesny samorząd terytorialny powstał, gdy stosunek państwo - obywatel stał się stosunkiem dwustronnym.
Samorząd był narzędziem walki państwa z obywatelami.
Istota samorządu terytorialnego
Samorząd stanowi ważną instytucje ustawowo-prawną. Kwestia uregulowania samorządu w ustawodawstwie jest zróżnicowane w różnych krajach. Zatem ustawodawca europejski nie definiuje pojęcia samorządu terytorialnego. Decydującą rolę samorządu stanowi podmiot, przedmiot, sposób wykonywania działalności.
Podmiotem samorządu jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze. Samorząd nie ma i nie może mieć swoich suwerennych praw. Byt samorządu jest uzależniony od roli ustawodawcy. Jedynie zamieszkanie decyduje o przynależności do wspólnot istniejących na danym obszarze. Bierność nie powoduje wykluczenia ze związku. Wspólnota tworzy wyodrębnioną w strukturze organizację. Społeczność lokalna dokonuje wyboru swoich przedstawicieli.
Przedmiot samorządu terytorialnego - jest administracja państwa.
Zadania z zakresu administracji są wykonywane jednocześnie przez państwo i samorząd. Zadania, które posiadają jednostki samorządu terytorialnego, są zadaniami nałożonymi przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego nie mogą odmówić wykonania tych zadań. Jeżeli samorząd terytorialny wykonuje zadania administracyjne musi posiadać odpowiednie kompetencje. Samodzielność wykonywanych zadań jest ograniczona.
Inne istotne elementy samorządu terytorialnego:
- samodzielność finansowa - jednostki samorządu terytorialnego powinny być wyposażone w środki finansowe.
Samorząd terytorialny jest organizacyjnie i prawnie wyodrębniony w strukturze państwa. Powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej, wyposażony w finansowe środki umożliwiające wykonanie tych zadań. Z tego faktu wynika niezależność samorządu terytorialnego. Z faktu samodzielnego wykonania administracji państwowej wynika możliwość stosowania władztwa administracyjnego oraz podległości nadzorowi państwa, ale w granicach określonych ustawami.
Samorząd może być rozumiany w znaczeniu prawnym bądź politycznym.
Wykład 4: 23.10.2007r.
Cele samorządu są pochodna funkcji państwa.
Wyróżnimy funkcje:
- zewnętrzne
Dotyczy przede wszystkim zabezpieczenia granic; utrzymanie armii; wchodzenie w różnego rodzaju sojusze; uczestnictwo w międzynarodowych instytucjach, organizacjach.
- wewnętrzne
Dotyczy tego, co się dzieje w wewnątrz państwa (funkcja gospodarcza; administracyjna; socjo - kulturalna; społeczna).
Treść tych funkcji jest uzależniona od treści politycznej (np., kto sprawuje władze).
Podmioty sektora publicznego powinny dążyć do celów, które są spójne.
Dwa obrazy podejmowanych działań:
- cele z wiązane z osiąganiem określonych korzyści;
- max dobrobytu społecznego.
Celem działalności samorządu terytorialnego jest dążenie do zaspokajania określonych potrzeb w ramach konsumpcji publicznej.
Dwie kategorie dóbr:
- dobra publiczne - nie mogą być zaspokajane poprzez wykorzystanie mechanizmu rynkowego.
- dobra społeczne - zaspakajane poprzez mechanizm rynkowy.
Inny podział dóbr:
- dobra publiczne - mogą być świadczone w ramach sektora publicznego. Zalicza się do nich: ochrona obywateli; infrastrukturę inżynieryjną czy też techniczną itp.
- dobra pożądane - mogą być dostarczane w ramach sektora publicznego (nieodpłatnie) jak i poprzez mechanizm rynkowy. Zalicza się do nich: oświata; ochrona zdrowia itp. Usługi w zakresie oświaty są zaspokajane w trybie zbiorowym.
Prawo Wagnera- sformułowane na podstawie badań historycznych. Nieustanny wzrost wydatków publicznych.
Czy samorząd terytorialny zalicza się do władz publicznych?
W konstytucji jest zapis: samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.
Pojawia się w niej określenie dotyczące władzy publicznej.
Tradycyjne władze publiczne dzielone są na:
- władzę ustawodawczą (sejm i senat),
- władzę wykonawczą (prezydent i Rada Ministrów),
- władzę sądowniczą.
Ujęcie samorządu terytorialnego w konstytucji powoduje, że samorząd terytorialny jest czwartą władzą.
Organami władzy publicznej są organy, które mają ustawowe prawo do wykonania władztwa publicznego.
Państwo ma dwa znaczenia:
- szersze
W szerokim znaczeniu rozumie się powszechną organizację władz publicznych bądź strukturę władzy publicznej, powszechną organizację, aparat władztwa publicznego, obejmuje również samorząd w ramach władz publicznych.
-węższe
Nie obejmowało samorządu. Przeciwstawne było i państwo i samorząd.
Państwo jest organizacją hierarchiczną, scentralizowaną. Charakterystyka ta dotyczy państw unitarnych, czyli tych, w których występuje tylko poziomy podział władzy. Centralizację można rozumieć jako proces lub efekt. Przeciwstawnym pojęciem do centralizacji jest decentralizacja. W Polsce zdecentralizowano władzę publiczną. Decentralizacja oznacza ustawowe, trwałe, prawem chronione przekazanie organom zdecentralizowanym władzy publicznej: zadań, kompetencji i środków, które do tej pory były wyposażone organy władzy publicznej. Kompetencje wykonywane są we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Samodzielność nie jest suwerenna i jest ograniczona ( atrybutem suwerenności jest bicie monet). Władza publiczna musi być wyposażona w posiadanie osobowości publiczno-prawnej i cywilno-prawnej.
Ograniczenia można rozpatrywać w kategoriach prawnych i praktycznych (np.brak środków do dyspozycji).
Nadzór można podzielić na:
- sprawowany wobec aktów,
- sprawowany wobec osób,
- sprawowany wobec organów.
Samorząd terytorialny jest wyrazem demokratyzacji. Proces decentralizacji jest zagwarantowany przez Konstytucje. Samorząd terytorialny stanowi podstawową formułę decentralizacji władzy publicznej, ma charakter polityczny i administracyjnym, może funkcjonować wyłącznie w ramach państwa demokratycznego.
Demokratyzacja przynosi lepsze efekty tam, gdzie występuje tradycja zaangażowania obywateli w sprawy państwa.
Wykład 5: 30.10.2007r.
Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego
Akty prawne
Konstytucja RP z kwietnia 1997r. - samorządowi terytorialnemu poświęcony jest 7 rozdział, część preambuły, w 1 części.
Preambuła - zawiera zasadę subsydiarności, czyli aby władza państwowa przekazywała wszelkie zadania i kompetencje ST, które ST może wykonać lepiej.
Konstytucja wyklucza funkcjonowanie samorządu gminnego. Konstytucja nie określa kształtu innych jednostek samorządowych, nie nakazuje łączenia samorządu regionalnego. Wojewoda jest organem organizacji samorządowej. Nie musi występować tożsamość regionu i województwa. Podział regionalny powinien być skoordynowany z podziałem na województwa.
Art.2 konstytucji mówi o bezpośrednim wyborze do organów samorządowych.
Ograniczenie nad samorządem to kryterium legalności, - czyli czy działalność samorządu terytorialnego mieści się w granicach prawa. Kiedyś było kryterium celowości - mówi o tym, czym jest celowe podjęcie określonych działań przez samorząd.
Konstytucja daje uprawnienia do zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego.
Inne akty prawne
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST) - w 1994r. została ratyfikowana w Polsce, ale z pewnym błędem - została błędnie przetłumaczona na język polski; poprawna nazwa brzmi: Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Obejmuje to, co dotyczy gmin i powiatów (w innych państwach dwa najważniejsze szczeble). Do 1998 roku zamiennie używano pojęcia samorząd lokalny i terytorialny.
Zawiera ogólne zasady dotyczące samorządu terytorialnego. Została ratyfikowana w Polsce w całości.
Karta ta zawiera 8 postanowień:
Zakres działania samorządu lokalnego.
Dotyczy ochrony granic społeczności lokalnych.
Dotyczy dostosowania struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych w zakresie samodzielnego ustalania wewnętrznych struktur oraz zatrudniania odpowiednio wykwalifikowanych pracowników.
Odpowiedni status przedstawicieli wybranych do władz lokalnych.
Dopuszczalność kontroli administracyjnej.
Dotyczy zasad finansowania społeczności lokalnej (ta zasada jest zastosowana do gmin); zasoby powinny być dostosowane do zadań.
Dotyczy prawa do zrzeszania się innymi społecznościami w kraju i za granicą.
Samorząd lokalny powinien być prawnie chroniony - konstytucja to prawnie gwarantuje. SL mogą się odwoływać do sądu, gdy ich prawa są naruszane.
Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi - 1993 r. została wprowadzona, aby zniwelować różnice między regionami.
Struktura europejskich aktów prawnych
Rozporządzenia.
Dyrektywy.
Decyzje.
Ustawy ustrojowe - obejmują zakres działania, ale bez zadań i kompetencji, zasady organizacji poszczególnych jednostek kategorii samorządu terytorialnego i innych instytucji. Mają one charakter publiczno - prawny. Zaliczamy do nich:
- Ustawa o samorządzie gminnym - 8 marca 1990r.
- Ustawa o samorządzie województw - 5 czerwca 1998r.
- Ustawa o samorządzie powiatowym - 5 czerwca 1998r.
Te ustawy ustrojowe nie mają charakteru jednolitego. Odrębne przepisy ustrojowe dotyczą Warszawy.
- Ustawa ustrojowa o ordynacji wyborczej
-Ustawa o wprowadzeniu podziału terytorialnego
Ustawa o referendum lokalnym
Ustawa o zasadach przystępowania samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych
Ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych
Ustawa o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych - nie można było się odwołać od decyzji samorządu terytorialnego, teraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne są niezależne od Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, chyba że będzie to ograniczało dostęp obywateli do ograniczonych zasobów.
Wykład 6: 6.11.2007r.
Ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 13 listopada 2003r.- określa się zasady tworzenia, podziału subwencji, dotacji celowych.
Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 1991 r. (podatek lokalny i leśny nie jest regulowany przez tą ustawę)- podatek od czynności cywilno-prawnych, opłaty skarbowe. Nie ma tam mowy o powiatach, tylko o gminach.
Inne akty prawny, które mają charakter wewnętrzny np. statuty jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawy ustrojowe - określają ustrój wewnętrzny:
Ustawa o samorządzie gminnym - 8 marca 1990r.
Ustawa o samorządzie województw - 5 czerwca 1998r.
Ustawa o samorządzie powiatowym - 5 czerwca 1998r
Statuty jednostek samorządu terytorialnego - są to statuty związane z art. 169 Konstytucji.
Dla gmin powyżej 300 mieszkańców projekt statutu musi być uzgodniony z prezesem Rady Ministrów. Minister właściwy dla spraw adm. koordynuje opracowanie wzorowego statutu powiatu. Statut województwa przyjmowany jest po uzgodnieniu z prezesem Rady Ministrów.
Statut jako akt z zakresu prawa ustrojowego nie może zawierać norm prawa materialnego, norm prawa formalnego skutkującego wobec obywateli, może zawierać procedurę postępowania organów gminy. Prawa i obowiązki obywateli wyznacza konstytucja.
Aktami o charakterze niższego rzędu są regulaminy dotyczące funkcjonowania rad gminy, powiatów, sejmików wojewódzkich oraz urzędów: marszałkowskiego, starostwa, gminy.
- regulamin rad - określa, w jaki sposób ona działa np. rada gminy.
- regulaminy organizacyjne -
Regulamin urzędu gminy - pokazuje, w jaki sposób te organy będą funkcjonowały; sposoby funkcjonowania tych instytucji.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą powoływać różnego rodzaju organy, które mogą być wyposażone we własny statut.
Charakterystyka obecnego modelu samorządu terytorialnego
Siedem obszarów (cech) samorządu terytorialnego:
Jednolitość rozwiązań
Jednolitość rozwiązań związana jest z tym, że nie dokonano typologii JST.
Została przyjęta w 1990r. Ustawodawstwo nie rozróżnia gminy wiejskiej i miejskiej. Na ogół miasto jest utożsamiane z gminą wiejską.
W gminach wiejskich - wójt
Do 100 tys. mieszkańców - burmistrz
Powyżej 100 tys. mieszkańców - prezydent.
Odstępstwo od reguły dotyczy gminy uzdrowiskowej. Dużym miastom przyznano prawa miasta powiatowego( powyżej 100 tys. mieszkańców, oraz miasta, które straciły pozycję miasta wojewódzkiego po reformie).
Trójstopniowość
Nie oznacza hierarchicznego podporządkowania, nie może być ingerencji innych samorządów. Jest ściśle związana z zasadą samodzielności zawartej w Konstytucji. Każdy szczebel ma przypisane własne kompetencje, zadania i środki. Wykorzystanie tych zadań nie podlega żadnej ingerencji ze strony państwa. Szczeble względem siebie nie mają kompetencji kontrolnych.
Szeroka decentralizacja zadań publicznych przy niewystarczających środkach
Jednostki otrzymują zadania i kompetencje. Brak jest jednak koordynacji. W Polsce decentralizacja jest bardzo szeroka. Nie idzie za tym jednak węższy zasięg kompetencji i środków pieniężnych, które są nieadekwatne do zadań, co ogranicza ich wykonanie.
Jest ogromna tendencja do rozszerzania zakresu zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.
Decentralizacja - musi się wiązać z przekazaniem części zadań, kompetencji i środków przez tego, który je wcześniej posiadał.
Dekoncentracja - jest to zmniejszenie uprawnień w skoncentrowanych organach wyższych poprzez przesuwanie je do organów niższych.
Na podstawie WEKST wszystkie organy powinny być wyposażone w źródła dochodowe.
Zagwarantowanie samodzielności i ochrony prawnej
Jest to ważna cecha. Jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego). Nikt nie może nakazać im postępowania takiego a nie innego.
Samodzielność JST podlega ochronie sądowej. Samodzielność nie utożsamiamy z niezależnością. Samodzielność jest istotą JST. Samodzielność gminy wynika z granic wyznaczonych przez ustawy, które określają zakres przedmiotowy tej samodzielności. JST chroniąc swoją samodzielność mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności danej ustawy z konstytucją lub umowami międzynarodowymi.
Często ogranicza się ich samodzielność poprzez ograniczenie im środków finansowych.
Ograniczenie nadzoru do kryterium legalności
Do sprawowania tego nadzoru konstytucja uprawnia Prezesa Rady Ministrów. Szczególne uprawnienia nadzorcze ma sejm, który może w szczególnych przypadkach na wniosek Prezesa Rady Ministrów rozwiązać organ stanowiący JST, jeśli rażąco on narusza konstytucje lub ustawy. Nadzór ten został ograniczony do legalności (zgodności z prawem). W kwestiach finansowych nadzór sprawują Regionalne Izby Obrachunkowe. (?)
Nadzór jest prowadzony na zasadzie legalności. Konstytucja upoważnia do nadzoru.
W EKST nadzór jest znacznie szerszy.
Ograniczony dualizm
Dualizm dotyczy tworzenia administracji samorządowej i państwowej. Na poziomie gminy nie ma administracji państwowej, pojawił się problem, jeżeli chodzi o powiaty. Utworzono Powiatową Inspekcję Służb i Straży. Mamy tu do czynienia z administracją samorządową - Marszałek Województwa i Sejmiki Wojewódzkie.
Brak decydowania, co do zasady kształtowania stosunków między organem ustawodawczym a wykonawczym.
W odniesieniu do gmin i powiatów została przyjęta:
- zasada domniemania działania organu stanowiącego, czyli rad (gminy, powiatu).
W odniesieniu do województw:
- zasada domniemania działania organu wykonawczego.
Kwestia bezpośredniości wyboru władzy wykonawczej- w gminach nie ma kolegialnego ciała zarządzającego (zarządu).
Wykład 7: 13.11.2007r.
Charakterystyka finansów samorządowych
Powstanie samorządu terytorialnego jest związane z decentralizacją władzy publicznej. Państwo nie jest w stanie rozpoznać wszystkich potrzeb, dlatego musiało dojść do decentralizacji władzy.
Trafność identyfikowania potrzeb związana jest z:
Odrzuceniem wszystkich lub prawie wszystkich potrzeb, co pozostali członkowie spółdzielczości.
Zrozumieniem potrzeb innych.
Częstymi i bezpośrednimi kontaktami z mieszkańcami.
Trzy etapy związane z zaspokojeniem potrzeb:
I etap diagnozy - określenie, co to są potrzeby.
II etap realizacji (albo terapii) - wypracowanie takich metod czy też możliwości, które pozwolą na najpełniejsze (jak najwięcej potrzeb żeby było zaspokojonych) i najlepsze zaspokojenie potrzeb (najwyższej jakości).
III etap weryfikacji - odbywa się przy urnach podczas wyborów. Dokonując wyboru mamy możliwość odrzucenia tych, co się nie sprawdzili.
Ordynacja wyborcza- daje różne możliwości
Wybory:
- bezpośrednie- radni, burmistrz, prezydent.
- pośrednie (przez radę starostwa czy powiatową) - starości.
Możemy wiedzieć, jakie są potrzeby, ale nie ma możliwości zaspokojenia tych potrzeb.
Wyróżniamy:
Zakres podmiotowy finansów samorządu terytorialnego
Obejmuje finanse wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i ich związku.
- finanse województwa,
- finanse powiatów,
- finanse gmin,
- finanse powiatów grodzkich,
- finanse związków międzygminnych
- finanse innych, jeżeli powstają.
Zakres przedmiotowy finansów samorządu terytorialnego
Obejmuje całokształt procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków przez jednostki samorządu terytorialnego. Przede wszystkim jest to:
- pobieranie i gromadzenie dochodów,
- wydatkowanie środków,
- finansowanie deficytów,
- zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,
- zarządzanie środkami publicznymi,
- zarządzanie długiem publicznym.
Można ją także rozpatrywać z punktu widzenia ich organizacji oraz wzajemnych relacji, jakie między nimi występują.
- budżet
- inne formy organizacyjne gospodarki finansowej (zakłady budżetowe, zakłady pomocnicze, fundusze celowe).
Zakres przedmiotowy związany jest z powierzonymi zadaniami i kompetencjami. Kompetencje powinny być przystosowane do powierzonych zadań.
Zadania publiczne wiążą się z potrzebami związanymi z publicznych przesłanek. Są to potrzeby, które mogą być zaspokajane w trybie indywidualnym.
Ustawa określa tryb wykonywania zadań własnych i zleconych (art.166 konstytucji). Zdania własne JST - zadania dotyczą danej społeczności oraz z uzasadnionych potrzeb zlecone przez państwo.
Kwestie samorządu terytorialnego można rozpatrywać w ujęciu:
Historycznym
Prawo Wagnera - nieustanny wzrost wydatków publicznych.
- coraz więcej jest zadań do spełnienia
- problem związany ze wzrostem kosztów i realizacją zadań.
Dynamicznym
Zadania publiczne ulegają ciągłej zmianie ilościowej, jakościowej, strukturalnej. Zwiększają się potrzeby jakiegoś rzędu i typu.
Wzrost zadań publicznych przekazywanych samorządowi terytorialnemu.
Rozdział zadań pomiędzy państwo a samorząd terytorialny - kryteria przekazywania zadań:
Kryterium historyczne
Będzie tu decydowała przede wszystkim tradycja. Mogą one dotyczyć całego terytorium lub jego części.
Kryterium polityczne
Wynikają z woli wyborców, którzy opowiadali się za programem wyborczym jakiejś partii. W programach partii występują elementy -wizje, dotyczące ST.
Kryterium ustrojowe
Są pochodną obowiązującego prawa: konstytucji, ustaw, w których zapisano bezpośredniość lub pośredniość zasady podziału zadań publicznych albo też te same zadania.
Kryterium społeczne
Są pochodną struktur społecznych: terytorialnych, religijnych, rodzinnych, zawodowych, rasowych, językowych i innych. Przesłanki te powinny być uwzględniane, aby nie powodować konfliktów.
Kryterium ekonomiczne
Wskazują, że zadania powinien realizować ten związek terytorialny, który wykona to najefektywniej. Np. szkołę podstawową najlepiej prowadzi gmina, szkołę średnią powiat, szkołę wyższą województwo. Jest to związane z zasadą racjonalnego gospodarowania oraz zasadą subsydiarności.
Wykład 8: 20.11.2007r.
Deficyt budżetowy- ujemna różnica miedzy dochodami, a wydatkami budżetu. Innymi słowy deficyt to część wydatków, które nie ma pokrycia w dochodach.
Deficyt:
- budżet - ustawa budżetowa
- jednostki samorządu terytorialnego - uchwała budżetowa
- wzajemne powiązania - wydatki z budżetu państwa mogą być dochodami jednostek samorządu terytorialnego.
W budżecie państwa deficyt występuje od początku lat 80. Natomiast budżety jednostek samorządu terytorialnego nie zawsze są deficytowe.
Deficyt sektora finansów publicznych - ujemna różnica miedzy dochodami publicznymi powiększonymi o środki pochodzące z budżetu UE i innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, a wydatkami publicznymi.
Budżet zrównoważony - dochody równe bądź większe od wydatków.
Budżet niezrównoważony - dochody mniejsze od wydatków.
Zarząd jednostek samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości w terminie do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału - kwartalną informację o wykonaniu budżetu jednostek samorządu terytorialnego, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki.
Dane podawane za rok budżetowy - w terminie do dnia 31 maja roku następnego wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego w poprzednim roku budżetowym, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki budżetowej.
Deficyt sektora finansów publicznych
Najpopularniejszą miarą deficytu jest tzw. rzeczywisty deficyt budżetowy. Jest on rachunkowym, ujemnym wynikiem budżetu państwa, powstającym, gdy wydatki budżetowe są większe niż dochody. Jest to część wydatków budżetu, która nie znajduje pokrycia w dochodach budżetowych. W sytuacji, kiedy dochody byłyby większe niż wydatki. Wystąpiłaby rzeczywista nadwyżka budżetowa. Do obliczeń należy przyjąć wszystkie dochody i wydatki budżetu. Pojawia się tu następujący problem:, jakie wartości można i należy uznać za dochody lub wydatki budżetowe?
Budżet państwa, jednostek samorządu terytorialnych, sektora finansów publicznych - jest sporządzany zgodnie z zasadą kasową (wydatek, gdy nastąpił wypływ gotówki, dochód, gdy nastąpił wpływ gotówki; nie bierze się pod uwagę należności i zobowiązań), co nie zawsze jest korzystne. Budżet jest planem jednorocznym - środki niewykorzystane w danym roku przepadają, co powoduje, że środki publiczne są wydawane nieekonomicznie.
Dochody i wydatki księgowane są „nad kreską” i wpływają na wielkość budżetu.
Przychody i rozchody księgowane są „pod kreską” i nie wpływają na wynik budżetu.
Dochody: podatki i opłaty lokalne, udziały w dochodach podatkowych centralnych.
Wydatki wszystko, co finansowane jest z dochodów np. na budowę drogi, obsługę długu publicznego.
Przychody - wpływy realizowane w gotówce, np. kredyty, pożyczki, emisje obligacji komunalnych.
Rozchody - wydatki realizowane w gotówce, np. spłata kredytu, pożyczki.
Przychody budżetu stanowią najczęściej źródło finansowania deficytu budżetowego.
ROK 2007
Dochody = 1.000 mln. PLN
Wydatki = 1.250 mln. PLN
Deficyt = 250 mln. PLN
Deficyt należy sfinansować, w tym celu samorząd wykorzystuje emisję rocznych obligacji komunalnych, oprocentowanie 10% w skali roku w sposób prosty (bez kapitalizacji odsetek).
Przychody = 250 mln. PLN
Rozchody= ???? PLN
ROK 2008
Dochody = ???? mln. PLN
Wydatki = ???? +25 mln. PLN
Deficyt = ???? +25 mln. PLN
Przychody = ???? mln. PLN
Rozchody= ????+250 mln. PLN
Deficyt strukturalny (pełnego zatrudnienia), - jaki by był deficyt lub nadwyżka gdyby w gospodarce wykorzystać wszystkie czynniki produkcji (technicznie nie możliwe).
Deficyt koniunkturalny ( cykliczny) - różnica między dochodem strukturalnym, a deficytem rzeczywistym. Innymi słowy deficyt strukturalny to deficyt, z którego wyeliminowano wahania koniunkturalne.
Saldo pierwotne budżetu, - jaki byłby deficyt, gdyby nie trzeba było ponosić kosztów obsługi długów.
Teoretyczne ujęcie koncepcji cyklicznego budżetu
Realizacja budżetu cyklicznego w praktyce
Wykład 9: 27.11.2007r.
Decentralizacja - proces i efekt procesu przekazywania zadań przez państwo ST.
Dekoncentracja- rozprowadzanie w różne miejsca czegoś skupionego. Jest to rozłożenie uprawnień wcześniej skupionych w rękach jednego organu na większą ilość organów.
Ma miejsce w ramach systemu scentralizowanego. Upoważnienie pewnych podmiotów do podejmowania pewnych decyzji.
Autonomia- z grec. Samorząd. Jest to prawo do samodzielnego rozstrzygania spraw wewnątrz danej zbiorowości dotyczące miast, instytucji itp.
Samodzielność- wywodzi się od przymiotnika samodzielny; nieuzależniony od nikogo, niepodlegający czyjejś władzy. W stosunku do państwa niezależność, niezawisłość.
Federalizm - odnosi się do kwestii dochodowej. Jest to niezależność podmiotów publiczno-prawnych w zakresie kształtowania własnych źródeł dochodów.
Zdania samorządu terytorialnego |
||
GMINA |
POWIAT |
WOJEWÓDZTWO |
-edukacja publiczna, -ochrona zdrowia, -kultura ( biblioteki gminne i inne placówki upowszechniania kultury), -współpraca z organizacjami pozarządowymi, społecznościami lokalnymi regionalnymi, -pomoc społeczna(środki i zakłady opiekuńcze) -promocja gminy, -polityka prorodzinna(zapewnienie kobietą w ciąży opieki socjalnej, medycznej, prawnej) -gminne budownictwo mieszkaniowe -ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna, -lokalny transport zbiorowy, drogi gminne, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego, -kultura fizyczna i turystyka(tereny rekreacyjne urządzenia sportowe), -cmentarze gminne, -porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona p-poż i przeciwpożarowa, -targowiska i hale targowe, -zieleń gminna i zadrzewienia, -utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, -wspieranie i upowszechnianie idei samorządu. |
-edukacja publiczna, -promocja i ochrona zdrowia, -kultura i ochrona zabytków i ochrona nad zabytkami, - pomoc społeczna, - polityka prorodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, -geodezja, kartografia i…, -adm. Architektoniczno- budowlana, -gospodarka nieruchomościami, ład przestrzenny, gospodarka wodna, -transport zbiorowy i drogi publiczne, - kultura fizyczna i turystyka, -obronność, -porządek publiczny, -przeciw działanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy, -rolnictwo, leśnictwo i rybactwo śródlądowe, -utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, -ochrona praw konsumenta, -promocja powiatu, - współpraca z organizacjami pozarządowymi.
|
-edukacja publiczna, -promocja i ochrona zdrowia, -kultura i ochrona jej dóbr, - pomoc społeczna, - polityka prorodzinna, -modernizacja terenów wiejskich, -zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska, gospodarka wodna w tym ochrona przeciwpowodziowa, -transport zbiorowy i drogi publiczne, -kultura fizyczna i turystyka, - obronność, -bezpieczeństwo publiczne, - przeciw działanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy, - ochrona praw konsumenta.
|
Zdania samorządu terytorialnego:
I kryterium
1) zadania obligatoryjne- wynikają z przepisów, ale nie jednej ustawy, ale wielu.
2) zadnia fakultatywne - gmina może je realizować, ale nie musi.
II kryterium
Zadania własne- są to zadania przypisane danemu szczeblowi jednostki samorządu terytorialnego.
Zadnia obce(zlecone)
Zadania zlecone - zlecone przez państwo, na podstawie ustaw, przepisów. Mogą mieć charakter obligatoryjny (przepisy nakazują) i fakultatywny, (jeżeli dojdzie do porozumienia). Zadania zlecone mogą być na podstawie porozumień miedzy jednostkami samorządu terytorialnego. Powiat może zlecić np. na zasadzie umowy, a nie zakazu.
Realizowanie zadań jednostek samorządu terytorialnego jest możliwe przy spełnieniu, co najmniej dwóch warunków:
Odpowiednie kompetencje, uprawnienia do podejmowania decyzji.
Niezbędne środki finansowe albo w postaci dochodów albo w postaci źródeł do wykorzystania.
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest jego atrybutem, jednym z podstawowych cech samorządu. Samodzielność ST polega na zapewnieniu mu szerokiej swobody w zakresie podejmowania decyzji we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w zakresie spraw lokalnych.
Nie zawsze coś, co nie jest zakazane jest dozwolone.
Na samodzielność samorządu terytorialnego składa się:
- posiadanie osobowości prawnej
- uprawnień majątkowych w zakresie mienia komunalnego
- powoływanie przedsiębiorstw komunalnych
- możliwość gromadzenia własnych dochodów i korzystania z nich w sposób swobodny
- prawo do zaciągania długu, kredytu.
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. determinowana czynnikami prawnymi, ekonomicznymi.
Samodzielność można rozpatrywać z punktu widzenia podmiotowego i przedmiotowego.
Realizacja zadań związana jest z dokonywaniem wydatków.
Zgodnie z zasadą równowagi budżetowej - wydatki nie mogą przekroczyć kosztów. Wyjątek stanowi państwo, które ma prawo do wydatków większych od dochodów, ale nieprzekraczających 3% PKB (wraz z podaniem źródła finansowania). W długim okresie czasu musi istnieć równowaga między dochodami a wydatkami.
W przypadku finansów publicznych mamy do czynienia z pojęciem - samofinansowania:
Finansowanie działalności podmiotu z jego własnych środków pochodzących z różnych źródeł.
Ma charakter podmiotowy - w odniesieniu do konkretnych podmiotów.
Odnoszone jest do kosztów jakieś działalności pokrywanych z przychodów tej działalności.
Ma charakter rzeczowy.
Samofinansowanie działalności publicznej
Mamy do czynienia z samofinansowaniem o charakterze podmiotowym w odniesieniu do państwa jako całości. Nie można mówić o samofinansowaniu w odniesieniu do ST.
Samodzielność finansowa jest pochodną samodzielności. Samodzielność finansowa JST podlega ochronie sądowej.
Podział samodzielności finansowej
Samodzielność dochodowa - swoboda dysponowania źródłami dochodów własnych.
Samodzielność wydatkowa - swoboda dysponowania zgromadzonymi dochodami zarówno własnymi, jaki i pozostałymi wchodzącymi w transfery (subwencje, dotacje), nie ma ograniczeń w dysponowaniu tymi środkami.
Samodzielność dochodowa i wydatkowa mogą być rozłączne.
Samodzielność mieszana, kiedy mamy do czynienia z samodzielnością dochodową i wydatkową w określonym zakresie. Zarówno samodzielność dochodowa jak i wydatkowa to nie są samodzielności, które mają 100% samodzielności, jest jakiś zakres wydatków i dochodów.
W odniesieniu do gmin mamy samodzielność mieszaną.
W odniesieniu do powiatów: powiaty są pozbawione własnych dochodów. Otrzymują tylko i wyłącznie transfery od państwa, ewentualnie mogą posiadać środki unijne.
Województwa są w tej samej sytuacji, co powiaty.
Większe znaczenie ma samodzielność wydatkowa dla samorządów terytorialnych.
Wykład 10: 4.12.2007r.
Samodzielność finansowa dochodowa - gwarancja elastycznych, wydajnych i pewnych źródeł dochodów. Aby pozyskiwać dochody z pewnych źródeł należy posiadać kompetencje:
- zakres władztwa podatkowego,
- pobieranie i gromadzenie dochodów trafiających do budżetu gminy,
- wpływ na poziom dochodów własnych ze źródeł niepodatkowych,
- możliwość pozyskiwania środków finansowych wynikających z innych ustaw,
-możliwość prowadzenia działalności gospodarczej po spełnieniu okresowych wymogów formalnych.
JST powinny posiadać możliwość korzystania z dochodów zwrotnych np. kredyty. JST powinny posiadać kompetencje do zarządzania majątkiem, aby nie były ubezwłasnowolnione.
Dochody własne nie zawierają udziału w podatkach państwowych.
Samodzielność dochodowa= dochody własne/ dochody ogółem
Miernik powinien ten przekroczyć 50 %.
Zakres samodzielności finansowej nie jest jednostkowy w stosunku do wszystkich źródeł dochodów.
JST powinny posiadać własne podatki oraz uprawnienia i kompetencje.
Władztwo podatkowe całkowite oznacza kształtowanie całej struktury podatku. Podatki wprowadzane są na podstawie ustaw. Wysokość stawek określa Minister Finansów w rozporządzeniu. JST mogą jedynie obniżać te stawki.
Zakres władztwa podatkowego:
- wysokość składek podatku,
- możliwość wprowadzenia zwolnień o charakterze generalnym,
- możliwość odraczania terminu płatności,
- umorzenie,
- rozkładanie płatności na raty,
- wprowadzanie określonych ulg.
Grupa dochodów własnych gmin:
- dochody pochodzące z majątku JST.
Możliwości majątkowe zależą od:
- zasobności,
- umiejętności zarządzania tym majątkiem.
Rodzaje dochodów z majątku:
- wpływy z czynszu za najem lub dzierżawę obiektów i lokali komunalnych,
- opłaty o charakterze cywilno - prawnym za korzystanie z infrastruktury komunalnej,
- dochody z akcji i udziały, z udziałów w spółkach akcyjnych i z o.o.
- opłaty za użytkowanie wieczyste.
- odsetki od środków finansowych zgromadzonych na rachunku bankowy gminy,
- odsetki od pożyczek udzielonych przez gminy,
- odsetki od nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochody gminy,
- dochody uzyskiwane z tytułu działalności gospodarczej gminy związane z zadaniami
o charakterze użyteczności publicznej,
- dochód ze sprzedaży majątku (dochód nadzwyczajny-tylko jeden raz).
JST mogą również nabywać majątek.
Powiaty i województwa są pozbawione majątku, posiadają go wyłącznie gminy.
Podstawowym źródłem dochodów własnych są dochody podatkowe, a potem są dochody o charakterze majątkowym.
Dochody pozostałe - są to transfery z budżetu państwa:
- subwencje ogólne
Źródło finansowania zadań, bez wskazania konkretnych zadań. Są one bezzwrotne. Subwencja nie jest związana z finansowaniem konkretnych zadań.
System subwencji ma zmienić podział nierównych szans rozwojowych. Jest on niezbędny, ale może nastąpić niewłaściwy ich podział.
Metody podziału subwencji:
- metoda uznaniowa - zgodna z regułą dziel i rządź. Zależy od woli decydentów.
- metoda wskaźnikowa.
- dotacje celowe
Są przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań, mają charakter skonkretyzowany. Dotacje niewykorzystane podlegają zwrotowi w momencie wygaśnięcia okresu obrachunkowego.
Dotacje i subwencje krępują samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. Subwencje, dotacje i podatki są ograniczeniem samodzielności finansowej.
Bardzo często postuluje się o zwiększenie samodzielności dochodowej np. poprzez zmianę formuły tworzenia dochodów podatkowych.
Dochody muszą być pobierane za pomocą jasnych określonych źródeł, a wydatki nie muszą.
Samodzielność finansowa wydatkowa - decyduje, co do sposobu i kierunku wydatkowania środków.
JST mają pełną samodzielność wydatkową, co nie oznacza, że mogą marnotrawić środki, gdyż przestrzegają one pewnych przepisów.
Samodzielność finansowa wydatkowa jest to zdolność wyboru celu, wykonania zadań, sposobu ich realizacji, określanie wysokości kwot przeznaczonych na ich finansowanie. Budżet zadaniowy ogranicza ten rodzaj samodzielności. W budżecie zadaniowym muszą być konsekwentnie realizowane zadania.
Do podstawowych elementów w zakresie samodzielności finansowej wydatkowej należą:
- możliwość decydowania o poziomie, kierunku i strukturze dokonywania wydatków,
- możliwość decydowania o sposobie zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej,
- możliwość dotowania innych podmiotów,
- możliwość decydowania o źródłach finansowania poszczególnych zadań,
- udział wydatków sztywnych w wydatkach ogółem,
- swoboda kształtowania salda budżetu.
Wykład 11: 11.12.2007r.
100% samodzielność dochodowa i wydatkowa jest niemożliwa. Samodzielność dochodową reguluje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r.
Źródłami dochodów jednostek samorządu terytorialnego mogą być:
- środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi
- środki z UE
- inne środki.
Dochody są niezbędne do dokonania wydatków, a wydatki uzależnione są od zadań.
Kategorie dochodów nie są jednoznaczne. Mogą obejmować przychody, wpływy, źródło dochodów. Z punktu widzenia wydatków nie ma to znaczenia. Natomiast z punktu widzenia dochodów ma to ogromne znaczenie.
Należy rozróżnić dochód i źródło dochód. Dochód - pozyskanie, wygenerowanie środków z różnych źródeł. Natomiast źródło dochodów to przyznany tytuł do pobierania środków na określonych zasadach.
Wyróżnia się dwa źródła dochodów:
Aktywne (czynne) - jednostka samorządu terytorialnego ma na nie wpływ np. niektóre opłaty, podatki, majątki.
Pasywne (bierne)- jednostka samorządu terytorialnego nie ma na nie wpływu; źródło to jest przyznane.
Powiaty i województwa są wyposażone wyłącznie w źródła pasywne, np. dotacje, subwencje, udziały w podatkach w podatkach państwowych, niektóre podatki i opłaty - głównie opłaty skarbowe.
Transfery dzielimy na:
Uwarunkowane-, aby je uzyskać trzeba spełnić określone warunki np. wystąpić z podaniem. Dotyczy to głównie dotacji celowych.
Nieuwarunkowane -nie są ograniczone żadnymi warunkami, przysługują z mocy prawa. Dotyczy to subwencji ogólnych i udziałach w dochodach podatkowych państwa.
Przychód traktowany jest jako pozycja brutto (uwzględnia koszty). Przychodami są wpływy z kredytów, pożyczek, emisji papierów wartościowych, a także nadwyżki budżetowe, z tytułu prywatyzacji (wszystkie poza wpływami z prywatyzacji są zwrotne).
Uznanie za przychód określonych kategorii z obowiązujących przepisów prawa.
Kryterium rozróżnienia przychodów dochodów jest zwrotność.
Wykorzystanie dochodów do pokrycia ( z zaciąganych pożyczek i kredytów)
- czasowych niedoborów - w trakcie roku,
- niedoboru strukturalnego - niedostateczne dochody w stosunku do potrzeb wydatkowych,
- akceleracja (dochody są wystarczające na pokrycie wydatków)- decyzje inwestycyjne o charakterze strategicznym ( inwestycje te spowodują wzrost dochodów w przyszłości).
Kredyty i pożyczki należy zwrócić. Źródłem finansowania tej spłaty są dochody. Pożyczki określane są czasami jako antycypowane dochody przyszłych okresów.
Wpływy - realizowane dochody.
Klasyfikacja dochodów, źródeł dochodów:
Z punktu widzenia państwa:
Aktywne np. podatki, opłaty.
Pasywne np. kredyty, pożyczki.
Z punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego:
Aktywne - źródła dochodów własnych (bez udziału w dochodach podatkowych państwa).
Pasywne - źródła dochodów obcych, transfery, dotacje, subwencje, dochody zwrotne.
Modele kształtowania dochodów:
- samowystarczalność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego (państwo przekazuje środki jednostkom samorządu terytorialnego, a jednostki samorządu terytorialnego nimi zarządza).
- całkowite finansowanie przez państwo (model nie realny).
- mieszane - istnieje zakres źródeł własnych i dochody ze źródeł transferowych.
Klasyfikacja dochodów:
-dochody pierwotne - dochód narodowy. Źródłem tych dochodów są narzędzia o charakterze fiskalnym np. podatki.
- dochody wtórne (podzielne dochody pierwotne) - z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnych są to dotacje, subwencje, kredyty, pożyczki.
Wykład 12: 18.12.2007r.
Dochody własne JST obok przesłanki formalno - prawnej (ujęcia w przepisach prawach) powinno uwzględniać przesłankę materialno - prawną (zapewnienie możliwości wpływu organów gminy na wydajność fiskalną źródła).
W przepisach prawnych istnieje przesłanka uniemożliwiająca zaliczenie pewnych kategorii do dochodów własnych, niezależnie od tego czy coś jest dochodem czy nie. Ustawodawca (sejm/parlament/) nie liczy się ze stanem faktycznym. Mówi w przepisach, co jest dochodem własnym. Jeśli coś nawet nie jest dochodem własnym, to i tak jest, bo przepisy tak stanowią.
W art.167 Konstytucji dochody dzieli się na:
Dochody własne ( nie zdefiniowane w Konstytucji),
Subwencje,
Dotacje.
Nie wszystkie klasyfikacje dochodów czemuś służą. Podziały dochodów stosowane w finansach są inne niż w prawie finansowym. Wynika to z innego podejścia do materii.
Materią zainteresowania finansów są dochody. W jaki sposób tworzyć, gromadzić i dzielić fundusze pieniężne.
Materią zainteresowania prawa finansowego są szerokie normy prawne. Jak to opisać, jak to ująć, aby oddawało naturę tego zagadnienia.
Materia wtórna - prawnik (prawo finansowe).
Materia pierwotna - finansista (nauka o finansach).
Efekty wypracowane przez prawników i finansistów powinny być zbieżne, ale tak nie jest.
Ustawodawca miesza pojęcia dochodu i źródła dochodu. Niekiedy te pojęcia traktuje jako synonimy.
Dochody JST i państwa są to środki publiczne gromadzone w różnej formie przez podmioty publiczne na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Dochody publiczne są pochodną dochodu narodowego. Do dochodów należy zaliczyć także dochody antycypowane, czyli kredyty i pożyczki.
Dochody publiczne można podzielić na:
Dochody państwa,
Dochody JST.
Podlegają one dalszym podziałom.
Każdy dochód musi mieć swoje źródło.
Źródła dochodów JST są to przekazane na podstawie przepisów prawa odpowiednim podmiotom publicznym, zróżnicowane na podstawie ich rodzaju instrumenty gromadzenia dochodów, przeznaczone do wykorzystania zgodnie z obowiązującym prawem.
Możliwości korzystania z źródeł dochodów:
Ograniczone:
Ograniczenie ma charakter czasowy.
Ograniczenie ma charakter trwały.
Nieograniczone.
Źródła dochodów mogą być wykorzystane z różną intensywnością.
Można wyróżnić różne rodzaje dochodów:
Dochody własne i obce.
Dochody bezzwrotne i zwrotne.
Dochody podatkowe i niepodatkowe.
Dochody zdeterminowane (określone przepisami) i niezdeterminowane.
Dochody uwarunkowane (np. dotacje) i nieuwarunkowane (np. subwencje).
Podział źródeł dochodów:
Źródła dochodów bezzwrotne i zwrotne (np. wpływy z instrumentów dłużnych).
Źródła dochodów wydajne i symboliczne.
Źródła dochodów elastyczne i sztywne.
Źródła dochodów własne i obce.
Źródła dochodów podatkowe ( nie tylko z samych podatków, ale także opłaty i cła) i niepodatkowe.
Źródła dochodów własne i równoważące (wyrównawcze).
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymienia źródła dochodów własnych:
- art. 4 - gminy
- art. 5 - powiaty
- art. 6 - województwa.
Ustawodawca powyższej ustawy wprowadził pojecie szersze dochodów.
Udziały we wpływach podatkach dochodowych JST ustawodawca uznał za dochody własne, natomiast wysokość tych udziałów została określona w źródłach dochodach.
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wyróżnia dochody i źródła dochodów. Dochodami JST są dochody własne, dotacje i subwencje. Dla JST źródłami dochodów są pośrednio dochody budżetu państwa przekazywane w formie transferu (DN).
Dochody własne są trwale związane z budżetami lokalnymi bezterminowo. Są to m.in. nadwyżki dochodów podmiotów gosp. komunalnych, podatki i opłaty lokalne.
Inny podział dochodów to: dochody własne, (które można kształtować, pobierane są ze źródeł umiejscowionych na terenie danej jednostki samorządowej).
Postulaty dotyczące dochodów własnych:
Równomierne rozmieszczenie źródeł na terenie kraju.
Organy samorządowe powinny wywierać wpływ na wydajność źródeł dochodów.
Dochody płynące z tych źródeł powinny być dostosowane do dynamiki wydatków.
Dochody czynne(aktywne) - dochody zapracowane. Są to dochody, na których wielkość, strukturę i rodzaj jednostka może oddziaływać np. wpływy z podatku od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportu, od posiadania psów, opłaty skarbowe, opłaty targowe, dochody z majątku gminy, odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych.
Dochody bierne (pasywne) - dochody otrzymane, np. dotacje, subwencje.
Wykład 13: 8.01.2008r.
Transfery z budżetu państwa:
Subwencje
Dotacje
Udziały w podatkach państwowych.
Subwencje i dotacje są praktycznie tym samym.
Subwencje
Mają charakter ogólny.
Subwencja ogólna jest to świadczenie publiczno-prawne na rzecz innych podmiotów publiczno-prawnych, wyraża to prawno-finansowe odbicie zadań publicznych pomiędzy państwo i samorząd terytorialny.
Zróżnicowane warunki funkcjonowania JST
Możliwość wykonywania zadań zależą od środków finansowych. Gdyby nie było transferów jednostki niektóre miałyby trudności z wywiązaniem się z zadań. Po drugie mieszkańcy danego państwa powinni być wyposażeni w podobne dobra publiczne.
Nie ma państwa, w którym nie pojawiłyby się subwencje. Transfer z budżetu państwa w postaci subwencji nie powinien hamować funkcjonowania JST.
Ważna jest stabilność, bo JST znając mechanizm podziału mogą podejmować racjonalne decyzje. W Polsce środki dzielone są pod koniec roku, zatem nie ma stabilności - jest jej brak.
Subwencje posiadają pewne charakterystyczne cechy:
Brak powiązania z celem.
Subwencje maja charakter bezwarunkowy(nieuwarunkowany), co oznacza, że ich otrzymanie nie zależy od spełnienia jakichkolwiek warunków. One się po prostu należą jednostkom z tytułu, że one funkcjonują. Mają w ten sposób charakter szeroki.
Podział tych środków ma charakter zobiektywizowany.
Obligatoryjny charakter.
Oznacza to, że podmiot publiczno-prawny, jakim jest państwo musi wywiązać się z przekazania tych środków, na mocy ustawy są one gwarantowane. Jeżeli państwo się nie wywiązuje to JST mają prawo dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Jak jest pomyłka w wyliczeniu to też mogą JST dochodzić swoich praw.
Mają charakter bezzwrotny.
Nie podlegają zwrotowi w sposób prawidłowo wyliczone kwoty.
Zwrot, - kiedy środki zostały niewłaściwie przekazane.
Subwencje ogólne nie są jednorodne pod względem konstrukcji prawno-finansowej. Są wyróżnione pewne przedmiotowe zdania(one nie powinny być).
Kwoty subwencji powinny być odniesione do PKB, inaczej do możliwości finansowych państwa.
Subwencje ogólne powinny pełnić dwie zasadnicze funkcje:
Wyrównawczą
Polega na przeciwdziałaniu, utrwalaniu i przeciwdziałaniu dysproporcji w zakresie poziomu usług publicznych.
Jej zastosowanie wynika z kilku przesłanek:
- dysproporcje terytorialnych źródeł dochodów własnych. Te dysproporcje mają charakter obiektywny (obiektywne położenie geograficzne, zależy od warunków klimatycznych, zależy od zasobów surowcowych, zleży od jakości gleby)i subiektywny(subiektywne warunki: stopień uprzemysłowienia, zróżnicowane warunki komunikacyjne),
- zachowanie względnej równości świadczenia usług publicznych.
Stymulacyjną
Polega na wspieraniu działań organów samorządu w zakresie podnoszenia …
Jakie stosować mechanizmy wyrównawcze?:
- pionowy - polega na tym, że z budżetu państwa przeznacza się środki publiczne na poszczególny sektor samorządu terytorialnego;
- poziomy- w ramach tego samego szczebla dokonuje się redystrybucji środków (bogatsze JST finansują biedniejsze);
- mieszany - uwzględnia się pionowy i poziomy podział. Dominujący mechanizm wyrównywania pionowego.
Zmiany podziału subwencji ogólnych w Polsce - od 1.01.2008r.
Podział subwencji na następujące części:
Gmina: wyrównawcza, równoważąca, oświatowa.
Powiat: wyrównawcza, równoważąca, oświatowa.
Województwo: wyrównawcza, regionalna, oświatowa.
Ten podział obowiązuje od 2003 roku.
Algorytm obliczania subwencji
Gmina
Kwota wyrównawcza subwencji ogólnej - KWSOg
Kwota równoważąca subwencji ogólnej - KWSOg
Kwota wyrównawcza subwencji ogólnej - KWSOg
KWSOg= KPSWg+ KUSWg
KPSWg - kwota podstawowa subwencji wyrównawczej.
KUSWg - kwota uzupełniająca subwencji wyrównawczej.
Kwota podstawowa subwencji wyrównawczej 1
Założenia:
- Gg wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich gmin (per capita)
- G - wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca gminy
- Lm - liczba mieszkańców gminy
- G<92%Gg
Kwota podstawowa subwencji wyrównawczej
Algorytm:
G=<40%Gg
KSWg1=[99%(40%Gg-G)+41,97%Gg]*Lm
40%Gg<G=<75%Gg
KSWg2=[83%(75%Gg-G)+12,92%Gg]*Lm
75%Gg<G<92%Gg
KSWg3=[76%(92%Gg-G)]*Lm
Kwota uzupełniająca subwencji wyrównawczej
Założenia:
- Gzk -średnia gęstość zaludnienia w kraju
- Gzg- gęstość zaludnienia w gminie
- Gzg< Gzk
Algorytm:
KUSWg=17%Gg*Lm*[ (Gzk- Gzg)/ Gzk]
Ograniczenie:
- G>150%Gg => KUSWg =0
Dotacje celowe
Są one przeznaczone na konkretny cel.
Powinny mieć charakter fakultatywny, powinno się zabiegać, występować o nie. Państwo narzuca wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej. Cześć dotacji jest przeznaczona do finansowania zadań - trzeba wystąpić o przyznanie tych środków. Na ogół związane jest to z ponoszeniem własnych środków.
Nie ma jasnych reguł i kryteriów przyznawania dotacji. To wynika z różnych rodzajów zadań, jakie mogą być finansowane.
Często są doskonałym narzędziem doktryn politycznych.
Niewykorzystane środki podlegają zwrotowi. Nie jest to rozwiązanie korzystne, bo nie przyczynia się do oszczędności środków.
Wykład 14: 15.01.2008r.
Dochody (przychody) zwrotne. Źródłem ich zwrotu są dochody standardowe
Źródła dochodów zwrotnych:
Kredyty,
Pożyczki,
Obligacje.
Kryteria rozróżnienia kredytów i pożyczek:
Prawne - przepisy, które regulują udzielanie pożyczek (KC, prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, prawo wekslowe i czekowe, o obligacjach), kredytów (prawo bankowe),
Ekonomiczne:
- pożyczkodawca musi dysponować środkami pieniężnymi,
- kredytodawca (bank) nie musi dysponować środkami pieniężnymi.
Kredyty i pożyczki mogą służyć dla celów krótkoterminowych (pokrywanie bieżących zobowiązań) lub dla działalności rozwojowej (źródło pokrycia deficytu budżetowego).
Zaciąganie kredytu lub pożyczki wymaga zgody Rady Gminy, czy burmistrza.
Poziom zadłużenia JST nie powinien przekraczać 55 % (czy 60 %).
Dochody podatkowe - posiadają je tylko gminy (podatki i opłaty gminne).
Podatki stanowiące dochód gminy, ale poboru nie dokonuje aparat skarbowy gminy.
Podatek od spadków i darowizn,
Podatek od czynności cywilno-prawnych,
Karta podatkowa.
Pozostałe podatki stanowiące dochód gminy są pobierane przez aparat skarbowy gminy.
Dochód gminy stanowi podatek od dochodu os. fiz. zamieszkujących daną gminę. Podatek dochodowy od osób prawnych był odprowadzany w miejscu siedziby firmy. Aktualnie podatek ten jest odprowadzany proporcjonalnie do liczby zatrudnionych osób z danej gminy.
Podatki (i opłaty) gminy:
- od nieruchomości
- rolny
- leśny
- od środków transportowych.
Max. Stawki podatków powierzchniowych są jednakowe na terenie całego kraju. Obniżenie tych stawek przez gminy skutkuje obniżeniem przyznanych subwencji i dotacji. Stawki podatku od nieruchomości są zróżnicowane od sposobu wykorzystywania powierzchni.
Podatek rolny ustawa „o podatku rolnym” - stawka tego podatku jest odnoszona do ha w zależności od wydajności gleby (klas bonitacyjnych). Dokonuje się przeliczenia ha na ha przeliczeniowy.
Podatek leśny (ustawa o podatku leśnym) pobierany jest w zależności od kategorii i wieku lasu. Stawka podatku jest uzależniona do ceny m3 drewna.
Zwolnienie - las poniżej 40 lat, lasy zaliczone do Parków Narodowych i inne.
Podatek płaci się od ha powierzchni lasu. Jednostki lasów państwowych również są obciążone tym podatkiem.
Podatek katastralny - wymaga założenie ksiąg wieczystych, liczony od wartości nieruchomości
Podatek od środków transportowych - nie obejmuje pojazdów osobowych. Max. stawkę określa Minister Finansów. Gminy mogą stawki te obniżać. Podatek ten nie stanowi znaczącego dochodu.
Karta podatkowa - ryczałtowa forma podatku dochodowego, odprowadzana na rachunek właściwej gminy przez aparat państwowy (pobierane przez aparat państwowy).
Gminy mają możliwość wpływania na dochody z tyt. karty podatkowej. Ważnym źródłem dochodów jest podatek od czynności cywilno-prawnych (stanowi ok. 2-4 % dochodów gminy). Pobierany jest przez aparat skarbowy państwa i odprowadzany na rachunek gminy podobnie jak podatek od spadków i darowizn. Zastosowano tu skalę progresywną.
Dochody z opłat:
- opłata targowa - Minister Finansów określa maksymalną stawkę,
- opłata miejscowa - pobierana przez aparat skarbowy gminy,
- opłata skarbowa - pobierana przez aparat państwowy i odprowadzana jest na rachunek właściwej gminy,
- opłata eksploatacyjna - za wykorzystanie kopalni.
Dochody gmin składają się na dochody budżetowe:
Formy organizacyjno-prawne realizowania budżetu:
- jednostka budżetowa (dochody i wydatki w całości objęte budżetem, pobiera opłaty),
- zakład budżetowy (częściowa opłacalność świadczonych usług, wpływy pokrywają całość lub część kosztów),
- fundusze celowe,
- gospodarstwo pomocnicze (forma ??? dochodów budżetowych).
Klasyfikacja budżetowa jest określona przez MF w rozporządzeniu.
W budżecie państwa wyróżniamy:
a) części
b) działy
c) rozdziały
d) paragrafy
Budżety JST konstruowane są na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych.
Budżet JST jest uzależniony w dużym stopniu od budżetu państwa.
Procedura
- uchwalenie uchwały budżetowej (budżet gminy powinien być zamknięty do 15 listopada około 1,5 miesiąca po uchwaleniu budżetu państwa; poślizg 31 marca roku budżetowego.
Wykład 15: 22.01.2008r.
Budżet zadaniowy
Obok budżetu klasycznego można tworzyć budżet zadaniowy.
Budżet zadaniowy:
- zarządzanie poprzez rezultaty
Zadania w budżecie zadaniowym JST to podstawowy element struktury budżetowej.
Przez zadanie budżetowe należy rozumieć zadanie finansowane z budżetu gminy wykonywane przez:
Jednostki organizacyjne,
Osoby prawne,
Osoby fizyczne.
Jego celem jest osiągnięcie określonego długoterminowego rezultatu służącego mieszkańcom.
Zadanie budżetowe powinno:
- być zidentyfikowane za pomocą nazwy zadania, która powinna być niepowtarzalna,
- mieć określony jakościowo i ilościowo:
a) cel
b) produkt
c) koszty wykonania
d) wskaźniki oceny efektywności
Dla każdego zadania należy określić:
- wynik bezpośredni zadania w ujęciu ilościowym (produkt),
- przewidywane zasoby, które będą zaangażowane przez jednostkę, (np. majątek, środki finansowe),
- wskaźnik efektywności do zmierzenia skuteczności i wydajności,
- harmonogram wydatków i działań z uwzględnieniem klasyfikacji budżetowej.
Konstrukcja zadania budżetowego:
cel zadania,
zakładany rezultat zadania,
miernik wykonania zadania,
przewidywane działania,
jednostka odpowiedzialna za zadania,
planowane wydatki.
Rodzaje zadań budżetowych:
Zadania bezpośrednie - zadania, które bezpośrednio wpływają na zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej (np. utrzymanie ulic, utrzymanie zieleni miejskiej),
Zadania pośrednie (pomocnicze) - warunkują wykonanie zadań bezpośrednich np. utrzymanie sekretariatu urzędu, radców prawnych itp.
Zadania a kompetencje gminy:
własne
zlecone
powierzone
Charakter zadań:
zadania obligatoryjne
zadania fakultatywne
Zadania operacyjne i inwestycyjne:
Zadania inwestycyjne
- zasadniczą cechą jest to, że ich realizacja przekracza okres 1 roku budżetowego,
- zadania te przynoszą (powinny przynieść) powiększenie majątku gminy.
Zadania bieżące (operacyjne)
- zamykają się w cyklach rocznych (w ramach 1 roku budżetowego),
- mają być grupowane w programy trwające dłużej niż 1 rok.
Koszty zadań:
Koszty bezpośrednie zadania - można w całości przyporządkować do danego zadania czy świadczonej usługi.
Koszty obsługi zadania (koszty pośrednie) - nie mogą być bezpośrednie i w całości przypisane danemu zadaniu, rodzajowi usługi.
Budżet zadaniowy a budżet klasyczny.
- obecna ustawa o finansach publicznych nie pozwala jednak na budżetowanie wyłącznie zadaniowe, nie można wprowadzać i sporządzać wyłącznie budżetu zadaniowego w JST:
a) w JST w których wprowadzono „zadania” przygotowuje się dwa budżety: tradycyjny i zadaniowy.
Tradycyjny (statyczne wydatkowanie):
statyczne ujęcie (rok budżetowy),
akceptacja wydatków na poziomie wewnętrznej, formalnej zgodności - brak związków i odniesienia do celów,
brak wiedzy o efektywności poniesionych kosztów,
powielanie wielkości historycznych.
Narzędzia rachunkowości
Zadaniowy - strategiczne, dynamiczne zarządzanie:
kilkuletnie podejście,
hierarchia wydatków wg. istotności dla rozwoju społeczno- gospodarczego,
wskaźniki stopnia osiągnięcia celu - parametryzacja,
sprężenie zwrotne dla kolejnych budżetów (kontrola)
Narzędzia zarządzania
Wprowadzenie budżetu zadaniowego:
Uzupełnianie przyjmowanej uchwały budżetowej o „budżet zadaniowy”.
Opracowanie w wybranych dziedzinach planów wieloletnich.
Wprowadzenie zadaniowego planowania w jednostkach sektora finansów publicznych.
Zastąpienie budżetu tradycyjnego budżetem zadaniowym
Marczak -finanse lokalne - wykład/egzamin
24
Deficyt /nadwyżki jednostek samorządu terytorialnego
Deficyt budżetowy
„nad kreską”
Wynik budżetu
„pod kreską”
Wydatki na obsługę długu publicznego
„pod kreską”
- Wartość nominalnego długu komunalnego
Majątek nieruchomy
Majątek ruchomy
Główne źródło dochodu w gminach miejskich i wiejskich podatki powierzchniowe
Te trzy przy JST
Wyszukiwarka