1. Interdyscyplinarny charakter badań nad administracją publiczną

Obserwowany proces rozszerzania się kręgu dyscyplin naukowych zajmujących się administracją publiczną (początkowo była to nauka ściśle prawnicza). Obecnie wchodzą w tok badań także:

Wskutek oddziaływań powyższych dyscyplin w badaniach nad administracją publiczną ukształtowały się 4 dominujące orientacje:

„Podejścia” - nie są one bowiem jednolite ani silnie zintegrowane, występują wśród nich znaczne różnice w definiowaniu zakresu badań

  1. Podejścia prawnicze

Ukształtowane najwcześniej - w początkowej fazie badań naukowych nad administracją publiczną dominowało pojmowania jej w kategoriach ściśle normatywno-instytucjonalnych w efekcie poglądu o centralnej roli państwa i prawa w mechanizmach życia publicznego.

Geneza:

- oświeceniowe prądy w naukowej refleksji nad mechanizmami działania państwa
i związanych z nim struktur administracji

- XIX i pocz. XX w. naukowcy z Niemiec, Francji i Polski - zajmowanie się administracją w ramach zintegrowanej nauki o państwie, z której w końcu wyodrębnili osobną dziedzinę naukową

- duża w tym rola kameralistów i policystów - „wykazywali jak należy urządzić administrację państwa oraz opisywali poszczególne działy gałęzi administracji (tzw. policji)” tworząc tym samym podstawy prawa administracyjnego

Spory wewnątrz orientacji:

a) o przedmiot nauki administracji:

- Lorenz von Stein (twórca nauki adm.) - całość aktywności państwa, a nie tyko ustawodawstwo

- inni teoretycy - „wiedza o rozwiązywaniu zadań państwa w szczegółach i w poszczególnych przypadkach”

b) o status nauki:

- początkowa dominacja poglądu o jej pomocniczym charakterze wobec nauki prawa administracyjnego

- lata 30. XX w. - zwycięstwo realistycznej postawy w prawniczych badaniach administracji (uwzględnienie tzw. elementów faktycznych adm., które nie mieściły się w nauce prawa adm., będące od niego „odrębne i samodzielne”, kreowane przez politykę, socjologię, organizacje)

Efekt sporów - respektowanie poglądu, iż system nauk administracyjnych składa się z:

- nauki administracji - rzeczywista adm. i jej działanie

- nauki prawa administracyjnego - normy prawne odnoszące się do adm.

- nauki polityki administracji - ocenianie działania i projektowanie zmian

Definiowanie administracji przez podejścia prawnicze (Boć):

a) Organizacyjnie - „wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie
do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych”

b) Czynnościowo - „określona i o specjalnych cechach działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym”

c) Osobowo - „ludzie zatrudniani w strukturach wyodrębnionych w znaczeniu organizacyjnym”

Ujęcie klasyczne adm. pub. - określana w kategoriach aktywności państwa i związków publicznoprawnych.

Ujęcie nowoczesne - adm. pub. Jako „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, instytucje i organizacje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”

  1. Podejścia teorii organizacji i zarządzania

Przedmiot badań:

- różne rodzaje pracy i towarzyszące jej formy celowych i nieprzypadkowych organizacji

Kierunki badawcze:

a) Zarządzanie naukowe (F. Taylor)

- próby formułowania generalnych reguł efektywności organizacji pracy w administracji

b) Szkoła administracyjna (H. Fayol)

wykrystalizowanie funkcji administracyjnej zarządzania (w sektorze gospodarczym),
co skłoniło go do badań administracji:

- ogólne problemy zasad organizacji pracy w administracji publicznej

- próba włączenia, a nawet zastąpienia nauki administracji teorią organizacji i zarządzania przez jego następców

c) Szkoła stosunków międzyludzkich (E. Mago)

badanie zależności między efektywnością organizacji a stanem stosunków międzyludzkich, wartościami i klimatem w miejscu pracy, stopniem partycypacji jednostek w działaniach organizacji

szczególne zainteresowanie związkiem między motywacją człowieka „społecznego” a procesami „humanizacji pracy” (czyli odpowiednie motywowanie pracowników i stworzenie im optymalnych warunków pracy sprawi, że będą efektywniej pracować)

d) Nowe trendy po II Wojnie Światowej:

- poszukiwanie możliwości sprostania wymogom gospodarki rynkowej (trwała orientacja na klienta warunkiem przetrwania każdej organizacji)

- poszukiwanie nowego modelu zarządzania, charakterystycznego dla uczących się organizacji - „new public management”

  1. Podejścia socjologiczne

Przedmiot badań:

Administracja publiczna jako szczególny „produkt” życia zbiorowego ludzi i zjawisko mające wielki wpływ na ich zachowania

Socjologia organizacji:

według niej administracja składa się z trzech części:

- wysoce sformalizowanej grupy społecznej

- układu struktur wewnątrzorganizacyjnych

- układu relacji wewnątrzorganizacyjnych

Wytworzenie pojęcia biurokracji jako immanentnej cechy nowoczesnej administracji:

- Max Weber i jego teoria administracji jako maszyny biurokratycznej (patrz model biurokracji Webera)

- krytyka koncepcji Webera przez Mertona i następnych socjologów, którzy zaprezentowali własne koncepcje analizy zjawiska biurokracji i dróg usprawnienia realnie istniejących instytucji administracyjnych

Powolna krystalizacja nowej subdyscypliny socjologii:

„Socjologia administracji” Jean-Claude Thoenig'a

- analiza - stratyfikacji wewnętrznej oraz korporacjonizmu w administracji i jego konsekwencji społecznych

  1. Podejścia politologiczne (patrz pytanie 3)

2. Ujęcie politologiczne w badaniach nad administracją publiczną

„Rozwój tego podejścia należy łączyć z istotnym przeniesieniem nacisku w badaniach
nad administracją z normatywnych aspektów jej działania na cały kompleks politycznych uwarunkowań jej aktywności.” W Polsce - początek podejścia w latach 70. XX w.

Źródła podejścia:

Ewolucja badań politologicznych nad administracją publiczną

1.) Poziomy życia politycznego w nauce o polityce - administracja publiczna pojawia się na poziomie „ponadjednostkowym” (mezostruktury życia politycznego - wszelkiego typu organizacje polityczne i biurokratyczne)

2.) Wymiar badań metodologicznych (rozwój różnorodnych podejść metodologicznych)

Wielość różnego rodzaju ujęć badawczych wypracowanych przez politologię, które są często uwikłane w spory odnośnie terminów kluczowych, dodatkowo komplikowane przez wzajemne przenikanie się tych ujęć. Główne grupy orientacji badawczych:

a) Tradycyjne

b) Nowoczesne (procesualne rozumienie administracji publicznej) ujmowanie:

c) Analiza systemowa - integracja wszystkich ujęć wychodząc z założenia, że konieczna
jest analiza związków między administracją a otoczeniem, w którym funkcjonuje. W ujęciu tym administracja publiczna:

Wnioski:

3. Pojęcie administracji publicznej i sposoby jej definiowania

Językowa geneza pojęcia:

Pojęcie administracja wywodzi się z łaciny

Później nastąpiła recepcja przez większość języków europejskich w tak ustalonym znaczeniu
i przy minimalnych modyfikacjach brzmienia (lecz tylko odnośnie języka potocznego i prawa prywatnego)

Kontrowersje wokół pojęcia:

Czy jest to działalność praktyczna, sztuka czy dyscyplina naukowa?

a) Działalność praktyczna czy dyscyplina naukowa

b) Sztuka czy nauka

Definicje:

  1. Jana Bocia:

Administracja publiczna to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie

  1. Rozumienie administracji w sensie organizacyjnym (J. Zieleniewski):

- Rzeczowe - klasa rzeczy o wysokim stopniu zorganizowania (instytucja, zespół instytucji)

- Czynnościowe - zachowania organizacyjne tworzące „proces administrowania”(różne formy aktywności)

- Atrybutowe - odniesienie do cech mogących przysługiwać określonej strukturze
lub grupie ludzi i na ich podstawie stworzyć definicję

  1. Sprawozdawcza Stillmana - Administracja jako:

- wykonywana gałąź władzy w istotny sposób powiązana z władzą legislacyjną i sądowniczą

- aktywność, której istotą jest formułowanie i realizowanie działań publicznych

- forma zaangażowania w problemy dotyczące ludzkiego zachowania i zbiorowych wysiłków

- dziedzina będąca na wiele sposobów przeciwieństwem sektora prywatnego

- proces wytwarzania dóbr i usług publicznych

  1. Politologiczna (dr Radosław Solarz - wykład):

Administracja publiczna jako integralna część systemu politycznego, służąca zabezpieczeniu funkcjonowania władzy poprzez stabilizację systemu społecznego w długim okresie czasu

  1. Klasyczna (negatywna) Walera Jellinka:

„Administrację publiczną stanowi ta działalność państwowa (publiczna), która nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości”(wskazanie prawnej wtórności działalności administracji względem ustawodawstwa, podkreślenie samoistności władzy wykonawczej)

  1. Cybernetyczna:

Administracja publiczna jako:

a) organizacja inteligentna, zdolna do absorpcji, przetwarzania i wykorzystania informacji do określenia polityki swojej działalności

b) inteligentne przedłużenie państwa (państwo może być inteligentne tylko poprzez administrację)

  1. Socjalistyczna:

Administracja publiczna to aparat zarządzająco-wykonawczy zależny od organów jednolitej władzy państwowej

  1. Oparte na kategorii interesu publicznego (pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej państwa wyrażone jego wolą polityczną; zrealizowanie założonego przez władzę celu zgodnie z obowiązującym prawem; wskaźnik charakteru państwa - komu służy;):

a) Podmiotowa - administracja publiczna jest wykonywana przez rozczłonkowaną strukturę organizacyjną sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organizacje
i instytucje

b) Przedmiotowa - administracja publiczna to wszelka działalność państwa dążąca
do realizacji interesu publicznego

c) Mieszana (przedmiotowo-podmiotowa) - administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach

  1. tzw. dzisiejsza:

Administracja publiczna to uregulowana prawnie, działająca w sposób sformalizowany, ukształtowana hierarchicznie, z zarysowaną silnie specjalizacją, z problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na profesjonalizmie (biurokracji) działalność organizatorska władzy wykonawczej w ramach prawa i do jego granic oparta na zasadach podziału władz
i wzajemnej kontroli

4. Geneza administracji publicznej oraz zarys dziejów jej ewolucji.

1.)Istnienie administrowania jako zjawiska przez całą historię ludzkiej cywilizacji (odkąd zaczęliśmy żyć w społeczeństwie i pojawiły się różnego rodzaju potrzeby społecznej natury)

2.)Jednak podstawy współczesnej administracji nie można szukać za daleko w przeszłość.

3.)Według Jana Bocia administracją można nazywać działalność państwa opartą na prawie „pochodzącym od reprezentantów społeczeństwa, będącym emanacją jego woli, interesów
i potrzeb”, a więc jej początków należy szukać dopiero od myśli absolutystycznej, gdzie to uznano władcę za „z Bożej łaski sługę ludu”, który miał dbać o jego żywotne interesy, a jego wola jest wolą ludu. Na tej podstawie myśliciele XVI/XVII wieku usprawiedliwiali władzę panującego i jego dążenie do coraz większej kontroli nad ludem, której celem było zabezpieczenie tejże władzy.

Efektem tego:

Podsumowanie:

Administracja powstała z pierwszych absolutystycznych ministerstw, których celem było zabezpieczenie władzy panującego.

Ewolucja administracji publicznej

Administracja:

- funkcje zarządu wewnętrznego państwem oraz sprawowanie i umacnianie władzy politycznej panującego

- władca decyduje o sposobie zarządzania wewnętrznego państwem i o sposobie sprawowania i umacniania władzy politycznej (nic go przy tym nie ogranicza)

- zarządzanie państwem i sprawowanie władzy politycznej pozostaje w luźnym związku
z prawem i nie jest przez prawo regulowane

- zarząd państwem to działalność swobodna i twórcza (w granicach woli władcy możesz robić co chcesz; władca karze jakąś sprawę wykonać, ale nie pyta w jaki sposób to zrobisz)

- prawo to wola panującego i instrument sprawowania przez niego władzę (arbitralna wola władcy służąca utrzymaniu jego nadrzędnej pozycji w systemie)

- panujący opiekunem poddanych i dzięki temu może ingerować we wszystkie dziedziny życia poddanych dla ich dobra i dla dobra powszechnego

- akty władzy panującego nie podlegają kontroli sądów

- centralizacja systemu i personalizacja władzy (urzędnik odpowiada tylko przed panującym, brak kontroli społecznej sensu largo)

Skutki:

- niezadowolenie większości ludności (np. źródła Wielkiej Rewolucji Francuskiej)

- zwiększenie represyjności systemu (próba policyjnej kontroli ludności i administracji, żeby usprawnić działanie systemu; skutki odwrotne od zamierzonych; np. Imperium Rosyjskie 2 poł. XIX w.)

- nasilenie zjawisk patologicznych w administracji (patronaż, nepotyzm, handel urzędami - norma)

Źródła:

- w wyniku niezadowolenia ludności działaniem systemu administracji powstają nowe ideologie i koncepcje funkcjonowania administracji

- podstawową, z której czerpało większość pozostałych była ideologia liberalizmu - postulaty:

- na podstawie powyższych postulatów ukształtowały się:

Zasady działania administracji publicznej w państwie prawa:

Dalsze trendy rozwojowe administracji w tym okresie: