Anna Wyrozumska

I i System ochrony prawnej

Literatura:

A. Albros-Llorens, Priyate Parties in European Comm unity Law-Challenging Commu nity Measures, Oxford 1996; J.Barcz, Traktat z Nicei, Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s. i nast., C. Barnard, E. Sharpston, The Changing Foce ofArticle 177 References, CMLRey. 1997, nr 34; G. Berb, Deyelopment ofjudical Contro! in European Communities, Hague 1981; A. Bray, Considerations sur la Specificit dn Recours en Caren ce en Droit Communautaire, bmw. 1975; Contentieux communautaire, Paris 1997; L. W. Gormley, Public Litigation in Community Law, EPL 2001, vol. 7, nr 1, s. 51; M. Górka, Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa i podmioty prywatne w Unii Europejskiej, Toruń 1999; T. Heukeis, A. McDonnell, The Action for Damages in Commu nity Law, The Hague—London--Boston 1997; G. Ib A deeper insight into Article 169, Cambridge Mass. 1998; D. OKeefee, Is the Spirit ofArtic 177 under attack?; preliminary references aud admissibility, ELRey. 1998, s. 509 i nast.; J. Pianayoya-Latanowicz, Trybu nał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000; H. G Schermers, D. Waelbroeck, Judicial Contro! in the European Communities, Denver 1992; D. Sinaniotis, The Plea ofillegality in EC Law, EPL 2001, vol. 7, nr 1, s. 103; A. Ward, Judical Reyiew and the Rights of Priyate Parties in EC Law, Oxford 1999; A. Wyrozumska, Podstawowe instrumenty wspólnotowego systemu rozstrzygania sporów, „Biuletyn Oirodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy” 1998, nr 3—4, s. 37.

11.1. Rozgraniczenie właściwości Trybunału Sprawiedliwo ści i Sądu Pierwszej Instancji w I filarze UE

Centralne miejsce w systemie ochrony prawnej WE/UE zajmują Trybunał Spra wiedliwości Wspólnot Europejskich i Sąd Pierwszej Instancji Obydwa sądy wła ściwe są do rozpatrywania ściśle określonego rodzaju skarg, które w efekcie gwarantują szeroką ochronę prawną.

System ochrony sądowej WE/UE został zreformowany Traktatem nicejskim z 26 lutego 2001 r. Kompetencje obu sądów, organizację, procedurę itp. regulują:

— Traktaty powołujące do życia Wspólnoty (wywód ograniczamy dalej do

TWE);

— TUE;

— Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości z 2001 r., dołączo ny do TN, (dalej Statut)

— Regulamin Trybunału Sprawiedliwości z 1991 r. oraz Regulamin Sądu Pierwszej Instancji z 1991 r.

Pomimo zmiany zakresu kompetencji obu sądów, dokonanej także wcześniej przez TA, nie zmieniono nazw sądów. Trybunał Sprawiedliwości nadal więc nazy wa się, zgodnie z Traktatami Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (nazwa ta jest jednak rzadko stosowana, Europejski Trybunał Sprawiedliwości — ETS

— jest nazwą nieoficjalną), chociaż jego kompetencja rozciąga się także na IIi III filar UE, a SF1 może rozpatrywać skargi odwoławcze od orzeczeń Izb Sądowych, przez co stał się również sądem drugiej instancji

Trybunał Sprawiedliwości istnieje od samego początku, tj. od powstania pierw szej z organizacji wspólnotowych, już nie działającej, EWWiS. ETS jest sądem rozstrzygającym najważniejsze sprawy dotyczące funkcjonowania UE, jednolitości i spójności prawa wspólnotowego. Sąd Pierwszej Instancji został utworzony na podstawie JAE, decyzją Rady z 1988 r., przy ETS, głównie w celu rozpatrywania skarg pracowniczych. Dopiero Traktat nicejski uczynił z SF1 autonomiczną in stytucję wspólnotową, sąd powszechny o jurysdykcji generalnej. Naczelne zada nie powierzone ETS i SF1 określa art. 220 TWE (zmieniony TN), stwierdzając, że i Trybunał i SF1, w zakresie swojej kompetencji, „czuwają nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego Traktatu”

Pomimo nadania SF1 autonomicznego charakteru, nie został wymieniony w art. 7 TWE jako instytucja WE. Ponadto Traktaty zaledwie w kilku przepisach rozróżniają Trybunał i SF1. Nie ulega wątpliwości, że wiele przepisów dotyczących Trybunału Sprawiedliwości stosuje się do SF1, chociaż nie jest on w nich wymie niony, np. art. 230. Podobnie Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedli wości z 2001 r. dotyczy obu sądów. Z punktu widzenia instytucjonalnego zatem, oba sądy stanowią jedną instytucję wspólnotową: Trybunał Sprawiedliwości, w ramach której wydzielono organizacyjnie i kompetencyjnie Trybunał i SF1

Traktat nicejski przewiduje również możliwość ustanowienia dodatkowo przy SF1 Izb Sądowych (judickd paneis, les chambres jurisdictionelles, gerichtliche Kam mern), w celu wykonywania w szczególnych dziedzinach, właściwości sądowej określonej w Traktacie.

Określenie izby sądowe, którego użyto nie tylko w wersji polskiej, jest mylą ce, zważywszy, że nie chodzi o izby SF1, lecz niezależne, wyspecjalizowane zespoły

sędziowskie (sądy), które orzekałyby np. w sprawach własności intelektualnej, pracowniczych itp. Zasady powoływania izb określa art. 225a TWE.

Struktura organów sądowych, po reformie nicejskiej, przedstawia się zatem następująco:

— Trybunał Sprawiedliwości;

— Sąd Pierwszej Instancji;

— Izby Sądowe.

Zgodnie z art. 225a(1) TWE, Izby Sądowe rozpoznają „w pierwszej instancji niektóre kategorie skarg wniesionych w szczególnych dziedzinach”. Szczegółowy zakres jurysdykcji konkretnej izby określa decyzja Rady powołująca izbę. Od orze czeń wydanych przez izby przysługuje prawo odwołania się do SF1, ograniczone do kwestii prawnych lub — jeżeli jest to przewidziane w decyzji ustanawiającej izbę — obejmujące również kwestie faktyczne.

SF1 jest zatem sądem odwoławczym od orzeczeń izb sądowych (jeśli zostaną powołane), przede wszystkim jednak rozpatruje w pierwszej instancji:

— skargi o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego (art. 230 TWE);

— skargi na bezczynność instytucji WE (art. 232 TWE);

— skargi odszkodowawcze przeciwko instytucjom WE (art. 235 w związku z art. 288 (2)

— skargi pracownicze wnoszone przez funkcjonariuszy wspólnotowych prze ciwko WE (art. 236)

skargi oparte na klauzuli arbitrażowej umów prawa publicznego lub prywatnego, zawartych przez WE lub w jej imieniu (art. 238).

Fominowszy skargi pracownicze, SPI jest właściwy do rozpoznawania skarg, które objęte są również jurysdykcją ETS. SF1 rozstrzyga je, gdy zostały wniesio ne przez osoby fizyczne lub prawne. Wynika to z art. 51 Statutu, który za strzega wyłączną jurysdykcję ETS w sprawach wniesionych przez państwa członkowskie, instytucje WE I EBC. ETS rozpatruje więc te same kategorie skarg (art. 230, 232, 235, 238) o ile zostały wniesione przez inne podmioty niż podmioty prywatne

Właściwość SF1 określała poprzednio decyzja Rady z 1988 r. w sprawie utwo rzenia SF1 Rada mogła także przekazać SF1 i inne rodzaje spraw. Art. 225 ust. I TWE zastrzegał jednak, że nie mogły być to sprawy dotyczące pytań prejudy cjalnych rozpatrywanych w trybie art. 234 (sprawy te były zastrzeżone do wyłącz-

nej kompetencji ETS). Zmienił to Traktat nicejski Zgodnie z art. 225 ust. 3, SPI jest właściwy do rozpoznawania pytań prejudycjalnych przedkładanych na mocy artykułu 234, w poszczególnych dziedzinach określonych w Statucie. Przyjęty w 2001 r. Statut nie przekazał jednak SF1 żadnej kompetencji w zakresie art. 234. Przekazanie kompetencji może zostać dokonane później, wymaga jed nomyślnej decyzji Rady, zgodnie z art. 245 TWE

Reforma nicejska ugruntowała pozycję Trybunału Sprawiedliwości jako „rzeczywistego sądu najwyższego”.

Jurysdykcję ETS można podzielić na jurysdykcję sporną i niesporną, tj. opi niodawczą.

W ramach jurysdykcji spornej ETS rozpatruje następujące skargi (ogranicza my się do najważniejszych rodzajów):

— skargi z art. 230 (na nieważność) art. 232 (bezczynność) art. 235 (odszkodowawcze) wniesione przez państwa członkowskie, instytucje WE lub EBC (art. 51 Statutu);

— skargi przeciwko państwu członkowskiemu o niewywiązywanie się ze zobowiązań wspólnotowych wnoszone przez Komisję (art. 226) lub pań stwo członkowskie (art. 227)16.

W ramach jurysdykcji niespornej (opiniodawczej) ETS orzeka:

— o zgodności umowy międzynarodowej, którą zamierza zawrzeć WE z Traktatem, art. 30017,

— w sprawach pytań prejudycjalnych kierowanych przez sądy krajowe, zgodnie z art. 234 TWE

Najwyższa pozycja ETS gwarantowana jest obecnie nie tylko poprzez zastrze żenie najważniejszych kategorii spraw do kompetencji Trybunału, ale także po przez szczególne rozwiązania mające na celu utrzymanie jednolitości prawa wspólnotowego.

Po pierwsze, ETS rozpatruje, tak jak poprzednio, odwołania od orzeczeń SP1 Odwołanie do Trybunału ogranicza się do kwestii prawnych. Podstawę do niego stanowi brak właściwości SF1, błąd proceduralny przed SF1, naruszający prawa skarżącego, oraz naruszenie prawa wspólnotowego przez SF1 (art. 58 Sta tutu) Jeżeli odwołanie jest zasadne, ETS stwierdza nieważność orzeczenia SPI. Może on wydać orzeczenie końcowe w sprawie, )eśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez SPI. W takiej sytuacji, SF1 jest związany orzeczeniem ETS odnośnie do kwestii prawnych

Po drugie, reforma nicejska wprowadziła nowe rozwiązanie instytucjonalne, SF1 może przekazać sprawę do rozpoznania Trybunałowi Sprawiedliwości Do tyczy to kompetencji SF1 w zakresie art. 234 TWE (pytań prejudycjalnych). Zgod nie z art. 225 ust. 3 TWE, jeżeli SF1 uzna, że sprawa wymaga orzeczenia co do zasad, które może mieć wpływ na jedność i spójność prawa wspólnotowe go, może on przekazać tę sprawę ETS.

Po trzecie, nowym rozwiązaniem jest także ponowne zbadanie orzeczenia SPI (art. 225 ust. 2-3, art. 62 Statutu). Dotyczy ono orzeczenia SF1 w sprawie odwołania od orzeczenia Izby Sądowej oraz orzeczenia w trybie art. 234 TWE. W obydwu przypadkach chodzi na razie o kompetencje potencjalne SPI, albo wiem nie zostały jeszcze uruchomione. Z wnioskiem o rewizję orzeczenia SF1 występuje w ciągu jednego miesiąca od ogłoszenia wydania orzeczenia przez SF1 Pierwszy Rzecznik Generalny, jeśli uzna, że zachodzi poważne ryzyko, iż może ono mieć wpływ na jedność i spójność prawa wspólnotowego. ETS w cią gu miesiąca od przedstawienia wniosku przez Rzecznika rozstrzyga, czy należy ponownie zbadać orzeczenie.

ETS zajmuje się także szczególnymi sprawami przekazanymi do jego kom petencji przez państwa członkowskie — na podstawie specjalnych umów lub klau zul sądowych zawartych w umowach międzynarodowych (art. 239), jurysdykcji ETS podlegają np. spory wynikłe na tle stosowania Konwencji brukselskiej

o jurysdykcji i wykonalności orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych

z 27 września 1968 r. (obowiązuje nadal w stosunku do Danii), Konwencji

o prawie właściwym do zobowiązań umownych z 19 czerwca 1980 r. Spory

mogą być poddane jurysdykcji ETS lub SPI także w inny sposób np. art. 63 roz porządzenia 40/94 dotyczącego wspólnotowego znaku towarowego, powierza SF1

rozstrzyganie sporów dotyczących znaków towarowych; podobnie art. 73 rozpo rządzenia 2100/94 dotyczącego rejestracji odmian roślin.

Spójny system sądowej kontroli przestrzegania prawa wymaga nie tylko zapew nienia Trybunałowi Sprawiedliwości kluczowej roli, lecz także indywidualnego

podejścia do kwestii locus standi (prawa do wnoszenia spraw do sądu), tak aby

interes prywatny pogodzić z interesem publicznym — podejście to jest wyraźne

w praktyce orzeczniczej obecnie i Trybunału i SPI, zwłaszcza w związku z art.

230 TWE.

11.2. Szczególne obszary kompetencji Trybunału Sprawie dliwości

W I filarze UE kompetencja Trybunału Sprawiedliwości ma charakter pełny,

z wyjątkiem regulacji w ramach Tytułu IV (Illa) Polityki: wizowa, azylowa

i imigracyjna oraz inne dotyczące swobodnego przepływu osób. Art. 68 TWE

wprowadza ograniczenia w odniesieniu do pytań prejudycjalnych (art. 234

TWE):

— pytania prejudycjalne związane z interpretacją lub ważnością środków przyjmowanych w ramach Tytułu IV kierowane mogą być wyłącznie przez sądy, od których decyzji nie przewidziano odwołania w prawie krajowym;

— ETS nie jest właściwy do orzekania odnośnie do jakiegokolwiek środka lub decyzji podjętych stosownie do art. 62 pkt. I TWE (tj. przyjętych w celu zapewnienia braku kontroli osób, obywateli UE i państw trzecich, przy przekraczaniu granic wewnętrznych), dotyczących utrzymania prawa i po rządku oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego;

— Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą zwrócić się do FTS o wy danie orzeczenia dotyczącego kwestii interpretacji postanowień Tytułu IV lub aktów instytucji WE opartych na tych postanowieniach. Orzeczenie ETS w odpowiedzi na taką prośbę nie stosuje się do rozstrzygnięć mających powagę rzeczy osądzonej.

W zakresie TUE kompetencje ETS określa art. 46 TUF. Właściwość FTS dotyczy:

— postanowień zmieniających Traktaty ustanawiające Wspólnoty;

— III filaru UE (art. 35 TUF):

a) orzeczeń wstępnych (pytania prejudycjalne) w kwestii ważności i in terpretacji decyzji ramowych i decyzji, interpretacji konwencji przy jętych w ramach Tytułu VI TUE, a także w kwestii ważności i interpretacji środków służących implementacji tych konwencji pod

warunkiem uznania tej kompetencji przez państwo członkowskie (pa(i stwa składają jednostronne oświadczenia ETS nie może jednak kontrolować ważności lub proporcjonalnoici środków podejmowanych przez policję lub inne służby zajmujące si, kontrolą przestrzegania prawa w państwie członkowskim. Nie jest Lak że właściwy w zakresie orzekania o wykonywaniu obowiązków ciążą cych na państwach członkowskich w odniesieniu do utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego(art. 3 ust. 5).

b) kontroli legalności decyzji ramowych i decyzji (skarga na nieważ ność), Skargę wnosi państwo członkowskie lub Komisja, podnosząc zarzut bra ku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, na ruszenia TUF lub jakiejkolwiek normy prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. Skargi powinny być wniesione w terminie dwóch miesięcy od daty publikacji zaskarżanych decyzji ramowych i decyzji (art. 35 ust. 6).

c) sporów między państwami członkowskimi dotyczących wykładni lub stosowania aktów przyjętych na podstawie artykułu 34 ust. 2 (wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje, konwencje). Pod warun kiem, że spór ten nie został rozstrzygnięty przez Radę w ciągu sześciu miesięcy od daty jego wniesienia pod obrady przez jednego z jej człon ków. Trybunał Sprawiedliwości jest również właściwy do orzekania w każdym sporze między państwami członkowskimi a Komisją dotyczącym wykładni lub stosowania konwencji sporządzonych na mocy artykułu 34 ustęp 2 lit. d),

— spraw z zakresu wzmocnionej współpracy (do TN ściślejszej współpra cy, która obejmowała filary I i III); wzmocniona współpraca obejmuje wszystkie trzy filary UE, szczegółowe warunki kompetencji ETS określają art. 11 i ha TWE oraz art. 40 TUF,

— art. 6 ust. 2 TUE (ochrona praw podstawowych) w odniesieniu do działań instytucji, jeśli ETS ma jurysdykcję na mocy Traktatów lub TUE,

— postanowień czysto proceduralnych określonych w art. 7 TUE (środ ki wobec państwa członkowskiego w przypadku poważnego ryzyka naru szenia przez niego zasad wymienionych w art. 6 ust. I TUE). Kompetencje w tej dziedzinie ETS nabył na podstawie TN;

ETS działać musi na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego w ciągu miesiąca od dokonania przez Radę stwierdzenia przewidzianego w tym artykule;

— art. 46 do 53 TUE — postanowień końcowych TUE.

Jurysdykcja ETS w zakresie postanowień końcowych TUE była m.in. przed miotem sprawy C-1 70/9 6 dotyczącej lotniskowych wiz tranzytowych Komisja wniosła na podstawie art. 230 TWE o unieważnienie wspólnego działania przyjętego przez Radę zgodnie z dawnym art. K.3 (2) [ art. 31] TUE. Podczas postępowania przed ETS Wielka Brytania (interwe nient), zarzuciła ETS brak jurysdykcji, ponieważ kwestionowany środek został przyjęty poza I filarem UE (w filarze III, w obszarze, w którym Try bunał nie miał jurysdykcji). ETS zauważył jednak, że art. 47 (dawny art. M) TUE stanowi, że TUE w żadnym stopniu nie narusza Traktatów ustanawia jących Wspólnoty lub późniejszych traktatów i aktów zmieniających lub uzupełniających je. Na mocy zaś art. 46 (dawny art. L) TUE, ETS ma kom petencję w stosunku do art. 46-5 3 (dawnych art. L-S). Trybunał zatem ma za zadanie zapewnić, aby akty, które wg opinii Rady, wchodzą w zakres ówczesnego art. K.3(2) TUE, nie kolidowały z kompetencjami WE. Skar ga została dopuszczona. Decyzja Trybunału miała duże znaczenie, ponie waż zapobiegła wykorzystywaniu przez państwa członkowskie TUE w celu unikania stosowania procedur stanowienia prawa określonych w TWE w dziedzinach, które należą do kompetencji WE.

11.3. Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego

Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego, określo ne w art. 230 (dawny art. 173) TWE, zajmuje centralną pozycję w systemie kontroli legalności aktów prawnych wydawanych przez instytucje WE i EBC (System ten obejmuje także skargę na bezczynność instytucji, odszkodowawczą i postępowanie w trybie art. 234 TWE); jest wzorowane na skargach znanych w systemach prawnych państw członkowskich służących kontroli legalności aktów administracyjnych. ETS (lub zgodnie z właściwością — SPI) może uznać zaskarżony akt za nieważny. Oznacza to, że środek taki traci moc wiążącą i jest traktowany jakby nigdy nie został podjęty (art. 231 TWE).

11.3.1. Akty prawne podlegające kontroli

Zgodnie z pierwszym akapitem art. 230 (dawny art.173) TWE, ETS „kontrolti je zgodność z prawem aktów przyjętych wspólnie przez PE i Radę, aktów Rady, Komisji oraz EBC innych niż zalecenia i opinie oraz aktów PE wywołujących skutki prawne w stosunku do osób trzecich”. Kontroli legalności w trybie at-t. 230 podlegają akty prawne, które można przypisać instytucjom wspólnotowyiti (wyłączone spod kontroli są zatem akty prawa pierwotnego, np. traktaty założy cielskie, traktaty zmieniające, traktaty akcesyjne). Sformułowanie art. 230 kore sponduje z art. 249 (dawny art. 189) TWE, który wymienia jako wiążące akty instytucji rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Wydawać by się mogło, że kom petencja ETS ograniczona jest do kontroli legalności tylko tych rodzajów aktów. Tymczasem w sprawie 22/70 ERTA ETS uznał, iż kontroli podlegają także iti strukcje udzielone przez Radę państwom członkowskim w sprawie negocjacji umowy międzynarodowej określającej warunki pracy załóg pojazdów w między narodowym transporcie drogowym. ETS przyjął bowiem, że cel postępowania określonego w ówczesnym art. 173, tj. zapewnienie przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu Traktu nie mógłby być osiągnięty, gdyby nie było możli we kontrolowanie wszystkich aktów, niezależnie od ich natury lub formy, jeśi wywołują skutki prawne. W sprawie 294/8 3 Les Verts ETS przyznał, iż kontroli podlegają także akty PE (w tym przypadku uchwały dotyczące zwrotu kosztów poniesionych przez partie polityczne uczestniczące w wyborach do P1 w 1984 r.), pomimo, iż nie zostały wymienione w ówczesnym art. 173 (ostat ni fragment art. 230 dodany został później, przez JAE). Odrzucenie takiej moż liwości byłoby, zdaniem Trybunału, sprzeczne z duchem Traktatu wyrażonym w art. 220 (dawny art. 164) i jego systemem.

Skarga może być zatem wniesiona nie tylko przeciwko rozporządzeniom, dy rektywom i decyzjom (czy zaleceniom EWWiS), ale także przeciwko wszelkim innym aktom prawnym, które wywołują skutki prawne wobec osób trze cich bez względu na ich formę prawną. Akt wywołuje skutki prawne wobec osób trzecich, zdaniem ETS, gdy zmienia sytuację prawną podmiotu, tzn. wpły wa na jego prawa i obowiązki ETS bada przy tym treść aktu i skutki prawne jakie wywołuje. Nazwa i zewnętrzna forma aktu są bez znaczenia. Chodzi jednak zawsze o ostateczne skutki prawne danego środka, co wyklucza spod działania art. 230 wszelkie akty przygotowawcze będące wstępem do wydania aktu końco wego wyrażającego ostateczne stanowisko instytucji WE (uwagi dotyczące in- stytucji odnoszą się również do EBC), tj. wszelkiego rodzaju propozycje,

potwierdzenia, akty implementacyjne i wewnętrzne akty instytucji ETS w spra wie PE y. Rada stwierdził, że skardze z art. 230 nie podlegają porozumienia przyjęte na spotkaniach przedstawicieli państw członkowskich WE z Komisją, ponieważ choć wyrażają one wolę stron do wywołania skutków prawnych, to nie zawierają stanowiska instytucji WE; oraz akty potwierdzające wcześniej przyjęte środki, które nie zostały zakwestionowane w ciągu dwóch miesięcy, tj. w termi nie przewidzianym w art. 230 TWE.

W sprawie Grimaldi Trybunał po raz pierwszy przyznał, że zalecenia mogą wpływać na prawa i obowiązki osób trzecich. Podobne zdanie ETS wyraził w orzeczeniu Saarland y. Minister Przemysłu w stosunku do opinii.

W sprawie Francja y. KE ETS stwierdził, że umowy międzynarodowe za warte przez WE podlegają kontroli określonej w art. 230 TWE, ponieważ są aktami WE

Trybunał nie mógłby jednak unieważnić umowy jako takiej, nie jest ona bo wiem tylko aktem prawa wspólnotowego, lecz także aktem prawa międzyna rodowego. Stąd, kontrola następcza legalności umów międzynarodowych dotyczy decyzji Rady lub Komisji wyrażającej zgodę na związanie WE umową, a nie umowy. W jej konsekwencji umowa może zostać wypowiedziana lub re negocjowana. W płaszczyźnie prawa międzynarodowego obowiązuje do mo mentu wygaśnięcia.

11.3.2. Przesłanki nieważności aktu prawa wspólnotowego

Zgodnie z art. 230 TWE akt prawny może być uznany za nieważny „na podsta wie braku kompetencji, naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, naruszenia niniejszego Traktatu lub jakiegokolwiek postanowienia praw nego odnośnie jego stosowania lub na podstawie nadużycia władzy” (prze słanki wzorowane na francuskim prawie administracyjnym). Pierwsza, druga i czwarta przesłanka nieważności umożliwia badanie zgodności aktu prawnego z prawem wspólnotowym pod względem formalnym. Trzecia przyczyna — na ruszenie TWE — pozwala na dokonanie kontroli środka prawnego pod względem materialnym.

11.3.2.1.Brak kompetencji instytucji WE lub EBC

Instytucja działa z przekroczeniem swoich uprawnień, jeśli podejmuje działani władcze, do których nie została upoważniona przez prawo wspólnotowe Może to mieć miejsce w trzech przypadkach, gdy:

— podejmuje działania w obszarze, który nie należy do kompetencji WE (w praktyce rzadkie);

— działa w ramach kompetencji należących do innej instytucji WE (częste przypadki);

— wykonuje kompetencje WE w stosunku do państwa trzeciego lub jego obywateli w sposób sprzeczny z prawem międzynarodowym (np. ekstraterytorialne skutki prawa konkurencji).

11.3.2.2. Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego

Chodzi o nieprawidłowość, która pojawia się w trakcie procedury uchwalania określonego aktu, i która może mieć wpływ na jego treść lub naruszać prawa osób, których dany akt dotyczy. Naruszenia procedury można ogólnie podzielić na trzy grupy przyczyn związanych z:

— przygotowaniem aktu:

a) niedopełnienie obowiązku konsultacji z określonym podmiotem, kie dy taka konsultacja jest wymagana przez prawo wspólnotowe

b) niedanie możliwości wyrażenia swojej opinii podmiotom, których dany środek dotyczy,

c) wybór niewłaściwej procedury dla podjęcia danego środka

— formą aktu: np. niewłaściwe uzasadnienie lub brak uzasadnienia dla podjęcia danego środka (np. niepodanie podstawy prawnej);

— ogłoszeniem aktu prawnego: środek nie został ogłoszony w sposób dla

niego przewidziany przez prawo wspólnotowe — nieopublikowanie aktti

w odpowiednim organie promulgacyjnym WE lub niepowiadomieok”

o podjęciu określonego środka jego adresata. Naruszeniem jest też ogło szenie lub zawiadomienie adresata o przyjęciu aktu prawnego w sposób

wadliwy, np. przez niepodanie jego całej treści lub uzasadnienia.

11.3.2.3. Naruszenie Traktatu lub jakiegokolwiek postanowienia prawnego odnośnie do jego stosowania

Jest to najważniejsza i zarazem najszersza podstawa nieważności aktu prawnego, dająca możliwość zbadania jego materialnej zgodności z pierwotnym i wtórnym prawem WE, w tym ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, umowami mię dzynarodowymi wiążącymi WE czy prawem niepisanym.

11.3.2.4. Nadużycie władzy

Dotyczy sytuacji, w których instytucja wspólnotowa podejmuje decyzję głównie w innym celu niż cel wskazany, lub działa w celu uniknięcia procedury, którą powinna w danym przypadku zastosować. Udowodnienie przed sądem nadużycia władzy jest trudne, ponieważ należy wykazać, że prawdziwe motywy działań da nej instytucji nie są zgodne z prawem wspólnotowym

Z orzecznictwa ETS wynika, że trzy pierwsze przesłanki kontroli dotyczą zgod ności aktu z normami wyższego rzędu (zawartymi w Traktatach, zasadami ogól nymi, podstawowymi normami prawa międzynarodowego). Trzecia podstawa obejmuje dwie pierwsze, ponieważ normy dotyczące kompetencji i podstawowe wymogi proceduralne stanowią część Traktatów lub norm przyjętych na ich podstawie. Kontrola zgodności z normami nadrzędnymi ma istotne znaczenie dla zakresu kompetencji SPI i ETS. Sądy te bowiem mogą (lub nawet mają obo wiązek w niektórych sytuacjach) badać z własnej inicjatywy (proprio motu) zgod ność przyjęcia aktu z normami nadrzędnymi (legalność zewnętrzna). Zarzuty naruszenia Traktatu lub zasad dotyczących jego stosowania lub nadużycia władzy w odniesieniu do treści aktu (jego stosowania) mogą być badane przez sądy tylko jeśli zarzut tego typu został podniesiony przez skarżącego (legalność wewnętrzna).

11.3.3. Legitymacja czynna

Podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego można podzielić na trzy kategorie:

— podmioty uprzywilejowane — państwa członkowskje Parlament Europejski (od wejścia w życie TN) Rada, KE — TWE przyznaje im

nieograniczone prawo do wnoszenia skargi — nie muszą wykazywać inte resu prawnego w zaskarżaniu danego środka;

— podmioty póluprzywilejowane — T0 i EBC — mogą wnieść skar gę tylko w celu ochrony własnych uprawnień. Do TN najważniejszym podmiotem póluprzywilejownym był FE. ETS przyznał po raz pierwszy FE locus standi w sprawie C-70/88 Chernobyl chociaż nieco wcześniej w sprawie 302/8 7 Comitology odrzucił roszczenia FE opierając się na czysto literalnej interpretacji dawnego art. 173, który nie przewidywał prawa FE do wniesienia skargL W sprawie Chernobyi odszedł od dotych czasowej linii orzeczniczej, ponieważ PE udowodnił, że posiada rzeczywi sty interes prawny, złożenie skargi przez FE było jedynym efektywnym środkiem prawnym służącym ochronie kompetencji PE (PE kwestionował wybór podstawy prawnej dla aktu przyjętego przez Radę, rozporządzenia określaj ącego dopuszczalną dawkę napromieniowania żywności i paszy będącego m.in. rezultatem wypadku jądrowego, zdaniem PE akt powinien być przyjęty na podstawie dawnego art. lOOa TWE, tj. w tzw. procedurze współpracy). W sprawie Comitology Komisja zajęła stanowisko popiera jące stanowisko PE, interes PE mógł być zatem efektywnie ochroniony przez Komisję i nie wymagał przyznania PE specjalnych uprawnień. W sprawie Chernobyl Komisja poparła Radę. W tej sytuacji ETS przyznał FE prawo do wniesienia skargi o unieważnienie aktów Rady lub Komisji, pod warunkiem, że celem skargi będzie ochrona jego uprawnień (odpo wiednią zmianę do dawnego art. 173 wprowadził Traktat z Maastricht). Wyrok w sprawie Comitology interpretowany jest zatem tylko jako odma wiający PE pełnego prawa do skargi (mogło ono być przyznane tylko przez Traktat, uczynił to TN).

— podmioty nieuprzywilejowane — osoby fizyczne i prawne — mogą wnieść skargę jedynie w odniesieniu do decyzji lub rozporządzeń będących faktycznie decyzjami, które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie.

Każdy z wyżej wymienionych podmiotów może wnieść skargę tylko

w określonym czasie, tj. w ciągu dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia aktu lub

zawiadomienia o nim powoda lub w przypadku jego nieobecności, od dnia,

w którym powziął wiadomość o akcie.

11.3.4. Kontrola legalności aktów prawa wspólnotowego przez podmioty prywatne

Czwarty akapit art. 230 zakreśla wąskie granice możliwości kontroli legalności aktów prawa wspólnotowego przez jednostki Osoba fizyczna lub prawna (w tym wszelkie instytucje, jeśli posiadają zdolność procesową, np. region autono miczny, stowarzyszenia producentów, importerów) może wnieść skargę o stwier dzenie nieważności:

1. decyzji skierowanych do niej,

2. decyzji skierowanych do innych osób, o ile dotyczą jej bezpośrednio i in dywidualnie,

3. decyzji, które „mimo przyjęcia w formie rozporządzenia dotyczą jej bezpo średnio i indywidualnie”.

Traktat ogranicza zatem legitymację podmiotów prywatnych - co do rodzaju aktu, jaki może zostać zaskarżony (decyzje - bez względu na ich formę), oraz - co do konieczności wykazania przez jednostkę, że jest adresatem danego aktu, lub że akt dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.

Kontrola legalności decyzji dokonywana przez jej adresata nie budziła więk szych problemów w praktyce. Co do drugiego rodzaju aktów, decyzji skierowa nych do innych osób, najważniejsze okazało się wyjaśnienie przez Trybunał możliwości kwestionowania przez podmioty prywatne decyzji Komisji lub Rady skierowanych do państw członkowskich. Trybunał zdecydowanie odrzucił opinię Komisji, że pojęcie „skierowane do innych osób” nie oznacza państw członkow skich, gdyż wykonują one swe władztwo suwerenne. Trybunał podkreślił, że za równo litera jaki zwykłe znaczenie paragrafu drugiego ówczesnego art.173 TWE, usprawiedliwiają jego najszerszą interpretację, tym bardziej że postanowienia Traktatu uznające prawo zainteresowanych stron do wszczęcia postępowania nie mogą być interpretowane w sposób zwężający. Wobec tego, gdy Traktat milczy w tej kwestii, ograniczenie pod tym względem nie może być domniemywane

Trybunał przyjął jednak początkowo wąską interpretację pojęcia „dotyczy indywidualnieu, uznał bowiem, że osoby inne niż te, do których decyzja jest skie rowana mogą twierdzić, że dotyczy ona ich indywidualnie tylko, gdy dotyczy ich z powodu pewnych cech, które są dla nich charakterystyczne, lub ze względu na okoliczności, w których te osoby są odróżniane od wszystkich innych osób i z powodu tych czynników wyróżnia ich indywidualnie, tak jak osoby, do których decyzja została skierowana (tzw. test Plaumanna) Sprawa dotyczyła Plaumanna - importera mandarynek — który wniósł skargę

o unieważnienie decyzji Komisji skierowanej do RFN dotyczącej wysokości cła wi mandarynki ETS uznał, że decyzja dotyczy Plaumanna „z powodu działalności gospodarczej, która w każdym czasie może być wykonywana przez każdego i stąd nie odróżnia powoda w stosunku do kontestowanej decyzji w taki sam sposób jak osoby, do których decyzja została skierowana Plaumann jest importerem mandarynek, cecha ta nie wyróżnia go w szczególny sposób, jest ona charak rystyczna także dla innych członków tej samej abstrakcyjnej grupy, nawet jeśli ich liczbę daje się ustalić, ponieważ potencjalnie każdy może do tej grupy należeć (grupa jest otwarta). Test jest zatem trudny do spełnienia i rzadko kiedy jednos ka może dowieść, że decyzja dotyczy jest w sposób indywidualny. W kilku przy padkach ETS uznał, że decyzja dotyczyła powoda w sposób indywidualny:

sytuacje nie były przypadkowe, podmioty dały się łatwo zidentyfikować i ich licz ba mogła być ustalona w momencie, w którym decyzja została podjęta.

W ten sposób w sprawie 106 i 107/6 3 Toepfer Powodowie przedłożyli władzom niemieckim I października 1963 r. wniosek o licencję importową na kukurydzę. W tym dniu stawka celna wynosiła 0. Władze niemieckie zoriento wały się jednak, że zaszły poważne zmiany na rynku zbożowym, przy tej stawce importerzy osiągną ogromne zyski, odmówiły zatem wydania decyzji do czasu podniesienia cła. Importerów poinformowano, że ich wniosek będzie odrzuco ny, i zwrócono się do Komisji o potwierdzenie tej decyzji Komisja podniosła cła 2 października, a 3 października potwierdziła retroaktywnie zakaz wydawania licencji w stosunku do okresu I - 4 października. Importerzy wnieśli do ETS o unieważnienie decyzji Komisji

W sprawie 231/82 Spijker decyzję Komisji zakazującą importu do Benelu xu pędzli malarskich z Chin kwestionowało jedyne na rynku przedsiębiorstwo trudniące się tego typu handlem z Chinami Każdy jednak w każdym czasie może sprowadzać pędzle z Chin (działalność była otwarta dla wszystkich), stąd decy zja nie dotyczyła firmy indywidualnie.

W sprawie 11/82 Piraiki-Patraiki y. Komisji siedem greckich przedsiębiorstw kwestionowało decyzję Komisji upoważniającą Francję do ograniczenia importu bawełny z Grecji Skarżący twierdzili, że decyzja dotyczy ich indywidualnie. Są bowiem największymi greckimi przedsiębiorstwami handlującymi i produkują cymi bawełnę od długiego czasu. Produkcja i eksport bawełny wymaga organi zacji przemysłowej i komercyjnej, której nie da się ustanowić z dnia na dzień, a z pewnością nie w ciągu krótkiego czasu obowiązywania kwestionowanej decyzji. Działalności takiej nie może więc prowadzić „każdy, w każdym czasie”. ETS za uważył po pierwsze, że decyzja dotyczy przedsiębiorstw greckich tylko jako ekspor terów, a nie producentów bawełny. Eksportem może być potencjalnie każdy. Cześć jednak z siedmiu przedsiębiorstw (eksporterów) daje się odróżnić indywi

dualnie z uwagi na szczególną okoliczność. A mianowicie niektóre z tych przed siębiorstw zawarły już kontrakty eksportowe przed wejściem w życie decyzji Ko misji ETS dopuścił skargę tylko tych przedsiębiorstw.

Decyzja skierowana do innej osoby musi dotyczyć powoda nie tylko indywi dualnie, ale i bezpośrednio. Decyzje adresowane do państw członkowskich mogą powodować pewne problemy, albowiem najczęściej skutkują wobec pod miotów prywatnych poprzez środki przyjęte przez państwo członkowskie dla ich wykonania. ETS wyjaśnił zatem, że „dotyczy bezpośrednio” oznacza, że wywiera wpływ na sytuację prawną i interes prawny jednostki bez pośrednictwa innego aktu wykonawczego, chyba że władze państwa członkowskiego nie miały żad nej swobody przy wydawaniu aktu wykonawczego, także gdy podczas uchwala nia decyzji, nawet jeśli państwu pozostawiona jest swoboda działania, jest pewne, że państwo ją zastosuje i wykona.

W sprawie Toepfer chodziło o decyzję Komisji upoważniającą środek krajo wy (RFN zwrócił się o określoną decyzję do Komisji). ETS uznał, że decyzje Ko misji upoważniające do działania mają ten sam skutek, co decyzje zmieniające lub znoszące środki krajowe. Decyzja skutkowała wobec zainteresowanych bezpośred nio, dokładnie w taki sam sposób jak środek prawny, który decyzja ta zastąpiła.

W sprawie 11/82 Piraiki-Patraiki ETS uznał, iż decyzja Komisji dotyczyła skarżących bezpośrednio. Art. 130 Aktu Akcesji Grecji do WE powierzył Komi sji kompetencje do upoważniania innego państwa członkowskiego do stosowa nia środków ochronnych przeciwko importowi z Grecji Francja ubiegała się o taki środek (wprowadzenie kwot importowych na bawełnę z Grecji), i otrzy mała zgodę Komisji ETS odrzucił argumenty Komisji twierdzącej, że jej decyzja nie może dotyczyć przedsiębiorstw greckich bezpośrednio z uwagi na istnienie krajowego środka wykonawczego. Ważne jest bowiem, że Francja była związana decyzją Komisji, sama się zresztą o nią ubiegała (podobnie jak RFN w sprawie Toepfer); było więc pewne, że ją zastosuje i wykona.

W sprawie 222/8 3 Municipality Differdage y. Komisji ETS uznał, że decy zja Komisji upoważniająca Luksemburg do przyznania pomocy stalowniom, pod warunkiem, że zredukują swoją zdolność produkcyjną, nie dotyczy skarżących bezpośrednio. Skarżącymi były władze lokalne kwestionujące ważność decyzji z uwagi na jej skutki Ograniczenie produkcji spowoduje zmniejszenie należnych podatków, a stąd ograniczy wpływy do budżetu lokalnego. ETS zauważył, że w tym przypadku państwo członkowskie ma duży zakres swobody działania, samo decyduje, którym firmom pomoc przyznać, stąd decyzja Komisji może dotyczyć skarżących jedynie pośrednio.

Trzeci rodzaj aktów, o których mowa w czwartym akapicie art. 230 stanowią rozporządzenia. Art. 230 zastrzega jednak, że chodzi o rozporządzenia, które są

faktycznie decyzjami i pod warunkiem spełnienia takich samych wymogów jak w przypadku decyzji skierowanych do innych osób, tj. pod warunkiem, że roz porządzenia będące faktycznie decyzjami dotyczą skarżących bezpośrednio i in dywidualnie. Wyraźną intencją autorów Traktatu było więc wykluczenie możliwości skarżenia „prawdziwych rozporządzeń”. Początkowo ETS trzymał się ściśle litery art. 230. Dla rozróżnienia rozporządzeń od decyzji („prawdziwych” i „nieprawdziwych” postanowień rozporządzeń), wypracował nawet specjalny test natury prawnej aktu (test abstrakcyjnej terminologii). Decydującym czyn nikiem dla określenia natury aktu prawnego (szczegółowego postanowienia aktu) jako rozporządzenia było stwierdzenie, czy akt jest aktem powszechnie obowią zującym, tj. że ma zastosowanie „do obiektywnie określonych sytuacji i pocią ga konsekwencje prawne dla generalnie i w sposób abstrakcyjny określonej kategorii osób” decyzje z kolei charakteryzują się tym, że kategoria osób, do których są skierowane jest ograniczona, osoby te daje się zidentyfikować.

Sprawa 789 i 790/79 CaIpak jest jedną z wielu spraw, w których Trybu nał zastosował test abstrakcyjnej terminologii ETS odrzucił skargę dwóch wło skich producentów na rozporządzenie ograniczające wysokość pomocy przysługującej producentom gruszek Williams w syropie chociaż liczba produ centów była ograniczona a osoby dawały się zidentyfikować (38 we Wspólnocie, 15 we Francji i 23 we Włoszech). Postanowienia rozporządzenia wyliczające w jednakowy sposób pomoc w stosunku do wszystkich producentów w zależno ści od tej samej procentowej wielkości produkcji i w odniesieniu do tego samego okresu czasu, ETS uznał za mające naturę rozporządzenia (środek „stosuje się do obiektywnie określonych sytuacji i wywołuje skutki prawne w stosunku do ka tegorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny”).

W praktyce warunki testu okazały się trudne, a Trybunał i doktryna dostrze gły także inne niebezpieczeństwa związane z jego stosowaniem. Intencją autorów Traktatu było dostarczenie jednostkom narzędzia, dzięki któremu mogłyby one kontrolować wszelkiego typu decyzje i zapobieżenie takiemu tworzeniu prawa przez instytucje, które wyłączałoby możliwość kontroli Stąd kontrola decyzji ukrytych w formie rozporządzenia. Test abstrakcyjnej terminologii nie zdawał jednak egzaminu we wszystkich sytuacjach i nie zapobiegał ukrywaniu „decyzji”

pod formą sformułowań abstrakcyjnych. Stąd też ETS przyjął test zamkniętej kategorii w sytuacjach, w których rozporządzenie dotyczy zamkniętej katego rii producentów, czy handlowców, ponieważ odnosi się do wydarzeń przeszłych.

W sprawie 41-44/70 International Fruit NV y. Komisja chodziło o rozpo rządzenie ograniczające import jabłekz państw trzecich. Na podstawie rozporzą dzenia państwa członkowskie wydawały licencje importowe. Państwa członkowskie informowały każdego tygodnia Komisję, o jakie ilości importowe występują importerzy. Na tej podstawie Komisja przyjmowała rozporządzenie. Skarga dotyczyła rozporządzenia zastosowującego ten system do konkretnego tygodnia. ETS dopuścił skargę uznając, iż rozporządzenie jest w istocie ukrytą decyzją, można je traktować jako „wiązkę indywidualnych decyzji” (bundie of decisons). Rozporządzenie dotyczyło zamkniętej kategorii importerów, tych którzy złożyli wnioski w poprzednim tygodniu. Stąd także „decyzje” dotyczyły skarżą cych indywidualnie, liczba wniosków była bowiem znana Komisji w momencie, gdy rozporządzenie było przyjmowane.

Test abstrakcyjnej terminologii stanowił zatem kryterium generalne. Wyjąt kowo, do sytuacji przeszłych, stosowany był test zamkniętej kategoriL Z czasem i te tes okazały się niewystarczające. Praktyka pokazała, że wyłączenie spod kontroli legalności „prawdziwych rozporządzeń” powodować może trudne sytu acje. Trybunał zaczął zatem stopniowo dopuszczać w niektórych przypadkach skargi podmiotów prywatnych w stosunku do „prawdziwych rozporządzeń”, jeśli jednak dotyczyły skarżących indywidualnie i bezpośrednio (zwłaszcza w takich obszarach jak antydumping, pomoc państwa, prawo konkurencji itp.).

W sprawie 239 i 275/82 Allied Corporation ETS zauważył, że środki na kładające cła antydumpingowe, zgodnie z rozporządzeniem 301 7/79, mogą do tyczyć bezpośrednio i indywidualnie producentów i eksporterów, którzy są w stanie wykazać, że zostali zidentyfikowani przez środki przyjęte przez KE lub Radę, lub że dotyczy ich wstępne dochodzenie (przedsiębiorstwa amerykańskie, o które w tej sprawie chodziło były wymienione i w postanowieniach, i w uza sadnieniu kwestionowanych rozporządzeń Komisji).

W sprawie 264/82 Timex y. Rada i Komisja Trybunał dopuścił skargę

w stosunku do rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe na zegarki

sprowadzane z ZSRR. Rozporządzenie było przyjęte na skutek interwencji Ti mex6(u, wyraźnie nawet wskazywało, iż uwzględnia szkodę, jaką firmie przynosi

import po cenach dumpingowych. Timex kwestionował wysokość cła określoną

w rozporządzeniu.

Wyraźny przełom w stanowisku ETS nastąpił w związku ze sprawą C-309/89 Codorniu y. Rada w 1994 r. Hiszpańska firma Codorniu używająca od 1924 r. jako znaku handlowego terminu crćmant (Gran Cremant de Codorniu)

kwestionowała legalność rozporządzenia ograniczającego możliwość używaiii. tego terminu do firm z Francji i Luksemburga. ETS zauważył, że chociaż jest prawdą, że zgodnie z kryteriami zawartymi w drugim akapicie ówczesnego art. 173 Traktatu, postanowienie rozporządzenia zastrzegające używanie terminu crćmant do wysokogatunkowych win musujących wyprodukowanych w okrcślo - nym regionie i według specjalnej procedury w dwóch państwach członkowskich, ma ze swojej natury i z powodu zakresu stosowania charakter normatywny polegający na tym, że stosuje się ono generalnie do zainteresowanych handlow ców, to jednak nie oznacza, że nie dotyczy ono niektórych z nich w sposób iii dywidualny. A zatem, przedsiębiorstwo założone w trzecim państwie członkowskim, produkujące i sprzedające wysokogatunkowe wina musujące wyprodukowane w określonym regionie, które na długi czas przed przyjęciem tegoż rozporządzenia zarejestrowało w tym państwie członkowskim znak firmo wy zawierający ten sam termin I używało go zarówno przed jak i po rejestracji, znajduje się w sytuacji, która odróżnia je z punktu widzenia tego postanowienia od wszystkich innych osób w ten sposób, że postanowienie powoduje, że nie może ono używać swojego graficznego znaku firmowego. Trybunał dopuścił skar gę Codorniu (nie była to jedyna firma hiszpańska używająca znaku crćmarrt), pomimo argumentów Rady, że sytuacja jest podobna jak w przypadku sprawy Calpak. W ten sposób Trybunał odszedł od litery czwartego akapitu art. 230; uznał możliwość kontroli legalności aktów powszechnie obowiązującego prawa. Natura aktu stała się w ten sposób bez znaczenia dla okre locus standi skarżącego. Nadal jednak zastosowanie ma test Plaumanna. A ponieważ wykazanie, że rozporządzenie dotyczy skarżącego indywidualnie nie jest sprawą prostą, sytuacja jednostki nie zmieniła się w żaden radykalny sposób. Z orzecz nictwa ETS wynika, że złagodzenie testu Plaumanna może nastąpić w rzadkich w zasadzie sytuacjach, gdy kwestionowany środek narusza prawa skarżącego (tak jak np. w przypadku Codorniu, nabyte prawo do znaku handlowego) lub narusza obowiązki w stosunku do skarżącego (np. w sytuacji, gdy Komisja była zobowiązana do uwzględnienia negatywnych skutków przyjmowanego aktu w stosunku do skarżących, przyjęcia regulacji ochronnych Rzadko SPI czy ETS dopuszczają skargę tylko z powodu znacznej rzeczywistej szkody wyrządzonej skarżącemu

Te same kryteria dotyczą co do zasady także podmiotów reprezentujących interesy grupowe W sprawie Greenpeace SPI odrzucił skargę kilku osób prywatnych i trzech stowarzyszeń zajmujących się ochroną środowiska natural nego o unieważnienie decyzji KE przyznającej pomoc finansową Hiszpanii na budowę dwóch elektrowni na Wyspach Kanaryjskich. W przypadku tym nie chodziło o interes gospodarczy, co skarżący wyraźnie podkreślali, zachęcając sąd do odstąpienia od tradycyjnej wykładni art. 230. Podnosili przy tym, że w każ dym z państw członkowskich stowarzyszenia zajmujące się ochroną środowiska (reprezentujące interes grupowy), mogą pod pewnymi warunkami, kwestiono wać legalność decyzji administracyjnych z tytułu naruszenia norm dotyczących ochrony środowiska. SPI odrzucił jednak możliwość oceny dopuszczalności skargi w świetle innych kryteriów aniżeli kryteria wynikające z dotychczasowego orzecznictwa. Uznał, że decyzja KE dotyczy skarżących w taki sam sposób jak każdą inną osobę mieszkającą, pracującą lub odwiedzającą Wyspy Kanaryjskie, i stąd środek nie dotyczy ich indywidualnie. ETS potwierdził wyrok SP tym samym także, iż actio popularis nie jest w zasadzie dopuszczalna.

Warto zauważyć, że osoby fizyczne i prawne mogą wszcząć postępowanie o unieważnienie aktu instytucji tylko, jeśli mogą udowodnić swój osobisty in teres w odniesieniu do takiego postępowania, co oznacza, z jednej strony, że kwestionowany akt musi mieć do nich zastosowanie, a z drugiej, że muszą od nieść korzyść z tytułu unieważnienia aktu. Korzyść polega na eliminacji szkodli wych skutków wynikających dla nich z kwestionowanego aktu. Interes nie może mieć charakteru hipotetycznego i nie wystarcza istnienie interesu tylko w mo mencie wszczęcia postępowania. Jeśli w trakcie postępowania instytucja zmieni kwestionowany akt, interes może również zniknąć. Skarżący, który w porę nie wycofa skargi, może zostać obciążony kosztami postępowania.

W kontekście czwartego akapitu art. 230 trzeba jeszcze zwrócić uwagę na dwie sprawy rozpatrywane przez SF1 i ETS, stanowiące ważną próbę rozszerzenia za kresu locus stondi podmiotów prywatnyćh. Pierwsza ze spraw - C-50/00 P Unión de Pequenos Agricultores - apelacja od orzeczenia SPI odrzucającego skargę sto warzyszenia farmerów w sprawie częściowego unieważnienia rozporządzenia dotyczącego wspólnej organizacji rynku oliwy i tłuszczów (rozporządzenie zmie niało m.in. system pomocy udzielanej producentom, likwidując pewne jej for-

my), była przedmiotem orzeczenia ETS w 2002 r. Stowarzyszenie argumentowa ło, że niedopuszczenie skargi (wg SPI środek nie dotyczył skarżących indywidti amie) pozbawiło je prawa do efektywnej ochrony prawnej, a więc prawa fundamentalnego odzwierciedlonego w art. 6 i 13 EKPC, a także art. 47 KPI” UE, zwłaszcza że rozporządzenie nie może też być skutecznie zakwestionowane w trybie art. 234. Argumenty Stowarzyszenia poparł silnie rzecznik generalny Jacobs przedstawiając w opinii wiele słabości obecnego sytemu kontroli legalno ści rozporządzeń przez podmioty prywatne. Przede wszystkim jednak Jacobs po stulował nową interpretację czwartego akapitu art. 230. Proponował, aby przyjąć, że środek dotyczy osoby indywidualnie, gdy z powodu jej szczególnych cech lub okoliczności, wywiera lub może wywierać poważny szkodliwy skutek w stosun ku do jej interesów (has, or is liable to haye, a substantial adyerse effect on his interests)

Przed ETS stanęło zatem pytanie, czy osoba, której kwestionowany środek (rozporządzenie) nie dotyczy w sposób indywidualny, w tradycyjnym rozumic niu tego terminu, posiada locus standi na tej tylko podstawie, że wymaga tego prawo do efektywnej ochrony prawnej praw wywodzonych przez jednostkę ze wspólnotowego porządku prawnego zważywszy, że jednostka nie dysponuje żad nym środkiem prawnym w prawie krajowym. ETS odrzucił wyraźnie możliwość dopuszczenia skargi o unieważnienie środka wspólnotowego, gdy zostanie wyka zane, że prawo krajowe nie pozwala jednostce wszcząć postępowania w celu za kwestionowania ważności środka wspólnotowego. Trybunał podkreślił, że interpretacja terminu „osoba, której środek dotyczy indywidualnie” wymaga, z uwagi na wymogi efektywnej ochrony prawnej, wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności, które mogą odróżniać skarżącego indywidualnie, nie może jednak skutkować pominięciem warunku wyraźnie wskazanego w Traktacie. W takim przypadku sądy wspólnotowe przekroczyłyby własne kompetencje. ETS dalej za uważył, że system Traktatu mogą zmienić tylko państwa członkowskie.

W późniejszym orzeczeniu SPI w 2002 r. w sprawie T-177/01 Jćgo-Qućrć i Cie SAy. Komisja uznał spółkę Jćgo-Qućrć za bezpośrednio i indywidualnie dotkniętą rozporządzeniem wspólnotowym, pomimo że żadne z kryteriów przy-

jętych w dotychczasowym orzecznictwie dla rozróżnienia ‚„osoby, której środek dotyczy indywidualnie” nie było spełnione. SPI wziął pod uwagę, że odrzucenie skargi w tym przypadku skutkowałoby brakiem jakiegokolwiek innego środka ochrony prawnej, w szczególności spółka nie mogłaby wnieść skargi do sądu krajowego, a to dlatego, że rozporządzenie nie przewiduje żadnej możliwości przyjęcia przez państwo członkowskie środka wykonawczego lub nawet stosują cego rozporządzenie, chodzi bowiem o obowiązek wynikający dla jednostki bez pośrednio z rozporządzenia - zakaz (trzeba zauważyć, że w sprawie Unión de Pequenos rozporządzenie wspólnotowe miało inny charakter, jednostka mogła np. ubiegać się o pomoc, decyzję odmowną - władz krajowych - mogła zaskar żyć do sądu krajowego). SF1 wskazał, że ETS potwierdzał wielokrotnie, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych elementów wspólnoty opartej na rządach prawa (rule of law) i jest chronione w porządku prawnym opartym na Trakta cie, tak dalece jak Traktat ustanowił zupełny system środków ochrony prawnej i procedur pozwalających ETS na kontrolowanie legalności aktów instytucji SF1 podkreślił, że ETS opierał prawo do efektywnego środka przed właściwym sądem na konstytucyjnych tradycjach wspólnych państwom członkowskim oraz na art. 6 i 13 EKPC, a ponadto prawo to potwierdzone zostało w art. 47 KPP. W świetle tego prawa procedury przewidziane w art. 234 (procedura odesłania prejudycjalnego), 235 i 288 drugi akapit (skarga odszkodowawcza) TWE nie stanowią efektywnego środka prawnego pozwalającego na kwestionowanie legal ności postanowień prawa wspólnotowego o charakterze generalnym, które - tak jak w przypadku Jćgo-Qućrć - w sposób bezpośredni wpływają na sytuację prawną jednostki Aby bowiem „wywołać” sprawę w sądzie krajowym trzeba by naruszyć prawo, wspólnotowe. Nie do przyjęcia jest, zdaniem SF1, aby w sytuacji, gdy nie istnieją środki implementujące na szczeblu krajowym, w stosunku do których można by było wnieść sprawę do sądu krajowego, jednostka była zmu szona świadomie naruszyć prawo wspólnotowe w celu dostępu do sądu i „spro kurować” odesłanie prejudycjalne do ETS dotyczące jej sprawy.

W konsekwencji SF1 poddał ponownej analizie utrzymywaną do tej pory in terpretację pojęcia osoby, której środek dotyczy indywidualnie. SF1 konkludował, że aby zapewnić efektywną ochronę prawną, osoba fizyczna lub prawna powinna być uważana za dotkniętą indywidualnie postanowieniem prawa wspólnotowe go o charakterze generalnym, które dotyczy jej bezpośrednio, gdy postanowie nie, o którym mowa wpływa w sposób zarówno ostateczny i natychmiastowy (definite and immediate), na jej sytuację prawną ograniczając jej prawa lub na kładając na nią obowiązki Liczba i sytuacja innych osób w równy sposób do tkniętych postanowieniem lub mogących potencjalnie być dotkniętymi, nie są istotne. Orzeczenie SF1 stanowi ewidentnie odejście od dotychczasowej prakty ki i rozszerzenie zakresu skargi z art. 230 TWE.

Powstaje pytanie, czy w świetle orzeczenia ETS w sprawie Unión de Pequenos z 2002 r. ma ono szansę się utrzymać (sprawa C-263/02 P Jćgo-Qućrć w toku,

rzecznik generalny Jacobs przedstawił 10.7.2003 r. opinię). Jeśli tak, oznaczaloby dalszą ewolucję systemu ochrony prawnej UE, bez zmiany Traktatów. Wydaje jednak mało prawdopodobne, aby różnice w sytuacji prawnej i faktycznej ski

żących w obu sprawach usprawiedliwiły zmianę zasadniczej tezy ETS. Zrniati;i zakresu art. 230 powinna raczej zostać dokonana poprzez zmianę Traktatów. Postulował ją także rzecznik generalny Jacobs. Rzecznik podzielił w opinii stano wisko Komisji, która twierdziła, że interpretacja pojęcia „osoba, której środek dotyczy indywidualnie” przyjęta przez SF1 naruszyła prawo wspólnotowe. k szeroka interpretacja w istocie wypiera warunek jasno wskazany w czwar akapicie art. 230 TWE i jest z nim sprzeczna.

Konieczność poszerzenia zakresu locus standi podmiotów prywatnych byl; przedmiotem dyskusji podczas prac nad Konstytucją Europejską. W Konstytiicj zaproponowano zmianę art. 230. Art. III-270 stanowi, że „każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na tych samych warunkach, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty o charakterze rozporządzeń (regulatory acts, actes rćglamentaires, Rechtsakte mit yerordnungscharakter), które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają żadnych środków wykonawczych”. W ten sposób art. III-2 70 odchodzi od wąskiej koncep cji aktów zaskarżalnych, nie są to tylko decyzje. Kontroli podlega każdy akt praw ny, jeśli tylko dotyczy jednostki bezpośrednio i indywidualnie. Ostatni zaś czion art. III-2 70 odnosi się dokładnie do sytuacji, o jaką chodziło w sprawie jćgo Querć. Trzeba jednak pamiętać, że Konstytucja przyjmuje nowy podział akt:ów prawnych. Rozporządzenia nie są w nowym systemie aktami legislacyjnymi (tzn. nie pochodzą od FE i Rady), są jednak aktami powszechnie obowiązującyns o charakterze wykonawczym w stosunku do aktów legislacyjnych (ustaw etiro pejskich i europejskich ustaw ramowych); mogą wiązać w całości i być bezpo średnio stosowane we wszystkich państwach członkowskich lub wiązać co do skutku państwa, do których są skierowane, pozostawiając im wybór formy i środ ków osiągnięcia zamierzonych skutków (zob. art. 32). W sprawie Jćgo Quer chodziło o rozporządzenie Komisji przyjęte na podstawie Rozporządzenia Rady, byłoby ono w nowym systemie rozporządzeniem europejskim (delegowanym, zob. art. 35). Rozporządzenie działało bezpośrednio, nie wymagało wydania ji kiegokolwiek środka implementującego (żadnej decyzji organów państwa człon kowskiego). W ten jednak sposób projekt art. III-270 ograniczył możliwość skarżenia przez podmioty prywatne środków, w nowym rozumieniu legislacyj nych, tylko do środków, które dotyczą podmiotu w sposób bezpośredni i indy widualny. Projekt uwzględnił jednak tezę z orzeczenia w sprawie Codorrdn. Reforma ograniczyła się zatem do zmian minimalnych. Byłoby jednak pożąda ne przyjęcie chociażby takiego poszerzenia locus standi podmiotów prywatnych.

Nie oznacza to końca dyskusji nad tymi kwestiami, niemniej wskazuje na wciąż żywe obawy, że szeroko dostępna skarga na nieważność może powodować ciągłe kwestionowanie rozporządzeń (aktów powszechnie obowiązujących), a także otwierać drogę do actio popularis. Usprawiedliwieniem ograniczenia ska r i podmiotów prywatnych są daleko sięgające skutki nieważności aktu. Nieważnoś skutkuje bowiem erga omnes, a także retroaktywnie (ex tunc).

11.3.5. Konsekwencje uznania aktu prawnego za nieważny

Jeśli skarga jest uzasadniona, ETS ogłasza zaskarżony akt jako nieważny i niebyły (art. 231 /dawny art. 174/ TWE). Orzeczenie takie skutkuje erga omnes i ex tunc, co oznacza, że dany akt jest traktowany jakby nigdy nie został podjęty. W przypadku rozporządzenia ETS może stwierdzić, że pewne skutki prawne wywołane przez anulowany środek pozostają w mocy (w drodze analogii ETS stosował tę zasadę — wyrażoną w art. 231 — także w przypadku dyrektyw i de cyzji). Możliwe jest też ogłoszenie nieważności części aktu, a nawet wykreślenie tylko pewnych słów z tekstu, jeśli dają się one oddzielić w sposób sensowny od reszty aktu. Orzeczenie uznające nieważność tylko części danego środka pżawnego skutkuje także i w ten sposób, że pozostała w mocy część aktu jest uznawana za zgodną z prawem. W stosunku do orzeczenia działa zasada res iudiccita. Ozna cza to, że dany środek nie może być później zaskarżony w innym postępowaniu z art. 230 TWE.

Uznanie aktu prawnego przez ETS za nieważny i niebyły wywołuje wiele in nych skutków prawnych:

— przestają obowiązywać wszelkie środki podjęte na podstawie aktu uznanego za nieważny. Dotyczy to również środków prawnych przyjętych przez pań stwa członkowskie w celu implementowania zaskarżonego aktu do kraj o wych porządków prawnych

— instytucje, których akt prawny uznano za nieważny, są zobowiązane podjąć konieczne środki w celu zastosowania się do orzeczenia ETS (art. 233 /dawny art. 176/ TWE). Może to też oznaczać, że instytucja taka będzie musiała za stąpić anulowany akt innym środkiem prawnym. Zasada pewności prawa wymaga jednak, aby ten nowy akt nie miał działania retroaktywnego. Moż liwy jest tu jednak pewien wyjątek, jeśli wymaga tego osiągnięcie zamierzo nego celu i jeśli jest respektowana w pełni zasada ochrony uprawnionego oczekiwania podmiotów, których dany akt dotyczy;

— uznanie aktu za nieważny nakłada na WE obowiązek naprawienia wszel kich szkód wywołanych przez anulowany akt. Stosowne odszkodowanie może być dochodzone przez poszkodowanych na podstawie art. 288 (daw ny art. 215) TWE w ramach odpowiedzialności deliktowej WE. Orzecze nie ETS, stwierdzające nieważność określonego środka prawnego, może stanowić podstawę do zasądzenia odszkodowania w tym postępowaniu, samo w sobie jednak, nie gwarantuje sukcesu przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych związanych z anulowanym aktem.

Na tym tle warto zwrócić uwagę na orzeczenie SF1 w sprawie T-227/95 Ko misja y. AssiDom Kraft Products i inni dotyczące szwedzkich producentów miazgi drzewnej. We wcześniejszym postępowaniu ETS unieważnił decyzję Komisji nakładającą kary (naruszenie prawa konkurencji) na ponad 40 przedsiębiorstw.

Część jednak firm, których dotyczyła decyzja Komisji, nie brała udziału w post powaniu przed ETS. Wniosła później do Komisji o zwrot kar, na podstawie orze czenia ETS. Odmowna decyzja Komisji stała się podstawą skargi o unieważnienie do SF1. SF1 unieważnił decyzję Komisji twierdząc, że utrzymanie jej było sprzeczne z zasadą legalności, z której wynika obowiązek Komisji zweryfikowania swoje go stanowiska także w stosunku do przedsiębiorstw, które nie brały udzialu w postępowaniu. Komisja odwołała się do ETS. ETS podzielił opinię S P1 że decyzja Komisji była w istocie „wiązką decyzji indywidualnych”, ale zauważył, że to, że art. 233 TWE zobowiązuje instytucje, do zapewnienia, by żaden akt zast pujący unieważniony środek nie był obarczony takim samym defektem, nie ozna cza jednak, że instytucja ma obowiązek skontrolowania wszystkich identycznych lub podobnych decyzji, skierowanych do innych adresatów. Decyzja, która nie została zakwestionowana przez adresata w ciągu 2 miesięcy, o których mowa w art. 230, jest w stosunku do niego ostateczna.

11 A. Zarzut bezprawności rozporządzenia

Artykuł 241 (dawny art. 184) TWE stanowi: „Bez względu na upływ terminu przewidzianego w artykule 230 piąty akapit, każda strona może, w postępowa niu dotyczącym rozporządzenia uchwalonego wspólnie przez Parlament Europej ski i Radę lub rozporządzenia Rady, Komisji, lub EBC, podnieść zarzuty określone w artykule 230 drugi akapit, w celu powołania się przed Trybunałem Sprawie dliwości na niemożność stosowania tego rozporządzenia”.

Art. 241 nie kreuje samodzielnej skargi o stwierdzenie nieważności rozporzą dzenia. ETS wyjaśnił, że jest jedynie rodzajem dodatkowego zarzutu, który Trybu nał bierze pod uwagę w postępowaniu wniesionym na podstawie innego postanowienia TWE, ma zatem zastosowanie incydentalne i ograniczony sku tek Istota art. 241 sprowadza się do możliwości kwestionowania legalności (wykonalności) rozporządzenia, na podstawie którego wydano inny akt prawny będący przedmiotem skargi „głównej”. Akt wykonawczy może być skarżony w oparciu o art. 230, teoretycznie wydaje się również możliwe powiązanie zarzu tu o bezprawności rozporządzenia ze skargą na bezczynność lub skargą odszko dowawczą Praktyczne znaczenie art. 241 polega na możliwości zaskarżania

rozporządzeń, których legalność nie może być podważona na podstawie art. 230 TWE, z powodu upływu dwumiesięcznego terminu do wniesienia tej skargi Po stawienie zarzutu z art. 241 nie jest bowiem ograniczone żadnym terminem. Art. 241 umożliwia w ten sposób osobom fizycznym i prawnym, pozbawionym możliwości zaskarżania rozporządzeń (lub innych aktów o charakterze general nym) na podstawie art. 230 TWE, kwestionowanie legalności tych aktów przy okazji postępowania w sprawie niezgodności z prawem decyzji podjętej na pod stawie danego rozporządzenia.

Z literalnej wykładni art. 241 TWE wynika, że zarzut dotyczyć może tylko rozporządzenia. ETS dopuścił jednak możliwość zaskarżania także innych aktów prawnych, o charakterze generalnym, wywołujących podobne skutki jak roz porządzenia. W sprawie 92/78 Simmenthal SPA y. KE ETS dopuścił zarzut prze ciwko zaproszeniom do przetargu (Notices of Inyitation to Tender), które tworzyły podstawę prawną decyzji KE ustalającej minimalne ceny wołowiny, miały bowiem charakter generalny, określały prawa i obowiązki jednostek

Ważność rozporządzenia jest kwestionowana na podstawie przesłanek prze widzianych w art. 230 TWE. W praktyce ETS stara się zapewnić, aby art. 241 był środkiem służącym głównie podmiotom nieuprzywilejowanym, i wyrównywał różnice w zakresie locus standi podmiotów postępowania z art. 230, ETS odrzuca skargi podmiotów uprzywilejowanych lub póluprzywilejowanych, zwracając uwagę, że mogły one wcześniej kwestionować ważność aktu prawnego

Stwierdzenie „nieważności” (niewykonalności) rozporządzenia na pod stawie art. 241 TWE ma skutek tylko w konkretnej sprawie i tylko mię dzy stronami danego sporu. Oznacza to, że kwestionowany akt zachowuje nadal moc obowiązującą, ale nie może być zastosowany w konkretnym przypadku. Instytucje, których akt uznano za nieważny na podstawie tego ar tykułu, zobowiązane są do zmiany zaskarżonego rozporządzenia (zob. art. 233

TWE).

11.5. Skarga na bezczynność instytucji

Określona w art. 232 (dawny art. 175) TWE skarga na bezczynność instytucji jest skargą komplementarną w stosunku do skargi z art. 230 TWE. Umożliwia stwierdzenie istnienia bezprawnego zaniechania instytucji WE, polegającego na niewydaniu aktu prawnego, i w konsekwencji wymuszenie na instytucji działa nia Jeśli bowiem skarga zostanie uznana za uzasadnioną, instytucja zgodnie

z art. 233 TWE, jest zobowiązana do podjęcia odpowiednich działań. W istock zatem, na podstawie art. 232, kontroli podlega legalność, jak ujmuje to wyraź nie art. 35 TEWWiS „domniemanej decyzji odmownej wynikającej z bezczyn ności”.

11.5.1. Przedmiot skargi i postępowanie wstępne

Przedmiotem skargi jest naruszenie prawa polegające na zaniechaniu wydania aktu prawnego przez instytucje WE. Skarga może być skierowana tylko przeciwko PE, Radzie lub KE, a także w zakresie jego kompetencji — EBC.

Koncepcja aktu prawnego podlegającego zaskarżeniu jest w przypadku skar gi z art. 232 (dawny art. 175) i 230 (dawny art. 173) TWE identyczna, „gdyż obydwa odnoszą się do jednej i tej samej metody postępowania” chodzi zatem o zaniechanie wydania wszelkich aktów prawnych, podlegających kontroli legalności w trybie art. 230. W doktrynie pojawiły się wątpliwości czy cyto wana teza Trybunału w sprawie Cheyalley odnosi się do wszystkich skarżących. Ich tłem stało się dictum Trybunału w sprawie 302/8 7 Comitology, gdzie ETS stwierdził, że Parlament mógłby wnieść skargę na zaniechanie wydania aktu, który nie był aktem podlegającym kontroli w rozumieniu art. 230. Skarga na zaniechanie wydania opinii lub zalecenia jest wyraźnie niedopuszczalna tylko w przypadku podmiotów prywatnych (art. 232 trzeci akapit). Teza orzeczenia w sprawie Cheyalley nie dotyczyłaby zatem pierwszego akapitu art. 232, tj. skargi składanej przez państwa członkowskie i instytucje wspólnotowe.

Zarzut zaniechania nie może jednak zostać postawiony, gdy wydanie aktu należy do kompetencji dyskrecjonalnych instytucji Zaskarżany brak działania musi bowiem stanowić naruszenie TWE, tj. naruszać ogólne zasady prawa, stu nowić nadużycie władzy lub niewykonanie obowiązku nałożonego TWE itp. Co więcej, obowiązek wydania aktu prawnego musi być dostatecznie konkretny, tj. musi być wiadomo, o przyjęcie jakiego aktu chodzi Skarżący musi w swoim wniosku dokładnie wskazać, wydania jakiego typu środka zaniechała instytucja. Nie chodzi tu tylko o generalne wskazanie formy środka (rozporządzenie, decyzji itp.), lecz jego merytorycznej zawartości W sprawie FE y. Rada nie zadowoli ło ETS generalne wskazanie PE, że Rada nie podjęła działań w celu stworzenia wspólnej polityki transportowej. Natomiast ETS uznał za wystarczająco precyzyjne wskazanie przez FE, że zanięchanie Rady polegało na nieuchwaleniu wspólnych

reguł dotyczących transportu międzynarodowego i warunków, jakie muszą speł niać przewoźnicy, aby móc działać na wspólnym rynku.

Warunkiem dopuszczalności skargi jest wezwanie organu do podjęcia okre ślonego działania przez zainteresowany tym podmiot. TWE i TEWWiS nie usta lają żadnego limitu czasowego, ETS przyjął, że termin ten nie jest nieograniczony

i powinien zamknąć się w rozsądnym okresie, którego długość jest uzależniona od okoliczności danej sprawy Jeśli w ciągu dwóch miesięcy wezwany organ nie określił swojego stanowiska i/lub nie wydał aktu prawnego oczekiwa nego przez zainteresowany podmiot, skarga może zostać złożona w ciągu następ nych dwóch miesięcy do ETS (lub SPI w przypadku skarg podmiotów prywatnych) Natomiast, jeśli organ zajmie wyraźnie stanowisko negatywne wobec przyjęcia aktu, skarga na zaniechanie nie może zostać złożona — z bra ku bezczynności Organ zaczął działać, podjął decyzję, która ewentualnie może zostać zaskarżona; właściwą do tego procedurą jest już art. 230 (dawny art. 173), a nie 232 (dawny art. 175). Jeśli wezwany organ uchwali akt prawny po upły wie dwumiesięcznego terminu, o którym była mowa, spór staje się w tej części bezprzedmiotowy.

11.5.2. Legitymacja czynna

Do wystąpienia ze skargą uprawnione są trzy kategorie powodów:

— państwa członkowskie, PE, Rada, KE tzw. podmioty uprzywilejowa ne — mają legitymację o charakterze ogólnym i nie muszą wykazywać swego interesu do działania;

— EBC — w sprawach wniesionych w zakresie jego kompetencji — nie ma zatem legitymacji ogólnej, ale nie musi wykazywać swego interesu procesowego, wystarczy dowód, że działa w zakresie swoich kompetencji;

— osoby fizyczne i prawne — tzw. podmioty nieuprzywilejowane — muszą wykazać swój interes prawny, poprzez udowodnienie, że są podmio tami, których akt prawny miał dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie.

11.5.3. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych

Skargę może wnieść każdy, a więc nie tylko obywatel UE (państwa członkowskie go), do kogo nie został „skierowany jakikolwiek akt instytucji Wspólnoty, inny niż zalecenie lub opinia” (art. 232 ust. 3 /dawny art. 175/). Z brzmienia prze pisu art. 232 ust. 3 wynika, że jednostki mogą wszcząć postępowanie tylko w przypadku, gdy nie została skierowana do nich decyzja, bowiem jest to jedy ny akt, który może być adresowany bezpośrednio do jednostki ETS złagodził jed nak restryktywne przesłanki dopuszczalności wnoszenia przez jednostki powództwa z art. 232 TWE i dopuścił możliwość skorzystania z tej skargi przez osoby fizyczne i prawne w sytuacji, gdy organ wspólnotowy nie wydał określo nej decyzji adresowanej do osoby trzeciej, jeśli jej postanowienia dotyczy łyby powoda w sposób bezpośredni i indywidualny Takie podejście ETS było podyktowane chęcią wyrównania pozycji podmiotów prywatnych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego i skargi na bez czynność (jeśli podmiot może skarżyć nieważność takich aktów, to także powi nien móc skarżyć zaniechanie ich wydania).

Osoby fizyczne i prawne nie mają prawa do występowania ze skargą na bez czynność organu, jeśli ten nie wydał rozporządzenia o określonej treści Wynika to po pierwsze z literalnej wykładni art. 232 ust. 3 TWE, a po drugie, w przypadku skargi na bezczynność organu, gdzie przedmiotem postępowania jest nie unieważnienie już istniejącego aktu prawnego, ale „zmuszenie” organu do wydania określonego aktu, nie można posłużyć się analogią z art. 230 TWE, który dopuszcza zaskarżanie przez jednostki rozporządzeń, jeśli w istocie są de cyzjami, a ich postanowienia dotyczą powoda w sposób bezpośredni i indywi dualny. Niemożliwe jest bowiem przewidzenie treści rozporządzenia, które ma być dopiero wydane, a więc nie da się też ustalić, czy jego postanowienia dotykały by powoda w sposób bezpośredni i indywidualny (nie jest jednak wykluczone, że w szczególnych okolicznościach konkretnej sprawy ETS zmieni opinię).

Powodowie nieuprzywilejowani nie mogą też zaskarżyć nieuchwalenia zaleceń i opinii.

11.5.4. Skutki stwierdzenia bezczynności

Orzeczenie ETS ma charakter deklaratoryjny, stwierdza istnienie bezprawnego zaniechania instytucji WE. Zobowiązuje to instytucję do wydania wymaganego aktu prawnego. Zgodnie z art. 233 TWE, instytucja ma obowiązek podjęcia Iw niecznych kroków celem wykonania orzeczenia ETS (lub SPI). Jeśli to nie nastąpi

— pozostaje ponowne wniesienie skargi na bezczynność. Roszczenia odszkodo wawcze mogą być dochodzone za pomocą skargi odszkodowawczej.

11.6. Skarga odszkodowawcza

Skarga odszkodowawcza (art. 235 /dawny art. 178/ TWE w związku z art. 288 /dawny art. 215/ TWE) stanowi istotne uzupełnienie wspólnotowego systemu ochrony prawnej. Służy ochronie podmiotów prywatnych, rekompensując ich słabszą pozycję w zakresie kontroli legalności aktów wspólnotowych. Skarga odszkodowawcza może dotyczyć rekompensaty szkód wynikłych z tytułu kon traktów lub deliktów WE.

11.6.1. Odpowiedzialność kontraktowa WE

Zgodnie z art. 288 (dawny art. 215) „odpowiedzialność kontraktową Wspólnoty reguluje prawo właściwe dla danej umowy”; do dochodzenia odpowiedzialności właściwe są sądy krajowe możliwe jest też poddanie takich umów jurysdyk cji ETS zgodnie z art. 238 (dawny art. 181) TWE. Przepis ten stanowi, że ETS jest właściwy do orzekania na podstawie „klauzuli arbitrażowej jakiejkolwiek umo wy prawa publicznego lub prywatnego” zawartej przez WE lub w jej imieniu. ETS do oceny swojej właściwości stosuje prawo wspólnotowe

WE może zawierać zarówno umowy prawa cywilnego, jak i prawa publiczne go. Nie jest obecnie jasne, czy o charakterze umowy a w konsekwencji o pra wie właściwym, rozstrzyga prawo wspólnotowe, czy !ex fon.

11.6.2. Odpowiedzialność deliktowa WE

Skarga odszkodowawcza ma charakter autonomiczny. ETS wyjaśnił, że została ona wprowadzona jako skarga samodzielna, mająca do spełnienia w ramach systemu skarg cel specjalny, a jej stosowanie podlega warunkom, wynikającym ze specyficznej natury tej skargi Różni się ona tym od skargi o unieważnienie, że celem jej nie jest zniesienie konkretnego środka, lecz kompensacja szkody spo wodowanej przez instytucję. Forma szkody musi być zatem jasno wskazana przez powoda.

Skoro cel skargi odszkodowawczej jest inny aniżeli skargi z art. 230 i 232, nie

jest zatem konieczne uprzednie wytoczenie powództwa na podstawie jednego z tych

przepisów dochodzenie odszkodowania nie jest koniecznie związane

z uprzednim uznaniem środka za bezprawny. Art. 288 (dawny art. 215) ust.

2 może być zatem stosowany do kwestionowania legalności działania lub zaniecha nia, które nie było kwestionowane bezpośrednio na podstawie art. 230 lub 232.

11.6.2.1. Przesłanki odpowiedzialności deliktowej

Art. 288 stanowi, że „w przypadku odpowiedzialności pozaumownej Wspólno ta, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich, pokrywa wszelkie szkody spowodowane przez instytucje lub funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowiązków.

Poprzedni akapit stosuje się, na tych samych zasadach, do szkód spowodow nych przez EBC lub jego funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowi ków”.

Jest oczywiste, że prawa wewnętrzne państw członkowskich nie opierają się na identycznych zasadach deliktowej odpowiedzialności państwa, pojęcie więc „ogólne zasady wspólne dla praw Państw Członkowskich” daje duże moż liwości interpretacyjne. ETS ma zatem znaczną swobodę w kształtowaniu za sad odpowiedzialności WE, opartych na systemach krajowych. Zgodnie z orzecznictwem ETS, WE odpowiada, gdy:

— może być jej przypisane działanie lub zaniechanie — jest ono działaniem lub zaniechaniem jednej z instytucji WE, EBC lub funkcjonariusza WE;

— zachowanie instytucji, EBC lub funkcjonariusza ma charakter bezprawny

— powstała rzeczywista szkoda (dopuszczalne jest roszczenie wiążącc się z dochodzeniem szkód nieuchronnych i przewidywalnych z dostateczną pewnością, nawet jeśli nie są one jeszcze dostatecznie oszacowane. Kom— pensacji podlega tylko taka szkoda, która przekracza granice zwykłego ry zyka gospodarczego nieodłącznie związanego z działalnością w danym sektorze);

— istnieje bezpośredni związek przyczynowy między działaniem, lub zani echaniem, a doznaną szkodą.

WE jako całość ponosi odpowiedzialność, przed ETS jest reprezentowana przez tę instytucję lub instytucje, którym zarzuca się działanie lub zaniechanie powo dujące szkodę Gdy skarga dotyczy aktu prawnego przyjętego przez Radę na wniosek KE, postępowanie może toczyć się przeciwko obydwóm instytucjom.

Art. 46 Statutu ETS zastrzega, że skargi odszkodowawcze mogą być wnoszo ne w ciągu pięciu lat od zdarzenia wywołującego szkodę, wprowadza również in nego rodzaju ograniczenia.

11.6.2.2. Bezprawność działania lub zaniechania

Skargę odszkodowawczą przewidują również TEWWiS oraz TEWEA. Zasady od powiedzialności przewidziane w art. 40 TEWWiS i obu traktatach rzymskich różnią się. Art. 40 wymienia bowiem wyraźnie — bezprawne działanie lub

zaniechanie WE lub zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza,

w czasie wykonywania przez niego obowiązków służbowych

Art. 288 (dawny art. 215) TWE i 188 TEWEA nie zawierają odniesień do bez prawności lub winy. Jest jednak oczywiste, że ETS kontynuuje linię orzeczniczą przy jętą w związku z TEWWiS w odniesieniu do pozostałych traktatów, starając się zapewnić, jeśli jest to możliwe, najściślejsze ujednolicenie prawa wszystkich trzech WE. Kontynuacja ta nie oznacza jednak, że odpowiedzialność jest identyczna na podstawie wszystkich trzech traktatów. W ten sposób TWE i TEWEA (w odróżnie niu do TEWWIS, gdzie odpowiedzialność jest jasno ograniczona) nie wykluczają odpowiedzialności nie opartej na winie (nie jest do końca jasne, czy odpowiedzial ność oparta jest na winie, ETS wydaje się jednak zakładać, że sprzeczność z prawem stanowi winę). Kontynuacja oznacza zatem oparcie odpowiedzialności, co do zasady, na bezprawności i dopuszczenie wyjątków — tj. także odpowiedzialności obiektyw nej, np. na zasadzie ryzyka.

W przypadku zaniechania ETS wymaga istnienia obowiązku działania (nie wystarcza kompetencja do działania), w przypadku działania, samo działanie musi być bezprawne lub przeprowadzone w sposób bezprawny. W zasadzie może chodzić o każde złe administrowanie: brak nadzoru nad funkcjonariuszami organów, którym delegowano kompetencje, nie wyjaśnienie wszystkich okolicz ności sprawy przed podjęciem decyzji, podjęcie decyzji na podstawie fałszywych faktów, wprowadzenie w błąd informacjami, nie przekazanie informacji itp., a także naruszenie prawa służącego ochronie jednostki Nie każdy jednak prze jaw złego zarządzania powoduje odpowiedzialność, niezbędny jest określony stopień „zawinienia” błąd np. co do faktów, jeśli procedowano w sprawie we właściwy sposób nie musi powodować odpowiedzialności W ten sposób w sprawach 19, 20, 25, 30/69 D. Richez-Praise i inni y. KE ETS uznał, że przyjęcie nieprawidłowej interpretacji postanowienia nie stanowi samo w sobie bezprawnego działania. Nawet jeśli władze wymagają od zainteresowanych zwró cenia się o informacje do kompetentnych organów, organy nie są koniecznie zobligowane do gwarantowania poprawności udzielonej informacji Zwłoka na tomiast ze strony odpowiednich władz w skorygowaniu niepoprawnej informacji do czasu, gdy zainteresowane osoby podjęły już decyzję w swojej sprawie na pod stawie błędnej informacji (w tym przypadku urzędnicy WE podjęli decyzje o przejściu na emeryturę), stanowi bezprawne działanie lub zaniechanie, które czyni Wspólnotę odpowiedzialną za konsekwencje złej informacji

WE można przypisać nie tylko bezprawne działania i zaniechania jej instytii cji, ale także zachowania jej funkcjonariuszy. Odpowiedzialność za akt funkcjo nariusza powstaje, gdy funkcjonariusz WE działa bezprawnie nie wykonuje poleceń, działa niedbale, narusza prawo lub działa w złej wierze. Ilustracją tego typu sytuacji jest sprawa 145/83 Adams y. KE jeden z nielicznych przypadków, w których przyznano jednostce pokaźne odszkodowanie. W tym przypadku je den z urzędników WE ujawnił dokumenty firmie, przeciwko której toczyło si postępowanie o stosowanie praktyk nieuczciwej konkurencji wszczęte na podsta wie poufnych informacji, z których wynikało jasno od kogo informacje te po chodzą. ETS uznał, że KE naruszyła w ten sposób obowiązek dochowania poufności, nie wnikał czy postępowanie urzędnika było zawinione, niedbalstwo urzędnika jasno jednak wynikało z ustalonych przez ETS faktów.

WE odpowiada za działanie swoich funkcjonariuszy jedynie, gdy działanie mieści się ściśle w granicach powierzonych im zadań. Stosowany przez ETS test ogranicza odpowiedzialność WE. W sprawie 9/69 Sayag y. Leduc dotyczą cej identycznego art. 188 TEWEA, ETS uznał, że wykonywanie obowiązków przez funkcjonariusza WE, co do zasady nie obejmuje korzystania z prywatnych samo chodów podczas służby. Jedynie w przypadku siły wyższej lub wyjątkowych oko liczności o tak wielkiej wadze, że bez użycia przez funkcjonariusza prywatnych środków transportu Wspólnota nie mogłaby wykonać powierzonych jej zadań, użycie samochodu mogłoby być uważane za „wykonywanie zadań” przez funk cjonariusza.

11.6.2.3. Bezprawność legislacyjna

WE mogą również ponosić odpowiedzialność za akty prawne — decyzje

indywidualne a także akty o charakterze generalnym, np. rozporządzenia,

w tym ostatnim przypadku (tzw. bezprawność legislacyjna lub normatywna)

— pod warunkiem jednak wypełnienia dodatkowych przesłanek. W sprawie 5/

71 Aktien-Zuckerfabrik Schóppenstedt y. Rada ETS stwierdził, że „gdy chodzi

o działania legislacyjne związane z dokonywaniem wyborów polityki gospodar czej, Wspólnota nie ponosi odpowiedzialności deliktowej za szkodę wyrządzoną jednostce w konsekwencji takiego działania, na mocy postanowień drugiego paragrafu dawnego art. 215 Traktatu, jeśli nie miało miejsca wystarczająco oczywiste pogwałcenie nadrzędnej normy prawa dotyczącej ochrony jed nostki”. Tzw. formuła Schóppenstedt odzwierciedla zasadę ogólną, ponieważ prawie wszystkie środki legislacyjne WE dotyczą w pewien sposób wyboru poli tyki gospodarczej.

Treść aktu determinuje jego charakter. Jeśli akt dotyczy ogólnych wyborów polityki gospodarczej dokonywanych przez instytucje WE w wykonywaniu ich kompetencji, akt podpada pod formułę Sch Instrumentami, które z założenia stanowią akty legislacyjne są rozporządzenia i dyrektywy. Dla odróż nienia, jeśli akt stanowi proste zastosowanie postanowienia ogólnego i/lub nie zawiera wyboru polityki, będzie zaledwie środkiem administracyjnym podpada jącym pod zwykłe zasady odpowiedzialności Akt normatywny, np. rozporządze nie, który w postępowaniu z art. 230 został uznany za dotyczący skarżącego indywidualnie nadal uważany jest za normatywny w odniesieniu do postępowa nia odszkodowawczego Jeśli decyzja adresowana jest do wszystkich państw członkowskich, może być, w zależności od treści, potraktowana jako akt norma tywny. Decyzje, które upoważniają krajowe środki legislacyjne nie są traktowa ne jako akty legislacyjne.

Stwierdzenie naruszenie nadrzędnej normy prawa wiąże się z określeniem miejsca kontrolowanego aktu w hierarchii norm prawa WE. Nadrzędne nor my prawa mogą być postanowieniami zarówno Traktatów, ogólnych zasad pra wa, jak i aktów prawa wtórnego, na których opiera się kwestionowany akt. Nadrzędna norma musi dotyczyć ochrony jednostek (co zawęża zakres odpo wiedzialności). Może to być np. naruszenie art. 12, 28, 29, 33 czy 34 TWE (wy nika to z dotychczasowej praktyki Trybunału) zasady proporcjonalności, zasady ochrony uprawnionego oczekiwania, zasady niedyskryminacji, zasady dobrej administracji, praw fundamentalnych Nie wystarcza zatem, że uprzed nio akt prawny został uznany za nieważny przez ETS.

ETS wyjaśnił co oznacza „wystarczająco oczywiste pogwałcenie” (sufficiently flagrant yiolation) w sprawie 83/76 Bayerische HNL. ETS uznał rozporządzenie Rady za nieważne w trzech orzeczeniach wstępnych. Gdy grupa przedsiębiorstw wniosła skargę o odszkodowanie przeciwko Radzie i KE, ETS stwierdził, że po gwałcenie nadrzędnej normy prawnej nie było wystarczająco oczywiste. W dzie dzinach, w których WE korzysta z dużej swobody działania, np. wspólna polityka rolna, odpowiedzialność wchodzi grę tylko w przypadku, gdy

instytucje w sposób oczywisty i poważny przekroczyły granice wykonywa nia swoich uprawnień (institution concerned bas manifestly and grayely diregar ded the limits on the exercise of its powers) Późniejsze orzecznictwo ETS wskazuje, że ETS bada zarówno powagę przekroczenia uprawnień, jak i powagę jego konsekwencji ujawniającą się np. w liczbie dotkniętych osób (mała grupa nie może ponosić kosztów działań podjętych w interesie ogółu, bez odpowied niej kompensacji), skali szkody w świetle normalnego ryzyka gospodarczego związanego z działaniem w danym sektorze. W sprawie Amyium y. Rada i ME ETS przyjął, że odpowiedzialność WE za akt prawny może mieć miejsce tylko, gdy zachowanie instytucji „graniczyło z arbitraIno (was yerging on the arbi trary); ten wysoki próg zawinienia został jednak obniżony. W kolejnej sprawie ETS odrzucił wymóg zachowania graniczącego z arbitralnością

W orzeczeniu z 1996 r. w sprawach połączonych C—46/93 i C—48/93 Brasserie du P oraz Factortame ETS wyjaśnił swoje stanowisko w kwe stii reżimu odpowiedzialności z tytułu bezprawności legislacyjnej instytucji WE, wskazując jednocześnie, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za naru szenie prawa wspólnotowego przez władzę ustawodawczą powinna opierać się na tych samych zasadach. A zatem, odpowiedzialność za działania władzy prawo dawczej (państwa członkowskiego i instytucji wspólnotowych) może mieć miej sce tylko, gdy spełnione są trzy warunki:

— prawo wspólnotowe nadaje jednostkom uprawnienie (ma miejsce pogwał cenie nadrzędnej normy prawa dotyczącej ochrony jednostek);

— pogwałcenie prawa jest wystarczająco poważne (władza prawodawcza w sposób oczywisty i poważny przekroczyła granice wykonywania swoich uprawnień);

— istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostkę.

W tym zakresie sąd rozstrzygający sprawę powinien uwzględnić m.in. stopień jasności i precyzyjności naruszonej normy, zakres swobody oceny pozostawionej przez naruszoną normę organom państwowym lub wspólnotowym, zamierzony lub niezamierzony charakter popełnionego czynu lub wyrządzonej szkody, do puszczalny lub niedopuszczalny błąd co do prawa.

11.6.2.4. Konkurencyj na odpowiedzialność państw członkowskich

Prawo wspólnotowe wymaga często zastosowania przez odpowiednie władze kra jowe środków wykonawczych. Jeśli w wyniku takiego działania zostaje wyrządzo na szkoda jednostce powstaje pytanie czy skarga ma być skierowana przeciwko władzom krajowym i dochodzona w prawie krajowym, czy przeciwko WE. Po okresie niepewności charakteryzującym się tendencją do „przerzucania” skarg na

drogę krajową ETS wyjaśnił sprawę konkurencyjnej odpowiedzialności państw członkowskich Jeśli kwestionowany środek przyjęty był przez organ krajowy w celu wykonania prawa wspólnotowego, ETS (obecnie SF1) będzie właściwy do rozpatrzenia skargi odszkodowawczej, gdy zarzucana w skardze bezprawność nie może być przypisana władzom krajowym, natomiast daje się przypisać WE. Je śli władze krajowe działają zgodnie z wyraźnymi wskazówkami instytucji WE, bezprawność jest przypisywana instytucjom. ETS przyjął także, że gdy najbardziej bezpośrednią przyczyną szkody jest działanie władz krajowych, skarga odszkodo wawcza jest dopuszczalna tylko po wyczerpaniu dostępnych środków proce dury krajowej. Nie jest wymagane wyczerpanie drogi wewnętrznej, gdy środki krajowe nie stanowią efektywnej ochrony jednostki i zadośćuczynienia jej za doznaną szkodę

11 .6.2.5. Odpowiedzialność funkcjonariuszy wspólnotowych wobec WE

Ostatni akapit art. 288 TWE — „Odpowiedzialność osobistą funkcjonariuszy wobec Wspólnoty regulują przepisy Regulaminu dotyczącego funkcjonariuszy lub Warunki zatrudnienia” — stanowi naturalne dopełnienie odpowiedzialności WE z tytułu działania i zaniechania funkcjonariuszy WE.

---