SPIS TREŚCI:

1. Struktura systemu finansów publicznych.

Gromadzenie i rozdysponowywanie pieniężnych środków publicznych wyma­ga działania określonych podmiotów nie tylko najwyższego szczebla władzy ustawodawczej
i wykonawczej, lecz także sieci instytucji (podmiotów), które na bieżąco realizują dochody
i wydatki publiczne. Podmioty te mają określoną formę organizacyjną, działają na podstawie określonych aktów normatyw­nych, w oparciu o określone instytucje finansowe (np. budżet państwa, fundusze ubezpieczeniowe).

Finanse publiczne tworzą więc złożony system w przekroju podmioto­wym, organizacyjnym, prawnym, instytucjonalnym, instrumentalnym i inne.

W przekroju podmiotowym najważniejszymi elementami systemu finansów publicznych są:

1. władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament) oraz władze szczebla pośredniego (rady regionalne) i szczebla samorządowego (rady gmin­ne)

2. władze wykonawcze (rządy, zarządy itp.) wymienionych wyżej szczebli

3. władze kontrolne działające w imieniu władz stanowiących, których zasięgiem kontroli objęte są wszystkie dziedziny życia gospodarczego i spo­łecznego, które implikują finanse publiczne; w przypadku Polski jest to Najwyższa Izba Kontroli
   i Regionalne Izby Obrachunkowe

4. aparat skarbowy (finansowy) zajmujący się na bieżąco realizacją do­chodów
   i wydatków publicznych, ich kontrolą (np. tzw. policja skarbowa), zarządzaniem budżetem, funduszami ubezpieczeniowymi itp.; struktura apara­tu skarbowego (finansowego) jest w różnych krajach różna, ale funkcje są identyczne lub zbliżone

5. podmioty (jednostki), które są finansowane z funduszy publicznych (szpitale, szkoły, jednostki wojskowe, jednostki sądownictwa, jednostki policji, jednostki administracji publicznej itd.).

W przekroju prawnym system finansów publicznych tworzą:

1. konstytucja lub inna ustawa zasadnicza zawierająca ogólne zasady tworzenia funduszy publicznych oraz obowiązki poszczególnych rodzajów władz publicznych w zakresie uchwalania, wykonywania i kontroli funduszy publicznych

2. prawo budżetowe, z reguły w randze ustawy, regulujące zasady budo­wy ustroju budżetowego

3. coroczne ustawy budżetowe i uchwały budżetowe samorządów

4. ustawy podatkowe

5. ustawy o pozabudżetowych funduszach publicznych

6. ustawy o finansach samorządowych (lokalnych, regionalnych)

7. ustawy regulujące działalność ministra finansów (skarbu) oraz działal­ność aparatu skarbowego (finansowego)

8. ustawa karnoskarbowa

9. ustawa o zobowiązaniach podatkowych; w niektórych krajach (np. w Polsce) funkcjonują ordynacje podatkowe będące swoistym kodeksem praw i obowiązków podatnika

10. akty normatywne regulujące działalność ministra finansów (skarbu), rządu
    (w przypadku Polski - Rady Ministrów), innych ministrów, na szczeblu lokalnym zaś zarządu gminy i jego przedstawicieli.

W przekroju instytucjonalnym system finansów publicznych two­rzą fundusze przyjmujące najczęściej formę:

1. budżetu państwa

2. budżetów samorządowych szczebla podstawowego lub wyższego (po­wiatu samorządowego, regionu samorządowego)

3. funduszy ubezpieczeń społecznych

4. pozostałych funduszy publicznych

5. fundacji publicznych.

W przekroju instrumentalnym funkcjonowanie systemu finansów publicznych zapewniają zwłaszcza następujące narzędzia:

1. podatki centralne;

2. podatki lokalne

3. opłaty

4. cła

5. dochody z majątku publicznego (np. dywidendy, renty)

6. składki na ubezpieczenie społeczne

7. subwencje

8. dotacje

9. kredyty państwowe i pożyczki publiczne.

Do innych elementów - które umownie można nazwać technicz­nymi - warunkujących funkcjonowanie systemu finansów publicznych na­leżą m.in.:

1. klasyfikacja budżetowa

2. procedura budżetowa

3. metody planowania dochodów i wydatków.

2. Pojęcie budżetu państwa.

Scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych
w związku z funkcjami państwa. W systemie finansów publicznych zajmuje on centralne miejsce. Budżet państwa dokonuje istotnych transferów na rzecz innych elementów systemu finansów publicznych tj. budżetów samorządowych oraz funduszy ubezpieczeń społecznych. Ma on też znaczenie dla kształtowania się finansowych stosunków międzynarodowych m.in. jako źródło pożyczek dla innych krajów.

Budżet państwa jest aktem prawnym o określonym czasie obowiązywania. Podstawą jego tworzenia jest ustawa przyjmowana przez parlament, który upoważnia rząd
do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków.

3. Cechy budżetu państwa.

1. funkcja państwa - budżet państwa to fundusz scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo,

2. przymusowy sposób gromadzenia środków budżetowych,

3. budżet państwa jest aktem prawnym - ustawą,

4. proces gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów ma charakter ekonomiczny i społeczny. Społeczny charakter wyraża się w części przyjmowaniu i dysponowaniu częścią produktu społecznego, ma to wpływ na sytuację dochodową i socjalną poszczególnych osób i grup społecznych,

5. dochody budżetowe gromadzone są w budżecie bezzwrotnie,

6. budżet jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony czas tzn. dotyczy on działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości,

7. cechuje się on specjalizacją polegającą na nadawaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym,

8. wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa
   w zamkniętym okresie oznacza tworzenie się strumieni dochodów i strumieni wydatków,

9. strumieniowy charakter oznacza konieczność egzekwowania należnych
   w danym okresie dochodów oraz zobowiązuje do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego,

10. budżet nie jest wystarczającą i jedyną podstawą oceny finansowej działalności państwa.

4. Funkcje budżetu państwa.

1. FUNKCJE EKONOMICZNE - budżet państwa realizuje te funkcje
   w ramach ogólnych funkcji finansów publicznych, jest on podstawowym narzędziem finansowym państwa i stanowi główny element finansów publicznych.
   Do podstawowych funkcji ekonomicznych zaliczamy:

2. Redystrybucyjna funkcja polega na regulowaniu dochodów które możemy zaliczyć do podstawowych kategorii podmiotów występujących w gospodarce narodowej. Jest to przede wszystkim gromadzenie dochodów głownie w postaci podatków od podmiotów gospodarujących i przekazanie ich na rzecz podmiotów które nie osiągają dochodów albo osiągają je ale
   w stopnie nie wystarczającym na zaspokojenie ich potrzeb.
   Można tu wymienić: szkoły, szpitale, jednostki administracji publicznej.
   Za pomocą funkcji redystrybucyjnej państwo dokonuje korekty bardzo wysokich dochodów społeczeństwa. Te wysokie dochody powstają najczęściej na skutek niesprawności mechanizmu rynkowego.
   Budżet państwa dokonuje również transferów na rzecz budżetów samorządowych, funduszów ubezpieczeń społecznych itp.
   Funkcja redystrybucyjna dotyczy treści ekonomicznej procesów powstających w obszarze budżetu państwa. Badanie tej funkcji ma na celu ustalenie skutków działalności fiskalnej państwa dla procesów wytwarzania i podziału dochodu narodowego, dla funkcjonowania mechanizmu rynkowego.

Funkcja ta dotyczy zakresu zarówno dochodów jak i wydatków budżetowych przy szczególnym uwzględnieniu wydatków.

• Fiskalna funkcja budżetu polega na przejmowaniu na rzecz państwa dochodów co wiążę się z prowadzeniem przez państwo rozmaitej działalności związanej z funkcjami państwa; jest jej zewnętrznym wyrazem. Funkcja ta jest silnie postrzegana przez podmioty polityki budżetowej: podatników i podmioty korzystające z subsydiów budżetowych.
  

• Alokacyjna funkcja budżetu jest związana z wytwarzaniem przez sektor publiczny dóbr publicznych i dóbr społecznych.
  

• Stabilizacyjna funkcja budżetu zwana jest inaczej wyrównawczą.
  Polega ona na bieżącym sterowaniu procesami gospodarczymi za pomocą instrumentów budżetowych. Sterowanie to polega na stworzeniu warunków skłaniających poszczególne podmioty gospodarcze
  do podejmowania lub zaniechania określonych działań.
  

• Bodźcowa funkcja budżetu polega na pozytywnym zachowaniu
  się podmiotów wobec stosowanych przez państwo instrumentów budżetowych takich jak ulgi i zwolnienia w obciążeniach podatkowych
  i quasi-podatkowych. Mogą być one stosowane albo ze względu
  na podmiot albo ze względu na przedmiot opodatkowania i w tym zakresie mogą stymulować rozwój jakiejś dziedziny działalności.
  Formą pośredniego finansowego zachęcenia podmiotów do podejmowania działalności gospodarczej preferowanej przez państwo jest udzielanie gwarancji i poręczeń skarbu państwa na udzielane przez banki krajowe
  i zagraniczne kredyty dla przedsiębiorstw. Środki budżetowe mogą być też angażowane do subsydiowania funduszy pozabudżetowych, agencji władz publicznych, których celem jest wspieranie określonych dziedzin
  np. promowanie rozwoju małej przedsiębiorczości. Można jednak mówić
  o negatywnej funkcji stymulacyjnej budżetu w stosunku do podmiotów gospodarujących polegającej na tym że działalność fiskalna państwa
  z reguły zniechęca podmioty gospodarujące do prowadzenia i rozwijania

działalności gospodarczej.

1. FUNKCJE POLITYCZNE - ich istota sprowadza się do relacji między władzą ustawodawczą a władzą wykonawczą. Rozstrzygnięcia natury politycznej dotyczące budżetu przesądzają o randze jego funkcji ekonomicznych. Do funkcji tych należą:

• Ustrojowa funkcja budżetu. Jej zewnętrzna forma realizacji sprowadza
  się do określenia w ustawie zasadniczej (konstytucji) zakresu uprawnień władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w sprawach budżetowych. Inną istotą funkcji jest sposób posługiwania się budżetem przez władzę. Ocena globalnej polityki rządu ma miejsce na debatach budżetowych
  w parlamencie.

• Demokratyczna funkcja budżetu jest jedną z ważniejszych funkcji politycznych. Jej istota polega na zainteresowaniu społeczeństwa opracowywaniem i wykonywaniem budżetu. Sporządzanie i realizacja budżetu państwa inspiruje zainteresowanie sprawami publicznymi oraz gospodarczymi, sprzyja wyborowi właściwych przedstawicieli do władz uchwalających budżet i kontrolujących jego wykonanie, przedstawicieli wybieranych w głosowaniu tajnym, w wyborach powszechnych, równych
  i bezpośrednich.




2. INNE FUNKCJE - stojące na pograniczu funkcji ekonomicznych
   i politycznych oraz funkcje kontrolne.

• Kontrolna funkcja budżetu polega na analizie przyczyn (rzeczowych) niewykonania budżetu po stronie dochodów lub wydatków, w kwotach globalnych lub w pozycjach szczegółowych, co oznacza że pewna część zadań nie jest realizowana

• Koordynacyjna funkcja - budżet państwa jest narzędziem koordynacji
  i kontroli w takim zakresie w jakim ujęte są w nim dochody i wydatki sektora publicznego.

• Administracyjna funkcja budżetu polega na zmianie zakresu działania organów państwowych, związaną z tym redukcję sił pracujących, przez przegrupowanie i reorganizację urzędów, przez zmianę zasad ich postępowania.

• Kredytowa -zdolność kredytowa państwa.

• Planowania

4. ZASADY BUDŻETOWE - zasady zapewniające prawidłowe funkcjonowanie gospodarki budżetowej państwa. Regulują ogół czynności związanych z gromadzeniem i rozdzielaniem środków budżetowych, dotyczą zwłaszcza cech gospodarki uważanych za najważniejsze dla właściwej realizacji politycznej i ekonomicznej funkcji budżetu.

• Równowagi - zasada ta polega na dążeniu do tego aby bieżące dochody
  z podatków i innych źródeł napływające do budżetu centralnego były wystarczające do pokrycia płatności za produkty i usługi finansowanych przez rząd, płatności transferowych i innych wydatków budżetowych. Coraz częściej rezygnuje się z zasady równowagi budżetowej, zgodnie z którą przewidywane wydatki z budżetu powinny znajdować pokrycie w jego dochodach.

• Zupełności (powszechności) - polega na objęciu budżetem państwa działalności finansowej wszystkich jednostek państwowych, niezależnie od formy, w jakiej rozliczają się one z budżetem (żadna z dziedzin działalności finansowej państwa nie może być pominięta lub wyłączona
  z planu budżetowego).

• Jedności - wszystkie dochody i wydatki państwa powinny być objęte jednym planem. Jedność formalna jest osiągana dzięki budowaniu skonsolidowanego bilansu systemu finansów publicznych, obejmującego budżet władz centralnych i budżety władz terenowych (budżety terenowe).
  Jedność materialna budżetu oznacza że dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne tzn. nie są z góry związane
  z określonymi celami (zadaniami) finansowymi budżetu.

• Jawności - oznacza konieczność prezentowania dochodów i wydatków społeczeństwu, a praktycznie organom przedstawicielskim, różnym ciałom i organizacją społecznym. Dotyczy to zarówno tworzenia i uchwalania budżetu jak i jego wykonania oraz kontroli.

• Realności (jedności materialnej) - postuluje maksymalną precyzję
  w planowaniu dochodów i wydatków państwa.

• Gospodarności - to racjonalne, oszczędnościowe wydatkowanie środków budżetowych.

• Jednoroczności - plan finansowy obejmuje okres jednego roku; rok budżetowy nie może pokrywać się z rokiem kalendarzowym, zapewnia periodyczność uchwalanego przez parlament budżetu.

• Przejrzystości - zasada ta pozwala na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu państwa.

• Operatywności - zasada ta wymaga opracowania go w układzie podmiotowym, czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.

• Specjalizacji (szczegółowości) - budżet ma charakter złożony ponieważ dochody i wydatki powinny być ujmowane z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczeni wydatków; wydatki powinny być dokonywane do wysokości ustalonej w budżecie i w określonym czasie. Oznacza takie ich usystematyzowanie, aby właściwie wyrażały działalność rządu, pozwalając na pełną jej ocenę przez parlament.

• Polityczności - oznacza finansowanie podstawowych zadań politycznych oraz realizację funkcji politycznych

• Uprzedniości - budżet państwa dotyczy działalności organów
  i podmiotów państwa w przyszłości, jest on planem finansowym państwa

na z góry ustalony czas.







5. Finanse regionalne. Przesłanki decentralizacji finansów publicznych.

Dla sprawnego funkcjonowania systemu finansów publicznych, czego wyrazem jest przede wszystkim jak najlepsze wykorzystanie środków publicznych, a więc jak najlepsze zaspokojenie potrzeb lokalnych, regionalnych i ogólnokrajowych, ważne jest, w jaki sposób gromadzone są środki pieniężne i jaki sposób są one wydatkowane. Trzeba zaznaczyć,
że między procesami tworzenia zasobów publicznych a procesami ich wydatkowania mogą zachodzić istotne różnice, jeśli popatrzymy na nie z punktu widzenia stopnia decentralizacji.

Procesy wydatkowania środków publicznych z perspektywy ostatecznego zużycia środków publicznych, nawet w najbardziej scentralizowanym systemie ich gromadzenia, wykorzystanie ich odbywa się w trybie zdecentralizowanym. Wyrazem tego są wydatki jednostek podstawowych w związku z realizacją ich zadań i celów. Istota problemu tkwi
w tym, kto decyduje o wydatkowaniu środków. Chodzi tutaj o decyzje dotyczące globalnych wielkości środków, jak i o decyzje dotyczące szczegółowego ich wykorzystania,
np. na wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach sektora publicznego, na zakupy materiałów, zakupy inwestycyjne, podejmowanie inwestycji budowlanych.

Teoria i praktyka finansów zgodnie potwierdza prawidłowość, że wykorzystanie środków publicznych jest tym bardziej efektywne, im dysponenci środków i realizatorzy zadań publicznych są bliżej społeczności, na rzecz, której działają. Prawidłowość ta polega na lepszym rozpoznaniu potrzeb i lepszej alokacji środków. Ważnym czynnikiem jest ponadto kontrola wydatkowania Środków przez społeczności lokalne. Jest ona możliwa tylko wtedy, gdy środki są wydatkowane przez mniej anonimowych decydentów. Możliwości kontroli
są zdecydowanie mniejsze w przypadku silnie scentralizowanego systemu decydowania
o wydatkowaniu środków publicznych.

Decentralizacja decyzji o wydatkowaniu środków publicznych, czyli decentralizacja finansowa, sprzyja ich racjonalnemu wykorzystaniu, nie można jednak nie dostrzegać problemów, które pojawiają się w związku z tymi procesami. Problemy te tkwią w:

• przyczynach obiektywnych,

• przyczynach subiektywnych.

Przyczyny obiektywne sprowadzają się do zróżnicowania przestrzennego potrzeb
w stosunku do rozporządzalnych środków. Sprzeczności między potrzebami a środkami publicznymi uzewnętrzniają się w różnicach między regionami (gminami) bogatymi
a biednymi. Bogatsze regiony (gminy) sprzeciwiają się ponoszeniu ciężarów na rzecz uboższych terenów. Sytuacja ta zmusza władze centralne do interwencji finansowej. Obiektywnie występujące zróżnicowanie między jednostkami terytorialnymi jest, więc obiektywną przesłanką centralizacji zasobów. Drugą przyczyną centralizacji środków pieniężnych, która należy także do przyczyn obiektywnych jest konieczność finansowania zadań o znaczeniu ogólnokrajowym należą do nich między innymi: obrona narodowa, administracja centralna, inwestycje z zakresu infrastruktury, obsługa długu publicznego krajowego oraz zagranicznego, dofinansowywanie ubezpieczeń społecznych. Bliższa analiza charakteru wydatków publicznych na szczeblu centralnym pozwala wyodrębnić kategorię
„wydatków sztywnych”. „Wydatki sztywne” muszą być bezwzględnie poniesione na szczeblu centralnym, co ogranicza pole wyboru władz publicznych w ogólności, a stopień ewentualnej decentralizacji środków publicznych w szczególności. Wyłania się tutaj kwestia rozłożenia ciężarów w przekroju przestrzennym.

Przyczyny subiektywne centralizacji pieniężnych środków publicznych tkwią
w mechanizmach politycznych. Obserwacja tych mechanizmów prowadzi do wniosku,
że władze państwowe, w tym władze centralne, bardzo niechętnie oddają swoje uprawnienia odnośnie do przejmowania środków publicznych. Podstawie takiej sprzyjają wymienione wyżej obiektywne przesłanki centralizacji dochodów, jak też instrumenty, za pomocą, których następuje centralizacja środków publicznych.. Są nimi przede wszystkim podatki. Ze względu na ich szczególne znaczenie, decyzje podatkowe zarezerwowane są na ogół dla władz centralnych. Jednak skutki tych decyzji mogą oznaczać istotny stopień decentralizacji gromadzenia dochodów publicznych. Najlepszym tego przykładem jest sytuacja, w której podatki są ustalane centralnie, ale dochody z ich tytułu zasilają budżety regionalne, powiatowe czy też gminne. Chodzi tu o systemowe rozwiązania, tzn. takie, w których udział poszczególnych szczebli władz publicznych jest zagwarantowany ustawowo, co nadaje systemowi dochodów cechę względnej trwałości. Stąd wynika, że decentralizacja finansów publicznych może być realizowana w różny sposób. Jednym z nich jest ograniczona decentralizacja władztwa podatkowego. Może się ona przejawiać w ustawowym nadaniu prawa do stosowania ulg, zwolnień, umarzania części lub całości zaległości podatkowych. Kwestia decentralizacji władztwa podatkowego jest jedną z trudniejszych do rozwiązania. Wynika to zarówno z faktu, że ewentualne nadmierne zróżnicowanie opodatkowania
w przestrzeni jest sprzeczne z uniwersalnymi zasadami podatkowymi. Stąd też, jeśli władze centralne decydują się na decentralizacje władztwa podatkowego, czynią to bardzo ostrożnie, stawiając szereg warunków, np., że uszczuplenie dochodów z podatków lokalnych w wyniku lokalnej polityki podatkowej nie może stać się podstawą roszczeń względem władz centralnych.

6. Podział kompetencji władz podstawą decentralizacji finansów publicznych.

Organizacja systemu finansów publicznych oparta jest na organizacji władz publicznych.
Jest to w pełni zrozumiałe, jeżeli uświadomimy sobie służebną rolę finansów publicznych wobec społeczeństwa i gospodarki. Jak każde rozwiązanie systemowe, tak i system władz publicznych oraz ściśle powiązane z nim finanse publiczne mogą być zmieniane, jednak tylko w dłuższych okresach. W krótkich okresach system ten jest zdeterminowany wieloma czynnikami historycznymi, kulturowymi, geograficznymi, politycznymi itd.

Jeśli mówimy o budowie systemu finansów publicznych i decent­ralizacji finansów publicznych najważniejszy jest jednak podział kompetencji i obowiązków między władze państwowe a władze samorządowe. Znaczenie tego podziału wynika nie tylko z tradycji historycznych, lecz także z odmien­nych metod działania tych dwóch rodzajów władz publicznych, co ma wpływ na sposób zaspokajania potrzeb z funduszy publicznych, efektywność wydat­ków publicznych itd.

We współczesnym systemie władz publicznych władze państwowe działają przede wszystkim na szczeblu centralnym, a władze samorządowe z reguły na szczeblu lokalnym.
Szczebel lokalny niekoniecznie musi ograniczać się do podstawowej jednostki podziału administracyjnego kraju czy podstawowej zbiorowości lokalnej. Władze samorządowe mogą obejmować szczebel wyższy, np. powiat, hrabstwo, region, dystrykt. Z kolei działalność władz państwowych z reguły sięga poniżej szczebla centralnego, np. stanu, kraju związkowego, województwa czy - szerzej - regionu, który może mieć także charakter jednostki administracyjnej rządowo-samorządowej

Oto zagadnienia dotyczące rodzai skutków decentralizacji finansów publicznych:

1) podział kompetencji, obowiązków i zadań między władze państwowe i władze samorządowe,

2) określenie zakresu władztwa podatkowego według poszczególnych szczebli władz publicznych,

3) określenie zasad zasilania finansowego poszczególnych szczebli władz publicznych.

Jeśli mówimy o tym jaki jest preferowany model funkcjonowania władz publicznych
i jaki jest preferowany stopień centralizacji i decentralizacji systemu władz publicznych musimy skoncentrować uwagę na poziomie regionalnym.

Istotne jest stwierdzenie, że istnienie regionu w dobrze zorganizowanych społeczeństwach jest czymś obiektywnym. Z faktu tego nie wynikają jeszcze jakieś uniwersalne zasady co do funkcji i charakteru regionu (państwowy, samorządowy, państwowo-samorządowy). Można jednak przyjąć a priori, że decydują o tym warunki historyczne, polityczne, ekonomiczne itd.

Jeżeli przyjmiemy, że władze regionalne stanowią integralny element władz publicznych w skali mezo, to wynika stąd, iż działalność władz regional­nych dotyczy trzech podstawowych płaszczyzn:

1) administracyjnej, czyli związanej z realizacją części klasycznych funkcji publicznych,

2) socjalno-kulturalnej,

3) gospodarczej.

Analiza budowy systemu władz publicznych, podziału kompetencji i obo­wiązków pozwala zaobserwować pewne prawidłowości w zakresie zadań realizowanych przez poszczególne szczeble władz publicznych. Wykształcone dotychczas modele, rozumiane są jako opis rzeczywistości, wskazują wyraź­nie na pewien rodzaj funkcji, który jest domeną władz centralnych.

Jeśli chodzi o władze centralne, to zarezerwowane są dla nich następujące dziedziny:

• obrona narodowa i bezpieczeństwo zewnętrzne kraju,

• policja i bezpieczeństwo wewnętrzne kraju (częściowo),

• administracja centralna,

• sądownictwo i wymiar sprawiedliwości,

• działalność dyplomatyczna,

• kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi,

• strategiczne dziedziny gospodarcze i urządzenia z zakresu infrastruktury (energetyka, paliwa płynne, główne szlaki komunikacyjne, urządzenia do kontroli obszaru powietrznego kraju itp.),

• nauka (częściowo),

• systemy emerytalno-rentowe (częściowo),

• utrzymanie obiektów będących spuścizną kulturową narodu,

• bankowość centralna i kontrola systemu finansowego kraju,

utrzymanie centralnych obiektów wysoko wyspecjalizowanej służby zdrowia.

W ramach przede wszystkim tych dziedzin władze centralne prowadzą określoną politykę gospodarczą, społeczną, kulturalną itd. Jednak zakres tej polityki może znacznie wykraczać poza wymienione dziedziny, co jest podyk­towane warunkami panującymi w danym kraju.

Jeśli chodzi o władze lokalne, to domeną ich działalności są potrzeby mające decydujące znaczenie dla życia poszczególnych obywateli i społeczno­ści lokalnych.

Typowe zadania lokalnych władz publicznych związane są z:

• zaopatrzeniem ludności w wodę pitną,

• utrzymaniem czystości (kanalizacja, sprzątanie miejsc publicznych),

• utrzymaniem lokalnych dróg,

• utrzymaniem obiektów użyteczności publicznej o lokalnym znaczeniu (parków, obiektów sportowo-rekreacyjnych itp.),

• utrzymaniem lądu przestrzennego,

• utrzymaniem lokalnego transportu publicznego,

• utrzymaniem obiektów oświatowych (przedszkoli, szkół podstawo­wych, średnich, pomaturalnych itp.),

• utrzymaniem placówek podstawowej opieki zdrowotnej, o ile nie są one częścią odrębnego systemu opieki zdrowotnej, np. systemu kas chorych.

Z faktu usytuowania regionu między władzami centralnymi i władzami lokalnymi wynika stosunkowo duży obszar swobody w kształtowaniu kom­petencji, obowiązków
i środków przypisanych władzom regionalnym. Przed­miotem wyboru jest, z jednej strony, granica między kompetencjami władz państwowych a kompetencjami władz samorządowych oraz podział kompe­tencji między władze centralne a władze regionalne.

Realizacja trzech podstawowych funkcji władz regionalnych, tj. funkcji publicznych, socjalnych i gospodarczych, może mieć różny zakres. Od tego będzie zależeć wielkość środków pozostających do dyspozycji regionu.

Jeśli chodzi o kompetencje, obowiązki i zadania można stwierdzić, że istnieje wiele dziedzin życia gospodarczego i społecznego, które wymagają współdziałania zarówno władz państwowych z władzami samorządowymi, jak i władz państwowych różnych szczebli. Podkreślenia wymaga zwłaszcza bezwzględna potrzeba koordynacji działań między władzami państwowymi a władzami samorządowymi, gdyż te dwa rodzaje władz publicznych są nazbyt często przeciwstawiane sobie. Wpływa to negatywnie na zaspokojenie potrzeb obywateli, zbiorowości lokalnych, spo­łeczności regionalnych i całego społeczeństwa oraz powoduje nieefektywne wykorzystywanie pieniężnych środków publicznych. Podstawą tych rzeczywis­tych lub iluzorycznych sprzeczności jest wadliwy podział kompetencji,
obo­wiązków i środków finansowych przydzielonych poszczególnym rodzajom władz publicznych. Wadliwy podział nie wynika tylko z przyczyn merytorycz­nych, do których należałoby zaliczyć np. przypisanie władzom regionalnym zadań o charakterze ogólnokrajowym, lecz także z mało precyzyjnego roz­dzielenia kompetencji
i odpowiadających im środków finansowych.

7. Mechanizm kształtowania finansowych zasobów
   regionu.

Kształtowanie finansowych zasobów regionu odbywa się poprzez:

• transfery publicznych środków finansowych poza region,

• transfery publicznych środków finansowych na rzecz regionu.

Przyjęty model podziału kompetencji i obowiązków między szczeblem centralnym
a szczeblem regionalnym decyduje o tym, jak ukształtuje się ostateczna wielkość zasobów finansowych, którymi będzie mógł dysponować region. Zasoby te wykorzystywane są na zaspakajanie potrzeb mieszkańców, na inwestycje w regionie itd.

Transfery środków publicznych wypracowanych w regionie są wynikiem istnienia powszechnie stosowanych instrumentów fiskalnych, takich jak:

1. podatki

2. cła

3. opłaty

4. dywidendy itp.

Transfery środków publicznych dokonywane są systemowo i są z reguły formą centralizacji dochodów i ich redystrybucji.

Wyróżnić należy dwie podstawowe formy redystrybucji dochodów:

• redystrybucję pionową

• redystrybucję poziomą

Redystrybucja pionowa dokonuje się przede wszystkim przez podatki centralne lub tę ich część, która jest przejmowana przez szczebel centralny; organizacyjną formą gromadzenia środków publicznych jest budżet państwa. Charakter redystrybucji pionowej polega na tym, że w jej wyniku dokonują się zmiany (oparte na przymusie) w zasobach finansowych regionów, a rodzaj doktryny ekonomicznej i społecznej decyduje o skali redystrybucji tzn.
w jakim stopniu wypracowane przez bogatsze regiony dochody przechodzą na rzecz regionów biedniejszych.

Warto zauważyć, że zarówno w teorii, jak i praktyce nie ma jednoznacznej recepty
na wyrównanie dysproporcji rozwojowych między regionami przez przymusową redystrybucję pionową środków. Z jednej strony, podkreśla się potrzebę łagodzenia różnic
w szczególności jeżeli mają charakter niezawiniony i powstają np.

• na skutek braku zasobów naturalnych

• niekorzystnego ukształtowania terenu

• niesprzyjających warunków klimatycznych

Uzasadnienie ingerencji fiskalnej władz centralnych w dochody wypracowane w regionach zawarte jest w tezie, że państwo powinno zapewnić odpowiedni standard życia, który pozwoli zaspokoić podstawowe potrzeby obywatelom bez względu na miejsce ich zamieszkania.

Wśród teoretyków rozwoju regionalnego nietrudno spotkać przeciwników ingerencji władz centralnych, w wyniku której następuje przemieszczanie dochodów między regionami. Głównym argumentem przemawiającym za neutralną rolą władz centralnych w zakresie podziału dochodów przez poszczególne regiony jest to, że wpływ władz centralnych zniechęca do powiększania dochodu narodowego w bogatszych regionach. Z takich właśnie względów władze nie powinny hamować wzrostu dochodu narodowego w tych regionach lecz go popierać. Przyczynę tę można zrozumieć, jednak nie zmienia to faktu, że ograniczenia władz w zakresie ingerowania w dochody regionów zamożniejszych może doprowadzić
do zwiększenia różnic zasobów finansowych w regionach.

Redystrybucja pozioma dochodów między regionami polega na przekazywaniu, najczęściej dobrowolnym, środków pieniężnych przez bogate regiony biedniejszym. Taki rodzaj redystrybucji ma to do siebie, że jest spontaniczny, jest wyrazem dobrej woli zamożniejszych regionów. Rozwiązanie takie może być skutecznym narzędziem eliminacji różnic rozwojowych w przekroju przestrzennym w tym znaczeniu, że odpada tu element przymusu,
a wszelkie negocjacje w sprawie redystrybucji dochodów odbywają się bez udziału władz centralnych.

Z punktu widzenia instytucjalnego finanse regionalne mogą przybierać formę budżetu regionu (województwa, stanu, kraju związkowego itp.)

Budżet regionu jest podstawową formą gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych. Sposób jego tworzenia jest zależny od charakteru regionu i jego miejsca
w systemie władz publicznych. Bardzo istotne jest również czy region ma charakter rządowy (państwowy), samorządowy, czy też rządowo-samorządowy.

Oprócz budżetu na poziomie regionalnym wykorzystywane są różnego rodzaju publiczne fundusze regionalne. Mogą one działać jako niezależne od władz centralnych albo wkomponowane w strukturę organizacyjną ogólnokrajowego funduszu. Między różnymi szczeblami zachodzi wtedy szereg transferów.

Na szczeblu regionalnym mogą także funkcjonować regionalne agencje władz publicznych
o różnym profilu, których wspólnym celem jest promowanie rozwoju regionalnego.







8. Pojęcie publicznego funduszu celowego.

Budżet państwa, budżety wojewodów i budżety lokalne są podstawową formą organizacyjną dla pieniężnych środków publicznych. Budżet jest też jedną z najstarszych instytucji finansowych. Obok budżet występują publiczne fundusze celowe jako alternatywa w stosunku do budżetu jako forma organizacyjna gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Istnienie celowych funduszy publicznych napotykamy już w starożytnej Grecji, gdzie istniał np. fundusz wojskowy i fundusz widowiskowy. W związku z tym w pełni uprawniona jest hipoteza, że publiczne fundusze celowe występowały wcześniej niż budżety w znanej nam dzisiaj formie, tzn. jako fundusze ogólnego przeznaczenia. Za taka hipotezę przemawia fakt, że daniny publiczne nakładano i pobierano z myślą o określonym celu, co zobowiązywało
do odrębnego gospodarowania tymi środkami.

Do scharakteryzowania istoty publicznych funduszy celowych przydatne
jest przypomnienie cech instytucji budżetu państwa, gdyż we współczesnych systemach finansów publicznych fundusze celowe powstały jako pewna odpowiedź na słabe strony budżetowego gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Chodzi zwłaszcza
o następujące cechy budżetu: ogólność, roczny okres, sztywność. Cechy te mogą wywołać negatywne skutki dla gospodarki środkami publicznymi. Eliminowanie lub ograniczanie ich dokonuje się przez tworzenie obok budżetu (stąd używana niekiedy nazwa „parabudżety”) celowych funduszy publicznych.

Publiczny fundusz celowy można zdefiniować jako utworzoną na mocy aktu prawnego wysokiej rangi (najczęściej ustawy) formę organizacyjna służącą organom władz publicznych do gromadzenia środków pieniężnych ze ściśle określonych źródeł. Zgromadzone środki pieniężne muszą być przeznaczone na precyzyjnie określone cele. Fundusz funkcjonuje, z reguły, w okresie dłuższym niż rok (czas istnienia funduszu nie jest zwykle określony). Gospodarka środkami finansowymi odbywa się na podstawie planu.

Z przedstawionej definicji funduszu celowego wynikają ważne dla gospodarki pieniężnymi środkami publicznymi wnioski.

Po pierwsze, powstanie funduszu celowego oznacza wyodrębnienie organizacyjne i/lub finansowe części pieniężnych środków publicznych z ogółu środków publicznych.
Z wyodrębnieniem tym wiąże się najczęściej przekazanie do dyspozycji gestorów funduszu celowego pewnej części dochodów publicznych, np. podatków, obowiązkowych składek
z różnych tytułów i innych obowiązkowych spłat. Skutkiem wyodrębnienia środków
w postaci funduszu celowego jest zapewnienie finansowania wybranej dziedziny działalności.

Po drugie, wraz z utworzeniem funduszu celowego oraz określeniem źródeł jego dochodów i celów, które mogą być z tego funduszu finansowane, następuje związanie części środków publicznych z wyznaczonymi zadaniami. Powoduje to ograniczenie swobody alokacji środków publicznych, które są dostępne dla władz publicznych w danym okresie.

Po trzecie, wydzielenie pewnych dochodów i powiązanie ich z określonymi zadaniami prowadzi di podniesienia rangi tych zadań wśród wszystkich obowiązków władz publicznych. Wynika to z faktu, że zadania finansowane za pomocą funduszy celowych
są wyłączone spod rutynowej procedury stosowanej przy budżetowej alokacji środków,
co powinno gwarantować uniknięcie „rywalizacji” z innymi zadaniami publicznymi.
O tym, czy rzeczywiście tak jest, decyduje sposób w jaki określone zostają źródła dochodów danego funduszu celowego oraz jak zmieniają się potrzeby finansowe w związku z realizacją tych zadań.

Po czwarte, cele (zadania) finansowe z pozabudżetowych funduszy publicznych mają zapewnioną ciągłość finansowania, gdyż nie podlegają wspomnianej procedurze planowania budżetowego. Ta cecha finansowania funduszowego jest szczególnie ważna w przypadku zadań inwestycyjnych (np. budowy obiektów użyteczności publicznej). Utworzenie funduszu celowego oznacza więc uniezależnienie finansowe jakiejś dziedziny od decyzji parlamentu
i procedury corocznego uchwalania budżetu. Z tego względu zadania finansowane z funduszy celowych maja zapewnioną „ciągłość” i „trwałość” finansowania. Uniezależnienie finansowe od bieżących decyzji parlamentu (polityków) występuje tylko wtedy, gdy oddane do dyspozycji gestorów źródła dochodów są wydajne. Natomiast jeżeli fundusz celowy jest tak skonstruowany, że wymaga dotacji z budżetu, to gestorzy środków funduszu muszą być związani decyzjami podejmowanymi przy tworzeniu i uchwalaniu budżetów.

Po piąte, zasady gospodarki publicznymi funduszami celowymi umożliwiają kumulację nie wykorzystanych w danym roku fiskalnym środków. W zakresie gospodarki funduszowej istnieje znacznie większa swoboda w dysponowaniu środkami, co wynika stąd, że gospodarka nie podlega rygorom właściwym gospodarce budżetowej.

Przedstawione cechy publicznych funduszy celowych pozwalają sformułować podstawowe funkcje w systemie finansów publicznych.

Funkcje funduszy celowych

Analizując przesłanki tworzenia funduszy celowych oraz posługiwania się nimi w praktyce można sformułować następujące ich funkcje:

1. funkcja alokacji środków publicznych,

2. funkcja redystrybucji dochodów w gospodarce i społeczeństwie,

3. funkcja mobilizacji środków publicznych,

4. funkcja racjonalizacji wydatków publicznych.

Dwie pierwsze funkcje realizowane przez celowe fundusze publiczne są identyczne jak funkcje realizowane przez budżet państwa, skąd też nie ma potrzeby ich charakteryzowania. Należy tylko przypomnieć, że przez celowe fundusze publiczne dokonywana jest alokacja zasobów gospodarczych oraz że w przypadku tej alokacji stosowany jest mechanizm administracyjny. Z faktu tego wynikają określone konsekwencje, w tym także negatywne, takie jak arbitalność, a w krańcowej postaci woluntaryzm decyzji alokacyjnych, marnotrawstwo itp. Redystrybucyjna funkcja funduszy celowych polega na tym, że w wyniku ich działalności następuje ingerencja (przymusowa) a dochody osób i podmiotów gospodarczych, co w konsekwencji powoduje zmiany w proporcjach wykorzystania dochodu narodowego (PKB). Zmiany te mogą się także dokonywać na podstawie dobrowolnych decyzji, oznaczających rezygnację podmiotów z części dochodów i przekazanie na rzecz funduszy celowych, które z kolei wydatkowują je na rzecz innych podmiotów. Z punktu widzenia redystrybucyjnej funkcji publicznych funduszy celowych to, czy dochody gromadzi się w formie przymusowej, czy dobrowolnej ma drugorzędne znaczenie, gdyż każde przejęcie dochodów prowadzi do ich redystrybucji.

Funkcja mobilizacji środków publicznych polega na tym, że fundusze celowe mogą sprzyjać powiększeniu środków publicznych, zwłaszcza wtedy, gdy zwiększanie to nie jest możliwe ani wskazane przy użyciu tradycyjnych instrumentów fiskalnych (podatków, ceł).
W posługiwaniu się publicznymi funduszami celowymi występuje istotny czynnik psychologiczny, gdyż właściwie sformułowany cel, dla którego tworzy się fundusz, może znaleźć akceptację społeczeństwa i podmiotów gospodarczych. Ma to ważne znaczenie zarówno wówczas, gdy dochody wnoszone na rzecz poszczególnych funduszy są dobrowolne, jak i wówczas, gdy źródłem dochodów są przymusowe wpłaty podmiotów gospodarczych
i poszczególnych obywateli. W tym drugim przypadku łatwiej jest znieść to obciążenie, jeżeli wiadomo, że przymusowe wpłaty są przeznaczone na cel mający rangę w hierarchii potrzeb (celów). W przypadku Polski możemy wymienić obowiązkowe wpłaty przedsiębiorstw
na rzecz Funduszu Pracy czy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Funkcja mobilizacji środków publicznych za pomocą funduszy celowych realizuje
się także przez obowiązującą w gospodarce funduszami zasadę, wedle której wielkość wydatków uzależnia się od wielkości zgromadzonych dochodów. Stąd też ewentualne większe wydatki wymagają wysiłku gestorów funduszy, aby pozyskać dodatkowe środki.

Tworzenie i funkcjonowanie funduszy celowych wynika także z przesłanek leżących w sferze racjonalizacji wydatków publicznych. Fundusze celowe mogą np. osłabiać, nieunikniony przy administracyjnym mechanizmie alokacji zasobów, wpływ czynnika arbitalności i woluntaryzmu. Istnienie funduszy celowych ogranicza możliwości ciągłej zmiany hierarchii celów i zadań, co ma miejsce w ramach procedur budżetowych. Podobnie jest z ograniczeniem wpływu czynnika politycznego na finansowanie zadań z funduszy celowych, gdyż wiadomo, że przy konstruowaniu budżetu różne grupy naciski i wyrażający ich interesy parlamentarzyści mogą spowodować, że alokacja finansowych środków publicznych będzie sprzeczna z kryteriami racjonalności.

Funkcja racjonalności wydatkowania środków publicznych przez tworzenie funduszy celowych związana jest także z technikami finansowania.
Chodzi w szczególności o:

• możliwość zerwania z zasadą jednoroczności budżetowania,

• stabilizacje dochodów funduszy publicznych zagwarantowaną przez ustawowe zapisy odnośnie do źródeł finansowania,

• zapewnienie ciągłości finansowania zadań,

• elastyczne kształtowanie wydatków w zależności od zmieniających się potrzeb.

Z przedstawionej charakterystyki może wynikać, że publiczne fundusze celowe mają same zalety. Wobec tego może powstać pytanie, dlaczego tej formy organizacyjnej nie stosuje się na jeszcze szerszą skalę w ramach systemu finansów publicznych. Odpowiedź tkwi
w pewnych problemach, które powstają w związku z istnieniem tych instytucji finansowych. Na pierwsze miejsce wysuwa się problem rozbicia gospodarki globalnymi środkami publicznymi, co może utrudniać ich racjonalną alokację. Można więc zauważyć,
że podstawowa przesłanka tworzenia środków publicznych może prowadzić do odwrotnych skutków. Środki publiczne gromadzone na rachunkach funduszy celowych wymykają
się bowiem spod kontroli parlamentu, a ewentualnie potrzebne korekty w gospodarowaniu środkami gromadzonymi na tych rachunkach wymagają z reguły zmian ustawowych, co nie zawsze jest łatwe, a ponadto wymaga czasu. Wyłania się stąd problem znalezienia właściwych proporcji między środkami publicznymi gromadzonymi przez budżet
(państwa, jednostek samorządowych) a środkami publicznymi gromadzonymi przez fundusze celowe.
O proporcjach tych, lub inaczej o optymalizacji gospodarki środkami publicznymi ze względu na formę organizacyjną funduszu, decydują konkretne warunki polityczne, społeczne, historyczne itp.

O możliwości marnotrawstwa środków racjonalizacji wydatków publicznych przez tworzenie funduszy celowych musi być wyjaśniona sprawa podatku celowego
(opłaty celowej). Jego istota polega na tym, że dochody osiągane z tego podatku są związane z określonym celem, a wszystko to może dokonywać się w ramach budżetu. Podatek celowy jest więc alternatywną formą dla funduszu celowego i może przejmować wiele funkcji, które są przypisane publicznym funduszom celowym. We współczesnych systemach finansów publicznych podatek celowy nie znajduje szerszego zastosowania, gdyż narusza wykształconą już dobrze zasadę ogólności (ściślej, ogólnego finansowania zadań) budżetu państwa
czy budżetu samorządowego. Złamanie tej zasady groziłoby poszufladkowaniem dochodów publicznych i ograniczałoby możliwości alokacji zasobów publicznych stosownie
do zmieniających się warunków gospodarczych, społecznych i politycznych. Z tych właśnie względów częściej stosowanym rozwiązaniem jest tworzenie publicznych funduszy celowych.

Rodzaje funduszy celowych

Publiczne fundusze celowe mogą być klasyfikowane z różnych punktów widzenia.
Trzy kryteria można jednak uznać za podstawowe. Należą do nich kryteria:

1. rodzaju gestora środków publicznych gromadzonych przez fundusze celowe,

2. przedmiotu (celu) finansowanego ze środków funduszu,

3. źródeł dochodów funduszu.

Z punktu widzenia gestora funduszu celowego wyróżnia się:

1. państwowe fundusze celowe,

2. samorządowe fundusze celowe.

Państwowe fundusze celowe mogą być tworzone zarówno na szczeblu centralnym jak i na szczeblach niższych, a zwłaszcza na szczeblu regionalnym.

Dla funkcjonowania funduszy celowych ważne jest, czy informacje o stanie środków na koniec roku fiskalnego (kalendarzowego) oraz o ich zmianach (o dochodach i wydatkach) w okresie sprawozdawczym i w okresie planowanym są reprezentowane parlamentowi
wraz z ustawą budżetową. Fundusze te nie mogą być wprawdzie objęte decyzjami parlamentu w związku z ustawą budżetową, co może być traktowane jako walor systemu finansów publicznych, ale parlament powinien mieć wgląd w całokształt gospodarki publicznymi środkami pieniężnymi. Warunek taki jest konieczny, jeżeli państwowe fundusze celowe otrzymują dotacje (transfery) z budżetu państwa. W sytuacji takiej parlament ma pośredni wpływ na gospodarkę prowadzoną w ramach państwowych funduszy celowych.

Samorządowe fundusze celowe są tworzone przede wszystkim po to, aby uelastycznić gospodarkę środkami pieniężnymi na szczeblu gminy, powiatu itp. Ważnym motywem tworzenia funduszy samorządowych może być mobilizacja środków pieniężnych w wyniku dobrowolnych wpłat obywateli i podmiotów gospodarczych na różne cel, które znajdują akceptację społeczności lokalnych.

W coraz bardziej integrującym się świecie trudno nie zauważyć coraz większej roli, jaką odgrywają ponadnarodowe publiczne fundusze celowe. Powstają one najczęściej
ze składek (dotacji rządowych) różnych krajów; zgromadzone środki przeznaczone
są na ściśle określone cele. Przykładem są fundusze Organizacji Narodów Zjednoczonych
i innych organizacji międzynarodowych. Instytucja funduszy celowych od dawna była wykorzystywana w ramach EWG, a obecnie Unii Europejskiej. Fundusze te były zorientowane na finansowanie ściśle określonych celów, np. na rekonstrukcję rolnictwa,
na rzecz promowania biedniejszych krajów czy regionów. Przykładem są powstałe w roku 1972: Europejski Fundusz Społeczny (FSE) oraz Fundusz Gwarancji i Ukierunkowania rolnictwa (FEOGA) czy powstały w roku 1975 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (FEDER).

W związku z transformacją systemowa krajów Europy Środkowej i wschodniej utworzone zostały celowe fundusze na popieranie przemian przez finansowanie wyselekcjonowanych dziedzin (np. restrukturyzacji rolnictwa, restrukturyzacji systemu finansowego), tak jak to ma miejsce w przypadku funduszu PHARE.

Z punktu widzenia przedmiotu finansowania występują różne rodzaje funduszy.
W oparciu o to kryterium można wyróżnić następujące fundusze publiczne:

1. fundusze finansujące pieniężne świadczenia społeczne,

2. fundusze wspomagające finansowo dziedziny o ograniczonych możliwościach samofinansowania (np. kultura, sport),

3. fundusze finansujące infrastrukturę społeczną,

4. fundusze finansujące ochronę środowiska,

5. fundusze finansujące dziedziny stricte gospodarcze (np. rolnictwo).

Według źródeł dochodów funduszy celowych rozróżnić można fundusze:

1. oparte na przymusowych dochodach typu budżetowego, takich jak podatki, opłaty, składki,

2. bazujące na dobrowolnych wpłatach różnych podmiotów,

3. zasilane wyłącznie lub częściowo dotacjami budżetowymi, czego wyrazem
   są transfery wewnątrz systemu finansów publicznych.

W praktyce występują fundusze o zróżnicowanych źródłach zasilania.
Udział dobrowolnych wpłat na rzecz publicznych funduszy celowych uzależniony jest
od tego, czy system finansowy danego kraju przewiduje także inne możliwości dobrowolnego przekazywania pieniędzy na cele o wysokiej użyteczności publicznej (społecznej).
Funkcję taką mogą pełnić różnego rodzaju fundacje. Mogą one powstawać i działać przy jednostkach sektora publicznego, np. uniwersytetach, szpitalach, lub jako instytucje prywatne.

Ze względu na alternatywny charakter tych dwóch podstawowych rodzai funduszy publicznych: budżet - fundusz celowy, niekończące się dyskusje i kontrowersje oraz „mody” na stosowanie funduszy celowych. Główne cechy tych instytucji finansowych to:

CECHA	BUDŻET	FUDUSZ CELOWY
Przedmiot finansowania	ogólny	ściśle określony
Okres finansowania	roczny	nieokreślony
Ciągłość finansowania	brak	zapewniona
Bezpieczeństwo finansowania zadań	niskie - konkurencyjność zadań	wysokie - brak konkurencyjności zadań
Arbitalność w alokacji środków	istotna	nieistotna
Możliwość akumulacji środków finansowych po roku finansowym	nie istnieje	istnieje
Zasady gospodarki finansowej	sztywne (rygorystyczne)	elastyczne
Możliwość mobilizacji dochodów	minimalne	znaczne
Możliwość kontroli ze strony władz przedstawicielskich	istotne	ograniczone
Racjonalizacja wydatków	ograniczona	znaczna
Możliwość realokacji środków finansowych stosownie do zmieniających się warunków społecznych i politycznych	duża	mała
Możliwość nieracjonalnego wydatkowania środków w wyniku działania grup nacisku	duża	mała
Możliwość rozbicia gospodarki pieniężnymi środkami publicznymi	mała	duża

Z przedstawionego przeglądu dziedzin, w których mogą być zastosowane publiczne fundusze celowe, wynika, że fundusze te mogą funkcjonować praktycznie wszędzie.
O stopniu wykorzystania funduszy celowych w ramach systemów finansów publicznych musi decydować kryterium racjonalności gromadzenia i wykorzystania środków publicznych.




Spis tabel:

Bibliografia:

Por. N.G.L. Hammond „Dzieje Grecji”, PIW, Warszawa 1977, s. 640.

Por. J. Kaleta op.cit., s. 69.

Finanse Publiczne

2

---