Budżet JST
SPIS TREŚCI
1. Samorząd terytorialny.............................................................................................................3
1.1. Powstanie samorządu terytorialnego...............................................................................3
1.2. Rozwój samorządu terytorialnego na ziemiach polskich................................................4
1.3. Definicja samorządu terytorialnego.................................................................................4
1.4. Reforma administracji publicznej....................................................................................4
1.4.1. Gmina.....................................................................................................................5
1.4.2. Powiat....................................................................................................................5
1.4.3. Województwo........................................................................................................5
1.5. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego..................................................................6
2. Budżet jednostki samorządu terytorialnego...........................................................................7
2.1. Podstawowe definicje i zasady........................................................................................7
2.1.1. Definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego.........................................7
2.2. Opracowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego.......................8
2.3. Wykonanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego.............................................10
2.4. Funkcje budżetu jednostki samorządu terytorialnego...................................................12
2.4.1. Funkcja zarządzania............................................................................................12
2.4.2. Funkcja optymalizacji lub marnotrawstwa.........................................................12
2.4.3. Funkcja promocyjna...........................................................................................12
2.4.4. Funkcja demokratyczna lub autokratyczna........................................................12
2.4.5. Funkcja integracyjna..........................................................................................13
2.5. Metody tworzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego.................................13
2.5.1. Budżet zadaniowy...............................................................................................14
2.5.2. Zadanie budżetowe ............................................................................................14
2.5.3. Zasady tworzenia budżetu zadaniowego (przegląd ogólny)...............................14
2.5.4. Zarys budżetowania w ujęciu budżetu zadaniowego..........................................15
2.5.5. Różnice pomiędzy budżetem zadaniowym a tradycyjnym.................................16
2.5.6. Zalety budżetu zadaniowego...............................................................................17 2.6. Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu JST...................................17
3. Bibliografia........................................................................................................................19
4.Załączniki...........................................................................................................................20
1. Samorząd terytorialny
1.1. Powstanie samorządu terytorialnego
Początków istnienia samorządu można szukać w uprawnieniach średniowiecznych miast, zakładanych szczególnie na prawie magdeburskim w XIII wieku.
W Europie losy samorządności przebiegały różnie i były wypadkową panującego w danym kraju ustroju oraz dynamiki rozwoju. Najstarszą jednostką tego samorządu była gmina, którą definiowano jako wspólnotę mieszkańców związanych ze sobą bezpośrednim sąsiedztwem. Wspólnota ta nie podlegała bezpośredniej władzy państwowej.
We Francji ważną rolę w historii rozwoju samorządu terytorialnego odegrały idee Wielkiej Rewolucji, które znalazły praktyczny wyraz w ustawie z 14 grudnia 1789 r. powołującej do życia wolne i samorządne gminy. Rewolucja Francuska uznała „prawo naturalne” gmin. Wszystkim gminom nadano jednakową organizację, która opierała się na zasadzie wyboru urzędników gminnych i oddzielania organów uchwałodawczych od wykonawczych oraz na przeciwstawieniu zadań własnych samorządu gminnego zadaniom zleconym im przez administrację rządową.
W późniejszym okresie rewolucji gminy francuskie pozbawione zostały samodzielności i wolności. W 1800 r. Napoleon podjął zdecydowane kroki na rzecz przywrócenia centralizmu państwowego w przeprowadzonej przez siebie reformie administracyjnej. W jej wyniku gminy francuskie stały się jedynie jednostkami podziału terytorialnego, a ich organy, mianowane przez rząd, były tylko administracyjnymi organami państwa.
We Francji nie wykształcił się odpowiednik pojęcia „samorząd”, a na określenie instytucji samorządu Francuzi używają terminu „administracja zdecentralizowana”.
Wcześnie też powstał samorząd gminny w Niemczech, gdzie sprzyjające warunki rozwoju znalazł po klęsce Prus, poniesionej w wojnie z Napoleonem w 1806 r.
Społeczeństwo niemieckie ogarnęła wówczas ogólna apatia polityczna. W tej trudnej sytuacji Karl von Stein, wielki reformator państwa pruskiego, w samorządzie jako władzy lokalnej dostrzegł drogę do odrodzenia ducha narodowego i przywrócenia Niemcom wiary we własne siły. W 1807 r. Stein, uzasadniając konieczność umocnienia władzy lokalnej w Niemczech, pisał: „należy przyzwyczaić naród do tego, aby nauczył się zarządzać swoimi własnymi interesami, aby wyszedł nareszcie ze stanu niemowlęctwa.” W jego przekonaniu samorząd, przez odwołanie się do lokalnego czynnika obywatelskiego, miał zdynamizować życie społeczne i gospodarcze Niemiec. Tutaj też władzę lokalną nazwano Selbstverwaltung, czyli samorządem. Selbstverwaltung jest skrótem wyrazów Selbstaendige i Verwaltung, co w języku polskim oznacza samodzielny zarząd. Samorząd oznacza więc samodzielne wykonywanie zarządu przez bezpośrednio zainteresowanych.
1.2. Rozwój samorządu terytorialnego na ziemiach polskich
Zapoczątkowana przez Wielką Rewolucję Francuską tendencja przekształcania państwa absolutnego w konstytucyjnie zdecentralizowane państwo prawa dała efekty w innych krajach, m.in. w Polsce. Dla ratowania kraju, który pogrążał się wówczas w chaosie i anarchii, w reformach przyjętych przez Sejm Czteroletni zastosowano polską wersję samorządową w ustawie o miastach z 18 kwietnia 1791 r., którą następnie włączono do Konstytucji 3 Maja.
W XIX wieku organizacja i system samorządu terytorialnego na ziemiach polskich wyglądały różnie i stanowiły wypadkową rozwiązań ustrojowych państw zaborczych.
Państwo pruskie rozwinęło w najwyższym stopniu samorządy lokalne, które zorganizowane były trójszczeblowo i posiadały względną samodzielność.
Na terenie zaboru austriackiego samorząd był dwuszczeblowy, jednak od lat siedemdziesiątych XIX w. posiadał większą swobodą działania niż samorząd pruski.
W zaborze rosyjskim samorząd nie istniał prawie w ogóle.
Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 r. jednym z istotniejszych problemów stało się ujednolicenie ustroju państwa. Prace te, spowodowane ogromnymi różnicami kulturowymi i gospodarczymi między poszczególnymi częściami kraju, trwały długo. Konstytucja marcowa z 1921 r. zadeklarowała jedynie ujednolicony trójstopniowy system samorządu terytorialnego (na szczeblu gminy, powiatu i województwa) na terenie całego kraju. Pełną rangę konstytucyjną samorząd terytorialny uzyskał dopiero w 1933 r., kiedy wprowadzono jednolite przepisy samorządowe na obszarze całej Polski, mocą tzw. ustawy „scaleniowej”. Ustawa scalała mozaikę rozmaitych form organizacyjnych samorządu na poszczególnych terenach. Do wybuchu II wojny światowej nie udało się wprowadzić na szczeblu wojewódzkim pełnego samorządu.
Na przeszkodzie kontynuacji budowy samorządności w Polsce stanęła II wojna światowa, a później zmiana ustroju politycznego.
Przez krótki okres Polski Ludowej istniał formalnie reaktywowany dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 23 września 1944 r. samorząd terytorialny. Jednak został on bardzo szybko ubezwłasnowolniony, a funkcje samorządu na wzór ustroju sowieckiego powierzono radom narodowym.
Jednoznacznie i definitywnie zlikwidowano samorząd ustawą z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, włączając go w strukturę administracji rządowej. Od 1950 r. w Polsce funkcjonował system, który powielał pochodzący z ZSRR i narzucony przez to państwo model tzw. „jednolitej władzy państwowej”. Tym samym samorząd przestał istnieć na okres 40 lat.
1.3. Definicja samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny traktuje się jako zdecentralizowaną formę wykonywania administracji publicznej przez kooperacje publiczno-prawne zrzeszające społeczność lokalną bądź regionalną.
1.4. Reforma administracji publicznej
Reaktywowany w 1990 r. samorząd terytorialny działał do 31 grudnia 1998 r. na jednym podstawowym szczeblu, jakim jest gmina. Reforma administracji publicznej, do założeń której należało m.in.:
zdecentralizowanie systemu zarządzania krajem,
usprawnienie i uspołecznienie podejmowania decyzji,
wdrożenie zasad samorządności społeczeństwa wynikających z zasady pomocniczości,
Zasada pomocniczości (subsydiarności) oznacza taki podział zadań, przy którym państwo (poprzez władzę centralną) wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli i ich wspólnoty. Zasada ta oznacza również włączenie w wykonywanie zadań publicznych różnych instytucji obywatelskich, działających poza strukturą administracji rządowej i samorządowej.
obniżenie kosztów działalności administracji rządowej i samorządowej,
przygotowanie organizacji kraju i struktur samorządu terytorialnego do standardów Unii Europejskiej,
wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999 r. dwa dodatkowe stopnie samorządu terytorialnego: powiat i województwo samorządowe.
W latach 1990-1998 województwo stanowiło jednostkę zasadniczego podziału do wykonywania zadań administracji rządowej.
1.4.1. Gmina
Przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców gminy oraz odpowiednie terytorium.
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W zadaniach publicznych realizowanych przez gminy wyróżnia się zadania własne oraz zadania zlecone przez administrację rządową.
1.4.2. Powiat
Przez powiat należy rozumieć lokalną wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców powiatu oraz odpowiednie terytorium.
Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, uzupełniającą funkcje gminy w wykonywaniu zadań publicznych o wymiarze lokalnym. Zadania powiatu obejmują sprawy zarówno o charakterze użyteczności publicznej (edukację, przeciwdziałanie bezrobociu, pomoc społeczną i inne), jak i o charakterze administracyjnym prowadzone do końca 1998 r. przez urzędy rejonowe.
1.4.3. Województwo
Przez województwo lub samorząd województwa należy rozumieć regionalną wspólnotę samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców województwa oraz odpowiednie terytorium.
Zadaniem samorządu województwa jest określenie strategii rozwoju województwa i prowadzenie polityki wewnątrzregionalnej (rozwoju województwa).
Samorząd terytorialny w modelu trójstopniowym jest obligatoryjnym związkiem mieszkańców gmin, powiatów i województw, utworzonym dla realizowania zadań o charakterze lokalnym przez gminy i powiaty oraz zadań o charakterze regionalnym przez województwa, w celu zapewnienia rozwoju danego terenu i zaspokojenia potrzeb zbiorowych ludności.
Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego powstają z mocy prawa, przy czym w modelu trójszczeblowym gmina jest jednostką podstawową, powiat-pośrednią, a województwo-najwyższą.
Poszczególne stopnie samorządu terytorialnego są od siebie niezależne, oznacza to, że gmina nie podlega w swoich działaniach powiatowi, a powiat województwu samorządowemu.
Różnice pomiędzy jednostkami poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego wynikają w głównej mierze z zakresu zadań własnych, jakie gminy, powiaty i województwa samorządowe mają realizować zgodnie z ustawami powołującymi samorząd terytorialny do życia.
Nowy ustrój samorządowy nie jest więc hierarchiczny, powstałe zaś struktury mają się raczej uzupełniać, a nie nakładać.
1.5. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego
W Strassburgu 27 czerwca 1985 r. członkowie-państwa Rady Europejskiej-podpisali Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego. Kartę podpisano w celu zapewnienia powiązania między tymi państwami w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu spraw lokalnych na drodze demokratycznej, uwzględniając zasady dziedzictwa danego państwa. Postanowienia Karty są na tyle ogólne, aby uwzględnić specyfikę samorządu w danym państwie, jego dziedzictwo kulturowe i odrębności zarządu lokalnego.
Karta traktowana jest jako jeden z „filarów” umów Rady Europy (obok Europejskiej Karty Praw Obywatelskich, Europejskiej Karty Praw Socjalnych i Europejskiej Karty Stosunków Kulturalnych). Traktuje ona prawo gmin do samorządu jako swojego rodzaju prawo podstawowe skierowane przeciwko państwowemu centralizmowi i ochronę przed totalitaryzmem.
Karta zawiera niewiele artykułów. Jednak zobowiązują one państwa członkowskie do przyjęcia pewnych ogólnych reguł. Jedna z reguł mówi, że problematyka samorządu terytorialnego winna być regulowana ustawowo, w miarę możliwości również w konstytucji. Daje się tu ogólną definicję, iż terytorialna administracja samorządowa oznacza prawo i obowiązek obywateli do regulowania i kształtowania istotnych spraw publicznych zgodnie z wolą mieszkańców. Gwarantuje się prawo wyłaniania organów przedstawicielskich w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach. Wprowadza się regułę, że do samorządu należą wszystkie sprawy lokalne z wyłączeniem tych spraw, które ustawy przekazują innym organom. Należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom (radnym). Ustala się granice nadzoru administracyjnego (konieczność uregulowania w konstytucji lub ustawie środków nadzoru). Karta poświęca wiele miejsca zabezpieczeniu dochodów własnych i środków finansowych. Poza tym przewiduje się prawo współpracy korporacji samorządowych przy wykonaniu wspólnych zadań, tworzenie w tym celu związków krajowych, a także na szczeblu międzynarodowym.
Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego 26 kwietnia
1993 r.
2. Budżet jednostki samorządu terytorialnego
2.1. Podstawowe definicje i zasady
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej, na jego podstawie jednostki samorządu terytorialnego prowadzą gospodarkę finansową. Budżet ten uchwalany jest na rok budżetowy.
2.1.1. Definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych definiuje budżet jednostki samorządu terytorialnego jako roczny plan nie tylko dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, ale także, środków specjalnych i funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwała budżetowa określa limity wydatków na okres roku budżetowego, ale także limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, które ujmowane są w załączniku do uchwały budżetowej. Dla każdego takiego programu musi być określona:
nazwa programu, jego cel i zadania
jednostka organizacyjna odpowiedzialna za jego realizację
czas realizacji programu i łączne nakłady finansowe
wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach
Na podstawie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego realizują następujące zadania:
zadania własne jednostek samorządu terytorialnego
zadania z zakresu administracji rządowej
zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia
zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego
pomoc rzeczowa lub finansowa dla innych jednostek samorządu terytorialnego
Nadwyżkę lub deficyt budżetu ustawa określa jako różnicę między dochodami a wydatkami jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli wystąpi deficyt to może on być pokryty z następujących źródeł:
sprzedaż papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego
kredytów zaciąganych w bankach krajowych
pożyczek
prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego
nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych
Łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego.
Na koniec roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego nie może przekraczać 60% dochodu jednostki.
Ubiegając się o kredyt albo planując emisję obligacji komunalnych jednostka samorządowa musi uzyskać informację, czy w danym roku nie został przekroczony ustawowy próg długu publicznego, który wynosi 60% PKB. Jeżeli dług osiągnie wartość 60% PKB lub więcej budżety jednostek samorządowych nie mogą zawierać żadnego deficytu.
W ustawie przyjęto zasadę, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone:
rezerwy celowe - w wysokości nie wyższej niż 5% wydatków budżetu - na wydatki , których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonywany w czasie opracowania budżetu
rezerwa ogólna - w wysokości nie wyższej niż 1% wydatków budżetu.
Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, ale łączna dotacja dla zakładu budżetowego nie może przekroczyć 50% jego dochodów własnych.
Z budżetu jednostek samorządowych mogą być również udzielane dotacje podmiotowe, ale tylko imiennie określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne, związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego.
2.2. Opracowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przygotowuje uchwałę budżetową wraz z objaśnieniami, a także posiada inicjatywę w sprawie zmian tej uchwały.
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego opracowuje informację o stanie mienia komunalnego, którą wraz z projektem uchwały budżetowej i z objaśnieniami przedstawia:
regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania
organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
Zmiany w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządowej mogą być dokonywane tylko za zgodą organu wykonawczego tej jednostki.
Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:
prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji
wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:
wydatków bieżących (wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego)
wydatków majątkowych
źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu
terytorialnego
wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów
plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych
plany przychodów i wydatków funduszy celowych
upoważnienia dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych
dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami
dotacje
dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań.
Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać:
upoważnienie dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego
upoważnienie dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie
inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Uchwała budżetowa gminy może również określać:
wydatki jednostek pomocniczych gminy
uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy
2.3. Wykonanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom w ciągu 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Projekty planów finansowych muszą być opracowane w terminie 30 dni od dnia otrzymania danych lecz nie później niż do dnia 22 grudnia.
Układ wykonawczy budżetu jednostki samorządowej opracowuje organ wykonawczy w terminie 21 dni licząc od dnia podjęcia uchwały budżetowej. Następnie organ wykonawczy przekazuje podległy jednostkom informacje o kwotach dochodów i wydatków oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu, a także opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami. Podstawą takiego planu są kwoty dotacji przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.
Jednostki organizacyjne jednostki samorządowej dostosowują projekty planów do uchwały budżetowej. W planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nie ujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i organu wykonawczego jednostki samorządowej. Ujmuje się w nim również:
dotacje dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych
pozostałe dotacje i środki przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego i związków komunalnych
wpłaty na rzecz związków jednostek samorządu terytorialnego
płatności oraz składki wpłacane na rzecz instytucji krajowych i zagranicznych
Realizacja dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega nadzorowi organu wykonawczego tejże jednostki.
Z kolei na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych izba obrachunkowa sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonuje kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostki samorządu terytorialnego oraz prowadzi postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia.
Ta sama ustawa określa również, że izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu w zakresie spraw finansowych a w szczególności
określające w sposób bezpośredni lub pośredni poziom planowanych przychodów i dochodów oraz funduszów celowych
stanowiące o podstawie do dokonywania wydatków
określające procedury gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, w tym zwłaszcza upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie i dysponowania rezerwami budżetowymi
zawierające oceny wykonania budżetu przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego
W trakcie wykonywania budżetu mogą być dokonywane zmiany w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zmian tych dokonuje organ wykonawczy po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, a mogą one polegać na:
zmianach planów dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa
przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przenoszeniem wydatków
zmianach w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw
Pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody, związane z realizacja zadań z zakresu administracji rządowej, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa w trybie i terminie określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów.
Nie zrealizowane kwoty wydatków zamieszczonych w budżecie wygasają z upływem roku budżetowego (nie wygasają wydatki, których planowanym źródłem finansowania są: przychody z kredytów zagranicznych, środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, nie podlegające zwrotowi oraz wydatki przeznaczone na współfinansowanie programów realizowanych z nie podlegających zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych).
Jednocześnie w przepisach dotyczących wykonywania budżetu zamieszczono zapis, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić wykaz wydatków, do których nie stosuje się zasady o wygaśnięciu nie zrealizowanych kwot wydatków. Środki ujęte w takim wykazie są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego.
W przypadku stwierdzenia niegospodarności w określonych jednostkach, na przykład opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych przez nich środków, naruszenia zasad gospodarki finansowej - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może zablokować planowane wydatki i przenieść odpowiednie kwoty do rezerwy celowej.
Bankową obsługę budżetu jednostek samorządu terytorialnego dokonuje bank wybrany przez organ stanowiący danej jednostki w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych.
Informacje o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przedstawia izbie obrachunkowej w terminie do 31 sierpnia.
Negatywną opinię o sprawozdaniach z wykonania planów finansowych zadań publicznych wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego - prezes izby obrachunkowej przekazuje organom stanowiącym tych jednostek. Natomiast negatywną opinię izby o sprawozdaniach z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz planu finansowego wykonywanych zadań z zakresu administracji rządowej przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego.
Sprawozdanie z wykonania budżetu rozpatruje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia następującego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.
Funkcje budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Budżet jednostek samorządu terytorialnego może pełnić następujące funkcje:
zarządzania,
optymalizacji lub marnotrawstwa,
promocyjną,
demokratyczną lub autokratyczną,
integracyjną.
2.4.1. Funkcja zarządzania jest nadrzędną funkcją budżetu, ponieważ w warunkach gospodarki pieniężnej wszystkie dziedziny działalności podmiotu muszą znaleźć odzwierciedlenie w budżecie.
Zakres funkcji zarządzania obejmuje:
planowanie dochodów i wydatków,
monitoring,
kontrola dochodów i wydatków pod względem merytorycznym i formalnym,
możliwość podziału budżetu na część operacyjną i inwestycyjną,
tworzenie budżetu różnymi metodami,
możliwość wydłużania okresów, na które jest sporządzany budżet,
możliwość sporządzania budżetów w krótszych okresach (budżetowanie miesięczne)
2.4.2. Funkcja optymalizacji lub marnotrawstwa mówi, że budżet może sprzyjać optymalizacji działalności jednostki samorządowej, ale też może tworzyć warunki do marnotrawienia środków publicznych. Zależy to tego, jak jest on traktowany przez kierownictwo jednostki samorządowej oraz od tego, jakimi metodami jest tworzony.
2.4.3. Funkcja promocyjna budżetu zależy od relacji danej jednostki samorządu terytorialnego z otoczeniem. Dobrze skonstruowany i eksponowany budżet może być promocyjnym instrumentem działalności jednostki samorządowej oraz istotnym czynnikiem w procesie pozyskiwania środków finansowych, otrzymywania zleceń i kontraktów, tworzenia image danej jednostki (gminy, powiatu, szkoły, szpitala itp.).
2.4.4. Funkcja demokratyczna lub autokratyczna budżetu zależy od sposobu, w jaki tworzony jest budżet jednostki samorządu terytorialnego.
Jeżeli budżet konstruowany jest „od góry”, jest narzucony przez wąskie kierownictwo jednostki, wówczas możliwości wykorzystania budżetu, jako narzędzia optymalizującego i racjonalizującego działalność władz samorządowych, są poważnie ograniczone. Wówczas zadania finansowane z budżetu traktowane są jako narzucone, co nie skłania wykonawców zadań do racjonalnego wykorzystywania środków i lepszej realizacji wiązki celów jednostki samorządowej.
Przeciwna sytuacja występuje wtedy, gdy w tworzeniu budżetu bierze udział nie tylko ścisłe kierownictwo wszystkich ważniejszych oddziałów, ale także personel średniego szczebla. Tworzenie budżetu tym sposobem jest bardziej skomplikowane, trudniejsze,
żmudniejsze, wymaga też poświęcenia większej ilości czasu. Jednak proces świadomego planowania i wykonania budżetu stwarza znakomitą okazję do weryfikacji kosztów działalności jednostki samorządowej, zbadania możliwości powiększania dochodów, selektywnego planowania zadań, ustalania priorytetów w danym roku budżetowym. W proces tworzenia budżetu zostaje włączone szersze grono pracowników jednostki, dlatego budżet przybiera charakter demokratyczny.
Funkcja demokratyczna budżetu nie ogranicza się jedynie do sposobu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, ale także wyraża się w udziale społeczeństwa w tworzeniu budżetu. Ten udział może przybierać różne formy np. społeczności, dla których konstruowane są budżety, mają pośredni wpływ na nie przez wybranych w demokratycznych wyborach przedstawicieli władz stanowiących (tj. rada gminy, rada powiatu, sejmik samorządowy).
2.4.5. Funkcja integracyjna jest konsekwencją funkcji demokratycznej budżetu. Polega na integracji zespołu wokół realizacji zadań finansowanych z budżetu, które są społecznie użyteczne (naturalne, rzeczowe). Uczestnicy procesu budżetowego ponoszą odpowiedzialność za podmiot, którego budżet dotyczy.
Metody tworzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Podejście władz samorządowych, które posługują się budżetem do realizacji celów i zadań, odzwierciedla metoda tworzenia budżetu. Przy opracowywaniu budżetu władze samorządowe muszą wziąć pod uwagę to, że:
potrzeby społeczności lokalnej są nieograniczone,
środki finansowe, które wykorzystuje się do zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych, są zawsze ograniczone,
źródła dochodów władz publicznych, z których pochodzą środki finansowe, są w krótkich okresach (np. roku) względnie stałe, dotyczy to w szczególności systemu dochodów, rozumianego jako ustawowo określone: rodzaje dochodów własnych, udziały w dochodach władz centralnych, zasady transferów finansowych ze szczebla centralnego,
przy założeniu względnej stałości systemu dochodów władz samorządowych na rozmiary tych dochodów w krótkich okresach mają wpływ czynniki egzogeniczne, tj.: wzrost gospodarczy, stopa inflacji, stopa bezrobocia itd.,
musi być uwzględniona relacja miedzy dochodami a wydatkami podmiotów samorządowych, czyli kryterium równowagi budżetowej.
Polskie samorządy dostrzegły korzyści, jakie można osiągnąć dzięki zastosowaniu metody tworzenia budżetu innej niż tradycyjna.
W Polsce istnieje od kilku lat tendencja do stosowania budżetu zadaniowego, którego idea planowania powstała około 1993 roku i była opracowana przez ówczesnego wiceprezydenta Krakowa Krzysztofa Pakońskiego.
2.5.1. Budżet zadaniowy
Budżet zadaniowy to plan finansowy gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego, przygotowany w następujący sposób: zanim przewidywane wydatki zostaną ujęte zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową, administracja przygotowuje w postaci zadań budżetowych szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować dysponenci.
Celem przygotowania budżetu gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego w układzie zadań jest lepsze związanie wydatków z efektami, jakim mają one służyć.
2. 5.2. Zadanie budżetowe
Wg definicji zadanie budżetowe to elementarna jednostka w strukturze budżetu zadaniowego charakteryzująca w miarę jednorodną działalność. Na potrzeby budżetowania należ przyjąć inne rozumienie pojęcia „zadanie”, niż wynikałoby to z ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu czy województwa. Ustawy te interpretują zadania gminy (powiatu, województwa) jako szeroko pojęte dziedziny i funkcje, za które odpowiadają samorządy i przez które zaspokajane są zbiorowe potrzeby.
Planowanie zadań to proces, który ma za zadanie szczegółowo określić: co, w jaki sposób za ile, przez kogo i w jakim czasie zostanie zrobione. Każde zadanie można zidentyfikować za pomocą nazwy zadania, która jest niepowtarzalna w ramach danej jednostki organizacyjnej. W nazwie tej powinna być odzwierciedlona treść zadania.
Każde z zadań w budżecie zadaniowym zawiera:
określony ilościowo cel,
przewidziane do wykonania przedsięwzięcia,
harmonogram realizacji działań i wydatków,
określenie zamierzonych skutków jakościowych,
kalkulację kosztów, obejmującą siły własne, zakupy i zlecenia,
określenie osoby odpowiedzialnej za realizację zadania.
2. 5.3. Zasady tworzenia budżetu zadaniowego (przegląd ogólny)
Zdefiniowano dziesięć zadań, które charakteryzują system typu zadaniowego jako instrument efektywnego zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Zasady te mówią, że:
konstrukcja budżetu musi odzwierciedlać priorytety ustalone na dany rok i uchwalone odpowiednio wcześniej.
projekt budżetu ma być oparty na szczegółowych planach zadań opracowanych według jednolitych zasad, o łącznym koszcie równym sumie wydatków w klasyfikacji budżetowej.
wielkości i kierunki wydatkowanych środków muszą jasno wynikać z określonych i sparametryzowanych celów.
dla wszystkich zadań budżetowych musi być sporządzona kalkulacja kosztu całkowitego; zadania te charakteryzują ponadto inne parametry, takie jak: zakres rzeczowy, plan realizacji, wskaźnik efektywności oraz harmonogram.
system księgowy JST i jej jednostek organizacyjnych musi być przystosowany do ewidencji i rozliczania kosztów na poszczególne zadania.
sprawozdawczość musi pozwalać na porównanie poniesionych nakładów z osiągniętymi w danym okresie sprawozdawczymi efektami.
w ramach struktury organizacyjnej JST i jej urzędu musi istnieć możliwość delegowania odpowiedzialności na szczeble realizatorów poszczególnych zadań.
dokument budżetowy musi zapewniać szerokiej grupie odbiorców dostęp do informacji oraz możliwość oceny przyjętych przez decydentów założeń.
całość procesu budżetowego JST muszą regulować przyjęte procedury i narzędzia służące obiektywizacji oraz racjonalizacji procesu zarządzania jej finansami.
decydenci mają się identyfikować z celami reformy budżetowania oraz zapewnić jej należyte wsparcie.
2. 5.4. Zarys budżetowania w ujęciu budżetu zadaniowego
Założenia:
Przyjęcie - na podstawie analizy trendów oraz prognoz - założeń budżetowych, które ustalą pożądane wartości wskaźników finansowych (dochody, wydatki operacyjne, wolne środki, zadłużenia itp.) na dany rok.
Dane planistyczne:
Przygotowanie danych do planowania dla jednostek i wydziałów.
Dane te obejmują:
priorytety gminy wynikające z wieloletnich planów rozwoju lub innych dokumentów zwykle przyjmowanych przez radę gminy.
wspólne dane makroekonomiczne dla kalkulacji kosztów.
przewidywane wstępnie limity środków dla poszczególnych dysponentów. Suma wydatków planowanych przez jednostkę lub wydział na finansowanie zadań operacyjnych w wersji obowiązkowej planu nie może tego limitu przekroczyć.
Cele:
Dyrektorzy wydziałów i jednostek określają cele i dokonują wstępnego podziału środków na poszczególne zadania, wyznaczając osoby odpowiedzialne.
Plany i harmonogramy:
Wyznaczeni pracownicy - często kierownicy mniejszych zespołów - przygotowują szczegółowe plany rzeczowo - finansowe oraz harmonogramy działań dla każdego z zadań. Kalkulacja przewidywanych wydatków obejmuje zarówno zakup dóbr i usług na zewnątrz organizacji, jak i ilość czasu pracy jaką dla wykonania zadania poświęcą pracownicy gminy. Istotnym elementem planów działań są mierniki zakresu rzeczowego oraz wskaźniki efektywności, które pozwolą dokonać zobiektywizowanej oceny wykonania zadań.
Plan zbiorczy:
Po analizie i zaakceptowaniu planów działań dyrektor jednostki lub wydziału sporządza swój, będący sumą planów zadań planowanych do wykonania w jednostce lub wydziale, którym kieruje. Plan zestawiony jest w dwóch postaciach:
- jako suma zadań wraz z ich kalkulacjami kosztów, miernikami i wskaźnikami,
- jako wykaz wydatków w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej
Głos ma organ wykonawczy:
Organ wykonawczy gminy obraduje nad planami zadań i planem dysponenta - po ich weryfikacji przez Biuro Budżetu lub inną komórkę, której obowiązkiem jest analiza wniosków budżetowych, koordynacja prac i zestawienie projektu budżetu gminy. Organ wykonawczy decyduje, które zadania i w jakim wymiarze rzeczowym oraz finansowym znajdą ostatecznie miejsce w projekcie budżetu, przedstawionym radzie gminy.
2. 5.5. Różnice pomiędzy budżetem zadaniowym a tradycyjnym
Główne różnice pomiędzy budżetem zadaniowym a tradycyjnym tkwią w sposobie przygotowania. Budżet zadaniowy zawiera dodatkową część informacyjną i jest przygotowany w takim układzie zadań, że-oprócz kwot w obowiązującej klasyfikacji-zamiast tzw. części opisowej obejmuje listę zadań ze wskaźnikiem efektów, jakie zamierza się osiągnąć i planowanymi kosztami, natomiast szczegółowość prezentacji zależy od organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego.
Planowanie tradycyjne: |
Planowanie zadaniowe: |
|
|
Tabela 1. Różnice między planowaniem tradycyjnym a zadaniowym.
Źródło: por. pod red. K. Pakońskiego: „Budżet. Zintegrowane zarządzanie finansami”. Poradnik dla gmin-3. Wydawnictwo Municipium. Warszawa: 2000 r., s. 25
2. 5.6. Zalety budżetu zadaniowego
Można wyróżnić następujące zalety budżetu zadaniowego:
stanowi skuteczne narzędzie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego, ukierunkowane na osiąganie zaplanowanych celów,
dostarcza informacji o kosztach i wskaźnikach ekonomicznych poszczególnych usług finansowanych z budżetu,
zwiększa wiarygodność jednostek samorządu terytorialnego w oczach kredytodawców,
poprawia terminowość realizacji zadań, bo realizatorzy są wcześniej przygotowani do ich wykonania,
pozwala podejmować lepsze decyzje i skuteczniej nadzorować postępy, a co za tym idzie-prowadzić skuteczną politykę kadrową,
znacznie poprawia postać dokumentu budżetowego jako narzędzia komunikacji z mieszkańcami,
może zostać wprowadzony z powodzeniem zarówno w dużym mieście, jak i w małej gminie,
wymaga więcej pracy przy staranniejszym planowaniu i rejestracji kosztów, ale przyczynia się do znacznie efektywniejszego wydawania pieniędzy.
2.6. Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Ustawodawca wprowadził narzędzie w postaci harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jednocześnie nie zdefiniował samego pojęcia ani układu, w jakim harmonogram ma zostać zbudowany. Nie zdefiniowano również zadania, które harmonogram ma spełnić. Jak wynika z ustawy o finansach publicznych harmonogram stanowi jedyne narzędzie wspomagające proces zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego, a więc jego konstrukcja powinna być prosta i czytelna, a informacje w nim zawarte zrozumiałe dla wszystkich użytkowników.
Dla potrzeb finansów publicznych można uznać, iż harmonogram jest to zestawienie obrazujące przewidziane do realizacji czynności związane z generowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów bądź realizacją wydatków budżetowych, łącznie z czasem ich trwania.
Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu sporządzany jest w celu przekazania organowi wykonawczemu informacji, czy jednostka samorządu terytorialnego w danej chwili posiada wystarczającą ilość środków pieniężnych na realizację założonego poziomu wydatków budżetowych. Na jego podstawie sporządzany jest przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego plan operacyjny. Harmonogram ten stanowi również niezbędne narzędzie monitorowania środków pieniężnych, znajdujących się na koncie budżetu. Monitorowanie z kolei powinno wpłynąć na uzyskanie maksymalnych korzyści z posiadania okresowych nadwyżek pieniężnych . Nadwyżki te powinny być inwestowane na rynku pieniężnym i ewentualnie rynku kapitałowym.
Harmonogramy powinny być opracowywane w układzie miesięcznym, a nawet tygodniowym, ponieważ im większa precyzja tym większa przydatność harmonogramu. Struktura harmonogramu powinna być opracowana szczegółowo, z układem wykonawczym i w sposób umożliwiający wykorzystanie systemów informatycznych.
Jeżeli harmonogram sporządzony jest właściwie to pomaga organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego unikać zbyt wysokich wolnych środków. Alternatywnie, mogące się pojawić okresowe niedobory środków pieniężnych przez ich wcześniejszą identyfikację mogą zostać pokryte zewnętrznym źródłami finansowania, pożyczkami lub kredytami bankowymi.
Harmonogram realizacji dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego winien stanowić bazę i wytyczne do wydatkowania środków lub harmonogramów cząstkowych:
harmonogramu dochodów jednostki samorządu terytorialnego
harmonogramu wydatków majątkowych, w tym inwestycyjnych
harmonogramu wydatków jednostek budżetowych
harmonogramu dotacji przekazywanych zakładom budżetowym
harmonogramu pozostałych wydatków bieżących, w tym związanych z obsługą długu publicznego
Harmonogramy cząstkowe powinny być tworzone najpierw przez szczeble najniższe, odpowiedzialne za realizację planu dochodów, a następnie koordynowane i scalane przez organ wykonawczy gminy. Harmonogram realizacji dochodów jednostki samorządu terytorialnego jest najważniejszym planem, a w przypadku gminy będzie najtrudniejszy do opracowania, ponieważ wielkość dochodów gminy zależy od zachowań podatników. Jeżeli nie będzie dokładnie sprecyzowany, wszystkie informacje wynikające z harmonogramów będą niewiarygodne, a ich przydatność w procesie zarządzania finansami - znikoma.
Do korzyści harmonogramowania dochodów i wydatków budżetowych zaliczyć można:
pomoc w planowaniu
zapewnienie koordynacji działań różnych ośrodków części organizacji
umożliwienie komunikowania się kierowników poszczególnych ośrodków odpowiedzialności
motywowanie kierowników do efektywnego działania
kontrolowanie działalności
pomoc w ocenie pracy kierowników
BIBLIOGRAFIA
Adamiak J., Kosiedowski W., Potoczek A., Słowińska B.: „Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki”. Wydawnictwo Dom Organizatora TNOiK. Toruń: 2001 r.
Brzuchania A.: „Monitor Rachunkowości i Finansów” 4 (17)/2000 r., „Harmonogram tealizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego”
Cykowski M.: „Monitor Rachunkowości i Finansów” nr 6 (19)/2000 r., „Wdrażanie systemu informatycznego, wspomagającego budżet zadaniowy”
Dębska-Rup A., Kuchmacz J., Stańdo-Górowska H.: „Budżetowanie i kontrola budżetowa w przedsiębiorstwach i jednostkach samorządu terytorialnego”. Wydawnictwo Zakamycze. Kraków: 2002 r.
Pod red. Majchrzaka M., Zalewskiego A.: „Monografie i opracowania 483.Samorząd terytorialny a rozwój lokalny”. Wydawnictwo Szkoły Głównej Handlowej. Warszawa: 2000 r.
Owsiak S.: „Budżet władz lokalnych”. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne. Warszawa: 2002 r.
Pod red. Pakońskiego K.: „Budżet. Zintegrowane zarządzanie finansami”. Poradnik dla gmin-3. Wydawnictwo Municipium. Warszawa: 2000 r.
Patrzałek L.: „Finanse samorządowe”. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego. Wrocław: 1999 r.
Szczepański, K.: „Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Ustawy z komentarzem”. Wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne Infor „Komentarze”. Warszawa: 1999 r.
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Pod red. Wykrętowicza S.: „Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania”. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej. Poznań: 1998 r.
www.nik.gov.pl
4. Załączniki
Etapy planowania zadaniowego na przykładzie procedury obowiązującej w Gminie Kraków od 1998 do połowy 1999 roku.
I Etap-wyznaczenie celów ogólnych i środków:
W pierwszym etapie dyrektor Magistratu (stanowisko odpowiadające w innych gminach sekretarzowi miasta-osoba odpowiedzialna za funkcjonowanie Magistratu) wyznacza wstępną liczbę etatów dla każdego wydziału.
Wydział Finansowy planuje wydatki ogólno wydziałowe, dotyczące wszystkich zadań wydziału (tj. delegacji, szkoleń itp.) na podstawie danych z ubiegłego roku, z uwzględnieniem zakresów działania każdego z wydziałów. Ponadto określone są dla każdego z wydziałów wydatki na wynagrodzenia z pochodnymi na podstawie planowanej liczby etatów, średniej miesięcznej płacy w oparciu o faktyczne zatrudnienie w danym dniu.
Wydział Obsługi planuje zadania techniczne, tj. utrzymanie budynków, samochodów, obsługę remontów na podstawie danych o kosztach mediów za odpowiedni okres bieżącego roku, danych o planowanych zmianach podstawowych wskaźników cen energii i usług oraz danych z wieloletnich umów konserwacyjnych, abonamentowych itp.
Rozliczenie zadań technicznych-wydatki z zadań technicznych doliczane są do zadań wydziałowych. Dzięki temu można wyliczyć koszt utrzymania 1 stanowiska pracy w wydziale. Jest ono później podstawą do kalkulacji zadań na poziomie wydziałów.
Wstępny podział wydatków rzeczowych dla wydziałów oraz jednostek organizacyjnych gminy na podstawie: wydatków poniesionych w ubiegłym roku, prognozy dochodów gminy, priorytetów i zadań zawartych w 5-letnim Strategicznym Planie Rozwoju Miasta na dany rok.
W pierwszym etapie zostają określone podstawowe limity i prognozy dochodów, wydatków, wielkości wolnych środków, następuje wstępny podział środków na dysponentów oraz przyjęcie jednolitych w gminie założeń makroekonomicznych.
II Etap-definiowanie zadań budżetowych:
Dyrektorzy wydziałów na podstawie priorytetów zawartych w 5-letnim Strategicznym Planie Rozwoju Miasta, wstępnych środków, liczby etatów, potrzeb gminy oraz innych informacji zewnętrznych szczegółowo definiują konkretne zadania oraz określają cele wydziału.
Następuje wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie każdego z zadań-koordynatorów zadań. Koordynatorami zadań nie muszą być dyrektorzy wydziałów.
Drugi etap ma na celu szczegółowe zaplanowanie kosztu roboczogodziny wykonanej siłami własnymi, zaplanowanie zadań bieżących, zestawienie planu danej jednostki organizacyjnej, przygotowanie i zaplanowanie zadań inwestycyjnych, wyznaczenie koordynatorów zadań.
III Etap-planowanie zadania budżetowego przez koordynatora:
Sporządzenie charakterystyki zadania.
Opracowanie planu działania w oparciu o koszt roboczogodziny, ceny towarów i usług oraz informacje zewnętrzne.
Opracowanie harmonogramu działania z uwzględnieniem procedury zamówień publicznych.
Obliczenie pracochłonności uwzględniającej siły własne.
Planowanie wielkości wydatków dla poszczególnych przedsięwzięć w zadaniu.
Klasyfikacja budżetowa planowanych kwot związanych kolejnymi etapami realizacji zadania.
Przygotowanie co najmniej dwóch wersji każdego zadania, różniących się zakresami rzeczowymi: zakres zadania w pierwszej wersji mieści się w ustalonych z góry limitach, zakres zadania w wersji drugiej wynika z potrzeb określonych przez koordynatora.
Opracowanie szacunku rocznych dochodów wydziału w przypadku ich występowania.
Zestawienie zadań w jeden projekt wydziałowy i przesłanie go do Biura Budżetu.
Trzeci etap ma na celu szczegółowe zaplanowanie projektów zadań z harmonogramem wykonania poszczególnych czynności w ramach każdego z nich, stworzenie kilku wersji wykonania każdego zadania, określenie kwot oraz zestawienie zadań do zaopiniowania w postaci jednolitego projektu wydziałowego.
IV Etap-zatwierdzenie budżetu:
Weryfikacja dostarczonej dokumentacji planistycznej (opiniowanie) i przygotowanie zestawienia wniosków budżetowych przez Biuro Budżetu. Poszczególne wersje zadań przedstawione są Zarządowi Miasta, który je opiniuje i dokonuje wyboru.
Z zadań wybranych do realizacji tworzony jest projekt uchwały budżetowej, który zostaje przedłożony Radzie Miasta.
Następuje uchwalenie budżetu przez Radę Miasta.
Dokonanie przez koordynatorów zadań korekt polegających na aktualizacji planów działań dla poszczególnych zadań w celu ich dostosowania do zatwierdzonej uchwały budżetowej.
V Etap-zmiany w budżecie:
Dokonywanie korekt budżetu przez tworzenie wniosków uwzględniających zmiany w zadaniach budżetowych.
Piąty etap ma na celu zestawienie i zaopiniowanie planów zadań i jednostek, analizę propozycji przygotowanych przez Zarząd Gminy, zatwierdzenie projektu uchwały budżetowej przez Zarząd Gminy oraz publiczną prezentację projektu przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy. Elementami tego etapu są także: wprowadzenie korekt w planach, wynikające ze zmian w wyniku debaty budżetowej, oraz zatwierdzenie układu wykonawczego przez Zarząd Miasta w postaci układu zadań.
Tabela 1.
Liczba jednostek samorządu terytorialnego z deficytem budżetowym, nadwyżką budżetową i budżetem zrównoważonym w latach 1999-2001.
Wyszczególnienie |
1999
|
2000 |
2001 |
|||||||||
|
G |
MP |
P |
W |
G |
MP |
P |
W |
G |
MP |
P |
W |
Razem JST |
2425 |
65 |
308 |
16 |
2425 |
65 |
308 |
16 |
2425 |
65 |
308 |
16 |
Liczba JST z deficytem budżetowym |
1332 |
43 |
43 |
14 |
1694 |
58 |
168 |
12 |
1415
|
49 |
94 |
11 |
Liczba JST z nadwyżką budżetową |
1093 |
22 |
265 |
2 |
731 |
7 |
140 |
4 |
1010 |
16 |
214 |
5 |
Liczba JST ze zrównoważonym budżetem |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
G - gminy,
MP - miasta na prawach powiatu,
P - powiaty,
W - województwa.
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za rok 1999, 2000, 2001 (Ministerstwo Finansów).
Por. J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska: „Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki”. Wydawnictwo Dom Organizatora TNOiK. Toruń: 2001, s. 48;
Karl von Stein (1757-1831), pruski polityk. 1804-1807 minister, przeprowadził szereg reform dążących do modernizacji Prus, m.in.: zniósł cła wewnętrzne, poddaństwo chłopów, wprowadził nowy podział administracyjny państwa i samorząd miejski. 1808 usunięty na rozkaz Napoleona I. 1812-1815 doradca cara Aleksandra I, przygotowywał koalicję antynapoleońską.
Pod red. S. Wykrętowicza: „Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania”. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej. Poznań: 1998, s. 13
Por. J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska: „Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki”. Wydawnictwo Dom Organizatora TNOiK. Toruń: 2001, s. 49-51;
Pod red. M. Majchrzaka, A. Zalewskiego: „Monografie i opracowania 483.Samorząd terytorialny a rozwój lokalny”. Wydawnictwo Szkoły Głównej Handlowej. Warszawa: 2000 r., s. 122
Por. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (z późniejszymi zmianami), art. 1 ust. 2
L. Patrzałek: „Finanse samorządowe”. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego. Wrocław: 1999 r., str. 16
Por. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 1 ust. 2
L. Patrzałek: „Finanse samorządowe”. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego. Wrocław: 1999 r., str. 26
Por. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 1 ust. 2
J. Adamiak, W. Kosiedowski, A. Potoczek, B. Słowińska: „Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki”. Wydawnictwo Dom Organizatora TNOiK. Toruń: 2001, s. 55
A. Dębska-Rup, J. Kuchmacz, H. Stańdo-Górowska: „Budżetowanie i kontrola budżetowa w przedsiębiorstwach i jednostkach samorządu terytorialnego”. Wydawnictwo Zakamycze. Kraków: 2002 r., s. 93
Pod red. S. Wykrętowicza: „Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania”. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej. Poznań: 1998, s. 77-78
Szczepański, K.: „Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Ustawy z komentarzem”. Wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne Infor „Komentarze”. Warszawa: 1999 r., s. 160.
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 112
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 113
Szczepański, K.: „Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Ustawy z komentarzem”. Wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne Infor „Komentarze”. Warszawa: 1999 r., s. 162
Szczepański, K.: „Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Ustawy z komentarzem”. Wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne Infor „Komentarze”. Warszawa: 1999 r., s. 162
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 122,123
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 124
Szczepański, K.: „Finanse publiczne. Dochody i budżet samorządów. Ustawy z komentarzem”. Wydawnictwo Prawno-Ekonomiczne Infor „Komentarze”. Warszawa: 1999 r., s. 16
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 124
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 128
Por. S. Owsiak: „Budżet władz lokalnych”. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne. Warszawa: 2002 r., s. 32-33
Pod red. K. Pakońskiego: „Budżet. Zintegrowane zarządzanie finansami”. Poradnik dla gmin-3. Wydawnictwo Municipium. Warszawa: 2000 r., s.16
Por. S. Owsiak: „Budżet władz lokalnych”. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne. Warszawa: 2002 r., s. 90
S. Owsiak: „Budżet władz lokalnych”. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne. Warszawa: 2002 r., s. 94-95
Pod red. K. Pakońskiego: „Budżet. Zintegrowane zarządzanie finansami”. Poradnik dla gmin-3. Wydawnictwo Municipium. Warszawa: 2000 r., s. 16-17
Por. M. Cykowski: „Monitor Rachunkowości i Finansów” nr 6 (19)/2000 r., „Wdrażanie systemu informatycznego, wspomagającego budżet zadaniowy”, s. 32-33
A. Brzuchania: „Monitor Rachunkowości i Finansów” 4 (17)/2000 r., „Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego”, s. 35
A. Brzuchania,: „Monitor Rachunkowości i Finansów” 4 (17)/2000 r., „Harmonogram tealizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego”, s. 36
Brzuchania, A.: „Monitor Rachunkowości i Finansów” 4(17)/2000 r., „Harmonogram tealizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego”, s. 37
M. Cykowski: „Monitor Rachunkowości i Finansów” nr 6 (19)/2000 r., „Wdrażanie systemu informatycznego, wspomagającego budżet zadaniowy”, s. 32-33
8