Administracja Publiczna

TEZA 1: Pojęcie administracji publicznej

Definicja:

Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Definicja klasyczna (negatywna) Jedlinka:

Administracja to ta działalność państwa, która nie jest tworzeniem prawa ani wymiarem sprawiedliwości.

3 sposoby ujmowania administracji:

1. Ujęcie przedmiotowe

Administracja to działalność na rzecz interesu publicznego prowadzącego na podstawie ustaw

2. Ujęcie funkcjonalne (czynnościowe)

Administracja to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych.

3. Ujęcie podmiotowe - jest to działalność prowadzona przez różne podmioty organy i instytucje, też fundacje, org. społeczne

We wcześniejszych ujęciach funkcjonalnych dominowała rola państwa - zawsze podkreślano, że to państwo wykonuje zadania. Obecnie się to zmieniło i działanie jest na rzecz, a nie przez państwo.

W definicjach podkreśla się też, że jest trójpodział władzy (administracji): sądownicza, ustawodawcza i wykonawcza. Jak podkreśla to Jedlinek Administracja publiczna to ta wykonawcza część władzy - pewien jej obszar.

Nowoczesna definicja administracji publicznej musi zawierać równowagę pomiędzy ujęciem przedmiotowym (działalność na rzecz interesu publicznego na podstawie ustaw), ujęciem funkcjonalnym, czyli czynnościowym (zespół działań, czynności organizatorskich i wykonawczych odbywających się w określonych prawem formach) i ujęciem podmiotowym (różne podmioty, organy i instytucje).

Administracja publiczna ma 3 cele:

1. Funkcja rządzenia - realizacja programu publicznego

2. Wykonywanie zadań publicznych wynikających z ustaw (zarządzanie majątkiem, usługi publiczne etc.) - najważniejsza.

3. Zarządzanie zasobami danej organizacji administracyjnej - zajmowanie się samą sobą

Zasoby ludzkie, materialne, kompetencyjne, informacyjne

Obecnie żyjemy w czasach kooperacji administracyjnej. Poszczególne organy administracyjne ze sobą współpracują, żeby osiągnąć cel, który w wielu miejscach dla nich jest taki sam lub bardzo zbliżony.

Główne sfery działania administracji publicznej:

1. Administracja porządkowo - reglamentacyjna (policyjna).Wydawanie wszelkiego rodzaju zakazów, nakazów, kar, przymusu fizycznego, udzielanie przywileju, monopolu, koncesji gospodarczej, wszelkie regulacje.

Zezwolenie - urzędnik nie ma nic do gadania

Koncesja - można spełnić warunki, a państwo nie przyzna

Administracja powołuje organy regulacyjne. Ogólnie rzecz biorąc administracja porządkowo - reglamentacyjna ma na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Wykonuje się tą administrację na trzy sposoby - administracja zespolona, niezespolona i specjalna. Administracja zespolona, czyli podległa głównemu organowi administracyjnemu na terenie danej jednostki, niezespolona czyli samodzielna, specjalna - powołana do danego konkretnego celu. Zespolenie lub nie jest z jednostką o charakterze ogólnym, czyli zajmującym się administracją na terenie danej jednostki. Może być rządowa lub samorządowa. Związane z tą sferą ciężary publiczne.

2. Administracja świadcząca (działalność publiczna) W tej sferze, administracja zajmuje się wszelkimi usługami tj. transport zbiorowy, usługi komunalne, ochrona zdrowia, opieka społeczna, kultura, prąd etc. Administracja może wykonywać te usługi sama, poprzez swoje wyspecjalizowane organy, jak też może zlecać na zewnątrz wykonywanie tych usług do sektora prywatnego i tylko nadzorować ich jakość. W tym przypadku nikt nie zwolni administracji z zapewnienia właściwej jakości usług.

Usługi są społeczne (oświata, służba zdrowia), techniczne (np. transport), ubezpieczenia społeczne (emerytury).

3. Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie (zarządzanie majątkiem publicznym). Zarządzanie majątkiem jest to zarówno zarządzanie wszelkimi nieruchomościami, ruchomościami jak i ludźmi, którzy świadczą pracę na rzecz danej administracji. Zarządzać trzeba też i usługami i towarami, które administracja nabywa. W niektórych państwach wydziela się z budżetu ogólnego tzw. budżet inwestycyjny, z którego pokrywa się największe koszty związane z modernizacją, budową czy nabywaniem nieruchomości. Zarządzanie majątkiem adm. świadczącej - szkoły, majątkiem gospodarczym (do prowadzenia działalności).

4. Zarządzanie rozwojem. W skład tej funkcji wchodzi zarządzanie rozwojem podległego terenu administracyjnego, różnych jednostek organizacyjnych, jak też planowanie zabudowy, rozwoju terytorialnego etc.

5. Funkcje (uzupełniające) regulujące o charakterze normatywnym (akty adm., przepisy), pomocnicze - rejestry, statystyki.

TEZA 2: Modele administracji publicznej.

Model angielski

Model angielski ( w ujęciu historycznym). Omawiając model angielski należy zwrócić uwagę, że nie jest to samo, co model brytyjski z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, ale administracja centralna i terytorialna była odrębnie zorganizowana dla Anglii i Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz prawna odrębność administracji terytorialnej występuje w Szkocji do dnia dzisiejszego. XVIII wieczna Anglia to przykład doskonałej republiki w ówczesnym rozumieniu. Opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się systemie parlamentarno-gabinetowym. Parlament można odwołać. Ministrowie tworzący razem rząd byli jak klasyczny monarcha powoływani i odwoływani przez monarchę. W miarę upływu czasu monarcha tracił swoje wpływy na ministrów, bowiem zaczęła się kształtować zasada odpowiedzialności politycznej rządu. Już w XVIII w. Monarchowie wycofali się z bezpośredniego udziału w życiu politycznym państwa, jak i z przewodniczenia, a nawet z obecności na posiedzeniach gabinetu. W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej i politycznym zwierzchnikiem rządu stał się przywódca większości w izbie gmin i był tytułowany „premierem”.

Nieoficjalny tytuł premiera obowiązywał od początku istnienia tej instytucji, jednak oficjalnie zaczęto posługiwać się nim od 1937 r. Premier brytyjski od początku nie mógł piastować żadnej teki ministerialnej. Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem taki jest również rozróżnienie i rozdział pojęć.

Współcześnie rząd składa się z ponad 100 ministrów, którzy muszą być członkami jednej z 2 izb parlamentarnych. Około 20 z nich stanowią ministrowie gabinetowi zasiadający w gabinecie. Ministrowie gabinetowi to przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, np. lord kanclerz (jest odpowiednikiem Ministra Sprawiedliwości w Polsce). Ministrami gabinetowymi mogą być również pewni ministrowie bez teki wykonujący ważne funkcje polityczne w Anglii, np. lord przewodniczący rady prywatnej oraz strażnik tajnej pieczęci. Skład gabinetu w systemie administracji publicznej w Anglii nie jest stały, poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu. Bywają tacy ministrowie, którzy w gabinecie reprezentowani są rzadko bądź nawet sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami poszczególnych resortów.

Pozostali członkowie rządu to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi - juniorzy (odpowiednik vice ministrów w Polsce). Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, będąc także członkiem jednej z izb parlamentarnych. Obok parlamentarnych parlamentarzy stanu, którzy zmieniają się wraz ze zmianą rządu występują także parlamentowi „stali” sekretarze i ci piastują swoją funkcję zawodowo. W praktyce są to najwyżsi urzędnicy ministerstw, a tym samym są oni zastępcami ministrów ds. administracji zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej funkcje szefów służb cywilnych w ministerstwie. Jeżeli chodzi o system administracji terytorialnej to w zasadzie w Anglii opiera się on na pełnym samorządzie terytorialnym. Oznacza on jednak coś zupełnie innego niż samorząd terytorialny w ujęciu terytorialnym. Samorząd angielski traktowany w kategoriach politycznych nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych. Samorząd w Anglii stanowi naturalną instytucję polityczną a nie tylko administracyjną. Jest to swoisty odpowiednik parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie, (czyli, np. w Anglii brak odpowiednika wojewody, bowiem następuje sam wybór z ludu do sejmiku).

Administracja terytorialna w Anglii stanowi swoisty paradoks polegający na niecentralizacji, który opiera się na zasadzie ustawowego określenia zadań samorządu w sposób, czyli przez wyliczenie - hierarchiczność -pewnych zadań i ogólna klauzula domniemania samorządu zakłada, że jest on właściwy w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. charakter brytyjskiej administracji - UNITARNY

Dzieli się na 57 hrabstw i 481 dystryktów. Anglia jest to krajem unitarny i zróżnicowanym administracyjnie. Zmiany w modelu następują tu ewolucyjnie (stopniowo).

- 6 działów administracji

1. automatyczny - charakter wykonywany przez 6% urzędników mających wpływ na decyzje administracyjne. Najwyższy Stały sekretarz stanu - urzędnik stały.

2. agencje rządowe - nie wchodzą w skład ministerstwa. Wprowadziła Thatcher (dążenie do decentralizacji). - zasady rynkowe i menadżerowie, próba upolitycznienia adm. i wymiany z sektorem prywatnym. Wyłączone, ale podległe.

3. administracja lokalna - zatrudnia 40% sektora publicznego, duża swoboda w kształtowaniu struktury organizacyjnej, charakter dwuszczeblowy - władze regionalne i okręgowe

4. personel służby zdrowia - PRACOWNICY SEKTORA PUBLICZNEGO, ALE NIE SŁUŻBY CYWILNEJ

5. publiczny sektor gospodarki - pracownicy przedsiębiorstw i spółek które są własnością państwa

6.quangos tzw. pozarządowe organizacje, ale w praktyce kontrolowane przez adm. publiczną.

W XIX wieku zaproponowano reformy. Raport mówił o wadze dobrego wykształcenia i o zatrudnianiu ludzi o ogólnych kwalifikacjach. Obecnie w administracji dominują ludzie z wykształceniem humanistycznym. Brak przepływu miedzy sektorem publicznym, prywatnym. Brak podziału na elitarny korpus urzędników służby cywilnej i pomocniczy personel administracyjny. Samorząd traktowany jako odrębna instytucja społeczeństwa obywatelskiego.

Urzędnicy są oddzieleni od polityki. Kompetencje samorządu terytorialnego zależy od tego ile zostanie przekazane przez rząd. Jest to instytucja niezależna od ciał przedstawicielskich. Wybory wprowadzono w XIX wieku. Nie ma sadownictwa administracyjnego. Sprawy administracyjne są załatwiane przez sądy powszechne.

W Wielkiej Brytanii decentralizacja procesów decyzyjnych sięga nie tylko interpretacje przepisów prawnych, lecz także różnice w samych przepisach w poszczególnych częściach kraju. Status urzędnika - luźny?

Model niemiecki

Administracja niemiecka kształtowała się w XVIII w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie miały Prusy i Austria. Punktem wyjściowym modelu niemieckiego była monarchia absolutna (odpowiednikiem króla był cesarz). Monarchia absolutna wzorowana była na stylu francuskim (czasy Ludwika XIV). Monarchia oświeceniowa była otwarta na racjonalne hasła wieków, ale tylko po to, by jak najdłużej utrzymać monarchię absolutną. Oznacza to, że dopuszczono reformy z odgórnym kierowaniem państwem oraz reformy, które zapewniałyby społeczeństwu pewien dostęp do administracji. Monarchia oświecona była także otwarta na poddanie jej działalności prawu. Otwarcie monarchii niemieckiej było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały rewolucyjnej drogi do kapitalizmu, w odróżnieniu od Francji. Reformy zapoczątkowane w XVIII w. były zatem kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych w ciągu XIX w. Reformy niemieckie polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego zawodowego korpusu urzędników państwowych oraz na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi. Wprowadzono także udział czynnika społecznego w administracji, a więc tym samym wprowadzono mechanizm samorządu terytorialnego. Racjonalny system administracji centralne wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jednego podziału i jasnego z punktu widzenia prawnego podziału resortowego oraz powołanie do życia ciała, w którym mogliby zasiadać wszyscy ministrowie. Podział resortowy w Niemczech ma charakter „klasyczny”. W rządzie występowało 5 ministrów i byli to m.in. Minister Spraw Zagranicznych, Minister Wojny (wojskowości i obrony narodowej), Minister Sprawiedliwości, Minister Skarbu, Minister Spraw Wewnętrznych (uważany za gospodarza kraju, czyli sprawował funkcję obecnego premiera-kanclerza).

Dalsza ewolucja podziału resortowego polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu, przemysłu itd.) charakterystyczną cecha Niemiec był fakt, że ministrowie zasiadali razem stanowiąc Radę Ministrów, gdzie prawnie wyróżniono jednego z jego członków przyznając mu szczególne uprawnienia. Osoba taka do dzisiaj nazywana jest „kanclerzem”.

Dzięki różnym reformom stworzono w Niemczech zawodowy i stały aparat administracyjny. Dostęp do wyższych urzędów w Niemczech uzależniony jest w krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami. W Niemczech powstała też charakterystyczna konstytucja dotycząca samorządu terytorialnego.

• Prusy i Austria były dominujące.

• W Niemczech mieliśmy do czynienia z monarchią absolutną oświeconą. W monarchii tej o tym jak ma być decydował monarcha.

• W czasach obecnych kariera urzędnicza nie jest rozdzielna między rolą urzędnika a polityka. Formalnie przepisy mówią o podziale a w praktyce tak się nie dzieje.

• Obecnie istnieje 16 landów i jest to kraj federalny. Podział terytorialny trójstopniowy, podobnie Austria, część Szwajcarii, Belgia. Tworzenie prawa występuje na poziomie landów.

• Struktura niemieckiej administracji - ZDECENTRALIZOWANA

• Ministerstwa - najwyższy urząd administracyjny są niewielkie, wyznacza się w nich kierunek polityki a nie się ja wykonuje (planowanie) , landy (podobnie kantony w Szwajcarii, stany, prowincje w Kanadzie, Australii) wykonują znakomitą część spraw związanych z zarządzaniem sprawami publicznymi.

• Procedury i standardy postępowania administracyjnego są wysoce SCENTRALIZOWANE.

• 3 kategorie urzędników (pracowników):

1. pracownicy służby cywilnej (Beamten) - określanej według wyższego wykształcenia (też egzamin). Mają jednorodne wykształcenie prawnicze, jest to spowodowane niemieckimi tradycjami administracyjnymi, czyli by stosować prawo (stąd prawnicy). Niemiecki legalizm pozwala na zmianę kadry administracyjnej.

2. urzędnicy średniego stopnia - większość urzędników

Po zjednoczeniu Niemiec okazało się ze polegało to na przyłączeniu 6 landów do Republiki Federalnej Niemiec. Urzędnicy wschodnioniemieccy są zupełnie nieprzydatni w obecnej administracji. Status urzędnika sektora cywilnego ma charakter TRWAŁY, lecz nie jest to funkcja dożywotnia (status osoby, a nie zajmowanego stanowiska)

3. robotnicy zatrudnieni w publicznych działach gospodarki

• Formalnie wykształcił się urząd premiera (kanclerza) oraz Urząd Kanclerski.

Stanowiska w Słubie cywilnej w większym stopniu wrażliwsze na wpływy polityczne niż w innych krajach. Często rekrutacja do urzędów centralnych spośród adm. landów, czy nawet samorządów lokalnych.

Model francuski

we francji konstytucja zakazuje ministrom zasiadania w parlamencie. Duża część stanowisk jest obsadzanych WG parytetów politycznych (podobnie w USa), ODMIENNIE W W. bRYTANII.

- Podzielona na 26 regionów, 100 departamentów, 37 000 gmin. Podział terytorialny trójstopniowy, też Belgia

- Administracja kształtowała się od XV wieku.

- Francja nie przeszła etapu monarchii absolutnej.

- Występowały tutaj rewolucje, więc nie było reform.

- Przechodzenie ze stanowisk niższych do wyższych jest ciężkie. Ministrowie to gł. Urzędnicy wyższego szczebla.

- ENA - Narodowa szkoła Administracji.

- Administracja jest ograniczona przez ministerstwa.

- Francja jest modelowym przykładem stosowania sadownictwa administracyjnego.

- Najwyższym organem administracyjnym jest Rada Stanu (akty normatywne wydawane przez rząd na drodze rozporządzenia). Ustawy - przez Trybunał Konstytucyjny

Francja - silnie scentralizowana władza państwowa, tak samo administracja - zróżnicowana hierarchicznie, tzn. istnieje kilka hierarchii urzędniczych, francuscy urzędnicy otrzymują kategorię od A do G (w zależności od wykształcenia). 

F - po wykształceniu politechnicznym, korpus inżynieryjnym

G - ukończona Wyższa Szkoła Administracyjna w Paryżu, wielki korpus urzędniczy - prefekt francuski, który stoi na czele departamentu, powoływany przez prezydenta jest równocześnie działaczem samorządowym (tylko prezydent może go odwołać) 

Podczas zmian rządów część urzędników jest wymieniana, urzędnicy z reguły nie angażują się politycznie (choć mogą), ale administracja publiczna to poważny mechanizm sprawowania władzy i ważny aktor francuskiej polityki. Swoboda działań władz lokalnych - bardzo niewielka. Francuska adm. niespójna, choć potężna, status jednostek opiera się na powiązaniach z jednym z „korpusów” (wewnętrznie jednorodnych struktur administracyjnych w ramach systemu administracji publicznej). Decentralizacja obejmuje system planowania gospodarczego.

Model Szwedzki

SKUTECZNE ODDZIELENIE POLITYKI OD ADMINISTRACJI

SYSTEM WYSOCE SCENTRALIZOWANY, ALE TEŻ POD PEWNYM WZGLĘDEM ZDECENTRALIZOWANY (ADM. RZĄDOWA - MAŁE MINISTERSTWA - PLANOWANIE). JEDNA Z NAJWIĘKSZYCH BIUROKRACJI W ŚWIECIE) ODDZIELENIE ADM. PUBLICZNEJ OD RAD ADMINISTRACYJNYCH - JEDNOSTEK WYKONAWCZYCH, wybieranych powszechnie (NAŚLADUJE TEN MODEL W. BRYTANIA) GUBERNATOR MIANOWANY PRZEZ RZĄD.

W Szwecji istnieją trzy poziomy zarządzania państwem: krajowy, regionalny i lokalny. Podział terytorialny - dwustopniowy, też Holandia, Anglia (W. Brytania - już trójstopniowy - Anglia, Walia, Szkocja.

Poziom krajowy Na poziomie krajowym naród jest reprezentowany przez parlament, który posiada władzę ustawodawczą. Rząd posiada inicjatywę ustawodawczą, a także wprowadza w życie decyzje podjęte przez parlament. W prowadzeniu prac pomagają rządowi Kancelaria Rządu wraz z ministerstwami oraz około 300 organów administracji państwowej. Przykłady: policja, siły zbrojne

Poziom regionalny Na poziomie regionalnym Szwecja jest podzielona na 21 województw. Polityczne zadania na tym poziomie realizują wojewódzkie samorządy terytorialne, których członkowie są wybierani w wyborach powszechnych przez mieszkańców danego województwa., a reguluje ją Działalność wojewódzkich samorządów terytorialnych jest finansowana z dotacji państwowych, podatków regionalnych i opłat między innymi Ustawa o samorządzie terytorialnym. Na poziomie regionalnym istnieją również urzędy wojewódzkie, które są organami państwa w województwach. Niektóre organy administracji państwowej prowadzą również działalność na poziomie regionalnym i lokalnym, na przykład, poprzez tzw. oddziały wojewódzkie. Przykłady: służba zdrowia, transport publiczny

Poziom lokalny - SZEROKIE UPRAWNIENIA (np. kontrola nad lokalnymi podatkami)

Szwecja jest podzielona na 290 gmin. W każdej gminie istnieje wybrane przez mieszkańców zgromadzenie, rada gminy, która podejmuje decyzje w sprawach danej gminy. Rada gminy wyznacza zarząd gminy, który z kolei kieruje pracami gminy. Działalność jest finansowana z podatków gminnych, dotacji państwowych i opłat, a reguluje ją między innymi Ustawa o samorządzie terytorialnym. Inne ustawy ważne dla gmin to Ustawa o świadczeniach socjalnych i Ustawa o szkolnictwie. Przykłady: szkoły, opieka nad dziećmi

Szwecja - najwięcej zatrudnionych urzędników na 1 mieszkańca w Europie, niezależnie od kompetencji urzędnicy szwedzcy podlegają ścisłej kontroli - z formalnego punktu widzenia administracja jest silnie scentralizowana, ale obok funkcjonuje zdecentralizowana administracja samorządowa. 

Kontrola urzędników metodą „akwarium” - każda decyzja urzędnicza (oprócz tajnych ze względu na bezpieczeństwo państwa) musi być umotywowana na piśmie, w każdej chwili do wglądu dla każdego obywatel (Szwecji i państw UE). 

Rządy mają dużą swobodę w doborze pracowników, podstawowym kryterium są kwalifikacje, pensje są zależne od wykształcenia i indywidualnych osiągnięć.

- Ma liczną administrację i rozbudowane usługi socjalne.

- Władze lokalne mają bardzo szerokie kompetencje. Rywalizują one miedzy sobą, kto lepiej obsługuje swoich interesantów

- Rady są wybierane powszechnie

- Gubernatora wybiera rząd

- Ministerstwa są niewielkie.

- Wprowadzili jako pierwsi urząd Rzecznika Praw Obywatelskich.

Najwyżsi urzędnicy - status podobny do niemieckich beamten.

USA:

Istnieje systemu samorządu terytorialne typu angielskiego ale z wybieralnością stanowisk (tylko w stanach). Na szczeblu federalnym jedynym wybieralnym urzędnikiem federalnym jest prezydent - jedyny organ wł. wykonawczej. W USA formalnie nie ma rządu ale tworzą go sekretarze stojący na czele departamentów (14). Kongres może wkraczać w domenę władzy federalnej tworzą organy o typu szczególnego (niezależne agencje - inaczej trybunały administracyjne) wyłączone spod podporządkowania prezydentowi - wykonawcze agencje rządowe. Nacisk jak w W. Brytanii na intelektualną sprawność i ogólną wiedzę. Dużo stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej. Parlamentu nie można odwołać.

Hiszpania:

Rozwiązania francuskie. 50 prowincji (odpowiedniki francuskich departamentów), 17 wspólnot autonomicznych, 2 miasta autonomiczne (Ceuta i Melilla), urząd gubernatora cywilnego - reprezentuje władze centralne w prowincjach (odpowiednik francuskiego prefekta). Z Francji przejęto też Radę Stanu, Izbę Obrachunkową. Dążenia do decentralizacji administracji publicznych wedle regionalnej kulturowej odrębności (podobnie w Belgii).

Włochy - regionalizacja włoskiej administracji publicznej.

TEZA 3: STRUKTURA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

I SCENTRALIZOWANA ADM PUBLICZNA

Aparat wykonawczy decyzji politycznych - obowiązek inicjowania decyzji politycznych (polityki publicznej)

-> funkcjonalne oddzielenie od siebie w obrębie adm. publicznej sfery rządzenia i sfery administracji wykonawczej oraz aparatu obsługującego funkcje zarządzania politycznego (rządzenia) i aparatu obsł. F. Administracyjne (adm. wykonawczej)

ministrowie są też twórcami polityki publicznej i szefami adm.

• Zadania adm. publicznej:

1. Adm. państwowa - scentralizowana, hierarchiczna - rządowa

2. zdecentralizowana - podmioty i samodzielne instytucje adm. publicznej jak:

1. inne związki publicznoprawne - wspólnoty terytorialne, korporacje zawodowe, samorząd gospodarczy, rolniczy itd./

2. różne ciała adm. (organy i instytucje) o samodzielnym statucie

3. rozmaite podmioty prawa publicznego, oparte na czynniku majątkowym

3. w formie zadań zlecanych różnym organizacjom

• Scentralizowana adm. państwowa

• Adm. rządowa - centralna i terenowa

1. CENTRALNA - 2 poziomy:

I - bezpośrednio obsługująca rząd i jego członków - funkcję rządzenia kraju, premiera obsługuje kancelaria PRM, ministrów - ministerstwa

II - poziom wykonywania zadań publicznych i kompetencji administracyjnych określonych ustawami - centralna administracja wykonawcza. Urzędy centralne podlegają po części ministrom, a część urzędów centralnych - podlega pod premiera. Działów adm. rządowej - 28. Ministerstwa też podlegają pod ten poziom (I i II)

Pod ministra może podlegać 1 lub więcej urzędów centralnych.

Organem są szefowie, urząd to wykonawcy. Agencja Wywiadu, Prezes Atomistyki są urzędami (nazwa może zmylić).

2. TERENOWA

• w głównej części na zasadzie zespolenia organizacyjnego (adm. zespolona) - rola wojewody - podlega premierowi

• adm. niezespolona (terenowa adm. specjalna) - wyodrębnione organizacyjnie terenowe administracje specjalne podległe ministrom lub kierownikowi urzędu centralnego, dalej ministrowi: jak urzędy celne, adm. skarbowa, okręgi wojskowe, niepodległe wojewodzie.

• Zespolenie organizacyjne w administracji rządowej w województwie jest 2 stopniowe:

1. urząd wojewódzki (zespolenie pełne)

2. służby, inspekcje, straże (zespolenie ograniczone) - oddzielne jednostki organizacyjne ale podległe wojewodzie, powołane na wniosek wojewody przez urząd centralny, lub wojewodę.

W ramach urzędu wojewódzkiego jest administracja o kompetencji ogólnej (wojewoda - wiodący organ) i organy o kompetencji szczególnej ( np. kurator oświaty)

Wojewoda ma również uprawnienia kontrolne i koordynacyjne wobec organów rządowych administracji niezespolonej!!!

- administracja rządowa jest wieloszczeblowa

hierarchicznie podporządkowana

- dekoncentracja zadań i kompetencji: terytorialna, resortowa, osobowa, rzeczowa, wewnętrzna lub zewnętrzna, prawna lub faktyczna. Faktyczna jest wtedy gdy kompetencje wynikają z aktów samej władzy administracyjnej. Prawna jest wtedy jeżeli kompetencje wynikają z ustaw.

Organy jednoosobowe - np. wojewoda, organy kolegialne - rzadsze np. Krajowa Rada Uwłaszczeniowa.

Podstawowa grupa pracownicza - urzędnicy.

II ZDECENTRALIZOWANA ADM PUBL.

Dekoncentracja - przekazanie kompetencji (w ramach wł. wykonawczej) istniejących w centrum w dół - relacja pomiędzy adm. rządową centralną, a adm. rządową w terenie - podporządkowanie, podległość, kierownictwo. Brak niezależności wojewody. Brak uprawnień ustawodawczych.

-> decentralizacja wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze, instytucje administracji nienależące do scentralizowanej administracji rządowej. Organy zdecentralizowane są niezależne od rządu. Brak uprawnień ustawodawczych.

Decentralizacja

- ujęcie niemieckie - wyraz dobrej woli rządu

- ujęcie angielskie - samorząd terytorialny traktowany jako naturalnie niezależny od rządu centralnego.

Autonomia - także przeniesienie zakresu wł. ustawodawczej z wykonawczą, kompetencje można w każdej chwili odebrać. Dobra wola wł. centralnej. W pewnym sensie Hiszpania, W. Brytania - Szkocja, Walia.

Federalizm - przekazanie wł. ustawodawczej i wykonawczej. Nie można odebrać, gwarancja konstytucyjna. Zmiana konstytucji w zakresie uprawnień wymaga zmiany podmiotów federacji - Niemcy, Szwajcaria, Belgia, USA, Kanada, Australia, Indie.

A) FORMY KORPORACYJNE

- samorząd - publicznoprawny związek osób

• terytorialny, zawodowy, gospodarczy, rolniczy i inne.

• Osobowość prawna - gmina i powiat

• Odrębność interesów od interesu ogólno państwowych.

- organy ustrojowe korporacji: np. Rada Gminy, Wójt.

• konstytucja przyznaje samorządom terytorialnym część zadań i uprawnień władzy wykonawczej - mają funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawczej, należy do systemu władz publicznych. Ma autonomię w kwestii ustawodawstwa.

• SAMORZĄD TERYTORIALNY

1. lokalny - gminy i powiaty, wiejski i osiedlowy.

2. regionalny - w województwach

• samorząd to prawo i zdolność społeczeństw lokalnych/regionalnych do samodzielnego zawiadywania swoimi sprawami - zapewnienie przez państwo zdolności społeczeństwu lokalnemu do zarządzania swoimi sprawami.

• Niezależne od siebie województwo, powiat, gmina

• Województwo - Sejmik, Marszałek - nadzór sprawuje Prezes R.M.

• Powiat - Starosta - nadzór Wojewoda

• Gmina - wójt, burmistrz, prezydent - nadzór RIO

\

• Związek komunalny - np. gminy tworzą osobę prawną dla wspólnej realizacji zadań publicznych.

• Porozumienie administracyjne - nie tworzy osobnego podmiotu, przekazanie trzeciej gminie określonego zadania.

B) INNE FORMY OSOBOWE

Bez odrębnej podmiotowości, ale o samodzielnym statusie w sferze prawa publicznego np. samorządowe kolegia odwoławcze czy Krajowa Rada Radiofonii i TV.

Głównie pełnią funkcje orzeczeniowe, ich orzecznictwo jest niezawisłe.

C) FORMY OPARTE NA CZYNNIKU MAJĄTKOWYM:

- instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem publicznym. Pełnia zadanie o charakterze praktycznym np. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej.

• ZADANIA I FUNKCJE ZLECONE

1. wewnątrz administracji publicznej - między segmentami, zazwyczaj między podmiotami administracji zdecentralizowanej.

2. na zewnątrz adm. - funkcjonalna prywatyzacja wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej.

METODY:

1. mocą ustawy - imiennie lub do pewnej kategorii podmiotów

2. w drodze czynności indywidualnej - charakter publicznoprawny - koncesja itp. Lub prywatnoprawny np. umowa. Występuje również kontraktowanie usług.

4. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W POLSCE

• przed zaborami dominowała szlachta - przywileje

• dopiero tuz przed zaborami do władzy zaczęto dopuszczać najbogatsze mieszczaństwo

• 1789 - Komisje Porządkowe Cywilno-Wojskowe: sprawy podatkowe, rejestr i akty stanu cywilnego, rekrutacja, działania z zakresu administracji świadczącej, szkoły, opieka społ., - trochę jak samorząd terytorialny. Komisje powoływane były przez Sejmiki.

W Polsce nigdy nie było monarchii absolutnej, na której podstawie w innych krajach budowano potem silną administrację.

II RP

• po 1918 r. punktem wyjścia był kształt administracji w okresie zaborów, w kształtowaniu polskiej administracji uwzględniono rozwiązania państw zaborczych:

1. austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa adm.

2. pruski model samorządu terytorialnego

3. rosyjskie wzory instytucji finansowych np. NIK

II RP byłą państwem wielonarodowym, ok. 40% mniejszości, nie wprowadzono federalizmu i autonomii (oprócz Śląska) aby się nie rozpadło całe państwo.

• samorząd terytorialny poza byłym zaborem pruskim na szczeblu wojewódzkim nie istniał

• wiele instytucji było tymczasowych

• kadra z urzędów państw zaborczych - wykwalifikowana

• Dualizm - powiaty Polski międzywojennej - starosta powiatu organem samorządu terytorialnego i jednocześnie organ adm. rządowej. (zdecentralizowany samorząd terytorialny i zdekoncentrowany organ rządowy)

PROJEKTY REFORM ADM II RP:

1. 1920 - S. Wojciechowski

- kształt adm. państwowej - uproszczenie adm., zmniejszenie liczby urzędników, zapewnienie jednolitości i sprawności działania

2. 1923- W. Sikorski

- propozycje dotyczące samorządu terytorialnego, funkcjonowania adm. rządowej, reformy podziału wojewódzkiego i organizacji policji

- realizowane potem przez rząd Grabskiego

3. 1926 - Komisja Trzech

- M. Bobrzyński, S. Kasznica, S. Smulski

- prawie to samo co komisja Sikorskiego + zagadnienie dekoncentralizacji adm. rządowej i kwestie zespolenia adm.

4. 1928 - 1933 - Komisja do Usprawnienia Administracji Publicznej

- M. Jaroszyński

- całość problematyki związanej z organizacją i funkcjonowaniem adm. publicznej, kompleksowy charakter, dobre efekty - uznane nawet przez inne kraje min. Finlandia korzystała. Nawet w 1996/97 korzystano z ich projektów.

-> po 1945

• nowe organy - zmiana prawa adm. ustrojowego

• 1960 - nowy kodeks postępowania administracyjnego

• tendencja do odchodzenia od wzorca z 20lecia i wprowadzanie modelu radzieckiego

• jednolitość władzy państwowej, decyzje lokalne zależne od „góry”

• 1954 - zamiast 3 tys. gmin utworzono 9 tys. gromad

• 1975 - powrócono do 2100 gmin zamiast gromad, zniesiono 2 szczeblowy podział, zlikwidowano powiaty, zamiast 17 województw utworzono 49.

-> nomenklatura PRL - partia decydowała o obsadzie urzędów w adm.

administracja partyjna - adm. państwa tylko wykonywała decyzje: „partia kieruje - rząd wykonuje”

-> lata 80te

- wprowadzano instytucje „demokratyzujące”: Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich

-> reforma 1989 - potrzeba przeniesienia kompetencji centralnych w teren

przed 1989 r. - dekoncentracja - z liczby województw wynikają jej kompetencje

uchwalenie zmian do Konstytucji PRL

08.03.1990 - utworzenie samorządu terytorialnego na poziomie gminnym, likwidacja rad narodowych

22.03.1990 - ustawa o pracownikach samorządowych

12.01.1991 - o podatkach i opłatach lokalnych

-> Komisje do reformy adm.:

• pełnomocnik rządu: 1990 - Jerzy Rególski, Jerzy Stępień, Michał Kulesza - 1998 - reforma

-------------------------------------

• 15.10.1985 - Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

• 12. 10.1994 - o samorządach kolegialnych odwoławczych

• 1996 - ustawa o służbie cywilnej (uniezależnienie urzędników od wł. politycznej)

• 1996 - ustawa o Radzie Ministrów (ustawa o organizacji i pracy Rady Ministrów)

• 1997 - ust o działach adm. rządowej

• 1997 - zmiana Konstytucji, nie przesądza ile ma być szczebli samorządu terytorialnego.

• 24.07.1998 - przywrócono samorząd na szczeblu powiatowym: 308, obecnie 315 powiatów i 16 województw, weszła w życie 01.01.1999

• 13.11.2003 - o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

• 2004 - utworzono Wojewódzki Sąd Administracyjny - niezależny, sędzia niezawisły

• Nie określono ile szczebli ma mieć adm. terytorialna

• Wojewoda ma być organem tylko kontrolnym

• Co się da przekazać na szczeble lokalne powinno być przekazane

• Powiaty przejęły część uprawnień gmin.

- 30.06.2005 - ustawa o finansach publicznych

4. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W POLSCE

• zakres:

Adm. państwową można wyodrębnić z całości administracji publicznej ze względu na jej stabilność, trwałość i zasięg historyczny. Dziś w Polsce ma też osobne organy. Obejmuje wszystkie przejawy działalności i wszystkie organy które są państwowe.

Obejmuje:

Prezydenta RP

Organ NIK

Krajową Radę Radiofonii i Tv

Rzecznika Praw Obywatelskich

Krajową Radę Sądownictwa

Organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajową Radę Polityki Pieniężnej

Centralne organy administracji podległe Sejmowi

Ambasadorów i konsulów RP

• Wyróżnienie administracji władzy państwowej

- adm. Sejmu i Senatu:

• zwarta struktura organizacyjna, hierarchiczność

• jej działalność nie jest regulowana prawem administracyjnym

• organizuje i świadczy pracę niezbędną do realizacji kompetencji Sejmu i Senatu

• urząd do pomocy organom państwowym

• Administracja wymiaru sprawiedliwości

• oddzielona od działalności orzeczniczej sądów, ma osobne (konstytucyjne) organy, oparta na prawie organizacyjnym, materialnym i procesowym.

• Normuje organizowanie i organizuje pracę sądów i trybunałów

Organy:

- Prezydent RP, Rada Ministrów, Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny RP, Krajowa Rada Sądownictwa, prezesi wszystkich trybunałów i sądów.

Duży zakres spraw:

1. sprawy określone w prawie expressis verbis np. sprawy organizowania pracy sądów, powoływania i odwoływania sędziów, odpowiedzialności dyscyplinarnej.

2. określone przez kryteria związane z nakazem realizacji postanowień konstytucji i ustaw, czy ogólnego katalogu wymogów państwa prawnego.

3. STRUKTURA ADM. PUBLICZNEJ

Wierzbowski - Prawo administracyjne, rozdz. 5

Administracja rządowa na terenie województwa

1. wojewoda

2. kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, w imieniu wojewody, własnym (np. kurator oświaty, konserwator zabytków)

3. organy administracji niezespolonej (dyrektorzy urzędów celnych, morskich)

4. organy samorządu terytorialnego

5. kierowcy powiatowych służb specjalnych inspekcji i straży

6. organy innych samorządów

Organy centralne:

1. organy naczelne administracji - Rada Ministrów (najwyższy centralny i kolegialny organ adm. rządowej (Prezes RM i ministrowie) KRRiTV

2. Urzędy centralne - organy centralne, które nie są organami naczelnymi, podlegają premierowi lub ministrom np. Główny Urząd Ceł.

Organy terenowe:

1. organy administracji rządowej np. wojewoda

2. organy samorządu terytorialnego, np. sejmik wojewódzki i zarząd wojewódzki

Dzielimy na organy wojewódzkie, powiatowe i gminne

Zespolenie (luźne - wojewoda opiniuje) np. organy Policji, Straży, Inspekcji Handlowej też zależni od wojewody

Zespolenie ścisłe - wojewódzki geolog (oddzielony od wojewody, ale zależny)

Niezespolone (brak więzi z wojewodą) np. dyrektorzy urzędów morskich

Organy decydujące:

Mają prawo własnego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących

Organy doradcze/pomocnicze - wydaja opinie

Org. jednoosobowe np. wojewoda, starosta

Org. kolegialne np. Rada Ministrów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

Organy wybieralne i org. obsadzane w drodze nominacji

Przepis kompetencyjny: wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie, upoważniają do podjęcia działania z zakresu działania organu.

• właściwość miejscowa

• właściwość rzeczowa

• właściwość funkcjonalna (instancyjna) - określa instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy

Spór o właściwość

Pozytywny - gdy kilka org. uznaje się za właściwe

Negatywny - kiedy żaden z organów nie uważa się za właściwy

Przeniesienie kompetencji

1. delegacja - organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część kompetencji. Ten co otrzymał nie może ich przekazać dalej.

2. dewolucja - przejęcie kompetencji organu niższego przez wyższy

TEZA 5: ADMINISTRACJA RZĄDOWA (w Polsce obecnie 34 działy)

Polska - budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe - przez jednego ministra.

Obecnie premier ma KIE , nie obsługuje w tym zakresie Kancelaria PRM, ale urząd związany z działem.

Wstęp

Problemy organizacji administracji centralnej

Służy ona kształtowaniu spójnej polityki państwa a następnie jej realizacji.

1. Problem wynika z:

1.1 Łączenia funkcji politycznych (rządzenia) i funkcji o charakterze administracyjnym

1.2 tradycyjna struktura - podział na resorty (dawniej 5 resortów obecnie w średniej wielkości państwie około 20) - wpływa to na coraz trudniejszą koordynację działań, które często wymagają działań w kilku resortach co prowadzi do tworzenia nowych technik i instytucji koordynacji międzyresortowej na poziomie: politycznym i administracyjnym.

Konieczność taka zachodzi w państwach kiedy ministerstwa są bardzo rozbudowane - czyli tam gdzie nie ma instytucjonalnego rozdziału między rządem (i ministerstwami) a administracją centralną (tylko Szwecja i po części USA mają taki rozdział)

1.3 Rozrost administracji - wynika z coraz większego zakresu zadań - po mimo decentralizacji, niecentralizacji a także w latach '80 deregulacji. Dodatkowo zacieśnianie współpracy międzynarodowej oraz rozbudowa instytucji UE.

2. Rozwiązania

2.1 W Szwecji i Finlandii były problemy ze skoordynowaniem urzędów centralnych, które tradycyjnie mają bardzo dużą samodzielność. W Szwecji utworzono w 1982r nowy instrument koordynacji w postaci urzędu Ministra administracji publicznej. Zajmuje się on koordynacją całego sektora publicznego. Miał on duży wpływ na urzędy centralne oraz samorząd terytorialny (korzystał z tzw. „miękkich” środków oddziaływania), ale mógł odgrywać istotną rolę za sprawą uprawnień w sferze legislacji. Obecnie sprawami koordynacji zajmuje się szczególny wydział w Kancelarii rządu.

2.2 System - jądrem systemu jest szef rząd oraz ministrowie ( Rada ministrów) ale system powinien objąć także komitety ministerialne oraz międzyresortowe.

System ze względu na tradycje działa na zasadzie rutynowej.

2.3 Polska - ustawa o organizacji i trybie pracy ministrów oraz zakresie działania ministrów (obecnie ustawa o radzie ministrów) oraz ustawa o działach administracji rządowej - obie z późniejszymi zmianami.

2.4 Istota problemu - rozróżnienie politycznych funkcji rządu i funkcji z zakresu administracji publicznej. Bardzo istotny jest podział funkcjonalny na administrację wykonawczą i administrację działającą na rzecz rządzenia (obsługującą kreowanie polityki państwowej i następnie jej prowadzenie)

- zły przykład to pomieszanie tych funkcji w aparacie administracji

- jeszcze gorszy jeżeli drugiego jej typu nie ma

3. Skład i funkcja Rady Ministrów

- podejmowanie decyzji politycznych

- polityczna odpowiedzialność przed parlamentem za działalność władzy wykonawczej

3.1 Skład

- głowa państwa lub obecnie szef rządu (prezes rady ministrów, premier, kanclerz)

- wszyscy ministrowie bądź tylko niektórzy ministrowie

- szef aparatu pomocniczego rządu mający w rezultacie rangę ministra np. szef kancelarii rady ministrów

- przewodniczący określonych w ustawach komitetów

Kohabitacja - premier i prezydent z innych opcji politycznych - dosłownie współzamieszkiwanie

1. sposoby powoływania ministrów

- ustawowego tworzenia urzędów ministrów resortowych - petryfikuje podział na resorty

- system pośredni ustawy oraz zarządzenia głowy państwa (Wielka Brytania)

- elastyczne kształtowanie składu rządu - (np. Portugalia)- rząd ma wyłączne kompetencje w sprawach dotyczących własnej organizacji i sposobu pracy. - system ten nie oznacza automatycznie tworzenia całej struktury administracyjnej - ministerstwa - może być tylko gabinet ministra.

2. Zastępstwo premiera

- wicepremier, wicekanclerz, wiceprezes

4. funkcja rady ministrów

4.1 Rada Ministrów - Polska - powoływana przez Prezydenta, ale faktycznie premiera - obecnie 19 osób, liczba niestała (Szwajcaria - 7 osób gabinet, stała liczba - Rada Związkowa) Radę Ministrów obsługuje Kancelaria PRM. Minister bez teki (brak dwoistości funkcji - nie ma ministerstwa) - obsługuje go Kancelaria PRM, lub inne ministerstwa.

- kolektyw - silne mające większość w parlamencie (choć są rządy mniejszościowe działające w porozumieniu z prezydentem)

- samodzielny podmiot władzy wykonawczej

4.2 funkcja

- zasada podziału i równoważenia się władz - ustrojowo - względnie niezależna od sejmu

- zgromadzenie ministrów - z których każdy reprezentuje względem centrum politycznego partykularne interesu centralistycznej administracji resortowej i resortowych lobby

- wzmocniono funkcję premiera aby powyższy punkt nie odnosił się do interesów resortów, ambicji ministrów ani tylko koalicji, a aby miał faktyczną funkcję rządzenia

5. Administracja polska

5.1 administracja nastawiona na działalność wykonawczą to:

- urzędy centralne (ok. 35-36) - podlegają ministrom, bądź są przez nich nadzorowane, niektóre struktura jednoszczeblowa - GUS, większość ma odpowiedniki w terenie, Agencja Atomistyki - brak niższych szczebli.

- urzędnicy (funkcjonariusze)

Funkcja - realizacja obowiązującego prawa i wynikających z niego zadań publicznych

Np.

• Służby policyjne i inspekcyjne

• Instytucje nadzorcze i kontrolne

• Instytucje - prowadzenie ewidencji różnego rodzaju

• Organy orzekające

• Instytucje świadczące

• Instytucje zarządzające mieniem użyteczności publicznej

• Agencje zarządzające mieniem skarbu państwa

5.2

- Powinny funkcjonować jako wyodrębnione z ministerstw władze i instytucje władzy centralnej, podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów, bądź ministrom - oni ponoszą odpowiedzialność polityczną za ich funkcjonowanie.

Ministerstwa w Polsce (obecnie 17) tworzone na drodze rozporządzenia Rady Ministrów - przed 1999 - ustawa. Sekretarze Stanu, lub Podsekretarze Stanu - wiceministrowie powoływani i mogą być odwołani przez premiera.

Ministrowie powoływani - rozporządzenie premiera (PRM) - przed 1999 - ustawa.

Ministrowie i Sekretarze Stanu mogą być zatrudnieni w adm. rządowej, poseł i senator nie mogą.

- Jest - brak rozdziału na funkcje ministerstwa i urzędy i instytucje administracji centralnej - z jednej strony są wyodrębniane kolejne urzędy centralne z drugiej traktuje się urząd centralny jako odrębną jednostkę organizacyjna posiadającą dwóch szefów - merytorycznego ( kierownik urzędu) i administracyjnego (dyrektor generalny - funkcja stała polityczna, 1 na ministerstwo), dodatkowo są powoływani doradcy polityczni kierowników co oznacza niezrozumienie administracyjnej istoty i roli tych urzędów. Korpus obecnej administracji centralnej jest nastawiony na wyłącznie tego typu działalność, urzędnicy mają wykształcenie wykonawcze do określonego urzędu ale nie są przystosowani do współpracy z politykami jako twórcze współdziałanie przy tworzeniu polityki państwowej.

5.3 Wniosek

- Potrzebne jest uświadomienie sobie przez decydentów politycznych iż rządzenie dyrektywami w dół jest złym rozwiązaniem a powinni się oni zająć właściwymi dlań zadaniami. Good governance - dobre rządzenie - zarządzanie sprawami publicznymi.

Profesjonalna administracja na rzecz polityki państwowej musi obsługiwać premiera i każdego z ministrów - czyli rząd - to znaczy - ma służyć mu przy wykonywaniu funkcji politycznej, funkcji rządzenia a nie funkcji administrowania !!!

- ministerstwa jako organizacje powinny posiadać personel wykształcony do obsługi ministra (premiera) jako członka rządu a nie jako organu administracji i wymaga ona całkiem innego profilu wykształcenia urzędników.

6. Dwa poziomy organizacyjne centrum władzy wykonawczej - podział na poziom ministerstwa oraz na poziom władz i instytucji administracji centralnej -


7. organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu

7.1 sekretariaty rządu

- problem - silny związek z polityką

- zadania aparatu centrum rządu: apolityczna - czuwanie nad przebiegiem procedur decyzyjnych oraz koordynowanie działalności administracji centralnej, polityczna - wypracowanie pozycji w sferze polityki i czuwania nad realizacją polityki przyjętej przez rząd i premiera.

- sposoby organizacji:

• powierzenie niemal w całości przygotowania decyzji fachowemu zespołowi stałych urzędników (In corpore) oraz minimalnej roli niewielkiego zespołu osobistych doradców politycznych szefa rządu. Ograniczenie zadań urzędu do koordynacji bez szerszego podejmowania kwestii politycznych. (Niemcy)

• Oddzielenie zadań typu administracyjnego i prawniczego, powierzając je stałemu aparatowi urzędniczemu - od zadań typu politycznego, oddanych osobnej jednostce organizacyjnej powołanej na zasadzie zaufania politycznego. Rozdzielenie zadań koordynacyjnych od kształtowania polityki na osobne urzędy. (Francja)

• Do sekretariatu są oddelegowani z ministerstw urzędnicy na określony czas posiada większy zakres obsługi niż wyżej wymienione obsługa premiera jako ministra służby cywilnej oraz ministrów związanych z urzędem premiera. Zupełnie niezależnie działa zespół organizmów do spraw politycznych ale większość jest obsługiwana przez stały aparat urzędniczy. Dodatkowo są urzędy, które są polityczne a nie są obsadzane stałymi urzędnikami. (Wielka Brytania)

• Polska - kancelaria prezesa rady ministrów - obsługuje premiera w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym (doradcy polityczni), obsługuje wicepremierów, ministrów bez teki, prace rady ministrów, prace komitetów rady ministrów stałych i tworzonych ad hoc, pełnomocników rządu, dodatkowo wykonuje poziomą koordynację pracy całej administracji rządowej w poziomie politycznym i administracyjnym.

Szef Kancelarii PRM łączy funkcję z Szefem Służby Cywilnej - funkcja polityczna.

8. ministerstwa a inne agendy administracji centralnej

8.1 modele pozaminsterialnych struktur administracji centralnej

- klasyczny - całość spraw obsługują ministerstwa - model Francji i Niemiec

- pośrednie - (W. Brytania) szefowie agencji nie wchodzą w skład rządu - nie mają charakteru politycznego

- oddzielenia - oddzielone ministerstwa (polityczne) od urzędów centralnych (adm.)

8.2 typy pozaminsterialnych struktur administracji centralnej

- niezależne agencje (regulacyjne i administracyjne) - USA

- jednostki pozaministerialne - Japonia

- Quasi - niezależne organizacje pozarządowe- quasi - sądowe i quasi - administracyjne. - organizmy peryferyjne - poza resortowe - (W. Brytania)

- niezależne władze administracyjne - Francja - ochrona praw administrowanych, obywateli

- dyrekcje generalne - wewnętrzne jednostki organizacyjne ministerstw - Francja oraz -administracja zadaniowa - sztabowa

- administracje zarządzające -

9. zasady organizacji ministerstw

9.1 podział wewnętrznych jednostek (komórek) organizacyjnych

- jednostki o zadaniach wspólnych dla całego ministerstwa - obsługowe Biura - obsługa całego Ministerstwa (prawo, informatyka, audyt, kadry)

- jednostki merytoryczne - Departamenty

Sekretariaty - (funkcje techniczno-sekretarskie) - obsługa ministra, komitetów, rad, zespołów

9.2 szczeble podziału :

- dyrekcja

- wydział

- referat

9.3 zastępcy ministra

- podsekretarze i sekretarze stanu

- sekretarze generalni

9.4 biuro ministra

- urzędy prywatne, prywatny referent

- gabinet ministerialny -

9.5 funkcjonaryzacja i polityzacja

- funkcjonaryzacja administracji - oddelegowanie urzędników z różnych instytucji do pomocy ministrowi - wnoszenie doświadczenia z poprzedniego stanowiska

- polityzacja administracji - powrót urzędnika do pracy w urzędzie po pracy w gabinecie ministra oraz przeniesienie politycznych doświadczeń do pracy w urzędzie.

9.6 zależności między administracją a ministrem

- gabinet jest filtrem między administracja a ministerstwem

- im silniejsza jest pozycja stałego szefa administracji ministerstwa tym słabszy jest polityczny aparat pomocniczy ministra i odwrotnie (Włochy)




10. rządowy proces decyzyjny - kreowanie polityki państwa

Rząd jest przede wszystkim strukturą decyzyjną tak w sferze funkcji politycznych (rządzenia) jak i w sferze funkcji o charakterze administracyjnym (wykonawczym). Chodzi o proces dochodzenia do skutków. Ma postać prawną (uregulowania i akty normatywne)








10.1 Podział decyzji:

- obiecywane przez rząd

- oczekiwane przez społeczeństwo

- zachodzące realnie

10.2

Definicja procesu decyzyjnego

- nielosowy charakter wyboru,

- działanie zorganizowane,

- świadome, nieautomatyczne działanie

- nastawione na osiągnięcie określonego celu

DECYZJE SĄ:

PROGRAMOWALNE - charakter rutynowy, powtarzalny, opracowane procedury prowadzące do podjęcia decyzji

NIEPROGRAMOWALNE - dotyczą spraw nowych, brak schematu postępowania, brak znajomości następstw decyzji

WARUNKI PODJĘCIA DECYZJI - pewność (programowalne), ryzyko (niepewność może wystąpić, prawdopodobieństwo przewidzenia skutków decyzji), niepewność (brak przewidywania, możliwości obliczenia ryzyka) .

PUNKTY ABSORBCJI (NIEPEWNOŚCI) - dotyczą wysokich stanowisk. W administracji rządzi ten kto niepewność absorbuje.

DECYZJE O PEWNOŚĆ - niskie stanowiska

BRAK PEWNOŚCI - decyzje podejmowane przez ludzi o wysokich kompetencjach i zakresie odpowiedzialności. Ten przenosi wiedzę do polityków (ministrów), aby podjęli decyzję.

10.3 Proces decyzyjny polega na:

- rozeznaniu problemu

- ustalenia stanu rzeczywistego i oczekiwanego

- określeniu różnic i możliwości usunięcia

- wyborze dostępnych środków

- działanie przekształcające stan obecna na stan pożądany

10.4 kryteria racjonalności

- skuteczność postępowania

- korzystność działań

- ekonomiczność

10.5 warstwy rządowego procesu decyzyjnego (regulamin nadaje formę prawną)

- prawna - zgodność z konstytucją i ustawami,

- merytoryczna struktura procesu - optymalizacja rozstrzygnięcia podejmowanego w danych warunkach

10.6 charakter rozstrzygnięć

- inicjujące

- cząstkowe - odnoszą się do jednego problemu

- decyzyjne - rozstrzygające

10.7 podział decyzji ze względu na formę prawna

- Normatywne i indywidualne

- źródła prawa

- akty stosowania prawa (powszechne lub akty kierownictwa wewnętrznego)

- pozanormatywne - analityczno programowe

10.8 Akty o charakterze programowym

- szczegółowe

- ogólne

- np program restrukturyzacji górnictwa

Narodowa strategia rozwoju regionalnego

Krajowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego

10.9 Fazy stałe procesu decyzyjnego

- inicjatywa - premier, ministrowie, administracja rządowa - najczęściej( rutynowe), programu partii, media, gospodarcze, samorządowe, związki zawodowe, lobbyści - informują polityków, grupy interesu - za pośrednictwem osób lub instytucji specjalistycznych.

- opracowanie projektu rozstrzygnięcia i formalne zgłoszenie - opracowanie w ministerstwie właściwym lub w kancelarii premiera, specjalnie powoływane organy rządowe, urzędy centralne, departamenty merytoryczne, czy prawno-legislacyjne, czasem ciała zewnętrzne - eksperci, nie inicjują, ale opracowują , przewaga czynnika naukowego. Ważna współpraca czynnika urzędniczego z politycznym. Ważne zasady tworzenia prawa. Prawo tworzone od tego poziomu.

- uzgodnienie - ze stronami zainteresowanymi, konsultacje zewnętrzne, uzgodnienia międzyresortowe do koordynacji. Polska - zanim projekt trafi do uzgodnień trafia do UKIE (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej- obsługiwany przez Komitet Integracji Europejskiej). Rządowe Centrum Legislacji (RCL - bezpośrednio podlega Premierowi, obecnie urząd, kiedyś departament) opiniuje, czy jest zgodne z Konstytucją, rozporządzenie czy zgodne z ustawą, czy zastosowano odpowiednią technikę prawodawczą. Czasem trafia do RL, czyli Rady Legislacyjnej przy Prezesie RM (naukowcy).UKIE wysyła do ministerstw, jeśli rozporządzenie RM idzie do KRM (Komitetu Rady Ministrów - sekretarze i podsekretarze stanu - wiceministrowie). Gdy brak decyzji idzie do Rady Ministrów.

- podjecie rozstrzygnięcia - na posiedzeniu Rady Ministrów - formalne zamknięcie procedury.

OCENA SKUTKÓW TEJ DECYZJI, SKUTKÓW REGULACJI

- podczas podjęcia inicjatywy

- podczas opracowywania - konsultacja z wszystkimi na których ta regulacja może oddziaływać.

DECYZJA DELIBERATYWNA, DYSKURSYWNA, PARTYCYPACYJNA - aby uznać decyzję za demokratyczną nie wystarczy prawne usankcjonowanie, ważny też proces podjęcia decyzji. Ustawa cieszy się większą legitymizacją, gdy wcześniej doszło do dyskusji.

ZASADY TECHNIKI PRAWODAWCZEJ (rozporządzenie Prezesa RM) - jak ma wyglądać szata graficzna, jak się redaguje ustawy, jaka kolejność przepisów. Ustawę tworzą legislatorzy.

PRZEPISY PRZEJŚCIOWE - obowiązują do czasu uchwalenia nowej ustawy

11 Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu i administracji centralnej III RP

11.1 Zasady i mechanizmy działania muszą spełniać:

- wygodne - dla rządzących, klasę polityczna oraz urzędników

- racjonalne - reakcja na wyzwania i skuteczność nadzoru administracji

Problem pojawia się kiedy między tymi wymogami pojawia się rozziew. System jest nieracjonalny.

PRODUKTY PROCESU DECYZYJNEGO

1. Które służą kształtowaniu polityki (podobna do fuzji rządzenia), decyzje o charakterze ogólnym, politycznym bez szczegółów.

2. Produkty regulacyjne, alokujące środki programowe, organizacyjne, personalne

3. Akty normatywne, regulacyjne często przybierają tę formę, raczej są ich typy, nie klasyfikacja

4. Produkty Policy Papers (W. Brytania), w Polsce brak, zielone i białe księgi analityczne i robocze.

Zielona księga - wprowadzenie do dyskusji

Biała księga - podsumowanie dyskusji i propozycja

Polska - teczka żółta (politycy)

DWA MODELE FINSOWANIA

- W. BRYTANIA, USA, DANIA - budżet nie finansuje partii, ale są limity krajowe

- POLSKA - jeszcze budżet

1. Historia

- Od II RP prawdziwa władza polityczna jest poza rządem - osobista pozycja Marszałek Piłsudski

- Polska Ludowa - partia rządziła rządem, Biuro polityczne sprawowało władzę omnipotentną do tego z obcego nadania

- rządy AWS -UP - brak zaplecza instytucjonalnego i obsługi organizacyjnej

- po wyborach w 2001 - szef rządu był jednocześnie liderem politycznym partii i kierownikiem polityki państwa - realny ośrodek władzy politycznej, podlegał zinstytucjonalizowanej kontroli politycznej oraz odpowiedzialności opisanej w konstytucji.

2. wpływy zagraniczne

- pomieszanie tendencji

- wzory radzieckie -

- model Niemiecki - ustawowo jest wpisany w ustawę o radzie ministrów - aparat pomocniczy rządu - jest rozbudowany i zajmował się nie tylko obsługą premiera i rządu działającego In corporare lecz również wieloma kwestiami o charakterze administracyjnym ( do 1996 r Urząd rady ministrów)

- po 1997 - Kancelaria Prezesa rady Ministrów - jako techniczne centrum rządu o typowo sztabowym charakterze jak w WLK B lub FR.

3. Reorganizacja administracji

- ustawy z 1996-1999 - stworzyły jedynie możliwości do zmiany

- nowelizacja ustawy z 1999 o działach administracji rządowej - nie pociągnęła za sobą jakościowych zmian

TEZA 6: SAMORZĄD TERYTORIALNY

Zarówno w Europie jak i na świecie występują państwa o różnych podziałach administracyjnych. Poza państwami najmniejszymi, nie ma tak naprawdę krajów o podziale jednostopniowym. Najwięcej państw jest o podziale trójstopniowym, a występują jeszcze 2 i 4 stopniowe. Tych o podziale czterostopniowym jest bardzo mało i są w zaniku.

Obecnie w Polsce występuje podział trójstopniowy. Podstawową jednostką organizacyjną, zapisaną w konstytucji jest gmina. Konstytucja nie rozstrzygnęła podziału administracyjnego, gdyż w trakcie jej uchwalania trwały prace nad nowym podziałem terytorialnym Polski. Tak więc jak już wspomniałem została zapisana gmina jako podstawowa jednostka administracyjna kraju. W tej chwili mamy jeszcze powiaty, które składają się z gmin i województwa, które składają się z powiatów.

Podział administracyjny powstaje w sposób historyczny lub racjonalistyczny. Historyczne tworzenie jednostek administracyjnych polega na oparciu się na historii (ciężko się domyślić). W ten sposób powstały angielskie parafie. Sposób racjonalistyczny polega na sztucznym tworzeniu jednostek administracyjnych - w zależności od sieci szpitali, szkół i innych jednostek użyteczności publicznej. W ten sposób powstały departamenty we Francji czy powiaty, województwa w Polsce.

W Polsce komunistycznej, tworzenie jednostek organizacyjnych miało za zadania zerwanie z historią, a obecny podział miał doprowadzić Polskę do stanu, żeby nasze województwa mogły być partnerami dla jednostek z innych krajów - chodzi o ilość mieszkańców danej jednostki - w Polsce obecnie jest w województwie średnio 2400000 mieszkańców, a średnio w zagranicznej jednostce administracyjnej ok. 3000000 mieszkańców.

Bardzo istotną zasadą władzy jest tzw. dualizm niemiecki. Polega on na tym, że w poszczególnych jednostkach administracyjnych występuje zarówno przedstawiciel ogólnej władzy rządowej jak i przedstawiciel władzy samorządowej. Jest to zasada, która nie jest znana i używana we wszystkich krajach - wiele krajów unika takich rozwiązań, a niektórzy filozofowie twierdzą wręcz, że rządzić trzeba z daleka, a administrować z bliska, więc w jednostkach administracyjnych powinna być tylko władza administracyjna czyli samorząd. W  Polsce w gminach i powiatach nie ma przedstawiciela ogólnej władzy rządowej. Bywają przedstawiciele specjalni, ale nie ma o kompetencji ogólnej. Jednak już w województwie jest przedstawiciel władzy rządowej o kompetencji ogólnej czyli wojewoda. Oczywiście są władze samorządowe jak prezydent, wójt, burmistrz, sejmik województwa etc.

Bardzo ważne, jeszcze wspomnieć o zasadzie pomocniczości. Podejrzewam, że dla nas wszystkich jest to oczywiste, ale musimy pamiętać, że zadania idą od dołu - dopiero jak gmina nie może sobie z czymś poradzić to może pomóc rozwiązać jej problem powiat i później jest województwo. Nie może mieć miejsca sytuacja, że decyzję za gminę podejmuje powiat, czy województwo. Oczywiście istnieją takie sytuacje, że powiat, czy województwo przekazuje (zleca, lub powierza) wykonanie jakiejś pracy administracji ze szczebla niższego. W takim wypadku jednak, musi zapłacić za taką pracę lub przekazać administracji niższej pieniądze przeznaczone na wykonanie danej np. usługi.

Władza rządowa w jednostkach administracyjnych.

Pierwszy sposób - Przedstawiciele władzy rządowej skupiają się wokół urzędu administracji ogólnej i w miarę możliwości ogranicza się władzę specjalną (szczególną) i rozproszoną, które nie są zależne od urzędu ogólnego. Przykład: Francja

Drugi sposób - wiele jednostek o charakterze specjalnym, rozproszonych i zarządzanych centralnie, brak jednego urzędu o kompetencji ogólnej. Przykład: USA

Trzeci sposób - powierzenie rządzenia samorządowi lokalnemu i ograniczenie do minimum jednostek o charakterze specjalnym. Brak organu rządowego o kompetencji ogólnej, ale niezależny organ o kompetencji zdecentralizowanej, oraz o kompetencji szczegółowej.

W Polsce na poziomie województw mamy przewagę sposobu pierwszego (wojewoda + samorząd lokalny), a na poziomie gmin i powiatów zdecydowanie króluje sposób trzeci.

W obecnym świecie możemy przyjąć za regułę przynajmniej 2 stopniową władzę samorządową. Na najniższym szczeblu administracji jest władza samorządowa i przynajmniej na jednym wyższym. W Polsce akurat na tych 2 szczeblach (gmina i powiat) mamy czystą administrację samorządową. Rada powiatu (15-60 osób) nie może uchylać decyzji rady gminy (15-45). Warszawa odmienna ustawa ok. 60 osób. Sejmik województw 25 i więcej. Zarządy: gmina - 1, powiat - 4-6, województwo - 5.

Inną regułą jest to, że kolejne szczeble administracji samorządowej nie uważa się za wyższe, ale za powołane do innych spraw. Zgodnie z zasadą pomocniczości najwięcej spraw jest przekazywane samorządom gminnym. Jednak gmina nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. Ograniczenia te wynikają z tego, że gminy z reguły i z założenia są małe. Żeby nie doprowadzać do interwencji ze strony administracji rządowej, w takich sytuacjach stosuje się zasadę pomocniczości i sprawy na potrzeby gminy, których ona nie może sama załatwić, wykonuje powiat, jako większa jednostka administracji samorządowej.

Samorząd ma organy uchwałodawcze i wykonawcze. Oczywiście członkowie organów uchwałodawczych pochodzą z wyborów bezpośrednich. Organy wykonawcze pochodzą z reguły z wyboru. Wyboru dokonują organy uchwałodawcze z pośród swoich członków. W USA organy wykonawcze pochodzą z wyborów bezpośrednich.

W Polsce od 2002 roku organ wykonawczy w gminie przestał być kolegialny, stał się jednoosobowy i pochodzi z wyborów bezpośrednich (burmistrz, wójt, prezydent).

Po 1990 roku w Polsce obowiązuje nowa ustawa o samorządzie lokalnym. Zniesiono zdekoncentrowane jednostki rządowe. Zgodnie z nią podstawową komórką administracyjną jest gmina. Jej władza ma kilka aspektów:

1. Organizacyjny i personalny - Własne organy i struktury, możliwość obsadzania stanowisk w firmach gminnych,

2. Administracyjny - możliwość administrowania i stanowienia prawa na własnym terytorium,

3. Ekonomiczny - uprawnienia majątkowe, właścicielskie, środki finansowe, szczątkowe prawo stanowienia podatków,

4. Polityczny - wolne wybory oparte o interes lokalny, a nie całego kraju,

5. Prawy - osobowość prawna, odrębna podmiotowość w prawie publicznym.

W gminach mogą być tworzone jednostki pomocnicze - sołectwa, dzielnice. Gmina jako jedyna ma prawo określania lokalnych podatków (rolne, leśne)!! Gminy mogą wydawać akty prawne. Może bronić się w sądzie administracyjnym, wojewoda może przegrać. Gmina samodzielnie obsadza stanowiska w instytucjach samorządowych.

Polska konstytucja zakłada decentralizację regionalną, więc oddanie władzy w dół nie jest prezentem, a obowiązkiem władzy centralnej. Tak samo konstytucja mówi o samorządzie lokalnym i regionalnym. Do lokalnego zaliczamy obecnie gminy i powiaty a do regionalnego województwa.

W województwie władzę sprawuje przedstawiciel rządu wojewoda, który ma władzę kontrolną nad samorządem wojewódzkim.

1997 - Konstytucja podstawowa jednostka - gmina, powiat powstał w drodze ustawy.

PODZIAŁ ZADAŃ I KOMPETENCJI:

GMINA i WOJEWÓDZTWO - klauzura generalna (ogólny przepis pozwala na interpretację podmiotowi wykonującemu) gmina - zadania lokalne (szkolnictwo, oczyszczanie), podobne zadania województwo o znaczeniu regionalnym.

POWIAT - zamknięte wyliczenie kompetencji

ZADANIA WŁASNE - o znaczeniu lokalnym lub regionalnym (własne finansowanie, nadzór tylko zgodności z prawem)

ZLECONE - z zakresu adm. rządowej związane z polityką ogólnopaństwową (dowody osobiste, wybory do sejmu)

ZLECONE - na mocy ustawy (dowody osobiste)

Porozumienia zlecone w dół

ZLECONE - z budżetu państwa - ścisły nadzór - mogą być dotowane.

ZLECONE - zadania charakteru rządowego terytorialnemu organowi, ale z przekazaniem też instytucji.

WOJEWÓDZTWO - adm. rządowa ogólna - wojewoda, rządowa szczegółowa - służby, inspekcje (podległość służbowa, nie są pracownikami samorządowymi), adm. lokalna - samorząd województwa

POWIAT - adm. rządowa ogólna - brak, rządowa szczegółowa - jak wyżej, adm. lokalna - starosta powołuje opiniuje, rada powiatu ustala wytyczne

NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM MA PREZES RADY MINISTRÓW, WOJEWODA.

NAD FINASAMI - RADA OBRACHUNKOWA

1 stycznia 1999 roku zgodnie z nową ustawą o podziale administracyjnym kraju, Polska została podzielona na 2489 gmin (to nie uległo zmianie), 308 powiatów i 16 województw. Zgodnie z konstytucją podział administracyjny i podział władzy ma stanowić gwarancję decentralizacji władzy publicznej, sam podział ma uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zdolność do wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego.

MODELE SŁUŻBY CYWILNEJ

Rekrutacja angielska, niemiecka - służba publ., trwały stosunek pracy

Amerykański - model łupów

Model kariery - stopniowy, egzamin umożliwia wejście (Niemcy, Hiszpania)

Model stanowisk - na konkretne stanowisko, zatrudnienie nie jest dożywotnie, egzamin (W. Brytania, Włochy)

POLSKA - pomiędzy

USA - 8 kategorii urzędników

1. Najwyższa - 6000 osób powołane przez prezydenta za radą i zgodą senatu, przez prezydenta - 3000 (sekretarz i 4 kategorie w dół) osób, mianowania polityczne, centralny urząd odpowiedzialny za rekrutację

W. BRYTANIA - silne oddzielenie sfery politycznej od administracyjnej, powoływani doradcy polityczni - mała liczba, najwięcej ministerstwo finansów - 6 osób, nie wpływają na urzędników, jednolite wartości i dobre porozumienie.

FRANCJA - duża liczba polityków w urzędach (znacznie więcej niż u W. Brytanii), sprawują kontrolę za pomocą Gabinetów, osoby polityczne tworzą oddzielną strukturę. Minister do gabinetu powołuje doświadczonych urzędników, ale mając zaufanie polityczne.

MODEL NABORU

- scentralizowany W. BRYTANIA, WŁOCHY, FRANCJA, USA - jest jeden urząd zajmujący rekrutacją i dokształcaniem.

- rozproszony (SKANDYNAWIA, HISZPANIA, krótko POLSKA), każdy urząd sam rekrutuje

PRACOWNICY ADMINISTRACYJNI W POLSCE

CZTERY USTAWY

- 1981 - o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe

- 1982 - o pracownikach urzędów państwowych

- 2006 - o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych

- 2006 - o służbie cywilnej

KATEGORIE PRACOWNIKÓW

1. kierownicze stanowiska państwowe - sfera polityczna - Prezes RM, wicepremierzy, sekretarze i podsekretarze stanu (wiceministrowie) i inne osoby Rady Ministrów, szef KRM, Kierownicy Urzędów Centralnych, wojewodowie, wicewojewodowie

2. wysokie stanowiska państwowe

- Prezes RM, wicepremierzy, sekretarze i podsekretarze stanu (wiceministrowie) i inne osoby Rady Ministrów, szef KRM, Kierownicy Urzędów Centralnych, wojewodowie, wicewojewodowie (te same osoby 2 kategorie)

- COARz - Centralne organy adm. rządowej (nie są ministerstwami, ale ministrom podlegają np. Komitet miar)

- Prezesi agencji państwowych lub funduszy państwowych (Agencja mienia wojskowego, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia

- kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych podlegli Premierowi, albo ministrom np. Rządowe Centrum Legislacji

- Dyrektorzy Generalni i Dyrektorzy Departamentów - najwyżsi (ministerstw, Kancelarii RM, urzędów centralnych, wojewódzkich

- Dyrektorzy departamentów Funduszy itp.

- Sekretarz RM

- kierownicy zespolonych Służb Inspekcji i Pracy (bez służb mundurowych)

3. Służba cywilna (najszersza)

Dwie kategorie (wynikające ze sposobu nawiązania stosunku pracy i wykształcenia)

CZŁONKOWIE KORPUSU SŁUŻBY CYWILNEJ - zatrudnienie - nie można być karanym za przestępstwo umyślne, być obywatelem polskim

- urzędnicy służby cywilnej

- pracownicy służby cywilnej

Pracownik na podstawie umowy może po 2 (zgoda dyrektora)-3 (na mocy ustawy) latach ubiegać się o stanie urzędnikiem , znać 1 oficjalny język UE, przejść postępowanie kwalifikacyjne przed KSAP (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej) zatrudniona na zasadzie MIANOWANIA, ma wyższe wynagrodzenie i ustawa mówi kiedy można go zwolnić.

STANOWISKA W SŁUŻBIE CYWILNEJ (KORPUS)

KATEGORIE

1. stanowiska średniego szczebla zarządzania (np. gł. specjalista do spraw legislacji)

2. koordynujące (np. naczelnik wydziału)

3. samodzielne (gł. specjalista)

4. specjalistyczne (starszy specjalista)

5. wspomagające (podreferent, referent, sekretarz - średnie wykształcenie)

Możliwość przejścia na urzędnika (model kariery), inny model - awansu, stanowisk - POLSKA pomiędzy modelami.

PRACOWNICY URZĘDÓW PAŃSTWOWYCH (USTAWA)

KATEGORIE

1. urzędnicy państwowi (występują tylko poza rządem, np. urzędnicy Sądu Najwyższego, urzędnicy w Kancelariach - Sejmu, Senatu, Prezydenta)

2. pozostali pracownicy urzędów państwowych - osoby zatrudnione w ministerstwie, a nie są członkami Korpusu, nie są kierownikami, ani na wyższych stanowiskach, czyli służby techniczne i inni pracownicy urzędu państwowego

Najważniejszy korpus służby cywilnej (urzędnicy i pracownicy) - największy, stały, bezstronny

2006 - Kaczyński z korpusu sł. Cywilnej włączył dyrektorów generalnych i dyr. departamentów do grupy wysokich stanowisk państwowych (brak bezstronności i stałości - mogą być legalnie powoływani i odwoływani, wymagania - znajomość jednego języka obcego i wyższe wykształcenie).

NOTATKI Z PETERSA - ADMINISTRACJA PUBLICZNA W SYSTEMIE POLITYCZNYM

(WSTĘP I ROZDZIAŁY I i II - dodatek)

TEORIA KONTYNGENCJI

Podejście zachęcające poszukiwanie takiego modelu struktury organizacyjnej, który uwzględnia zarówno cechy środowiska, w jakim funkcjonuje organizacja, jak też właściwego dla niej procesu produkcyjnego.

KULTURA POLITYCZNA

Złożony zespół doznań poznawczych i ocen podzielanych przez wszystkich członków określonego społeczeństwa, preferowanie określonego sposobu zbiorowego działania i podejmowania decyzji politycznych. Proces nabywania wartości politycznych i kultury politycznej jest określany jako SOCJALIZACJA POLITYCZNA.

ADMINISTRACJA PUBLICZNA - zrozumiemy poprzez kulturę na trzech poziomach

- kultura określonego społeczeństwa

- kultura polityczna

- kultura administracji publicznej

SPOŁECZEŃSTWA PRZEDSIĘBIORCZE - W. BRYTANIA, USA, KULTURA EMPIRYCZNA, czy PRAGMATYCZNA (common low) - reguły ogólne powstają jako rezultat łączenia indywidualnych przypadków - INDUKCJA, idee bezosobowego i uniwersalistycznego stosowania przepisów

SPOŁECZEŃSTWA BIUROKRATYCZNE - NIEMCY, FRANCJA ( biurokracja - naturalna i akceptowana forma zarządzania sprawami publicznymi

BIUROKRACJE towarzyszą kulturom określanym jako DEDUKCYJNE (wywodzenie z ogólnych zasad, tez - kodyfikacje prawne) , czy RACJONALISTYCZNE

SPOŁECZEŃSTWA PRYZMATYCZNE - przepisy sugerują określony bieg wydarzeń, choć nikt nie troszczy się o ich stosowanie, restryktywny legalizm i ignorowanie przepisów.

(ROZDZIAŁ VIII - str. 337-393)

PROCEDURY ADMINISTRACYJNE (prowadzone przez urzędników, często nieformalnie, mają ten sam ciężar gatunkowy co orzeczenia sądowe.

USA - wiele stanowisk w adm. publicznej przekształca się ze zmianą prezydenta, co sprzyja publicznej odpowiedzialności poszczególnych ministerstw. Ministrowie nie są zwykle odpowiedzialni przed parlamentem. Natomiast parlamenty (poprzez zapytania poselskie) i inne komisje mają duży wgląd w finansowe i administracyjne szczegóły funkcjonowania publicznej biurokracji. Parlamenty trzymają „klucze do kasy”. GENERAL ACCOUNTING OFFICE - analizuje wydatki publiczne i kontroluje ich poprawność.

Instytucja LEGISLACYJNEGO VETA - nakazuje adm. publicznej składanie raportów o pewnych rodzajach przepisów wykonawczych i pozwala na zawieszenie ich obowiązywania.

PREZYDENT ma prawo obsadzenia ok. 3000 stanowisk (zwykle 4, czy 5 górnych szczebli hierarchii administracyjnej), usunięcia ludzi zajmujących większość z tych stanowisk bez zgody SENATU i zatrudnienia własnego personelu (system łupów), też prawo do zablokowania rozmaitych wydatków adm. publicznej, ograniczone prawo modyfikacji budżetowych decyzji Kongresu.

Duża część usług publicznych czy federalnych programów jest zarządzana przez adm. lokalną, lub stanową - bliżej ludzi, ale sprawia problem kontroli wydatków publicznych

NIEMCY, FRANCJA, BELGIA (podobnie) - przywódcy polityczni mają możliwość otaczania się mianowanymi przez siebie urzędnikami. FRANCJA , BELGIA - wpływ na obsadę najwyższych stanowisk w ministerstwach, politycy piastują jednocześnie stanowiska we władzach samorządowych.

FRANCJA - ministrowie mają prawo powoływania doradców

NIEMCY I SZWECJA - komisje nadzorujące administrację.

NIEMCY - utworzenie stanowiska SEKRETARZA STANU odpowiedzialnego za kontakty z parlamentem.

W. BRYTANIA - podobnie dopiero od M. Thatcher. W zakresie kontroli adm. - komisje parlamentarne. STAŁY KOMITET IZBY GMIN - kontroluje przepisy tworzone przed adm. publiczną. AUDIT COMMISIONS - nadzorowanie wydatków publicznych władz lokalnych Anglii i Walii. Z reguły premier brytyjski może obsadzić zaledwie kilka stanowisk stałych sekretarzy i wyższych stanowisk ministerialnych (najwięcej 6 w Ministerstwie Skarbu), choć starają się upolitycznić służbę cywilną. Ministrowie formułują cele stawiane sektorowi publicznemu, niezależne od nich rady, czy zarządy zajmują się ich realizacją. Pośrednikiem pomiędzy ministrem i zawodowymi urzędnikami jest ZAWODOWY URZĘDNIK SŁUŻBY CYWILNEJ, czyli SEKRETARZ STANU.

Szczególną rolę w zakresie kontroli i ochrony obywatela przed nadużyciami adm. spełnia OMBUDSMAN (RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH) - skuteczny w dochodzeniu roszczeń obywateli, ale mały wydajny w procesie wprowadzania istotnych zmian proceduralnych służących poprawie funkcjonowania adm. publicznej.

„MIĘŚNIE” - stosowanie w adm. Publicznej jakieś formy przymusu

„PERSWAZJA” - strategie kontroli odwołujące się do sposobów kształtowania odpowiednich orientacji moralnych urzędników, lub tworzenia systemów bodźców zachęcających ich do właściwego postępowania.

„METODA KIJA” - inaczej kar

„METODA MARCHEWKI” - różnicowanie wynagrodzeń odpowiednio do wyników - zazwyczaj skuteczniejsza

SANKCJE w adm. publicznej są z reguły mało uciążliwe.

SZWECJA - system administracji publicznej jest najbardziej wrażliwy na kontrolę opinii publicznej, urzędnicy pracują w „akwarium”, duże otwarcie na media. Specjalny urzędnik w Ministerstwie decyduje, które dokumenty mają być udostępnione, a które opatrzone klauzurą poufności.

USA - też wprowadziły szerszy dostęp obywateli do informacji o działalności adm. publicznej w poszczególnych stanach.

W. BRYTANIA powoli też otwiera archiwa adm. publicznej, choć urzędnicy wciąż pozostają anonimowi i w odróżnieniu od USA decyzje są często podejmowane bez jakiegokolwiek wglądu ze strony obywateli.

Ujawnianie przez pracowników błędów adm. publicznej skutkuje ich zwolnieniem.

FRANCJA - służba cywilna ma wszelkie cechy organizacji elitarnej. Informacje o uchybieniach pracowników z reguły nie przedostają się na zewnątrz, koleżeńska lojalność zakazuje otwartej krytyki.

USA - stworzone reguły chroniące ludzi informujących władze o nadużyciach adm. publicznej. COMMON CAUSE i inne organizacje konsumenckie informują o niedostatkach i nieudolności działalności adm. publicznej.

Też WELFARE RIGHTS ORGANIZATIONS. Partycypacja często przekształca się we współrządzenie.

EUROPA - ruch konsumencki nie rozwinął się, ale nastąpił rozwój GRUP INICJATYW OBYWATELSKICH - na wzór grup nacisku, skoncentrowane na jednym zagadnieniu, protest, często przekształca się w partie np. „zielonych”, lub rozwiązują po osiągnięciu celu. Bliskie liberalnej lewicy.

SPRAWY O CHARAKTERZE ADMINISTRACYJNYM są rozpatrywane przez:

- sądy cywilne (USA, W. BRYTANIA, DANIA, NORWEGIA)

- sądy administracyjne (FRANCJA, NIEMCY, SZWECJA)

Organizacja sądów administracyjnych (FRANCJA) przypomina organizację sądu cywilnego.

Kontrola ex post - w najlepszym przypadku służy uzyskaniu odszkodowania, lub anulowaniu decyzji już podjętych - charakter negatywny.

Kontrola ex ante - zapobiega powstawaniu społecznego niezadowolenia.

KONTROLA NEGATYWNA - opisuje mechanizmy funkcjonujące wewnątrz adm. publicznej, które mają za zadanie skłonić urzędników do kierowania się interesem publicznym.

UNIWERSALIZM I RÓWNOŚĆ - ich naruszenie jest przesłanką najbardziej typowych pretensji kierowanych pod adresem adm. publicznej.

PRESTIŻ SŁUŻBY CYWILNEJ - zdecydowanie wyższy w EUROPIE ZACHODNIEJ I KANADZIE, niż w USA i AUSTRALII.

PROFESJONALNY PRACOWNIK SŁUŻBY CYWILNEJ - podziela i respektuje wartości składające się na ideę służby cywilnej (w sumie jest to oczywiste, ale przepisałem).

(ROZDZIAŁ III - str. 113-162)

Dążenia adm. publicznej do wyłączenia z procesów rekrutacyjnych mechanizmów PATRONAŻU POLITYCZNEGO.

BIUROKRACJA REPREZENTATYWNA - pracownicy adm. publicznej powinni mieć takie same cechy społeczno-ekonomiczne jak ludzie, z którymi się najczęściej kontaktują podczas pracy zawodowej.

Obawy - podejrzenie o stronniczość. KANADA - obowiązek zatrudniania także członków mniejszości.

Realia - nadreprezentowanie w adm. publicznej osób pochodzących z rodzin, w których jedno z rodziców pracowało w służbie cywilnej bądź aparacie partyjnym, też przedstawicieli klasy średniej.

W. BRYTANIA - „tradycja uzdolnionego amatora” - ogólne wykształcenie

FRANCJA - specjalistyczne szkolenie pracowników, podstawę stanowią absolwenci ENA - wyższe stanowiska, IRA - niższe stanowiska, w sumie 77 rodzajów szkół prowadzonych przez państwo.

NIEMCY, AUSTRIA, KRAJE SKANDYNAWSKIE - tradycja prawnicza, szkolenia w trakcie pracy

USA - określone kwalifikacje

SCENTRALIZOWANY NABÓR PRACOWNIKÓW ADM. PUBLICZNEJ - USA, FRANCJA, W.

BRYTANIA, BELGIA, WŁOCHY, większość państw TRZECIEGO ŚWIATA

NIESCENTRALIZOWANY NABÓR - państwa EUROPY PÓŁNOCNEJ, HISZPANIA, kraje AMERYKI ŁACIŃSKIEJ - urzędy odpowiedzialne za rekrutację - NIEMCY (rekrutacja też adm. lokalna) I SZWAJCARIA - konieczność uwzględnienia grup językowych regionalnych i religijnych.

URZĘDNIK JAKO REALIZATOR OBOWIĄZUJĄCEGO PRAWA - NIEMCY I SZWECJA

WIĘKSZY NACISK NA REALIZACJĘ DOBRA PUBLICZNEGO - W. BRYTANIA, USA, KANADA

USA - nieustanny przepływ personelu między sektorem publicznym i prywatnym. Stosunkowo duża liczba wyższych urzędników służby cywilnej bez wyższego wykształcenia (też Kanada). USA - często pracownicy z wykształceniem technicznym i przyrodniczym.

NIEMCY - praca w służbie cywilnej nie jest uważana za alternatywę kariery politycznej, beamte daje gwarancję, że nawet jeśli urzędnik przechodzi na jakiś czas do polityki, może powrócić. NAJBARDZIEJ ZAMKNIĘTA SŁUŻBA CYWILNA

FRANCJA - najwyższe stanowiska obejmują urzędnicy wyselekcjonowani na podstawie kryteriów politycznych, co umożliwia kontrolę nad adm., też umożliwia politykom karierę zawodową w adm. Stosunkowo wielu urzędników wywodzących się z rodzin robotniczych (w Niemczech praktycznie brak).

IZRAEL - najbardziej otwarta służba cywilna

BODŹCE I MOTYWACJE

- materialne - wynagrodzenia, nagrody, ubezpieczenie (WŁOCHY)

- związane z autonomią pracownika i wartościami, jakie przypisuje swojej pracy, współtworzenie strategii organizacji, możliwość realizacji indywidualnych aspiracji (FRANCJA)

- „solidarnościowe” - odwołują do więzi społecznej (W. BRYTANIA)

WYNAGRODZENIA

W zasadzie rosną z inflacją.

W. BRYTANIA - najwyżsi urzędnicy służby cywilnej otrzymują wynagrodzenie porównywalne (może nawet wyższe) do wynagrodzeń osób zajmujących podobne stanowiska w świecie wielkich korporacji.

ADMINISTRACJA JAKO LICZĄCY SIĘ PRACODAWCA - USA - 18%, W. BRYTANIA - 31%, SZWECJA - 42%)

USA - wynagrodzenia ustalane na podstawie struktury płac w sektorze prywatnym, ale w praktyce ustalają prezydent i Kongres.

NIEMCY - wynagrodzenia mają zapewnić styl życia odpowiedni dla reprezentantów państwa

(ZASADA ALIMENTACJI)

(ROZDZIAŁ IV - str. 163-210)

(Opis administracji Niemiec, W. Brytanii, Francji i Szwecji dopisane do notatek na początku)

LUTER GULICK - ZASADY STRUKTURY ORGANIZACYJNEJ ADMINISTRACJI

ZASADA TERYTORIALNA - odwołujemy się tworząc w ramach centralnych urzędów ich lokalne delegatury, lub wyspecjalizowane segmenty administracji, odpowiedzialne za pewne dziedziny spraw publicznych w określonym regionie. Najczęściej tworzenie urzędów o charakterze prefekturalnym, nadzorujących bieg lokalnych spraw publicznych (scentralizowane zarządzanie np.. Francja, Włochy, Japonia). Prefekci w praktyce często reprezentują także interesy lokalne i swoje własne na szczeblu centralnym („urzędnicy środka”).

PODZIAŁ:

Zarządzanie scentralizowane

„federalizm administracyjny” - gł. Federacje, pozwolić rządzić się samemu, Polska - samorządy powiatu, województwa, wybór starosty

USA - państwo liberalne, dużo spraw załatwiają komitety obywatelskie

ZASADA MERYTORYCZNA - stosowana w organizacjach poszczególnych ministerstw, które zwykle mają wyspecjalizowane departamenty finansowe, prawne itp. Czasem podstawa do tworzenia poszczególnych urzędów centralnych. Wyspecjalizowane korpusy w str. Adm. publicznej - wykorzystanie zasady merytorycznej.

Jednostki operacyjne - obsługa klientów adm. publicznej

Jednostki sztabowe - koordynacja i obsługa działalności o charakterze operacyjnym (wedle zasady merytorycznej). EXECUTIVE OFFICE (USA) ok. 1700 urzędników, NIEMCY ok. 500, W. BRYTANIA - 300.

Decyzje w USA podejmuje prezydent, ale ich przygotowanie - org. sztabowa - Office of Budget and Management, W. Brytania - Ministerstwo Skarbu (The Treasury), którego zwierzchnik jest członkiem brytyjskiego gabinetu.

ZASADA PRZEDMIOTOWA - stosowana gdy tworzy się urzędy, których celem funkcjonowania są problemy dotyczące określonej grupy ludzi. Wskazanie na poszczególnych ludzi z ich sprawami, aby ich interesy były realizowane przez wydzielone segmenty adm. publicznej (sprzyja lepszej artykulacji interesów tych grup) - ADMINISTRACJE SPECJALNE. Zasada zalecana systemom politycznym głęboko podzielonym przez różnice etniczne, bądź językowe.

- Niezależne rady administracyjne - uniezależnienie pewnych obszarów życia (Szwecja, USA)

- samorządy zawodowe i branżowe - lekarze, adwokaci, sędziowie

ZASADA FUNKCJONALNA - podział pracy między segmentami adm. publicznej, aby każdy z nich realizował możliwie jasno wyodrębnione cele.

ZMIENNE - te które dotyczą świata zewnętrznego np., zaspokajanie potrzeb określonej klienteli

STAŁE - związane z przetrwaniem organizacji i jej wewnętrznym ładem.

Zalecana społeczeństwom ceniącym profesjonalne kompetencje i kontrolę.

WEWNĘTRZNA STRUKTURA ADM. PUBLICZNEJ

Brak kryterium sukcesu, bądź porażki. Zadania - doprowadzenie do spójności zachowań personelu.

(ROZDZIAŁ V - str. 211-248)

FORMY AKTYWNOŚCI URZĘDNIKÓW

FORMALNE/WEWNĘTRZNE - relacje łączące politycznego zwierzchnika z podległym mu personelem administracji publicznej np. minister-urzędnik

NIEFORMALNE/WEWNĘTRZNE - negocjacje z grupami interesu

GRUPY INTERESU:

- SELEKCJONALNE - rolnicy, nauczyciele (walczą o własne interesy)

- PROMOCYJNE - ekolodzy, pacyfiści (walczą o wartości) - na ogół zewnętrzne

WEWNĘTRZNE - stały, formalny, zinstytucjonalizowany dostęp do adm. publicznej

ZEWNĘTRZNE - działalność publiczna, wykracza poza normy

FORMALNE/ZEWNĘTRZNE - starania o fundusze dla administracji (budżet) lub demonstrowanie jej lojalności

NIEFORMALNE/ZEWNĘTRZNE - starania o poparcie opinii publicznej

OGÓLNIE:

FORMALNE - kontakty z władzą

NIEFORMALNE - kontakty z grupami interesu

ZEWNĘTRZNE - służą interesom ogólnym

WEWNĘTRZNE - służą interesom urzędu

Model relacji adm. publicznej z grupami interesu bardziej zbliża do realiów demokratycznych niż model korporatystyczny, w którym wbudowane jest założenie o zasadniczym konsensusie łączącym układające się strony. Najwięcej grup interesu, tam gdzie jest mało partii politycznych i na poziomie władzy, gdzie podejmowane są decyzje.

WZORY RELACJI ADM. PUBLICZNEJ Z GR. INTERESU

1. POWIĄZANIA LEGALNE (wprzęgnięte w mechanizm decyzyjny - NIEMCY, HOLANDIA)

NEOKORPORATYZM, NEOKORPORACJONIZM

Liczba grup interesu dopuszczona do mechanizmu podejmowania decyzji jest ograniczona, wprzęgnięta w oficjalne instytucje podejmowania decyzji (na mocy ustawy), pewne grupy mają monopol, nadreprezentują inne wyłączone , większa legitymizacja podjętych decyzji, adm. publiczna może kontrolować grupy interesu.

PLURALIZM GRUP INTERESU - USA - lobbing, W. BRYTANIA

Pełna liberalizacja relacji grup interesu, każdy może próbować, grupy interesu mogą wyręczać parlamentarzystę, mają większą wiedzę

Remiss petition (OBLIGATORYJNE KONSULTACJE) - charakter formalny, obowiązkowe zasięganie przez organizacje administracji publicznej opinii grup interesu w sprawach, którymi mogłyby być zainteresowane. W NIEMCZECH jest taki obowiązek, podobnie KRAJE SKANDYNAWSKIE, grupy interesu wbudowane w oficjalne mechanizmy podejmowania decyzji.

USA, FRANCJA, W. BRYTANIA - komitety

POWIERZANIE GRUPOM INTERESÓW KONKRETNYCH ZADAŃ PUBLICZNYCH -

Np. samorządy zawodowe (sami wykonują zadania, które normalnie wykonuje adm. , adwokaci) pośrednia „polityczna kontrola”, często ekonomiczny wariant ma znaczenie - tańsze usługi, oszczędności państwa

INSTYTUCJONALNE GRUPY NACISKU - społeczne, polityczne instytucje (wojsko, Kościół, samorząd terytorialny, adm. publiczna w kontakcie z parlamentarzystami) istnieją z mocy prawnej, lub są trwałe w istnieniu. Bezkonfliktowy charakter podejmowania decyzji.

2. KLIENTELIZM - (USA) relacje w których adm. publiczna uznaje konkretne grupy interesu za naturalnych i o oczywistych reprezentantów pewnych interesów, niekwestionowani uczestnicy w pewnych sektorach, wybrane grupy stają się bez uzasadnienia reprezentantami, dopuszcza się te których polityka jest zbieżna z polityką rządu (względy polityczne) ten wzorzec nieco osłabia gr. interesu. Społeczeństwo może uznać inne grupy za reprezentatywne, często o innych niż rząd poglądach. Relacje bardziej symboliczne - pluralizm ograniczony (nieuznanie pewnych grup, brak mechanizmu pogodzenia grup o sprzecznych interesach - rząd sam wybiera). Niejawność mechanizmów zarządzania i kłopoty z ustaleniem odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Klientelizm opiera się na symbiozie obu partnerów. Ten sposób zarządzania uruchamia redystrybucję i samoregulację.

3. PARANTELIZM - CHINY, dawny ZWIĄZEK RADZIECKI, INDIE, WŁOCHY, FRANCJA V REPUBLIKA - relacje grup interesu nie z adm. publiczną, ale z dominującą partią polityczną, najczęściej w krajach niedemokratycznych, też wielopartyjnych z partią dominującą (SKANDYNAWIA - partie socjaldemokratyczne). W demokratycznych krajach z alternacją władzy (zmiana lewo, prawo u władzy) - np. socjaldemokracja i związki zawodowe (POLSKA SLD - OPZZ). TUC - Kongres Związków Zawodowych związany z Partią Pracy (W. BRYTANIA). Parantelizm umożliwia kontrolę przez rząd grup interesów. Promowane grupy interesów czują zobowiązane do odwdzięczenia rządowi (zwycięstwo z innymi gr. interesu).

4. NIELEGALNE (NIEPRAWOMOCNE) - nie koniecznie niezgodność z prawem, ale nie pasują do wzorca demokracji. Nie są uznane za prawomocną reprezentację określonych interesów. Odwołują się do mediów, ruchy promujące feminizm, pacyfizm, też mniejszości narodowe, rasowe. Czasami przejście z metod nieprawomocnych do prawomocnych, legalnych. Współpraca tylko w sytuacjach kryzysowych.

(ROZDZIAŁ VI - str. 249-295)

BIUROKRACJA - zabiega o pieniądze, aby zarządzać i przetrwać.

MINISTROWIE I PARLAMENTARZYŚCI - decydują, ale w rzeczywistości jest to ugoda z biurokracją.

WARUNKI NIEZBĘDNE, ABY BIUROKRACJA RZĄDZIŁA

1. Wskazanie podstawowych celów adm. publicznej (ideologie adm., biurokracji różnią się od ideologii partyjnych)

Ideologia miękka - założenia w programie i zasady jej bieżącego funkcjonowania

Ideologia twarda - interesy jakie urzędnicy wiążą z dotychczasowymi praktykami, powody dla których starają

się wyznaczyć nowe priorytety w zarządzaniu sprawami publicznymi. Związane z tym

współzawodnictwo między org. publicznymi, sprzeczne interesy urzędników i org.

ZMIANA IDEOLOGII URZĘDNICZEJ

1. Standardy zawodowe (wyznaczane przez org. zawodowe)

2. Kontrakty z org. międzynarodowymi (ich wpływ)

3. Modyfikacja kwalifikacji urzędniczych

Wpływ biurokracji na zadania publiczne zależy też od jakości przywódców politycznych i stopnia decentralizacji, też od stażu pracy (np. USA - pracownik długo pracuje w jednym urzędzie, powiązanie z danym sektorem adm.; silna biurokracja też w państwach, gdzie ministerstwa same rekrutują - KRAJE SKANDYNAWSKIE). Biurokracja dostosowuje cele do środków (polityk - odwrotnie).

Politycy często tworzą konkurencyjne urzędy, aby mieć nowe źródła informacji. Często brak kompetencji - powołują gabinety polityczne (Francja). Dużo zależy od ustaw, ale więcej od wdrażania ich w życie.

WADY BIUROKRACJI

- niska wydajność (też brak wskaźników mierzenia (biurokracja nie jest nastawiona na zysk)

- uporczywe trzymanie procedur (też czasami szukanie nowatorskich pomysłów - sprzeczne tendencje)

- przemieszanie celów (nie myślą do czego są, ale jak przetrwać) - teoria „rekonstruowania preferencji” Lindbloma.

„Model kosza na śmieci” - wybór celów przesądzony przez dostępne środki

Inercja administracyjna - obrona org. publicznej przed likwidacją i na siłę podkreślanie wagi jej misji

ZALETY I ZASOBY BIUROKRACJI

- informacja, biegłość techniczna, rutyna w podejmowaniu decyzji

- specyficzne zaplecze polityczne - grupy interesu (politycy nie mają, bo to ogranicza elektorat)

- apolityczność, adm. publiczna nie musi szukać poparcia opinii publicznej,

- długotrwałość i stabilizacja stanowisk.

- Taktyka biernego oporu - wyczekiwanie

- planowanie -zwiększanie wpływu adm. publicznej, zmniejszanie znaczenia polityków

OGRANICZENIE BIUROKRACJI - muszą działać na podstawie prawa

IDEOLOGIE ADM. PUBLICZNEJ

- ogólne (całość administracji)

- segmentowe (dla danego działu) np. urzędy pracy - przejaw ideologii biurokratycznej

NEW PUBLIC MANAGEMENT - USA, W. BRYTANIA biznesowy styl zarządzania, np. burmistrz jak menadżer, ważne podejmowanie dobrych decyzji i, dobre wykonanie.

ZASOBY POLITYKÓW

- uprawomocnienie, legitymizacja (adm. nawet nie jest wymieniona w Konstytucji)

- pieniądze (uchwalają budżet, rozdzielają)

- umiejętność odwołania do opinii publicznej

ZRÓŻNICOWANIE ORGANIZACYJNE - sposób wykorzystania zasobów przez polityków

USA - urzędy niezależne od adm. departamentalnej, czy magistralnej - OMB (podstawowa broń prezydenta), CBO (Kongresowe Biuro Budżetu), w ten sposób mają kontrolę nad administracją - kontradministracje

POLSKA - Kaczyński powołał Departament kontrolujący budżet, Tusk zlikwidował, budżet w praktyce tworzony przez pracowników ministra finansów, biurokracja kontroluje jakie informacje dochodzą do polityków, piszą językiem niezrozumiałym , aby być potrzebnym politykowi.

ORGANIZACJE POZARZĄDOWE, EKSPERCKIE - mogą oceniać (NIK do nich nie należy)

UE wspiera org. pozarządowe

Akty normatywne zaskarżamy do Trybunału Konstytucyjnego, nie możemy zaskarżyć Premiera.

PRAWNICZE UJĘCIE ADMINISTRACJI

MAX WEBER - adm., urzędnik działa według prawa (zasada legalizmu)

OBYWATELE - inaczej, można wszystko, czego prawo nie zabrania.

SFERY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

SFERA WEWNĘTRZNA - różne relacje urząd - urząd

SFERA ZEWNĘTRZNA - zasada legalizmu - mocna władza zewnętrzna - obywatel

Istotą działań adm. są AKTY ADMINISTRACYJNE - podstawowa forma

FORMY W UJĘCIU PRAWNICZYM

AKTY NORMATYWNE - ustawy, rozporządzenia, konstytucja

Prawo stanowione gł. Przez parlament (ustawy) i inne akty normatywne (adm., urzędy)

POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCE ŹRÓDŁA PRAWA

- KONSTYTUCJA

- USTAWY

- ROZPORZĄDZENIA - Ministrowie, Prezes RM, Rada ministrów, Prezydent, KRRiTV - też wydawane przez administrację

- AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO - wydawane przez adm. - terenowe org. adm. rządowej (np. wojewoda), org. samorządu terytorialnego

- RATYFIKOWANE UMOWY MIĘDZYNARODOWE

- PRAWO EUROPEJSKIE

CECHY AKTÓW NORMATYWNYCH

Skierowane do ogólnie określonego adresata, oraz dotyczą abstrakcyjnie określonej sytuacji (PODWÓJNA OGÓLNOŚĆ).

Administracja wydaje akty prawa wewnętrznego (źródła prawa nieobowiązujące powszechnie)

UCHWAŁY - Rada Ministrów

PREZES RM, MINISTROWIE - zarządzenia

AKTY ADMINISTRACYJNE - nazwy te same dotyczące spraw ogólnych i wewnętrznych

AKTY NORMATYWNE wydawane przez administrację (wł. wykonawczą) tylko na podstawie i w granicach USTAWY. (wyjątek - system francuski).

KONSTYTUCJA mówi, ustawy wydaje się w tym zakresie.. w pozostałym może adm. wydawać akty normatywne. Rząd może to co nie jest przewidziane jako kompetencja parlamentu.

USTAWODAWSTWO DELEGOWANE - (W. BRYTANIA) parlament może delegować sprawy do wł. wykonawczej, nawet te które mają rangę ustawy (jednak najczęściej sprawy mniejszej wagi).

AKTY ADMINISTRACYJNE - podstawowa forma działania administracji (najczęściej pozwolenia, decyzje, nakazy, zakazy) - konkretny adresat i konkretnie określona sytuacja (PODWÓJNA KONKRETNOŚĆ).

Władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego dotyczące konkretnego adresata i w konkretnej sytuacji.

ZAŚWIADCZENIA i UMOWA (należy do form cywilno-prawnych) nie są aktami administracyjnymi!!!

GENERALNY AKT ADMINISTRACYJNY

Akty normatywne - nie można się odwołać do sądu adm.

Akty administracyjne - można się odwołać do sądu adm.

Obecnie ustawa Sejmu decyduje o powstaniu Uniwersytetu.

Procedura wydawania decyzji aktu indywidualnego określa ustawa Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) z 1960 r. - TYLKO PROCEDURY- reguluje min. jak precyzować, uzasadniać, pouczenie, czy można się odwołać.

ADMINISTRACJA - zasada pisemności

SĄDY - zasada ustna

DECYZJE - jak akty normatywne w granicach i na podstawie prawa np. ustawa dochodowa dla osób fizycznych

SZCZEGÓLNE USTAWY PROCEDURALNE - Prawo podatkowe - procedury - ordynacja podatkowa (nie KPA).

PODZIAŁY AKTÓW ADMINISTRACYJNYCH

WEWNĘTRZNE - polecenia służbowe np. wojewoda do pracowników, minister - wojewoda

ZEWNĘTRZNE - decyzje indywidualne np. pozwolenie na posiadanie broni

DEKLARATORYJNE - wpływa na sytuację prawną, ale ją tylko potwierdza, a nie tworzy, np. emeryturę dostaniemy z wiekiem 60 lat, gdy ta decyzja zostanie wydana, potwierdzi tylko. ZAŚWIADCZENIE nie jest aktem deklaratoryjnym!!!

KONSTYTUTYWNE - akt zmienia, wpływa na sytuację prawną adresata np. pozwolenie na posiadanie broni.

AKTY ZALEŻNE OD WOLI ADRESATA - pozwolenie na posiadanie broni, paszport

AKTY NIEZALEŻNE OD WOLI ADRESATA - najczęściej nakazy, zakazy

SWOBODNE - organ może wydać decyzję, albo nie i decyduje co do treści (np. przyznanej kwoty).

ZWIĄZANE - te w których organ nie ma pola manewru (nie ma ingerencji w treść decyzji).

SZCZEGÓLNE AKTY ADMINISTRACYJNE

UGODA - (administracyjna, nie sądu cywilnego) - pisemne porozumienie zawarte pomiędzy stronami postępowania adm. przed organem adm. przed którym toczy się postępowanie, zatwierdzone przez ten organ po skontrolowaniu prawidłowości ugody z prawem. Występuje tylko w przypadku sporu.

POROZUMIENIE ADMINISTRACYJNE - (nie jest umową cywilno-prawną) umowa pomiędzy podmiotami administracji publicznej (organami niezależnymi od siebie), czynność dochodzi za pomocą zgodnych i swobodnych aktów woli (dotyczy wykonywania zadań publicznych).

W relacjach minister - wojewoda (zależność) są akty kierownictwa wewnętrznego.

ZADANIA ZLECONE

Ustawowe (na drodze ustawy) na mocy porozumienia (nie ma dowolności potrzeba zgody ustawy)

Gminy, aby utworzyły komisje wyborcze np. wojewoda gminie, gmina może przyjąć, nie musi, paszport wydaje wojewoda - ustawa zezwala na zlecenie starostom powiatowym

CZYNNOŚCI CYWILNO-PRAWNE

Wtedy urząd występuje jako zwykły podmiot prawny, na równi z drugim, obowiązują przepisy kodeksu cywilnego, np. zakup towarów.

Spory cywilno-prawne przed sądem cywilnym

- w zakresie spraw gospodarczych

- zapewnienie bazy materialnej

- z osobami prywatnymi

CZYNNOŚCI FAKTYCZNE

Urzędnik sporządza raport, statystykę - czynność faktyczna

Urzędnicy dokonują rozbiórki domu na mocy decyzji - cz. faktyczna

RODZAJE:

- materialno-techniczne (postawienie ogrodzenia na zgromadzenie)

- społeczno-organizacyjne (koncert zorganizowany przez prezydenta miasta)

Czasem organ ma dowolność w wyborze formy wykonania danej czynności.

ROZPORZĄDZENIA - obowiązują we wszystkich częściach, inaczej niż przy DYREKTYWIE, która obowiązuje tylko co do celu, nie zaś formy i treści, ZALECENIA I OPINIE nie są wiążące .

PYTANIA Z EGZAMINU - I SEMESTR

1. Zadania administracji w ramach ustawy - ZADANIA ZLECONE

2. W którym roku przywrócono samorząd terytorialny na szczeblu gmin - 1990

3. Rozdzielenie rządu i adm. centralnej - SZWECJA

4. Kompetencja szczególna - KURATOR OŚWIATY

5. Prawo miejscowe stanowi w województwie - SEJMIK WOJEWÓDZKI

6. W wyborach powszechnych i bezpośrednich nie jest wybierany - STAROSTA

7. Nie ma nadzoru nad samorządem terytorialnym - MINISTER

8. Kto powołuje ministerstwa - RADA MINISTRÓW W DRODZE ROZPORZĄDZENIA

9. Kompetencje wojewody i…. - DEKONCENTRACJA

10. II Rzeczpospolita budowała sądownictwo administracyjne - WZÓR AUSTRIACKI

11. Merytoryczna obsługa ministerstwa - DEPARTAMENT

12. Działania władcze porządkowo-reglamentacyjne nie obejmują - OPIEKA SOCJALNA

13. Najwyższa niepolityczna osoba w ministerstwie - DYREKTOR GENERALNY

POPRAWKA

1. Ilość działów administracji - 34

2. Inna funkcja premiera W. Brytanii - MINISTER SŁUŻBY CYWILNEJ

3. STAROSTA - nie jest wybierany w wyborach powszechnych i bezpośrednich

4. Przejście z unitaryzmu do federalizmu, wersja pomiędzy - AUTONOMIA

5. Klasyczna sfera administracji - PORZĄDKOWO - REGLAMENTACYJNA

6. Przywrócenie powiatu - 1999

7. Niechętni administracji - BRYTYJCZYCY

8. Rada Stanu - FRANCJA

9. Komisje cywilno-wojskowe (szlachta) - POLSKA 1789 R.

10. Sędziowie są na równi z pracownikami administracji - SZWECJA

11. Nie ma w ministerstwie - SEKRETARZ GENERALNY

12. Urząd wojewódzki - ADMINISTRACJA ZESPOLONA

13. Proceduralna funkcja - BRAK W ADMINISTRACJI

14. Urzędy centralne - PODLEGAJĄ PREMIEROWI I MINISTROM

15. Jeden organ o kompetencji ogólnej, mało o szczególnej - FRANCJA

16. Na czele zarządu województwa - MARSZAŁEK

- 35 -

1. sfera politycznego kierownictwa. Premier kieruje ministrami i koordynuje ich pracę. Na rysunku nie zaznaczono ministrów wyznaczonych do zadań. Których obsługuje P.RM. doradztwo polityczne członków RM. - gabinety: szef gabinetu RM współdziała z szefami gabinetów.

2. Kierownictwo organizacyjnej obsługi Rządu i zarządzanie zasobami instytucjonalnymi administracji - szef kancelarii P.RM współdziała z dyrektorami generalnymi w KP RM i ministerstwach, którym podlegają dyrektorzy departamentów obsługi w KP RM i w ministerstwach (także w urzędach centralnych administracji rządowej i w urzędach wojewódzkich - poza rysunkiem). Szefowi KPRM podlega również centrum legislacyjne rządu i rządowe centrum studiów strategicznych. W tym zakresie znajdują się też podległe P.RM wydzielone urzędy centralne, przy pomocy, których premier wykonuje swoje funkcje związane z zarządzaniem zasobami administracji rządowej i kieruje nią.

3. sfera zarządzania merytorycznego PRM i ministrowie wykonują zadania publiczne określone ustawami zazwyczaj za pośrednictwem właściwych wiceministrów którym podlegają departamenty merytoryczne w KP RM i ministerstwach. Nadto prezes RM i ministrowie nadzorują prace centralnych urzędów administracji rządowej i organów administracji terenowej - zespolonej pod zwierzchnictwem wojewodów oraz niezespolonej. Podstawą organizacji zarządzania merytorycznego są działy administracji rządowej, określone ustawowo, z których buduje ministerstwa, w konsekwencji ustalenia przez Premiera podziału tek (odpowiedzialności publiczno - prawnej miedzy ministrami.)

---