SPIS TREŚCI

WSTĘP

Przełom XX i XXI wieku jest okresem gruntownych przemian zwłaszcza w Eu­ropie Środkowej i Wschodniej, w których wyniku wiele krajów dołączyło do grona państw o ustroju demokratycznym. Budowa systemu rządów demokratycznych jest jednak procesem ciągłym i długotrwałym, a występująca wielość czynników często zaburza jego prawidłowy przebieg. Oprócz problemu narastających nierówności spo­łecznych, jednym z podstawowych obserwowanych zagrożeń jest znaczący wzrost zachowań korupcyjnych. Zjawisko korupcji w państwach, które przechodzą skom­plikowany i bolesny proces transformacji ustrojowej ma, zdaniem ekspertów, dwie podstawowe przyczyny. Pierwsza związana jest z wprowadzeniem radykalnych zmian w systemie politycznym i ekonomicznym. Niejasności prawne i procedural­ne, brak doświadczenia, a co za tym idzie umiejętności przewidywania oraz dosta­tecznych zabezpieczeń przed gwałtownym, i zwykle skutecznym, naciskiem róż­nych grup interesu powodują rozwój korupcji oraz nieetycznych zachowań zarów­no polityków, jak i pracowników administracji publicznej różnych szczebli. Druga przyczyna to fakt, iż czas trwania transformacji systemowej wydaje się być zbyt krótki, aby wytworzyć i skutecznie wdrożyć mechanizmy proceduralne, instytucjo­nalne oraz kulturowe służące ograniczaniu zachowań korupcyjnych. Często podkreślą się również wpływ wcześniejszych postaw i doświadczeń obywateli państw, które weszły w okres transformacji.

Korupcja to zjawisko bardzo szkodliwe a wręcz niebezpieczne dla struktur państwa i demoralizujące dla obywateli.

Do tej pory pomimo wielu prób nie udało się stworzyć skutecznego narzędzia do walki z korupcją i jej zapobieganiu.

Liczba książek, ekspertyz oraz prac naukowych dotyczących problemu korup­cji zaczęła w latach 90. rosnąć lawinowo. Obliczono, że w latach 1990-1999 uka­zało się ponad 4000 pozycji na ten temat. Wśród prac analitycznych poświęconych korupcji wyróżnić można pięć najbardziej istotnych grup problemowych. Są to:

• empiryczne pomiary poziomu korupcji;

• szacowanie ekonomicznych i społecznych kosztów zachowań korupcyjnych;

• analiza związku poziomu korupcji ze wzrostem gospodarczym oraz z jakością rządzenia;

• określenie dziedzin najbardziej podatnych na korupcję oraz mechanizmów sprzyjających korupcji;

• analiza możliwych koncepcji strategii antykorupcyjnych.

Praca składa się z trzech rozdziałów.

W pierwszym rozdziale wyjaśnione zostały definicja i cechy korupcji, a także regulacje prawne, przedmioty i podmioty korupcji.

Drugi rozdział omawia przyczyny, konsekwencje, formy walki i przykłady korupcji.

Trzeci rozdział pokazuje stanowisko obywateli w sprawie wielu aspektów korupcji.

ROZDZIAŁ I. KORUPCJA - ZAGADNIENIA OGÓLNE.

1. Definicja

Korupcja to pojęcie nieostre, które trudno poddać definiowaniu, szczególnie w sposób możliwy i przydatny w socjologicznych badaniach empirycznych. W słownikowej definicji tego pojęcia zwraca się przede wszystkim uwagę na demoralizujący, a więc niezgodny z przyjętym w społeczeństwie systemem wartości, charakter korupcji - korupcja oznacza rozkład, zepsucie moralne, wykorzystywanie machinacji łapówkarskich. Słownik Języka Polskiego za korupcję uznaje przyjmowanie lub żądanie przez pracownika instytucji państwowej lub społecznej korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za wykonanie czynności urzędowej lub za naruszenie prawa. W tej definicji akcent pada na instytucjonalno-prawne aspekty korupcji.

Skutki korupcji dla współczesnej demokracji wydają się oddawać podstawowe znaczenie tego terminu. Korupcja pierwotnie oznaczała psucie się, gnicie i rozkład moralny. Obecnie oznacza przede wszystkim nadużycie władzy publicznej dla korzyści prywatnych. Mogą to być różnego rodzaju korzyści - głównie natury pieniężnej, ale również podarunki, miejsce pracy, innego typu usługi lub dobra. Wymienione korzyści mogą zostać przyznane bezpośrednio lub w przyszłości. Mogą dotyczyć bezpośrednio danej osoby, albo jego rodziny, klienteli, partii itp. Działalność wywołana przyjęciem jakiejś korzyści może być wykonywana zgodnie z prawem (wtedy, kiedy np. decyzja administracyjna jest jedynie przyspieszona w wyniku łapówki), lub wbrew obowiązującemu prawu. Zazwyczaj zachowania korupcyjne są lokowane na obszarze granicznym pomiędzy sektorem publicznym tj. środowiskiem politycznym lub urzędniczym, które dysponuje odpowiednim wpływem na decyzje w zakresie dóbr publicznych - a podmiotami gospodarczymi (prywatnymi, publicznymi, krajowymi, zagranicznymi), które w sposób niezgodny z prawem, chcą uzyskać wpływ na tę decyzję. Dlatego niektórzy specjaliści wymieniają dwa typu korupcji: na urzędzie oraz polityczną, jako dwa najczęściej spotykane środowiska podlegające tej patologii. Należy jednak pamiętać, że występuje także inne zastosowanie terminu korupcja. Mam na myśli działalność przestępczą dotyczącą wyłącznie sektora gospodarczego, gdzie przedstawiciele jednego przedsiębiorstwa korumpują inne, w celu osiągnięcia ukrytych korzyści ekonomicznych, niezgodnych z interesem właścicieli lub akcjonariuszy tego przedsiębiorstwa albo ze szkodą dla skarbu państwa.

Interesującą definicję korupcji przedstawił ostatnio R. Klitgaard. Oddaje ona jak się wydaje główne elementy prowokujące jej występowanie. Korupcja będzie w ramach tego ujęcia występowała wówczas, kiedy monopolistyczna decyzja w zakresie dobra lub usługi jest podejmowana w sposób dyskrecjonalny bez ponoszenia ryzyka osobistej odpowiedzialności za rezultaty danego wyboru.

Rozwijając tę definicję można zauważyć, że zjawisku korupcji w najprostszy sposób będzie przeciwdziałało ograniczenie monopolistycznych decyzji urzędników, lub poddanie ich określonym regułom i procedurom. Po drugie - ujawnienie tych decyzji przed opinią publiczną i środowiskami zainteresowanymi przeciwdziałaniem korupcji. Wreszcie złożenie na urzędnika osobistej odpowiedzialności za skutki podjętej przez niego decyzji, m.in. poprzez kontrolowanie tych decyzji oraz monitorowanie skutków jej realizacji.

Ale korupcja to bardzo różnorodne działania, jak również sytuacje społeczne oraz stosunki interpersonalne. Trudno więc przedstawić jej genezę, formy występowania w postaci spójnych, usystematyzowanych twierdzeń naukowych.

Jedną z teorii socjologicznych przywoływanych w analizach zjawiska korupcji jest teoria wymiany G.C. Homansa. W korupcji, w korupcyjnych transakcjach czy interakcjach, mamy zawsze do czynienia z dwiema stronami: “dawcą” i “biorcą”. “Dawca” rozporządza jakimiś dobrami, które mają różną wartość dla poszczególnych “biorców”. Za dobra trudniejsze do osiągnięcia w danej społeczności trzeba płacić więcej, za dobra bardziej pospolite, będące w dyspozycji większej liczby “dawców”, “biorcy” mogą płacić mniej. Osoby, które dają wiele innym - pisze Homans - starają się również wiele od nich otrzymywać, a ci, którzy otrzymują wiele od innych, są zmuszeni wiele im dawać [...]. To, co daje osoba zaangażowana w proces wymiany, może być dla niej kosztem; to, co otrzymuje - nagrodą.

Odmienną perspektywą teoretyczną przydatną przy definiowaniu zjawiska korupcji jest charakteryzowanie jej jako przejawu patologii społecznej, a więc tego rodzaju zachowania, typu instytucji czy rodzaju struktury jakiegoś systemu społecznego, który pozostaje w zasadniczej, nie dającej się pogodzić sprzeczności z światopoglądowymi wartościami, nie akceptowanymi w danej społeczności. Najbardziej pełną koncepcją zachowań patologicznych, wraz z klasyfikacją jej różnorodnych form, jest koncepcja R. Mertona. W jego rozważaniach patologia społeczna definiowana jest na podstawie koncepcji anomii, a więc takiej sytuacji, w której osoby w niej tkwiące traktują otaczający je system społeczny z osłabionym respektem wobec podstawowych norm społecznych, uważają, iż normy te straciły swoją obligatoryjność. Anomia nie oznacza braku norm czy nawet braku jasności w rozumieniu tych norm, lecz sytuację, w której podmioty działające, znając normy mające je jakoby obowiązywać, są w stosunku do tych norm - ambiwalentne.

Poza przywołaniem kontekstu teorii socjologicznych dla pełniejszego objaśnienia zjawiska korupcji ważne również wydaje się odwołanie do rozważań prawników.

W literaturze prawniczej jako elementy korupcji wymienia się:

• łapówkarstwo

• przyjęcie łapówki (sprzedajność) - łapownictwo bierne

• danie łapówki (przekupstwo) - łapownictwo czynne

• pośredniczenie w łapówkarstwie

• sprowokowanie łapówki

• opłacony protekcjonizm

• nepotyzm

• szantaż

• defraudację pieniędzy publicznych..

Rys. 1. Struktura pojęcia korupcja (Chrustowski T. Prawne, kryminologiczne

i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, 1985)

Korupcja nie jest jednak pojęciem języka prawnego. Mimo że istnieje wiele przepisów, o których się mówi, że mają za zadanie zapobiegać zjawisku korupcji lub go zwalczać, to same te akty prawne nie zawierają pojęcia “korupcja”. Nie ma więc jej prawnej definicji.

W literaturze przedmiotu spotykamy wiele sposobów definiowania korupcji, wskazujących dla przykładu: dziedziny jej występowania - korupcja urzędnicza, polityczna, komercyjna czemu korupcja zagraża, jak postrzegana jest przez daną społeczność - korupcja biała, szara i czarna.

Instytucje międzynarodowe, takie jak Transparency International czy Bank Światowy, zajmujące się mierzeniem poziomu korupcji w różnych krajach, koncentrują się w swych badaniach na sektorze publicznym i definiują korupcję jako nadużywanie urzędu publicznego dla osiągnięcia prywatnych korzyści.

Kilkakrotnie w niniejszej pracy odwołuję się do funkcjonującego w literaturze polskiej i zagranicznej określenia kultury klientalnej. W naukach społecznych stosunek klientalny oznacza nieformalną relację między patronem a jego klientem (klientami), opierającą się na braku równorzędnych pozycji, w której każda ze stron świadczy sobie określone usługi. Zazwyczaj patron chroni klientów oraz przekazuje im różne dobra, w zamian za usługi oraz lojalność z ich strony. Relacja klientalna jest najczęściej oparta na kontakcie osobistym i jest związkiem stosunkowo długotrwałym. Silny patron tworzy całą siatkę klientalną, a także wieloszczeblowe i hierarchiczne powiązania klientalne.

Układ patron-klient jest uznawany za szczególnie patologiczny w środowisku współczesnej administracji oraz demokratycznej władzy politycznej. Najczęściej wiąże się bowiem z wykorzystywaniem funkcji i publicznych środków finansowych, a także stanowisk w aparacie urzędniczym do gratyfikacji klienteli politycznej. Proceder odbywa się najczęściej kosztem interesu publicznego. Ponadto, klientelizm łączy się często z korupcją.

Problem omawianego zjawiska polega na tym, iż klientelizm jest głęboko związany z polityką. W oparciu o więzi klientalne politycy budują zwykle swoją pozycję wewnątrz własnego ugrupowania, a także na zewnątrz, wobec konkurentów politycznych i opinii publicznej. Jest więc to mechanizm działania, którego nie sposób wykorzenić z praktyki życia politycznego. Jednak należy piętnować wszelki przejawy klientelizmu między politykami a urzędnikami publicznymi, a także próby gratyfikacji klientów w oparciu o środki publiczne lub ze szkodą dla interesu społecznego.

1. Cechy korupcji

Zachowania korupcyjne mają pewne konieczne cechy. Po pierwsze, nie może być korupcji tam, gdzie nie ma rozróżnienia między dobrem publicznym a dobrem prywatnym, obowiązkiem wobec państwa a obowiązkiem wobec rodziny. Rozróżnienie takie musi zostać faktycznie zaakceptowane przez dominujące grupy (elity) społeczne. Korupcja jest zatem produktem rozróżnienia między dobrem publicznym a interesem prywatnym pojawiającym się razem z modernizacją. Po drugie, cechą korupcji jest niejawność lub tajność wymiany świadczeń. Jeśli obszar działalności członka danej społeczności podzielimy na obszar działalności publicznej (np. politycznej i administracyjnej) oraz obszar działalności prywatnej (np. ekonomicznej i socjalnej), to każdą niejawną wymianę między tymi obszarami określić można mianem korupcji. Powodem, dla którego wymiana taka przebiega w sposób niejawny, jest brak respektu dla przyjętych norm: wymiana taka jest potajemna, ponieważ gwałci ona publiczne, prawne i etyczne normy i poświęca dobro publiczne na rzecz dobra prywatnego. Chociaż zwyczaj obdarowywania lub wysyłania upominków przypomina niektóre praktyki korupcyjne, to jednak fakt, iż przebiega on w sposób jawny, odcina go zdecydowanie od „podarków” czy „upominków” o niejawnej naturze, czyli od korupcji.

Ważnym w przypadku praktyk korupcyjnych jest rozróżnianie między świadczeniami korupcyjnymi natury pieniężnej a świadczeniami natury niepieniężnej. W społecznym odczuciu uzyskanie niejawnych świadczeń w pieniądzu, a w szczególności w gotówce, jest uważane za bardziej naganne niż uzyskanie świadczeń natury niepieniężnej. Do świadczeń natury niepieniężnej należą np. uzyskane dostępu do rzadkiego towaru, licencji, pozwolenia, posady, urzędu lub stanowiska, przyspieszenie awansu, „obłaskawienia natury seksualnej”.

Rozumie się, że korupcja normalnie dochodzi do skutku w stosunkach między dwoma lub większą liczbą osób. W wielu przypadkach nie musi to odpowiadać prawdzie. Często korupcja dochodzi do skutku bez porozumienia z innymi. Dla przykładu: „oszczędzanie się”, zaniedbywanie obowiązków, „miganie się”, niewłaściwe korzystanie z własności, sprzeniewierzenie, przemyt, itd. każdy rozpozna jako przejawy korupcji popełnione bez współpracy z innymi.

2. Regulacje prawne dotyczące korupcji w Unii Europejskiej

W ostatnich latach problem korupcji wyraźnie zyskał na znaczeniu. W demokratycznych krajach mnożą się różnorodne inicjatywy polityczne i obywatelskie, które starają się podjąć walkę z tą plagą. Wyzwanie podejmują również renomowane instytucje międzynarodowe, takie jak Transparency International - specjalnie powołana w celu zwalczania korupcji i propagowania standardów prawnych oraz obywatelskich, które by jej zapobiegały. Do działań w tym samym kierunku włączyły się także Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Unia Europejska (UE) oraz szereg innych instytucji i fundacji. Należą do nich także Fundacja im. S. Batorego oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka.

Fenomen zainteresowania korupcją jest sam w sobie ciekawy i warty uwagi. Być może wiąże się z niepokojącym wzrostem łapownictwa i innego rodzaju przejawów korupcji w życiu politycznym, administracji oraz gospodarce współczesnych społeczeństw? Być może jest to wynik wzrastającego zainteresowania mediów tym zjawiskiem, a zwłaszcza wzrastającej w ostatniej dekadzie liczbie ujawnionych przez nie politycznych skandali na najwyższych szczeblach władzy. Obserwatorzy wiążą ten fakt z rosnącą niezależnością mediów od ośrodków władzy politycznej albo z ich rozproszeniem w obrębie różnorodnych, wzajemnie konkurencyjnych wpływów politycznych.

Inną przyczyną nasilającego się zainteresowania zjawiskiem korupcji może być upadek dualistycznego zimno-wojennego systemu politycznego. Co za tym idzie korupcja uzasadniana niekiedy rywalizacją pomiędzy wrogimi blokami politycznymi - przestała być tłumaczona względami wyższej konieczności. W tym samym czasie wzrosła liczba demokratycznych i niezależnych politycznie państw, w których rozwijają się wolne media i kształtuje kultura obywatelska - czynniki wspomagające skuteczną walkę z patologiami życia publicznego. Demokracja w oczywisty sposób ujawnia dotąd skrzętnie skrywane zachowania, burząc niekiedy zaufanie do młodych i kruchych instytucji życia społecznego. Z drugiej strony transformacja ustrojowa wzmaga ilość występujących patologii, gdyż przeprowadzane na szeroką skalę zmiany stwarzają znakomitą okazję dla nieprawidłowych działań. Brakuje odpowiednio silnych norm społecznych oraz klarownych reguł prawnych, instytucji kontrolnych oraz sprawnego wymiaru sprawiedliwości zwalczającego zjawiska przestępcze.

Dla współczesnego zainteresowania korupcją nie bez znaczenia jest również propagowanie standardów antykorupcyjnych przez międzynarodowe instytucje, zwłaszcza Transparency International. Warto w tym miejscu wspomnieć chociażby bezprecedensową konwencję przyjętą przez kraje OECD w 1997 roku dotyczącą zwalczania przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych. W wielu rozwijających się krajach właśnie przedstawiciele dużych zachodnio-europejskich i amerykańskich kompanii handlowych oraz przemysłowych byli głównym źródłem korumpowania urzędników państwowych. Korupcja towarzyszy także wielu działaniom prywatyzacyjnym podejmowanym przez kraje rozwijające się, szczególnie przez demokracje wychodzące z systemu gospodarki socjalistycznej. R. Klitgaard uważa, że przez całe dziesięciolecia największym eksporterem korupcji były właśnie przedsiębiorstwa prywatne pochodzące ze Stanów Zjednoczonych Ameryki, aktywnie uczestniczące w przedsięwzięciach inwestycyjnych na całym świecie.

Warto także przypomnieć, że w wielu krajach łapówki czynione w ramach inwestycji zagranicznych można było zgodnie z prawem odliczyć od opodatkowania (np. we Francji, Belgii, Danii, Niemczech). Obecnie w dalszym ciągu szereg państw udziela gwarancji kredytowych korupcjogennym przedsiębiorstwom i w razie potrzeby wyrównuje im straty poniesione w nieudanych inwestycjach zagranicznych. Wprawdzie aktualnie jedynie 15 państw spośród 34 sygnatariuszy ratyfikowało wspomnianą konwencję, jest to jednak wyraźny postęp i próba wyeliminowania szeregu możliwości prawnych wspierających łapownictwo w międzynarodowej działalności gospodarczej. W styczniu 2000 roku polski parlament ratyfikował przystąpienie do konwencji OECD.

Innego typu inicjatywą międzynarodową jest Program działań przeciwko korupcji, przyjęty przez komitet ministrów Rady Europy (Programme of Action against Corruption 1997) i opracowany na początku lat 90-tych przez multidyscyplinarną grupę ekspertów. Program wymienia szeroki wachlarz działań w zakresie wprowadzenia norm prawnych, zaktywizowania działań administracji publicznej oraz organizacji społecznych w państwach członkowskich. Warto również zauważyć, że Rada Europy podjęła znacznie bardziej aktywne działania na polu przeciwdziałania korupcji, aniżeli Unia Europejska, która w zasadzie ograniczyła swoje regulacje w tym względzie jedynie do kwestii związanych z zabezpieczeniem wydatkowania własnych środków budżetowych.

Swoje znaczenie dla wzrostu zainteresowania korupcją mają także globalizujące się procesy gospodarcze, a zwłaszcza rosnąca światowa konkurencja ekonomiczna. Władze publiczne rozmaitego szczebla stają się coraz bardziej zainteresowane wspieraniem procesów gospodarczych, przyciąganiem inwestorów, krajowych oraz zagranicznych. Coraz bardziej dynamicznie rozwija się także międzynarodowa działalność handlowa i inwestycyjna. Szereg prywatyzacji dokonywanych na całym świecie, ale zwłaszcza w krajach transformacji ekonomicznej - najlepiej ilustruje to zjawisko. Niestety, wzmacnia pośrednio także presję korupcyjną.

Równocześnie w coraz większym stopniu aspiracje i zachowania społeczne zwykłych obywateli są skierowane na zdobywanie i konsumowanie dóbr materialnych. Globalnie rozwijająca się kultura masowa promuje zachowania konsumpcyjne, które stopniowo przenikają również do świata polityki i administracji publicznej. Wielu polityków i urzędników nie widzi więc nic złego w wykorzystaniu piastowanego urzędu dla celów prywatnych - ale zgodnych z obowiązującą kulturą konsumpcyjną. W służbie publicznej można spotkać odwoływanie się do wartości zgoła rynkowych, a nie do etosu służenia dobru wspólnemu. Politycy kierujący partią często zachowują się jak wytrawni menedżerowie, sprzedający swój towar polityczny opinii publicznej - niczym proszek do prania. Z drugiej strony sprzedają swoje usługi podmiotom gospodarczym, przyjmując najlepszą „rynkową” cenę w zamian za środki finansowe niezbędne na kolejne kampanie wyborcze.

Z dnia na dzień niektórzy spośród polityków i urzędników stają się bogaczami, jedynie dlatego, że mogli pośredniczyć w zamówieniach publicznych, ułatwić transakcję prywatyzacyjną itp. Wykorzystywanie pozycji publicznej do celów prywatnych lub partyjnych - ujawnione przez media - budzi zrozumiałe oburzenie społeczne. Uczucie gniewu jest tym większe, że konsumpcyjnie nastawiona publiczność, być może sama posiadająca różnorodne nie zrealizowane ambicje majątkowe - nie widzi uzasadnienia, dla którego właśnie polityk albo urzędnik mają osiągnąć spektakularny sukces ekonomiczny. Stanowi to także jawne zaprzeczenie wielokrotnym deklaracjom politycznym, składanym chociażby w trakcie kampanii elekcyjnych. Wyborca ma prawo czuć się oszukany, może dojść do wniosku, że jego głos tak na prawdę się nie liczy i niczego nie zmienia. Prawdziwy wpływ na bieg spraw publicznych - bez względu na barwy polityczne ugrupowań władzy - mają bowiem bogate przedsiębiorstwa, a politycy dążą jedynie ku osiąganiu korzyści własnych lub partyjnych - a nie poświęcają się misji na rzecz dobra wspólnego.

Demokracja przestaje w opinii potocznej służyć większości obywateli, zamiast tego służy interesom wąskiej części społeczeństwa, związanej z biznesem i władzą państwową. Jest to zdaniem wielu specjalistów główna przyczyna narastającego w ostatnim okresie kryzysu demokracji oraz rozwijającego się populizmu politycznego. Uwidacznia się to przede wszystkim w systematycznym spadku zainteresowania społecznego udziałem w powszechnych wyborach, notowanym niemal we wszystkich współczesnych państwach demokratycznych. W niektórych dochodzi nawet do spektakularnego odrzucenia dotychczasowych elit politycznych, jak to miało miejsce w trakcie wyborów parlamentarnych we Włoszech w połowie lat 90-tych. Jednocześnie rosną w siłę wszelkiej maści ruchy radykalne, zwłaszcza skrajnej prawicy, które w coraz większym stopniu uzyskują wpływ na władzę publiczną. Swoją popularność czerpią nie tylko z kontestowania dotychczasowych elit politycznych oraz ich modelu sprawowania władzy, ale w coraz większym stopniu również z odrzucenia niektórych fundamentalnych wartości dotychczasowego ładu publicznego.

3. Przedmioty i podmioty korupcji

Przedmiotem korupcji jest zawsze korzyść, której rozumienie jest różne. Łapówka występuje w korzyści materialnej jak i niematerialnej. Jej przedmiotem może być korzyść majątkowa jak i osobista.

Przez korzyść w sensie przedmiotu łapówki rozumieć należy każde bezpłatne świadczenie udzielającego, do którego funkcjonariusz publiczny przyjmujący nie ma żadnego uzasadnionego prawem roszczenia, i które go lepiej sytuuje pod względem materialnym lub niematerialnym.

Jednym z przedmiotów korupcji jest korzyść majątkowa, która ma charakter materialny. Jest obiektywnie stwierdzalna, efektywna, z reguły dająca się przeliczyć na pieniądze. Łapówka w postaci pieniądza daje większą gwarancję, że przestępstwo nie zostanie ujawnione, a nawet w wypadku jego ujawnienia istnieją większe szanse uniknięcia odpowiedzialności karnej niż wówczas, gdy wręczony został jakiś przedmiot łatwy do identyfikacji.

Jako postać łapówki, korzyść majątkowa, może pochodzić bądź z legalnego źródła, bądź też być rezultatem działania przestępczego.

Kolejnym z przedmiotów korupcji jest korzyść osobista. W niektórych przypadkach może być ona bardziej kusząca niż korzyść majątkowa, i tym chyba kierują się ustawodawcy włączając ją do zespołu znamion przestępstw łapówkarstwa. W wypadku korzyści osobistej chodzi o coś takiego, co nie ma natury materialnej. Jej charakterystyczną cechą jest to, że musi to być korzyść własna, dla samego funkcjonariusza publicznego. Dla kogoś innego nie jest przedmiotem łapówki. Dla przykładu, korzyściami osobistymi mogą być: wyjednanie awansu, odznaczenia, zaszczytu, tytułu, godności, przyjęcie na uczelnię, wyuczenie języka, zawodu, przyspieszenie przydziału mieszkania, nie ujawnienie okoliczności obciążających, ułatwienie zawarcia wpływowej znajomości itp.

Przedmiot korupcji ulega dalszemu rozszerzeniu przez uznanie, że jest nim, oprócz korzyści majątkowej i osobistej, także obietnica udzielenia tych korzyści. Sama obietnica nie jest jeszcze korzyścią. Funkcjonariusz publiczny żywi zaledwie nadzieję na korzyść, która nie musi się spełnić. Wprawdzie w wypadku przestępstw łapówkarstwa liczy się obietnica, na której spełnienie można liczyć, niemniej jednak składający przyrzeczenie tej treści może po osiągnięciu celu zmienić swój zamiar.

Szczególnym przypadkiem korupcji jest łapownictwo: czynne (dawanie) i bierne (branie), czyli takie faworyzowanie jakiegoś obywatela przez danego urzędnika, które stanowi wyraźne przekroczenie przepisów prawa karnego. Korupcją są też działania urzędowe, których podmioty kierując się sympatiami osobistymi protegują wybranych, naruszając w ten sposób obowiązującą ich zasadę bezstronności.

Czynnym sprawcą korupcji jest ten kto łapówkę wręcza. Są to tak zwani korumpujący, którzy chcąc coś uzyskać wykorzystują swoje „dojścia” i układy, względnie tworzą takowe albo tez przekupują ludzi wpływowych pieniędzmi, podarunkami czy obietnicami rewanżu w przypadku odwrócenia się ról. Przykładem takiej korupcji czynnej może być przekupywanie funkcjonariusza urzędu gminnego w celu uzyskania koncesji na prowadzenie intratnej działalności handlowej w atrakcyjnym punkcie miasta. Jej podmiotem może być każdy obywatel, który ma interes w przyspieszeniu jakiejś sprawy lub w uzyskaniu dla siebie deficytowanego dobra, jeśli tylko okaże się wystarczająco sprytny, zapobiegliwy, przebiegły.

Przyjmujący łapówkę to sprawcy korupcji biernej. Są to skorumpowani, czyli ci, którzy przyjmują zaproponowany kontrakt, którzy pozwalają się przekupić, względnie przyjmują obietnicę innego rodzaju korzyści i rezygnują z obowiązującej ich bezstronności. Podmiotami korupcji biernej są wyłącznie osoby pełniące jakieś ważne funkcje społeczne, polityczne, gospodarcze, które decydują o rozdziale deficytowych dóbr lub przywilejów. Są to osoby, od których zależy coś ważnego.

Konsekwencje korupcji dotykają najpierw jednostkowych jej podmiotów. Do świadomości wielu jednostek wkrada się niepewność co do sensowności etycznego działania. Wskutek powtarzających się aktów korupcji następuje proces stopniowego obniżania się poziomu moralnego społeczeństwa. Uwiecznione powodzeniem pojedyncze akty korupcji znajdują chętnych naśladowców. Młodzi ludzie biorąc przykład ze swoich rodziców, przełożonych mogą stać się kolejnymi podmiotami korupcji.

ROZDZIAŁ II. KONSEKWENCJE KORUPCJI

2.1 Przyczyny korupcji

Przez czynniki przyczynowe korupcji rozumie się zjawiska i procesy o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, sprzyjające popełnianiu przestępstw łapówkarstwa. Co do interpretacji przyczyn łapówkarstwa można odnotować różne poglądy. Wyróżnia się interpretacje jednoczynnikowe (monofaktorowe) i wieloczynnikowe (multifaktorowe).

Monofaktorowa interpretacja polega na tym, że wiąże popełnienie przestępstwa łapówkarstwa tylko z jedną przyczyną, np. z niskim uposażeniem urzędników, nie rozwiązaną sprawą ich emerytur, niewłaściwym poziomem moralnym reprezentowanym przez ekonomicznych, a przede wszystkim politycznych przywódców społeczeństwa, surowością przepisów karnych, tzw. Odbiciem społecznym (organizm urzędniczy nie reprezentuje wyższego poziomu niż całe społeczeństwo), itp.

Według interpretacji multifaktorowej łapówkarstwo jest następstwem wzajemnego oddziaływania na siebie wielu czynników. Przyczyną może być odchylenie od prawidłowej moralności, a więc nieprzestrzeganie norm moralnych, naruszenie norm przez jednostkę. Przyczyn należy także szukać w niedociągnięciach i brakach tkwiących w systemach społeczno-gospodarczych. Społeczeństwo współczesne jest społeczeństwem typu organizacyjnego. Prawie każda dziedzina życia jest przez państwo organizowana i podlega kontroli. W związku z tym większość kontaktów międzyludzkich odbywa się w różnych instytucjach, biurach, urzędach i ma charakter rzeczowy. Do takich form życia społecznego, wymagających dojrzałości społecznej i emocjonalnej, nie wszyscy ludzie są już dostatecznie przygotowani w zakresie umiejętności, jak i postaw. Dlatego niekiedy kalkulacja zajmuje miejsce bezinteresownej życzliwości. Stosunki ludzkie ulegają nadmiernemu procesowi merkantylizacji. W tych warunkach pojawiają się w kontaktach międzyludzkich różne załamania, konflikty, destruktywne formy współżycia i współpracy, których drastycznym przejawem jest korupcja.

Jako jeden z czynników przyczynowych korupcji o charakterze przedmiotowym wyróżnić należy błędnie pojęty interes, przez który rozumie się zarówno samą potrzebę, jak i warunki oraz środki prowadzące do jej zaspokojenia. Chodzi tu o potrzeby, które są szkodliwe dla interesu społecznego np. ukrycie faktu przestępstwa, sfałszowania dokumentów, prowadzenia życia ponad możliwości wynikające z uzyskiwanych legalnie dochodów. Droga obrana przez sprawcę, mająca doprowadzić do zaspokojenia owych potrzeb, jest w danych warunkach zawsze społecznie szkodliwa. Skłania go do tego sam charakter potrzeby, towarzyszące okoliczności lub też przymuszenie. Udzielając korzyści sprawca, w sposób sprzeczny z prawem, stara się usunąć przeszkody na drodze do zaspokojenia potrzeby.

Znaczącym czynnikiem w genezie przestępstw łapówkarstwa jest przymuszenie, które przybiera różne formy. Najczęściej spotykane to wykorzystanie sytuacji i zależności, żądanie, uzależnienie, podżeganie. Zjawisku korupcji z reguły towarzyszy jakaś trudność, np. w zaopatrzeniu w niezbędne surowce, w zbyciu mało atrakcyjnych produktów, w uzyskaniu dobrze płatnej pracy, w nabyciu przedmiotów deficytowych, w dostaniu się na wyższą uczelnię, w uzyskaniu różnych zezwoleń (na prowadzenie działalności handlowej, usługowej) itp. Źródłem takich lub innych trudności są najczęściej występujące braki, niedostatki. Stanowią one grunt dla przekupstwa. Trudności występowały, występują i będą występować. Różny może być ich zasięg, różne stopnie nasilenia, a przede wszystkim różny sposób ich pokonywania. Osiągnięcia wychowawcze w zakresie kształtowania

dojrzałych postaw społecznych, obywatelskich, likwidacji społecznych nawyków oraz destruktywnych form współżycia społecznego, wszystko to nie może pozostać bez wpływu na sposoby pokonywania trudności. U źródeł różnego zła, w tym także łapówkarstwa, leżą niejednokrotnie niedostatki organizacyjne. Nie można powiedzieć, aby organizacja była mocną stroną w pracy naszych przedsiębiorstw, instytucji państwowych i społecznych. Najbardziej aktualnym przejawem patologii społecznej instytucji jest biurokracja w jej wynaturzonej postaci. Przez formy biurokratyczne zjawiska ujemne mogą przekształcić się w czynniki wpływające na kształtowanie sytuacji kryminogennej przestępczości łapowniczej.

Korupcyjny charakter ma też funkcjonowanie klik, przez które rozumieć należy nieformalne grupy społeczne, mające cele niezgodne z celami instytucji, w ramach której powstają. Kliki tworzą się dość często na zasadzie wspólnej przynależności do jakiejś komórki służbowej lub zajmowania zbliżonych hierarchicznie stanowisk. Kliką będzie na przykład grono personelu kierowniczego „żerującego na przedsiębiorstwie”, zagarniającego dla siebie bezprawne korzyści, także grupa pracowników podległych, zabiegająca o zapewnienie sobie wysokich zarobków w drodze łapówkarstwa.

Przyczynami wspomagającymi korupcję są niewłaściwa polityka kadrowa oraz brak skutecznej kontroli. Społeczeństwo nasze jest społeczeństwem otwartym. Droga awansu stoi otworem przed każdym człowiekiem ideowym, zdolnym, wykształconym. Jednakże struktura życia społecznego oraz psychologiczne mechanizmy awansu nie zawsze ułatwiają pięcie się w górę jednostkom wartościowym. W rywalizacji o awans niestety wygrywa niekiedy osobnik nie najlepszy, lecz najsprytniejszy oraz najbezwzględniejszy. Spotyka się więc na stanowiskach dostarczających okazji do popełnienia przestępstw łapówkarstwa (np. w aparacie kontroli) ludzi niesprawiedliwych, nieuczciwych, zachłannych, karierowiczów, ludzi o wypaczonych potrzebach, których zaspokojenie jest sprzeczne zarówno z indywidualnym interesem danej osoby, nawet interesem społecznym. Duże znaczenie ma również tolerancyjny stosunek osób sprawujących funkcje kierownicze do popełnionych przestępstw łapówkarstwa. W ten sposób powstaje atmosfera korupcji w danej instytucji.

Czynnikiem przyczynowym korupcji, na który warto zwrócić uwagę, jest też wadliwa ewidencja wartości materialnych. Ewidencja i związana z nią dokumentacja stanowią podstawowy instrument kontroli. Wadliwe prowadzenie sprawia, że istnieje łatwość i prostota osiągnięcia przestępnego rezultatu, a także możliwość ukrycia bez większych trudności śladów przestępstw.

Zwracając uwagę na czynniki związane z osobowością przestępcy zwraca się uwagę na przyczyny, które doprowadziły go do popełnienia konkretnego przestępstwa. Należy zaznaczyć, że w przypadkach korupcji rola czynnika materialnego nie może być znaczna, ponieważ uposażenie funkcjonariuszy publicznych powinno zabezpieczać potrzeby w miarę dostatniego życia. Doświadczenie natomiast poucza, że kto w ogóle nie ma nic do oferowania, ten nie może przekupywać. Dlatego też w wielu przypadkach sprawcami przekupstwa stają się dobrze sytuowani przedstawiciele tzw. Inicjatywy prywatnej.

Korupcję można traktować jako przejaw niskiej kultury współżycia i współpracy. Kultura środowiska kształtuje osobowość ludzi wchodzących w skład określonego systemu, wszczepia im konkretne wartości, nakierowuje ich aspiracje, podporządkowuje ich postępowanie normom społeczno-obyczajowym, podsuwa im wzory osobowe do naśladowania. W przypadkach przestępstw łapówkarstwa widoczna staje się dysharmonia wynikająca z dysproporcji kwalifikacji zawodowych i moralnych pracowników w stosunku do wykonywanych przez nich zadań służbowych, a w szczególności niekomplementarność w relacji: kwalifikacje zawodowe - kwalifikacje moralne - zadania służbowe. Składnikiem kultury jest wykształcenie. Poziom wykształcenia sprawców przestępstw korupcyjnych, to ze względu na wymagania służby publicznej, znajduje się powyżej średniej. Duże znaczenie ma poziom kultury moralnej. Ten czynnik nierzadko decyduje o życiu człowieka, o charakterze jego postępowania, a niekiedy o konkretnych czynach. Fakt popełnienia przestępstwa łapówkarstwa jeden raz wskazuje na wystąpienie u sprawcy negatywnych cech moralnych, zaś popełnianie tych przestępstw przez danego sprawcę wielokrotnie wskazuje na to, że te negatywne cechy moralne są już u niego głęboko zakorzenione. Każdy przypadek sprzedajności od strony moralnej jest przejawem braku uczciwości funkcjonariusza publicznego przede wszystkim wobec państwa. Postępowanie zgodne z prawem jest w pewnym stopniu uwarunkowane znajomością prawa. Jednakże mimo znajomości przepisów prawa występują przypadki braku ich poszanowania ze strony konkretnych osób. Drastycznym przykładem będzie przyjęcie łapówki za czynność sprzeciwiającą się ustawie. Zagmatwany system prawny, niejasność, nieprzejrzystość, nadmiar przepisów prawnych, sprawiają, że często spryt więcej znaczy w załatwieniu sprawy niż należyte rozumienie problemu społecznego i znajomość prawa. Drogę postępowania, zamiast przepisów, wyznaczać może wówczas naśladowanie uwieńczonego powodzeniem zachowania, nawet jeżeli zachowanie to pozostawałoby w kolizji z normami prawa.

Reasumując uwagi zawarte w rozdziale dotyczącym czynników przyczynowych korupcji, stwierdzić należy, że korupcja znajduje dla siebie pożywkę we wszystkich ustrojach społeczno-gospodarczych. Zachowanie człowieka nigdy nie jest określone przez jakąś jedną przyczynę i bez udziału innych czynników nie miałby dużej siły oddziaływania.

2.2 Konsekwencje korupcji

2.2.1 Konsekwencje gospodarcze

W często spotykanym przypadku obecności korupcji w procesie przyznawania rządowych kontraktów, koszty inwestycji i produkcji rosną, ponieważ obejmują między innymi transfery łapówkowe, niewygodę ukrytej akcji w ewentualnej transakcji wiązanej, konsekwencje zatwierdzenia nieoptymalnych parametrów i w rezultacie: redukcję efektywności zainwestowanych środków, spadek wydajności produkcji. Korupcja prowadzi również do dekoncentracji i despecjalizacji skorumpowanych: potrzeba prowadzenia podwójnej księgowości, potrzeba ponoszenia kosztów utrzymania tajemnicy nielegalnych transakcji przez długi okres czasu. Rosną koszty transakcji. W końcowym rezultacie tempo wzrostu gospodarczego maleje. Co więcej, w miarę wzrostu stopnia skomplikowania i wydajności gospodarki, negatywne efekty korupcji stają się coraz bardziej dokuczliwe. Korupcja procesu inwestycyjnego powoduje, że poszczególne projekty okazują się nadmiernie rozbudowane lub nieekonomiczne z uwagi na fakt, że realizacja wielkich projektów oznacza wzrost dochodów z łapówek. Wybór pada często na bardziej kosztowne i ponad potrzebę skomplikowane projekty, ponieważ zwiększa to podstawę dochodów korupcyjnych, a nawet umożliwia redukcję „stopy korupcji” (tzn. stosunku wielkości łapówki do rozmiarów transakcji). Powstaje droga prowadzona do nikąd, szkoła lub szpital rozpoczęty, lecz nigdy nie skończony. Jedyną przyczyną budowy tych obiektów była bowiem potrzeba otrzymania łapówki przez urzędnika w potrzebie, finansowana po części z podatków. Ten rodzaj korupcji utrudnia także ewentualnej opozycji politycznej czy mediom kalkulację wysokości odpowiedniej łapówki - z uwagi na specyfikę i unikalność transakcji brak jest substytutów na rynku, towar nie ma zatem ceny rynkowej. Dlatego natknięcie się na wysokie współczynniki kapitał-praca (uzbrojenia siły roboczej) świadczyć może o sekwencji transakcji korupcyjnych. Ubocznym efektem nadmiernych inwestycji jest wznoszenie wysokich barier wejścia na rynek przez ewentualnych konkurentów. W efekcie intensywność konkurencji spada.

Z perspektywy problemu inwestowania od strony sektora publicznego korupcja może z początku przyczynić się do wzrostu inwestycji publicznych kosztem inwestycji prywatnych, ponieważ urzędnicy decydujący o inwestycjach publicznych pragną, przy okazji, upiec swoją pieczeń. Na dłuższą metę jednak rozmiary inwestycji publicznych kurczą się na rzecz zwiększonych wydatków bieżących z budżetu, z powodu braku środków publicznych. W skorumpowanym środowisku niepewności prawnej infrastruktura fizyczna (sieć telefoniczna, bankowa, sieć kanalizacyjna, gaz, elektryczność, sieć dróg, mostów, ochrona środowiska itd.) popada w zaniedbanie, a superstruktura duchowa państwa (szkolnictwo wszystkich szczebli, szpitale i ochrona zdrowia itd.) ulega erozji. Pożałowania godny stan infrastruktury, z kolei, stwarza potrzebę inwestowania. Inwestorzy stawiają warunki, domagając się ulg podatkowych, protekcji, przywilejów, specjalnych sfer i warunków. Rząd nie ma dużego wyboru i ulgi takie przyznaje. Wpływy budżetowe maleją coraz bardziej. Błędne koło zaniku infrastruktury i wpływów budżetowych zamyka się.

Korupcja, w połączeniu z efektem hazardu moralnego, prowadzić może także do niskiej efektywności inwestycji, ponieważ inwestorzy przedsiębiorą nierentowne projekty w nadziei na wykup przez państwo lub instytucje międzynarodowe (MFW, Bank Światowy). W długim okresie prowadzić to może do kryzysów ekonomicznych, jak to miało niedawno miejsce na przykład w krajach Dalekiego Wschodu (Indonezja, Tajlandia, Malezja, Korea Południowa itd.).

Związki korupcji z nadmiernymi rozmiarami projektów inwestycyjnych nie oznaczają jednak, iż korupcja sprzyja wzrostowi nakładów inwestycyjnych. Wręcz przeciwnie, rozmiary nakładów inwestycyjnych okazują się niższe niż optymalne, z uwagi na wysokie koszty łapówek i zwłokę. Koszty związane z arbitralnymi - ponieważ nie określanymi tylko przez kryteria ekonomiczne - inwestycjami oznaczają marnotrawstwo kapitału, w tym przychodów z bogactw naturalnych, oznaczają w najlepszym przypadku redukcję możliwego do osiągnięcia wzrostu gospodarczego. W konsekwencji korupcja nie może nie wywrzeć negatywnego wpływu na równowagę zewnętrznych obrotów kraju. Mniej kapitału przypływa, z uwagi na złą opinię, więcej kapitału odpływa, poszukuje się bowiem lokat bardziej bezpiecznych i mniej narażonych na arbitralność urzędników. Wpływy z eksportu są mniejsze od potencjalnych, z uwagi na korupcyjne wynegocjowanie cen niższych od cen światowych (i zdeponowanie ewentualnej różnicy w zachodnim banku). Wypłaty z tytułu importu są większe od możliwych, a z tego samego powodu ujawniają się potrzeby posiadania konta w kraju „bezpiecznym” (nieskorumpowanym).

Korupcja powoduje także niewydajne wykorzystywanie brudnych pieniędzy. Na przykład, eksport sum uzyskanych z łapówek jest formą ucieczki kapitału lub praniem brudnych pieniędzy. Bilans płatniczy takiego kraju cierpi. Skorumpowani - dobrze znając naturę systemu finansów publicznych i prawnych swego kraju - nie mają zaufania do swojego kraju, dlatego wywożą brudne pieniądze za granicę. Wreszcie należy odnotować, że korupcja w sferze gospodarczej wiąże się ściśle z udziałem szarej, nieoficjalnej gospodarki w dochodach kraju.

Jeśli chodzi o konsekwencje polityczne, to korupcja obniża jakość „systemu rządzenia”. Redukuje ona lub usuwa legitymację rządów, szczególnie dyktatorskich. Wywiera zatem w dłuższym okresie efekt politycznie destabilizujący. Często pomijanym rezultatem korupcji jest negatywny efekt, jaki korupcja wywiera na próby racjonalizacji struktury politycznej państwa. Rozpowszechnienie korupcji „w terenie” - tj. na szczeblu powiatu i gminy - utrudnia lub nawet uniemożliwia efektywna decentralizację lub federalizacje państwa. Korzyści decentralizacji administracyjnej struktury państwa mogą bowiem zostać z nawiązką skompensowane stratami społecznymi powstałymi w wyniku działania korupcyjnych układów „w terenie”.

2.2.2 Konsekwencje etyczne

Podstawowym efektem rozprzestrzeniania się korupcji jest spadek standardów etycznych społeczeństwa, zanik wzajemnego zaufania osób uczestniczących w obrocie społecznym i ekonomicznym, redukcja kapitału społecznego. Korupcja prowadzi do nabrzmienia problemu hazardu moralnego (tj. przesuwania spłaty dobrowolnie zaciągniętych zobowiązań na innych). Wiele jej następstw ma perwersyjny charakter. Na przykład, wręczanie łapówek w celu przyspieszenia uzyskania pozwolenia prowadzić będzie do jeszcze wolniejszego tempa wydawania pozwoleń w celu „zgarnięcia” wyższych łapówek. Korupcja prowadzić będzie do obniżenia etyk pracy, skoro zaniedbanie i zwłoka popłacają. Długoletnia korupcja prowadzi do sytuacji, w której zaniedbanie i zwłoka stają się sposobem życia, cechą charakteru narodowego. W takiej sytuacji nawet prywatyzacja (np. szpitali państwowych) nie musi oznaczać natychmiastowego zaniedbania z kulturą i zwłoki. Efektem długofalowych nieetycznych zachowań, które stoją u podstaw korupcji, będzie premiowanie sukcesem bezwzględności, niemoralności, chamstwa i skandalu. Przewidział to ponad półtora wieku temu wielki klasyk francuski: „To, czego należy się obawiać, to nie niemoralność ludzi wielkich, ale tego, że niemoralność może prowadzić do wielkości. ...w ten sposób śliski stosunek zawiązuje się między pojęciami podłości oraz władzy, niegodności i sukcesu, użyteczności i dyshonoru”.

Zanik zaufania w społeczeństwie dąży do podziału społeczeństw dotychczas jednolitych i w miarę zintegrowanych, do dezintegracji społecznej. W tym celu skorumpowane elementy nowego systemu mogą odkurzać i wykorzystywać stare, w znacznym stopniu nominalne podziały (np. etniczne, religijne) w celu pogłębienia (skorumpowanej) lojalności wewnątrzgrupowej. Ostatnie wydarzenia związane z rozpadem Jugosławii stanowią dobry przykład tego procesu.

Środowisko korupcyjne utrwala lub pogłębia przywileje i nierówności społeczne. Zwiększa ono władzę wysoko postawionych w hierarchii politycznej, łącznie z władzą implikowania i szantażu, ponieważ praktycznie prawie każdy może stać się obiektem uwikłania lub szantażu.

Korupcja redukuje mobilność społeczną. Udział stosunków pokrewieństwa, powinowactwa, przyjaźni, znajomości zwiększa się kosztem stosunków „na odległość ręki”. Przejrzystość stosunków rynkowych opartych na wydajności i mobilności spada. Osobnicy raczej lepiej usytuowani niż lepsi pną się w górę skali dochodu i znaczenia, osobnicy wydani, inteligentni i lepsi stoją w miejscu lub opadają w dolne rewiry skali dochodów i znaczenia. Ograniczona lub perwersyjna mobilność społeczna nie dostarcza dobrych prognoz dla przyszłych sukcesów ekonomicznych lub integracyjnych krajów oddających się korupcji.

Korupcja, korodując w społeczeństwie szacunek dla prawa, stwarza zapotrzebowanie na wzrost regulacji prawnej obrotu gospodarczego, na rozmyślne używanie przez biurokrację nieprecyzyjnego, poddającego się różnym interpretacjom języka, na tworzenie luk prawnych. Korupcja kompromituje ideę konkurencji oraz konkurencyjności, ponieważ sukcesu w środowisku skorumpowanym nie można osiągnąć nie uczestnicząc w praktykach korupcyjnych. Zawód kupca lub przedsiębiorcy kojarzy się z nieczystymi interesami, oszustwami i ofertami łapówek. Odbiera to legitymację moralną systemowi rynkowemu.

Na dłuższą metę najbardziej szkodliwą konsekwencją korupcji jest prawdopodobnie erozja pewności prywatnych praw własności. Ponieważ inwestorzy liczą się z możliwością korupcyjnego działania menadżerów, liczą się też z możliwością ubytku ich substancji majątkowej, dlatego w kraju skorumpowanym skłonność do inwestycji, a może także do oszczędzania będzie niższa niż w środowisku pozbawionym korupcji. Raz utrwalona korupcja może ułatwiać argumentacje o nieefektywności systemu rynkowego, o niewydajności i niesprawiedliwości kapitalizmu, o potrzebie rozwiązań socjalistycznych itd.

2.3 Formy walki z korupcją

2.3.1 Ustawodawstwo UE w dziedzinie korupcji

Z literatury przedmiotu wynika, iż nawet najlepsze rozwiązanie prawne oraz zaangażowanie organów ścigania bez silnej woli i poparcia społecznego nie wystarczają do przeciwdziałania korupcji i że zależy ona od tych przestępstw, na które tzw. „podatność społeczna” jest znaczna.

Rys. 2. Wszechstronna strategia walki z korupcją (źródło: Tkacz A. Integracja RP z Unią Europejską, 2000).

Jednym z kierunków systemu zapobiegania przestępczości łapówkarstwa jest efektywny rozwój gospodarczy i stała poprawa życia narodu. Powoduje to eliminację, a przynajmniej ograniczenie, pewnych faktów z egzystencji gospodarczej, które zalicza się do zespołu czynników sprzyjających do popełnieniu przestępstw łapówkarstwa. W trakcie rozwoju gospodarczego mogą zacząć funkcjonować różne elementy antyłapówkarskie.

Szczególnie ważne są te, które maja wpływ na tzw. Czystość życia publicznego, jak na przykład pozytywny stosunek do grupy rządzącej, duma z wykonywanej pracy, ze służby dla narodu, do którego się należy itp. Zapobieganie przestępstwom łapówkarstwa, chociażby ze względu na charakter tych przestępstw, wymaga pozostającego na odpowiednio wysokim poziomie wychowania państwowego. Chodzi bowiem o przeciwdziałanie zjawisku, które godzi przede wszystkim w interesy państwa. Trzeba mieć szacunek dla państwa, aby występować w obronie jego interesów.

Kolejnym kierunkiem systemu zapobiegania korupcji jest przestrzeganie przez funkcjonariuszy publicznych zasad etyki zawodowej. Pewną poprawę w tym zakresie można byłoby osiągnąć przez stworzenie warunków do prawidłowego funkcjonowania, znanej w zawodzie urzędniczym, zasady uczciwości i rzetelności. Zapewnienie wysokiej efektywności procesu wykrywania przestępstw łapówkarstwa jest bardzo ważnym elementem zwalczania korupcji. Codzienna praktyka organów ścigania uzasadnia tezę, że każde przestępstwo będzie wykryte i za każde trzeba będzie ponieść odpowiedzialność.

Czynniki sprzyjające popełnianiu przestępstw łapówkarstwa często, tak czy inaczej, związane są z niedostatkami występującymi w pracy instytucji. Najwięksi wrogowie korupcji w administracji to prawidłowy przebieg pracy oraz wiarygodne, dokładne oraz zgodne z prawem prowadzenie spraw.

2.4 Przykłady korupcji w krajach UE

Jedną z takich afer jest przykład korupcji na Poczcie Polskiej, o której pisze Rzeczpospolita (2002): „Na trzy miesiące trafił do aresztu Jacek T., były dyrektor generalny Poczty Polskiej. Mokotowska prokuratura postawiła mu zarzut przyjęcia 20 tys. zł łapówki. Aresztowany jest także lobbysta Michał W., podejrzany o wręczanie łapówek w zamian za kupno przez Pocztę płyt Arki Noego od firmy żony Bogusława Bagsika. Jacek T. był uważany za menedżera związanego z AWS. Do Poczty Polskiej trafił na początku 2000 roku. W mediach było głośno o jego konflikcie z ministrem łączności Tomaszem Szyszką. Do prasy przeciekły wówczas informacje m.in. o zarzutach, które nawzajem wobec siebie wysuwali. Minister miał się tłumaczyć z kwestii związanych z prywatyzacją Banku Pocztowego, natomiast dyrektor Poczty z dziwnych przedsięwzięć; m.in. chodziło o umowy z firmą kontrolowaną przez Bagsika i zatrudnianie osoby, której syn, bezpośrednio powiązany z warszawskimi gangami, regularnie bywał w budynku Poczty, załatwiając tam podejrzane interesy. Ponadto kontrowersje wzbudzały przetargi ogłaszane przez Pocztę i podpisywanie wielomilionowych kontraktów w krótkim czasie”.

Czasopismo „Służba Zdrowia” (2000) pisze o korupcji występującej w obszarze służby zdrowia w ten sposób: „Tymczasem ochrona zdrowia w Polsce, z racji swej specyfiki (przenikanie się sektora publicznego i prywatnego, decydujący udział środków publicznych w obrocie rynkowym, przyspieszona - po latach zastoju - transformacja systemu, której nie towarzyszą precyzyjne regulacje prawne, powszechna uznaniowość - bez jawności, norm, standardów, stawek itp., łatwość osiągania dużych korzyści przy minimalnym ryzyku wykrycia sprawcy nadużyć i jeszcze mniejszym - osądzenia go oraz ukarania, przyzwyczajenie do przyjmowania "dowodów wdzięczności" i in.) - stanowi doskonałe podłoże, na którym wszędzie na świecie krzewi się korupcja, uniemożliwiając poprawę sytuacji ekonomicznej oraz stanowiąc zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego”.

O korupcji pisze także „Gazeta Wyborcza” (2000). W artykule „Stołeczne samobranie” możemy dowiedzieć się, że „Młodzi ludzie, źle przygotowani do polityki, którzy robią szybkie kariery, kończą z przetrąconym kręgosłupem moralnym. Mamy w samorządzie warszawskim wiele takich przykładów...”. Redaktorzy gazety prowadzą wywiad z ówczesnym prezydentem Warszawy Pawłem Piskorskim o problemach związanych z korupcją w Warszawie. Dowiadujemy się, że Raport Banku Światowego stwierdza, że wielu warszawskich radnych prowadzi działalność gospodarczą, wykorzystując majątek komunalny. Prezydent oświadczył, że bez zmiany ustroju Warszawy trudno poprawić skuteczność zarządzania i walczyć z korupcją.

„Polityka” (2000) pisze, że jednym ze środków antykorupcyjnych miała być ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z raportu Najwyższej Izby Kontroli, która po raz pierwszy skontrolowała stosowanie ustawy, wynika, że ta idea utonęła w powszechnej grze pozorów. W 1994 roku ogłoszono listę na której znalazło się 90 nazwisk osób, które naruszyły ustawę antykorupcyjną (pracując we władzach spółek prawa handlowego albo prowadząc działalność gospodarczą, co mogło budzić podejrzenia o ich stronniczości) lub złamały ustawę o wynagrodzeniach (pobierając podwójne pensje - w swoich urzędach oraz spółkach Skarbu Państwa). Na listę trafili znani ministrowie i wysocy urzędnicy.

Można wiele by pisać o sprawach korupcyjnych. Prawie w każdej gazecie, czy czasopiśmie jest poruszany ten problem. Zamieszane są w korupcję osoby pełniące poważne funkcje publiczne, które powinny dawać przykład swoimi postawami. Niestety tak się nie dzieje, a młodzież, która powinna wpajać w sobie poczucie etyki w przyszłym zawodzie nie ma skąd czerpać należytych przykładów.

ROZDZIAŁ III. POZIOM WIEDZY NA TEMAT KORUPCJI WŚRÓD SPOŁECZEŃSTWA

3.1 Znajomość zjawiska korupcji wśród społeczeństwa

Na początku lat dziewięćdziesiątych poprzedniego wieku uważano, że nie można mierzyć i analizować empi­rycznie wartości poziomu korupcji w poszczególnych krajach. Takie badania po­równawcze prowadzi od 1995 r. Transparency International. Opracowany został tzw. indeks postrzegania korupcji (Corruption Perceptions Index - CPI), hierarchizujący poszczególne kraje według stopnia, w jakim obserwuje się w nich korupcję wśród urzędników publicznych i polityków. Indeks został oparły na dostępnych badaniach opinii publicznej oraz analizach prowadzonych wśród ludzi biznesu i ekspertów na temat poziomu korupcji w danym kraju. Operuje skalą od 0 (najbardziej skorumpo­wany) do 10 (najmniej skorumpowany). Indeks postrzegania korupcji można trak­tować jako wynik „sondażu sondaży", czyli oceny danego kraju pod względem stop­nia, w jakim jest on postrzegany jako ojczyzna przyjmujących łapówki - urzędni­ków publicznych, polityków czy parlamentarzystów. Metodologię opracowania indeksu znaleźć można w pracy Johanna G. Lambsdorffa. Wartości CPI, publiko­wane co roku, począwszy od roku 1995, ustanawiają - w oczach międzynarodowej opinii publicznej - swoisty ranking krajów w zależności od postrzeganego w nich poziomu korupcji. Wartości CPI za rok 2002 dotyczą 102 krajów, pierwsze trzy miejsca na liście zajmują Finlandia (9,7) oraz Niemcy i Nowa Zelandia (po 9,5), a ostatnie dwa Nigeria (1,6) oraz Bangladesz (1,2). Polska w tym rankingu zajmuje 45. miejsce ze wskaźnikiem 4,0. Na rysunku 1 przedstawiono wartości wskaźnika dla Polski w latach 1996-2002, zaznaczając również dla każdego wskaźnika war­tość odchylenia standardowego. Dużą wartość odchylenia standardowego w latach 1996-1998 należy interpretować jako istnienie dużego rozrzutu rezultatów uzy­skanych z różnych źródeł, co oznaczało istnienie znaczących różnic w percepcji poziomu korupcji w naszym kraju w tym okresie. Jak widać z rysunku, wartość wskaźnika (uwzględniając wartość odchylenia standardowego) jest w zasadzie sta­ła. Natomiast pozycja Polski w rankingu państw powoli się obniża: w 1998 r. zaj­mowaliśmy 39. miejsce, a w następnych latach kolejno 44., 43., 44. i w roku 2002 -45. miejsce. Dane te świadczą o stabilizacji postrzegania poziomu korupcji w na­szym kraju.

Rys. 3. Wartość wskaźnika indeksu postrzegania korupcji dla Polski w poszczególnych latach.

Źródło: opracowanie własne

W 1999 r., chcąc oszacować przeszkody istniejące w otoczeniu biznesu, Bank Światowy oraz Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR) przeprowadziły szerokie badania mające na celu zmierzenie wartości korupcji, w rozbiciu na korup­cję związaną z zawłaszczaniem państwa oraz korupcję administracyjną. Badania te przeprowadzono poprzez osobiste rozmowy z zarządami lub właścicielami 3600 firm w 22 krajach będących aktualnie w fazie transformacji społecznej i gospodar­czej. Zadawano identyczne pytania dotyczące rzeczywistych doświadczeń szefów firm w korupcyjnych kontaktach łącznie z kosztami tych kontaktów. W zależności od wielkości kraju odbyto rozmowy: w Rosji w 550 firmach, na Ukrainie i w Polsce - w 250, w pozostałych krajach (Albania, Armenia, Azerbejdżan, Bułgaria, Chor­wacja, Czechy, Estonia, Gruzja, Węgry, Kazachstan, Kirgistan, Litwa, Łotwa, Moł­dawia, Rumunia, Słowacja, Słowenia) w 125-150 firmach. Doboru firm dokonano, uwzględniając ich reprezentatywność na rynku krajowym (rodzaj własności, roz­miar, sektor, położenie, wartość eksportu). Na rysunku 4 przedstawiono, opartą na wyznaczonych indeksach korupcji administracyjnej oraz zawłaszczania państwa, dwuwymiarową mapę rozmiarów tych dwóch typów korupcji.

Rys. 4. Typologia korupcji - wyniki badań BEEPS Banku Światowego (1999r.)

Źródło: opracowanie własne.

Jak widać z przytoczonych danych, Polska postrzegana jest - wśród krajów będących w trakcie transformacji - jako kraj, w którym korupcja istnieje, aczkolwiek jej poziom nie jest alarmująco wysoki. Razem z Estonią, Słowenią i Węgrami wypadamy najlepiej wśród państw o średnim poziomie korupcji. Dane te potwier­dzają omówione wcześniej badania Transparency International, gdzie wyższą od nas wartość wskaźnika indeksu postrzegania korupcji mają Słowenia (6,0), Estonia (5,6) Węgry (4,9) oraz Litwa (4,8).

Należy podkreślić, że Bank Światowy dysponuje największą ilością wiarygod­nych informacji na temat zjawiska korupcji na świecie. Wszystkie dane pokazujące zarówno poziom korupcji w poszczególnych państwach (w tym również pełne wy­niki badań BEEPS), jak i wskaźniki opisujące jakość rządzenia oraz wyniki prac analitycznych znaleźć można na stronie internetowej Banku Światowego.

W styczniu 2001 r. znana międzynarodowa firma audytorska Pricewaterhouse Coopers przedstawiła wyniki swoich badań nad wpływem „nieprzezroczystości" (ppacity) na koszt oraz dostępność kapitału dla 35 krajów na świecie. Nieprzezroczystość zdefiniowano jako brak jasnych, ścisłych, formalnych, łatwo dostępnych i szeroko akceptowanych praktyk na rynku kapitałowym. Powstał tzw. indeks nie­przezroczystości oparły na danych z pięciu różnych dziedzin wpływających na ry­nek kapitałowy. Są to: poziom korupcji, system prawa, polityka ekonomiczna na szczeblu rządowym, standardy i praktyki księgowości oraz system regulacji. Indeks nieprzezroczystości opracowano na podstawie badań ankietowych w każdej z wy­mienionych dziedzin, przeprowadzonych z szefami finansowymi, szefami banków w badanych krajach oraz pracownikami Pricewaterhouse Coopers w danym kraju. Wartość liczbową uzyskano poprzez uśrednienie pięciu składowych. Najlepszą teo­retycznie możliwą wartością było 0 (idealne warunki przezroczystości), a najgorszą teoretycznie - 150. Najlepsze rzeczywiste wyniki uzyskały: Singapur (29), USA i Chile (po 36) oraz Wielka Brytania (38), najgorsze: Chiny (87) i Rosja (84). Pol­ska zwartością 64 znalazła się wśród 35 krajów na 25. miejscu. Z pięciu krajów Europy Wschodniej lepszą od nas wartość wskaźnika uzyskały Węgry (50) oraz Litwa (58), natomiast gorszą Czechy oraz Rumunia (po 71).

Eksperci Banku Światowego uważają, że poziom korupcji jest nierozerwalnie związany z jakością rządzenia w danym państwie. Przez jakość rządzenia eksperci Banku rozumieją jakość procedur oraz instytucji, przy których pomocy sprawowa­na jest w danym kraju władza. W tym zakresie wyróżniają:

• procesy służące do wyboru rządu oraz do jego kontrolowania i egzekwowa­nia odpowiedzialności za rezultaty sprawowanej władzy;

• zdolność rządu do skutecznego zarządzania zasobami, do formułowania, wdrażania i egzekwowania określonych polityk oraz regulacji prawnych;

• szacunek obywateli i rządu do instytucji, które zarządzają ekonomią, oraz ich wzajemne oddziaływanie.

Do oceny jakości rządzenia w poszczególnych krajach eksperci posłużyli się metodą taksonometryczną, konstruując (z ponad 300 wskaźników cząstkowych) sześć zagregowanych wskaźników syntetycznych, będących statystyczną kompilacją po­strzegania jakości rządzenia przez dużą liczbę ankietowanych respondentów (organi­zacji pozarządowych, agencji zarządzania ryzykiem, pozarządowych instytutów ba­dawczych). Pierwszy z nich - zwany wskaźnikiem opiniowania i rozliczamia (Voice and Accountability) - mierzy procesy ustanawiania rządu, sposoby jego rozliczamia i procedury zmiany rządu. Zawiera on szereg wskaźników cząstkowych mierzących różne aspekty wymienionych procesów politycznych, m.in. zakres swobód obywatel­skich oraz praw politycznych obywateli. Wskaźniki cząstkowe mierzą zasięg uczest­nictwa obywateli danego kraju w ustanawianiu rządów oraz niezależność mediów w monitorowaniu władzy i egzekwowaniu odpowiedzialności za osiągane przez nią rezultaty. Drugi wskaźnik - zwany wskaźnikiem stabilności politycznej (Political Stability) - jest kombinacją wskaźników cząstkowych mierzących prawdopodobieństwo destabilizacji lub obalenia rządu na drodze niekonstytucyjnej bądź przez zastosowa­nie przemocy, z uwzględnieniem możliwych działań terrorystycznych. Wskaźnik efek­tywności rządzenia (Government Effectiveness) określa zdolność rządu do sprawo­wania władzy w sferze dostarczania usług publicznych oraz formułowania i egzekwo­wania własnej polityki. Wskaźniki cząstkowe mierzą jakość dostarczanych usług pu­blicznych, jakość pracy administracji, kompetencję urzędników służby cywilnej oraz poziom ich niezależności od nacisków politycznych, jak również poziom wiarygod­ności angażowania się rządu w rozwiązywanie istotnych problemów. Następny wskaź­nik -jakości regulacji (Regulatory Chiality) - mierzy zdolność rządu do formułowa­nia i egzekwowania wewnętrznych regulacji prawnych. Zawiera on wskaźniki cząst­kowe mierzące wpływ rządu na wolny rynek w takich sferach, jak kontrola cen, nad­zór bankowy, ciężary narzucane przez nadmierne regulacje dotyczące rozwoju bizne­su czy handlu zagranicznego. Następny wskaźnik - zasad prawa (Rule ofLaw) — zawiera wskaźniki cząstkowe opisujące zakres zdarzeń kryminalnych zarówno bez prze­mocy, jak i z jej użyciem, poziom skuteczności oraz przewidywalność wymiaru sprawiedliwości, jak również stopień wykonalności zobowiązań. Ostatni wskaźnik syntetyczny - wskaźnik kontrolowania korupcji (Control of Corruption) — mierzy po­strzeganie szeroko rozumianej korupcji, począwszy od konieczności dodatkowej za­płaty za wykonanie określonej usługi, poprzez wpływ korupcji na otoczenie biznesu, aż do korupcji na wysokich stanowiskach publicznych powodującej zawłaszczanie państwa. Istnienie korupcji oznacza manifestację braku szacunku do reguł, jakie - zgodnie z obowiązującym prawem - powinny rządzić na styku interesu publicznego i prywatnego.

Tab. 1. Ocena jakości rządzenia w Polsce na podstawie zagregowanych wskaźników syntetycznych w %

Źródło: opracowanie własne.

Dane będące w posiadaniu Banku Światowego zawierają wartości sześciu omó­wionych powyżej wskaźników syntetycznych - stanowiących szesciowymiarową mapę jakości rządzenia - dla 175 krajów, wyliczonych z danych dostępnych w latach 2000-2001. Istnieje również możliwość ich porównania z danymi z lat 1997-1998.

Ciekawe będzie przeanalizowanie danych dotyczących Polski, zarówno w ca­łej sześciowymiarowej przestrzeni jakości rządzenia, jak i w sferze kontrolowania korupcji. Dane przedstawia tabela. Wszystkie wskaźniki podane są w procentach (przyjęty sposób normalizacji poszczególnych wskaźników powoduje, że wartość średnia - uwzględniająca wszystkie kraje - wynosi dokładnie 50%). Kraje Europy Środkowej i Wschodniej to: Albania, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Serbia, Cze­chy, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa, Macedonia, Polska, Rumunia, Słowacja, Sło­wenia, i Jugosławia. Jesteśmy w tej grupie na 1. miejscu dla pierwszego wskaźnika, na 4. dla szóstego, a na 5. dla pozostałych wskaźników.

Dane te są potwierdzeniem wyników innych badań poziomu korupcji na świe­cie. Polska wśród wymienionych krajów jest w czołówce, znacznie powyżej śred­niej regionalnej (wspólnie ze Słowenią, z Estonią, Czechami i Węgrami) o relatyw­nie niskim poziomie korupcji, z relatywnie dobrym poziomem kontrolowania ko­rupcji oraz jakości rządzenia. Jednak porównując nasze wskaźniki ze średnią dla 25 krajów Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), należy przyznać, że mamy jeszcze bardzo dużo do zrobienia.

3.2 Przyczyny korupcji według społeczeństwa

W latach 1999-2002 ukazało się kilka istotnych dokumentów i opracowań sys­temowych dotyczących korupcji w Polsce. Pierwszy, przedstawiony pod koniec 1999r. przez Biuro Banku Światowego w Warszawie, zawierał przegląd dziedzin szczególnie podatnych na korupcję w Polsce wraz z ich wstępną hierarchizacją, która miała być przydatna polskiemu rządowi w procesie formułowania skutecznej stra­tegii i programu zwalczania korupcji. Drugi dokument, przedstawiony w marcu 2000r., przygotowany został przez Najwyższą Izbę Kontroli. Stanowi on pierw­szą bardzo udaną próbę spojrzenia na problem zagrożenia korupcją w Polsce po­przez analizę wyników kontroli uzyskanych przez najwyższy organ kontroli w pań­stwie. Dokonano w nim przeglądu bogatego materiału z 57 kontroli wykonanych wiatach 1995-2000 pod kątem zdefiniowania głównych zagrożeń oraz najczęst­szych mechanizmów sprzyjających zachowaniom korupcyjnym. Izba kontynuowa­ła swoją działalność analityczną, przygotowując i przedstawiając Sejmowi RP oraz opinii publicznej (w maju 2001 r.) następną analizę wyników kontroli przeprowa­dzonych w 2000r. Ponadto NIK opracowała i wdrożyła do realizacji (w październiku 2000 r.) specjalną metodykę kontroli sfer zagrożonych korupcją oraz przeka­zała Sejmowi (w kwietniu 2002 r.) kolejne opracowanie pt. „Stan realizacji najważ­niejszych wniosków antykorupcyjnych Najwyższej Izby Kontroli", poświęcone głównie wnioskom de legę ferenda, mającym istotne znaczenie dla ograniczenia zjawisk korupcyjnych w Polsce.

Wspomniałam już o Antykorupcyjnej Grupie Roboczej działającej przy wspar­ciu organizacyjnym Biura Banku Światowego w Warszawie i jej „Założeniach stra­tegii przeciwdziałania korupcji w Polsce". W opracowaniu tym przedstawiono dzie­dziny, w których korupcja powoduje największe koszty, a ryzyko jej występowania wydaje się być szczególnie wysokie, oraz zaproponowano działania mające na celu zmniejszenie poziomu korupcji.

Przy Fundacji im. Stefana Batorego działa „Program przeciw korupcji", który podejmuje działania informacyjne i edukacyjne mające na celu zmianę postaw wo­bec zjawiska korupcji, zapoznawanie z różnymi przejawami korupcji i uświadamia­nie znaczenia przejrzystości i etyki w życiu publicznym. Ciekawe raporty, analizy i poradniki dotyczące problemów korupcji w Polsce znaleźć można na stronie inter­netowej Fundacji.

W listopadzie 2002 r. przedstawiony został raport Programu Monitoringu Ak­cesji do Unii Europejskiej. Program ten realizowany jest od 2000 r. przez Instytut Społeczeństwa Otwartego, propagujący odpowiedzialny i zrównoważony proces rozszerzenia Unii Europejskiej poprzez m.in. monitorowanie spraw związanych z przestrzeganiem prawa w dziesięciu krajach Europy Środkowej i Wschodniej (oraz w pięciu krajach UE) i wspomagający niezależne monitorowanie procesu akcesji do Unii Europejskiej przez przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Część raportu dotycząca Polski zawiera analizę poszczególnych sfer narażonych na ko­rupcję w naszym kraju, omówienie stanu prawodawstwa antykorupcyjnego oraz ogólne zalecenia na przyszłość.

Rozpoznane i sygnalizowane w omówionych powyżej dokumentach mechani­zmy sprzyjające korupcji można podzielić na trzy zagadnienia funkcjonalne:

• brak jednoznacznego sposobu postępowania spowodowany niekomplet­nością, niespójnością, nieszczelnością oraz ogólnikowością wielu obowiązujących uregulowań prawnych oraz nadmierną uznaniowością władzy wy­konawczej, często powodujący tzw. wymuszanie urzędnicze, czyli wskazy­wanie przez decydenta „kolegi", który - w ramach umowy cywilnej - roz­wiąże określony problem;

• brak jawności postępowania spowodowany brakiem znanych a priori, zo­biektywizowanych kryteriów przyznawania i korzystania ze środków pu­blicznych, przejrzystości procedur decyzyjnych, w tym zwłaszcza w sferze ochrony zdrowia i zamówień publicznych, faktyczną nierównością dostępu zarówno do określonych usług publicznych, jak i do informacji publicznej, lekceważeniem dokumentacji i sprawozdawczości;

• brak skutecznego systemu kontroli wewnętrznej, w tym zwłaszcza brak oceny rzetelności i prawdziwości oświadczeń o stanie majątkowym osób peł­niących funkcje publiczne, słabość i nieskuteczność audytu wewnętrznego, niewystarczająca skuteczność zintegrowanych działań kontrolno-represyjnych państwa, a w konsekwencji słaba egzekucja osobistej odpowiedzialności funk­cjonariuszy publicznych za decyzje dotyczące dyspozycji środkami publicz­nymi (zawieranie umów, tworzenie podmiotów gospodarczych lub wnoszenie do nich mienia publicznego).

3.3 Sposoby walki ze zjawiskiem korupcji

Zjawiska korupcyjne w Polsce nasilają się od lat dziewięćdziesiątych. Są skutkiem transformacji gospodarczej oraz przemian społecznych i zagrażają funkcjonowaniu wielu dziedzin życia publicznego, szczególnie w administracji, gdzie skorumpowanie urzędników publicznych powoduje wypaczanie wdrażania praw, zasad i przepisów.

Korupcja jest zjawiskiem z grupy przestępstw najtrudniej wykrywalnych. Nie kończy się ona tylko na przyjmowaniu łapówek, ale także narusza pewne reguły społecznego systemu podziału dóbr, za których przestrzeganie, na różnych szczeblach, jest się odpowiedzialnym.

Jako środek komunikowania nadal dominuje pieniądz, ale świadczenia rzeczowe bądź tzw. służbowe i „ukryte łapówki” stają się coraz częstsze.

W szerokim dziś pojęciu korupcji mieści się kilka zjawisk występujących na styku sektora publicznego i prywatnego, są to między innymi: przekupstwo, sprzedajność, kupczenie wpływami oraz przekroczenie uprawnień i nie dopełnianie obowiązków (nadużycie stanowiska służbowego), gdy jest to związane z jakąkolwiek korzyścią majątkową lub osobistą.

Aby zmniejszyć zjawisko korupcji w Polsce, nasz system prawny daje szereg przepisów, które mają stać na straży przestrzegania prawa. Jednym z wielu aktów normatywnych, które zajmują stanowisko przeciw korupcyjne, lub zapobiegające korupcji jest, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zawiera zakaz pełnienia takiej działalności obejmujący ok. 60.000 osób zajmujących stanowiska publiczne, które są kluczowe dla właściwego funkcjonowania administracji publicznej; ministrów, zwierzchników władz lokalnych oraz urzędów centralnych, najwyższego kierownictwa urzędów terenowych, kierowników urzędów podczas trwania ich kadencji w charakterze członków zarządów, rad nadzorczych lub kontrolnych w spółkach prawa handlowego, czy też pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem między innymi głównego księgowego. A także pracowników regionalnych izb obrachunkowych.

Ustawa ta w art. 4 mówi, że osoby wymienione w art. 1 i 2 (os. pełniące funkcje publiczne), w okresie pełnienia funkcji, o których jest mowa w tych przepisach, nie mogą: wchodzić w skład członków zarządu, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, w spółkach tych nie mogą być zatrudniane lub wykonywać innych zwodów, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Osoby te ponad to posiadają zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z wspólnikami, a także zarządzać taką działalnością lub być jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Ustawa ta nakłada na osoby pełniące funkcje publiczne między innymi obowiązek składania kierownikowi jednostki oświadczeń o stanie majątkowym przed objęciem stanowiska, a następnie, co roku do dnia 31 marca, wg stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, a także w dniu opuszczenia stanowiska. Kierownik ten z kolei dokonuje analizy zawartych w oświadczeniu danych; uprawniony jest on także do porównania treści analizowanego oświadczenia z treścią uprzednio otrzymanych oświadczeń. W przypadku naruszenia wyżej wymienionych zakazów i obowiązków prawodawca przewiduje odpowiednie sankcje, między innymi odpowiedzialność służbowa, kara pozbawienia wolności jak również grzywna.

Zjawisko korupcji w dość zaawansowanym stadium obserwujemy także w dzisiejszych systemach władzy państwowej i w powiązanych z nimi instytucjami, coraz częściej słyszymy o nowych aferach, których uczestnikami stają się ludzie, zajmujący znaczące stanowiska w kraju, są to między innymi politycy, prokuratorzy, sędziowie, a także policja i inne służby mundurowe. Dziś, aby zmniejszyć zjawisko korupcji nie wystarczą tylko przepisy, potrzebna jest także ingerencja obywateli, którzy nie dadzą się przekupić.

Przepisami ograniczającymi swobodę działania w kwestiach majątkowych ważnych organów państwowych, będą m.in. te zawarte w ustawie o Sądzie Najwyższym. Nakłada ona na sędziów obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, zarówno odrębnego majątku, jak również objętego małżeńską wspólnotą. Sędziowie oświadczenie takie składają Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, on zaś analizuje zawarte w nim dane. Oświadczenie o stanie majątkowym, informacje w nim zawarte, stanowią tajemnicę służbową, chyba że sędzia wyrazi pisemną zgodę na ujawnienie swojego oświadczenia. Warunki dotyczące ujawnienia reguluje ustawa. W podobny sposób jak sędziowie postąpić muszą prokuratorzy.

Komornicy sądowi również są zobowiązani do złożenia takiego oświadczenia prezesowi sądu wojewódzkiego, aby ten dokonał analizy danych.

Ustawa o samorządzie terytorialnym, ogranicza dodatkową działalność radnych, nie pozwalając im na podejmowanie dodatkowych działań ani na otrzymywanie darowizn, które mogłyby budzić podejrzenia wyborców, i stawać się przyczyną przekupstwa. Ustawa ta wprowadza ograniczenie na podejmowanie działań przez radnego w związku z jego mandatem, art.24e. 2. brzmi; Radni nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.

Ponadto w celu ograniczenia okoliczności sprzyjających korupcji ustawa ta zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej i wprowadza ograniczenia co do tego tematu. Zakazuje możności bycia członkami władz kontrolnych, zarządzających i rewizyjnych, jak również pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego, powołanie radnego do tych instytucji jest z mocy prawa nie ważne. W ustawie znajduje się ograniczenie odnośnie do posiadania pakietu. Art.24f. 5. brzmi; Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie nie zbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru). Ponadto radni muszą składać oświadczenia majątkowe, które są później rozpatrywane w podobny sposób jak jest wyżej wymienione.

W przypadku nie złożenia oświadczenia w terminie, radnemu nie przysługuje dieta do czasu jego złożenia. Natomiast gdy dane w oświadczeniu będą nie prawdziwe, grozi składającemu oświadczenie odpowiedzialność karna na podstawie kodeksu karnego.

W dobie korupcji pracowników urzędów i innych instytucji, potrzebne są przepisy które mogłyby ograniczyć swobodę działania urzędników, a przynajmniej ukształtować jego etykę i nie jednokrotnie morale. Takie przepisy znajdujemy w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych, a także w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Aby sprawować kontrolę nad działaniami parlamentarzystów, prawo polskie w ustawie o wykonywaniu mandatów posła i senatora, nakazuje składanie oświadczeń majątkowych, a następnie tworzy się Rejestr Korzyści. Art. 35a. 2. brzmi; W rejestrze ujawnia się korzyści uzyskiwane przez posłów senatorów lub ich małżonków. Ponadto dalej ust.3 mówi, że ponadto do rejestru zgłaszać należy informację o wszystkich stanowiskach i zajęciach które są wykonywane tak w administracji publicznej jak i w instytucjach prywatnych, jeżeli z tego względu pobierane jest wynagrodzenie, należy także składać informację o: jakiejkolwiek pracy wykonywanej na własny rachunek, darowiznach otrzymanych od podmiotów krajowych lub zagranicznych, wyjazdach krajowych lub zagranicznych nie związanych z pełnioną funkcją publiczną, do rejestru posłowie i senatorowie zobowiązani są składać informacje o udziałach w organach fundacji, spółek prawa handlowego lub spółdzielni, jeżeli z tego tytułu nie pobiera wynagrodzenia, ten obowiązek go nie omija. Ponadto informacje powinny być składane z zachowaniem staranności i wykorzystaniem posiadanej przez składającego wiedzy. Rejestr jest jawny, ujawnienie w nim poszczególnych informacji zobowiązuje do wypełniania obowiązków związanych z tą informacją, które reguluje ustawa.

Jak więc widać posłowie i senatorowie mają szeroki wachlarz ograniczeń i obowiązków, lecz zjawisko korupcji nadal występuje, może dla tego, że przepisy te jedynie pomagają w zwalczaniu przekupstwa ale go do końca nie likwidują?

Rozpatrując proceder korupcji, należy mieć także na uwadze system kar przewidzianych w innych obowiązujących przepisach prawnych za czyny korupcyjne.

W Polsce przestępstwa korupcyjne są karalne m.in. na podstawie szeregu przepisów Kodeksu karnego (art. 228-231), który wyraźnie rozróżnia czynne i bierne łapownictwo. Art. 288 KK dotyczy łapownictwa biernego (sprzedajność), w związku ze sprawowaniem funkcji publicznych. Ponadto kodeks ten rozróżnia jeszcze kilka rodzajów sprzedajności: podstawowe, mniejszej wagi oraz formy kwalifikowane, to znaczy obejmujące naruszenie prawa, mające na celu uzyskanie korzyści majątkowej lub osobistej oraz mające na celu uzyskanie korzyści majątkowej znacznej wartości. Wszystkie typy łapownictwa biernego mają zastosowanie w odniesieniu do osób sprawujących funkcje publiczne na rzecz obcych państw i organizacji międzynarodowych. Na podstawie art. 45 KK sąd jest upoważniony do orzeczenia przepadku korzyści majątkowych pochodzących z przestępstw korupcyjnych lub przepadku ich równowartości. Polskie prawo nie przewiduje jeszcze odpowiedzialności karnej osób prawnych. Działalność osób prawnych odpowiedzialnych za przekupstwo, sankcjonowana była dotychczas finansowo na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Jeżeli chodzi zaś o odpowiedzialność państwa za akty korupcji urzędników, to tu ma zastosowanie art. 417 § 1 Kodeksu Cywilnego. Statuuje on odpowiedzialność skarbu państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Bezprawność czynu z polegająca na przekupstwie i sprzedajności funkcjonariusza publicznego wynika z norm prawa karnego materialnego.

Jak więc widać dość szeroki wachlarz przepisów mających na celu zapobieganie sprzedajności, czy przekupstwu, oferuje prawodawca. Pozostaje tylko kwestia ich przestrzegania. Korupcja to zjawisko którego najprawdopodobniej nigdy tak do końca nie da się wyeliminować pozostaje więc kwestia jego marginalizacji, tak by stało się bardziej wyjątkiem niż zasadą.

Powszechnie przyjmuje się, że jednym z najważniejszych elementów krajowe­go programu na rzecz walki z korupcją powinno być wzmocnienie instytucji pu­blicznych będących (lub mogących być) filarami narodowego systemu prawości. Wśród tych instytucji najwyższy organ kontroli odgrywa szczególnie istotną rolę, ponieważ pomaga upowszechniać rozsądne zarządzanie finansami oraz sprawne wykonywanie zadań publicznych przez podmioty sektora publicznego⁴⁵. Odpowie­dzialne zarządzanie finansami jest istotnym elementem narodowej prawości, a naj­wyższy organ kontroli stanowi zwykle podporę krajowego systemu prawości. Jest bowiem organem odpowiedzialnym za kontrolowanie przychodów i wydatków pań­stwa w ramach corocznie przeprowadzanej kontroli budżetu państwa, badając uczci­wość finansową i wiarygodność przedkładanych informacji. Natomiast w ramach kontroli wykonania zadań (tzw. kontrola „efekt za pieniądze") badany jest stan spraw­ności wykonywania zadań publicznych poprzez analizę zarówno legalności, jak wy­dajności i skuteczności wykonywanych zadań.

Kontrola zewnętrzna zawsze działa na korzyść rozliczania publicznego, jako że dodaje wiarygodności zapewnieniom osoby lub podmiotu przedkładającego spra­wozdanie, dostarcza też cennych spostrzeżeń i informacji parlamentowi oraz oby­watelom. Jest zatem bardzo opłacalnym środkiem promowania przejrzystości i jaw­ności w działaniach rządu i innych instytucji życia publicznego; przyczynia się rów­nież do poprawy wyników podejmowanych przez nich działań. Poza tym dostarcza społeczeństwu informacji na temat naruszeń powszechnie przyjętych standardów etycznych oraz odchyleń od zasady legalności, rozliczalności, oszczędności, wy­dajności i skuteczności.

Liczne badania opinii publicznej pokazują, że wielu obywateli nie wierzy, by urzędy administracji publicznej zawsze działały w interesie publicznym. Z kolei najwyższe organy kontroli są postrzegane jako niezależni strażnicy interesu publicz­nego, co sytuuje je na dobrej pozycji, by upowszechniać przejrzystość i etyczne postępowanie w ramach ich kompetencji.

Również Najwyższa Izba Kontroli uznaje badanie zagrożenia korupcją za je­den z priorytetowych kierunków swojego działania. Realizowane przez Izbę procesy kontrolne wspomagają walkę z korupcją poprzez umacnianie ram prawnych i instytucjonalnych administracji publicznej, w tym zwłaszcza zmniejszanie arbi­tralności w stosowaniu zasad i przepisów prawa, upraszczanie procedur administra­cyjnych oraz wprowadzanie przejrzystości w podejmowaniu decyzji, co ma zna­czący wpływ na ograniczenie tendencji do wykorzystywania środków publicznych do osiągnięcia osobistych korzyści.

Systemowe podejście Najwyższej Izby Kontroli do tej kwestii pozwala jej na konsekwentne realizowanie strategii ograniczania zjawiska korupcji w Polsce. Naj­wyższa Izba Kontroli, poprzez swoje procedury, ma o wiele większe możliwości rozpoznania i określenia potencjalnego obszaru występowania korupcji niż proce­sowego jej udokumentowania (udowodnienia). Standardowy zakres kontroli proce­sów decyzyjnych jest zwykle niewystarczający, aby skutecznie ocenić ich rzeczy­wisty cel (lub powód). Zwalczanie zjawiska korupcji nie jest przecież celem usta­wowym Najwyższej Izby Kontroli, jest to statutowe zadanie organów ścigania (pod­ległych resortom spraw wewnętrznych, finansów i sprawiedliwości). Strategiczne działania Izby są więc ukierunkowane na podnoszenie skuteczności i efektywności postępowań kontrolnych, na szeroką popularyzację wiedzy oraz na aktywne współ­działanie zarówno z parlamentem, jak i z niezależnymi ośrodkami eksperckimi w pracach nad zmianą sposobu funkcjonowania państwa.

ZAKOŃCZENIE

Korupcja jest problemem, z którym zmierzyć się muszą wszystkie państwa. Jed­nakże właściwe rozwiązania można wypracować tylko we własnym kraju. Stanowi­sko w tej sprawie powinni zająć nie tylko politycy, istotną rolę odgrywają również najwyższe organy kontroli oraz szeroko rozumiane społeczeństwo obywatelskie.

Słowo korupcja - obejmujące różnorodnie definiowane zjawiska i zachowania - jest chyba najczęściej używanym słowem na świecie, dyskutują o niej rządy, ra­dzą parlamenty, informują środki masowego przekazu. A przecież nadużycia i ko­rupcja to sprawa zachowań ludzi. Z psychologicznego punktu widzenia zachowa­nia korupcyjne można traktować jako sytuację ulegania pokusie lub upokorze­nia. Czy zjawisko korupcji związane jest bardziej z „drobną irytacją", czymś prawie naturalnym w życiu codziennym, czy też z „dużą przeszkodą" mającą istotny wpływ na rozwój społeczny lub gospodarczy? Coraz więcej badań empirycznych wskazuje na fakt, że stwierdzona empirycznie wartość poziomu korupcji parametryzuje naszą dotychczasową niewiedzę (lub intuicję), dotyczącą aktualnego stanu instytucji publicznych i ekonomicznych oraz koniecznych reform strukturalnych i in­stytucjonalnych. Poziom korupcji staje się więc ważnym wskaźnikiem poziomu ja­kości rządzenia oraz konieczności przeprowadzenia poważnych reform struktural­nych i instytucjonalnych.

Rządzenie, zgodnie z definicją Programu Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju (UNDP), to sprawowanie gospodarczej, politycznej i administracyjnej zwierzchności w celu prowadzenia spraw państwa na wszystkich szczeblach. Skła­dają się na nie mechanizmy, procesy oraz instytucje, poprzez które obywatele wyra­żają swoje interesy, wykonują swoje ustawowe prawa, spełniają swoje obowiązki oraz rozwiązują powstałe między nimi spory. Rządy obejmują państwo, którego znaczącą część w Polsce stanowi samorząd terytorialny, a także wykraczają poza nie, ogarniając sektor prywatny oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

Dobre rządy politycy opierają na dwóch fundamentalnych misjach. Pierwsza to idea silnej i sprawiedliwej władzy, respektującej w pełni interes publiczny oraz precyzyjnie określającej swobody jednostki w perspektywie dobra ogółu. Druga dotyczy budowania oraz racjonalnego zarządzania instytucjami publicznymi. Z punk­tu widzenia obywatela wskaźnikami dobrego rządzenia jest rozliczanie publiczne i przejrzystość szeroko rozumianej władzy publicznej. Zapewniają one, że prioryte­ty polityczne, społeczne i ekonomiczne opierają się na szerokim konsensusie spo­łecznym oraz że głosy najuboższych i najsłabszych są brane pod uwagę podczas podejmowania decyzji dotyczących alokacji zasobów. Dobre rządy skutkują lep­szym rozwojem ekonomicznym i zrównoważonym wzrostem gospodarczym. Jak zwięźle wyraził to J. Rifkin: „Gospodarka i polityka są po to, żeby ludzie lepiej żyli". Natomiast według Z. Gilowskiej „miarą sukcesu transformacyjne­go nie jest tworzenie nowych instytucji, lecz racjonalność funkcjonowania istnieją­cych oraz obywatelska aprobata dla ich poczynań".

W powyższym kontekście warto na zakończenie przypomnieć interesujące ba­dania prowadzone we Włoszech przez R. Putnama, które miały na celu wy jaśnienie znacznych różnic pomiędzy regionami Włoch pod względem sprawności administracji regionalnej i lokalnej. Z badań tych wyłaniają się dwa najbardziej praw­dopodobne typy równowagi społecznej, będące tak naprawdę dwiema równie praw­dopodobnymi drogami rozwoju lokalnego, regionalnego i/lub narodowego. Są to wspólnota obywatelska oraz „familijna amoralność". Putnam tak konkluduje swoje badania: „Akcje społecznego kapitału, takie jak zaufanie, normy i sieci stowarzy­szeń, zwykle są samowzmacniające i kumulują się. Dodatnie sprzężenia zwrotne prowadzą do równowagi społecznej, dla której typowy jest wysoki poziom współ­pracy, zaufania, obywatelskiego zaangażowania i wspólnego dobrobytu. Te cechy określają wspólnotę obywatelską. I odwrotnie - niedostatek tych cech we wspólno­cie nieobywatelskiej jest także samo wzmacniający się. Wyłamywanie się, nieuf­ność, wymigiwanie, wyzysk, izolacja, nieład i stagnacja nawzajem się stymulują".

Opierając się na wnioskach z badań Putnama, A. Z. Kamiński podkreśla, iż warunkiem koniecznym istnienia demokracji jest zasada respektowania przez elity rządzące interesu publicznego. Dynamiczne społeczeństwo, czyli zbiorowość zdolna do formułowania racjonalnych celów i tworzenia instytucji służących ich osiągnięciu, wymaga skutecznych i sprawnych instytucji publicznych. Z drugiej stro­ny, stabilna i skuteczna władza publiczna powoduje wzmocnienie wzajemnego za­ufania między obywatelami, lojalności (narodowej, regionalnej czy lokalnej) oraz umiejętności organizacyjnych społeczeństwa.

Nie ma innej drogi w ograniczeniu poziomu korupcji niż budowa i umacnianie w naszym kraju narodowego systemu prawości. Systemu, w którym każda instytucja robi to, co należy do jej ustawowych kompetencji, a suma tych działań, będąca sumą wzajemnie powiązanych strategii poszczególnych instytucji, tworzy tak bardzo ocze­kiwaną wartość dodaną - zrównoważony rozwój gospodarczy. Rolę Najwyższej Izby Kontroli w tym procesie przedstawiono w poprzednim rozdziale, warto na zakończe­nie kilka słów poświęcić roli systemu administracji publicznej w naszym kraju. Uwa­żam, iż na drodze tworzenia nowoczesnej administracji publicznej poczyniliśmy już znaczne postępy. Trzeba jednak zdawać sobie sprawę, że konieczna jest w tym zakre­sie dalsza praca. Chciałbym tu wskazać na trzy jej zasadnicze kierunki.

Po pierwsze, konieczne jest pełne dostosowanie administracji centralnej do roli postrzeganej w nowy sposób - przede wszystkim jako kreatora kierunków polityki oraz twórcy i egzekutora standardów działania administracji publicznej.

Drugi kierunek to reforma funkcjonalna polskiej administracji. Jest ona absolutnie niezbędna, aby działania polskich urzędów administracji publicznej za­częły być rzeczywiście wyznaczane przez cele, dla których te instytucje są powoły­wane.

Trzeci kierunek to wzmacnianie przez administrację publiczną wszystkich aspektów społeczeństwa obywatelskiego. Kapitał społeczny jest fundamentem każdego rozwoju. Podstawą kapitału społecznego są lokalne społeczności. Władza publiczna szczebla lokalnego i regionalnego powinna zatem wspierać, a nie tłumić wszelkie inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego. Utrudnianie budowy i rozwoju instytucji społecznych, takich jak organizacje samopomocowe, parafialne, kultural­ne, samorządowe, sąsiedzkie, sportowe, edukacyjne, samokształceniowe, mniejszo­ści narodowych itd. często prowadzi do zjawisk stanowiących największe zagroże­nie dla społeczeństwa obywatelskiego: zorganizowanej przestępczości, fundamen­talizmu, szowinizmu, populizmu i ekstremizmu.

Wyzwanie stojące dziś przed polską władzą publiczną - zarówno szczebla cen­tralnego, jak i regionalnego oraz lokalnego - można w największym skrócie okre­ślić następująco: powinna ona być dla państwa i jego obywateli dobrym narzędziem i tym samym wspierać wysiłek społeczeństwa starającego się znaleźć godne miej­sce w europejskiej i światowej społeczności. A to będzie w pełni możliwe wów­czas, gdy w polskiej administracji „kultura osiągania rezultatów" na dobre za­stąpi anachroniczną już „kulturę stosowania przepisów".

SPIS RYSUNKÓW I TABEL

Rys. 1. Struktura pojęcia korupcja 7

Rys. 2. Wszechstronna strategia walki z korupcją 29

Rys. 3. Wartość wskaźnika indeksu postrzegania korupcji dla Polski w poszczególnych latach. 34

Rys. 4. Typologia korupcji - wyniki badań BEEPS Banku Światowego (1999r.) 36

Tab. 1. Ocena jakości rządzenia w Polsce na podstawie zagregowanych wskaźników syntetycznych w % 40

BIBLIOGRAFIA

1. Korupcja w Polsce: Przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku. Raport Banku Światowego; Biuro Banku Światowego w Polsce

2. Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debatę. The World Bank, Washington, D.C., September 2000

3. Chrustowski T., Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, Warszawa 1985, Wydawnictwo Prawnicze

4. Gilowska Z.: Regionalne uwarunkowania reform strukturalnych. „Studia Regionalne i Lokalne", 2000, nr 2.

5. Górniok O., 2000, Pojecie korupcji, w: Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, NIK, Warszawa

6. Kamiński A. Z.: Krucha idea interesu publicznego. „Rzeczpospolita" z 25-26 marca 2000 r.

7. Kamiński A.Z., 1997, Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa i zagrożenie dla rozwojupolityczno-gospodarczego Polski, w: E. Popławska (red.), Dobro Wspólne, władza, korupcja. Dobro wspólne w życiu publicznym, ISP, Warszawa

8. Kamiński A.Z., Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa i zagrożenie dla rozwoju polityczno-gospodarczego Polski, Zeszyty Centrum im. Adama Smitha nr 29, 1997

9. Kaufmann D., Kraay A., Zoido-Lobatón P.: Aggregating Governance Indicators. World Bank, „Working Paper", 1999, nr 2195.

10. Kojder A., 1995, Godność i siła prawa, Oficyna Naukowa, Warszawa

11. Kojder A., Mechanizmy korupcji u progu transformacji systemowej, [w:] Godność i siła prawa. szkice socjologiczno-prawne, Warszawa 1995, Oficyna Naukowa

12. Korupcja i polityka antykorupcyjna. Program Monitoringu Akcesji do Unii Europejskiej. Fundacja im.Stefana Batorego, Warszawa 2002.

13. Kosewski M.: Kiedy urzędnicy naruszają wartości moralne i jak można to ograniczyć. „Służba Cywilna", 2001, nr 3

14. Kubiak A., Postrzeganie zmian zakresu i natężenia łapownictwa przed i po przełomie ustrojowym w Polsce. “Przegląd Socjologiczny” XLIX/1, Łódź 2000, ŁTN

15. Łętowska E., Korupcja: między moralnością a prawem, [w:] Dobro wspólne, władza, korupcja. Konflikt interesów w życiu publicznym, Popławska E. /red./, Warszawa 1997, Instytut Spraw Publicznych

16. Marcol A. (red) (1992). Korupcja: problem społeczno-moralny. Wyd. Świętego Krzyża, Opole

17. Marshall M.: Aktywizacja społeczeństwa obywatelskiego, w: Walka z korupcją: strategie działań antykorupcyjnych dla Polski i doświadczenia międzynarodowe. Biuro Banku Światowego w Polsce, Warszawa 2001

18. Merton R., Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982, PWN

19. Podgórecki A., Patologia życia społecznego, Warszawa 1969, PWN

20. Pope J. (red.), 1999, Rzetelność życia publicznego. Metody zapobiegania korupcji, TI-Polska, Warszawa

21. Priorytety kontroli Najwyższej Izby Kontroli na lata 2002-2005., w: Plan pracy NIK na r. 2003, listopad 2002.

22. Program Monitorin­gu Akcesji do Unii Europejskiej, Korupcja i polityka antykorupcyjna. Fundacja im. Stefana Batorego, Warsza­wa 2002

23. Putnam R.: Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy Princeton 1993

24. Rifkin J.: Globalny fajrant. „Gazeta Wyborcza" z 29-30 grudnia 2001 r.

25. Słownik Języka Polskiego 1978

26. Surkont M. (1999). Łapownictwo. Wyd. Prawnicze „Lex”, Sopot

27. Tarchalski K. (2000). Korupcja i przywilej: zarys teorii i praktyki. Semper, Warszawa

28. Tarchalski K. (2000). Korupcja i przywilej: zarys teorii i praktyki. Semper, Warszawa

29. Tyszka T.: Psychologia korupcji, w: A. Kodera i A. Sadowski (red.): Klimaty korupcji. Warszawa 2002

30. Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, marzec 2000 r., wyniki kontroli/dokumenty/2000502.doc.

31. Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, marzec 2000 r., wyniki kontroli/dokumenty/2001136.doc.

32. „Global Corruption Report - 2001", www.transparency.org.

33. 2002/dnld/cpi2002.methodology.pfd

34. http://www.batory.org.pl/program/przeciw-korupcji/publikacje/.

35. Korupcja w Polsce: Przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, wwwworld-bank.org.pl/ECA/Poland.

36. Lambsdorff J. G.: Background Paper to the 2002 Corruption Perceptions Index, www.transparency.org/cpi/

37. www.pricewaterhouse.com.

38. www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.en.html.

39. www.worldbank.org/wbi/governance.

40. www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2001 .htm.

Korupcja w Polsce: Przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku.Raport Banku Światowego; Biuro Banku Światowego w Polsce, Warszawa 1999, s. 3 oraz Program Monitorin­gu Akcesji do Unii Europejskiej, Korupcja i polityka antykorupcyjna. Fundacja im. Stefana Batorego, Warsza­wa 2002.

„Global Corruption Report - 2001", www.transparency.org.

Słownik Języka Polskiego 1978: s. 1018

Pope J. (red.), 1999, Rzetelność życia publicznego. Metody zapobiegania korupcji, TI-Polska, Warszawa, s. 286

Górniok O., 2000, Pojecie korupcji, w: Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, NIK, Warszawa, s. 138

Kojder A., 1995, Godność i siła prawa, Oficyna Naukowa, Warszawa, s. 317

Podgórecki A., Patologia życia społecznego, Warszawa 1969, PWN, s.24

Merton R., Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982, PWN, s.224

Chrustowski T. (1985). Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty

łapówkarstwa. Wyd. Prawnicze, Warszawa, s. 27

Kamiński A.Z., 1997, Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa i zagrożenie dla rozwojupolityczno-gospodarczego Polski, w: E. Popławska (red.), Dobro Wspólne, władza, korupcja. Dobro wspólne w życiu publicznym, ISP, Warszawa, s. 4

Tarchalski K. (2000). Korupcja i przywilej: zarys teorii i praktyki. Semper, Warszawa, s. 38

W pracy posługuję się skrótem nazwy anglojęzycznej OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), ponieważ jest znacznie lepiej w Polsce znana oraz częściej używana, aniżeli nazwa polska. W skład OECD wchodzą następujące państwa: Australia, Austria, Belgia, Czechy, Dania, Francja, Finlandia, Grecja, Irlandia, Islandia, Japonia, Kanada, Korea Południowa, Luksemburg, Hiszpania, Holandia, Meksyk, Niemcy, Norwegia, Nowa Zelandia, Polska, Portugalia, Szwecja, Szwajcaria, Turcja, Węgry, Włochy, Wielka Brytania.

Chrustowski T., Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, Warszawa 1985, Wydawnictwo Prawnicze, s. 138

Surkont M. (1999). Łapownictwo. Wyd. Prawnicze „Lex”, Sopot, s. 103

Chrustowski T., Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, Warszawa 1985, Wydawnictwo Prawnicze, s. 84

Marcol A. (red) (1992). Korupcja: problem społeczno-moralny. Wyd. Świętego Krzyża, Opole, s. 29

Tamże, s. 23

Kamiński A.Z., Korupcja jako symptom instytucjonalnej niewydolności państwa i zagrożenie dla rozwoju polityczno-gospodarczego Polski, Zeszyty Centrum im. Adama Smitha nr 29, 1997, s. 39

Kubiak A., Postrzeganie zmian zakresu i natężenia łapownictwa przed i po przełomie ustrojowym w Polsce. “Przegląd Socjologiczny” XLIX/1, Łódź 2000, ŁTN, s. 50

Chrustowski T., Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, Warszawa 1985, Wydawnictwo Prawnicze, s. 172

Tamże, s. 158

Łętowska E., Korupcja: między moralnością a prawem, [w:] Dobro wspólne, władza, korupcja. Konflikt interesów w życiu publicznym, Popławska E. /red./, Warszawa 1997, Instytut Spraw Publicznych, s. 59

Merton R., Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982, PWN, s. 129

Tarchalski K. (2000). Korupcja i przywilej: zarys teorii i praktyki. Semper, Warszawa, s. 40

Tamże, s. 48

Tamże, s. 50

Tamże, s. 59

Kojder A., Mechanizmy korupcji u progu transformacji systemowej, [w:] Godność i siła prawa. szkice socjologiczno-prawne, Warszawa 1995, Oficyna Naukowa, s. 39

Chrustowski T., Prawne, kryminologiczne i kryminalistyczne aspekty łapówkarstwa, Warszawa 1985, Wydawnictwo Prawnicze, s. 69

M. Marshall: Aktywizacja społeczeństwa obywatelskiego, w: Walka z korupcją: strategie działań antykorupcyjnych dla Polski i doświadczenia międzynarodowe. Biuro Banku Światowego w Polsce, Warszawa 2001, s. 77-82.

J. G. Lambsdorff: Background Paper to the 2002 Corruption Perceptions Index, www.transparency.org/cpi/
2002/dnld/cpi2002.methodology.pfd.

www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.en.html.

Badania te oznaczane są w literaturze jako BEEPS - Business Environment and Enterprise Performance Survey. Szeroki opis metodologii znaleźć można w pracy J. Hellman et al.: Measuring Governance, Corrup-tion and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment. World Bank, „Policy Research Paper", 2000, nr 2312.

Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debatę. The World Bank, Washington, D.C., September 2000, s. 15.

www.worldbank.org/wbi/governance.

www.pricewaterhouse.com.

D. Kaufmann, A. Kraay, P. Zoido-Lobatón: Aggregating Governance Indicators. World Bank, „Working Paper", 1999, nr 2195, s. 534

www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2001 .htm.

Korupcja w Polsce: Przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku, wwwworld-bank.org.pl/ECA/Poland.

Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, marzec 2000 r., www.nik.gov.pl/
wyniki_kontroli/dokumenty/2000502.doc.

Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli, marzec 2000 r., www.nik.gov.pl/
wynikikontroli/dokumenty/2001136.doc.

http://www.batory.org.pl/program/przeciw-korupcji/publikacje/.

Korupcja i polityka antykorupcyjna. Program Monitoringu Akcesji do Unii Europejskiej. Fundacja im.Stefa-
na Batorego, Warszawa 2002.

Program Monitoringu Akcesji do UE Instytutu Społeczeństwa Otwartego, www.eumap.org.

Dziennik Ustaw z 1997 r. Nr 106 poz. 679

Dziennik Ustaw 1997 Nr 88 poz. 553

Dz.U. 1993 nr 47 poz. 211

Dziennik Ustaw 1964 Nr 16 poz. 93

Priorytety kontroli Najwyższej Izby Kontroli na lata 2002-2005., w: Plan pracy NIK na r. 2003, listopad 2002.

T. Tyszka: Psychologia korupcji, w: A. Kodera i A. Sadowski (red.): Klimaty korupcji. Warszawa 2002, s. 76-81.

M. Kosewski: Kiedy urzędnicy naruszają wartości moralne i jak można to ograniczyć. „Służba Cywilna", 2001, nr 3, s. 9-22.

Podstawowa teza wywiadu z J. Rifkinem: Globalny fajrant. „Gazeta Wyborcza" z 29-30 grudnia 2001 r.

Z. Gilowska: Regionalne uwarunkowania reform strukturalnych. „Studia Regionalne i Lokalne", 2000, nr 2.

R. Putnam: Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy Princeton 1993. S. 21.

A. Z. Kamiński: Krucha idea interesu publicznego. „Rzeczpospolita" z 25-26 marca 2000 r.

58

---