Wstęp
Na przełomie roku 1998 i 1999 przeprowadzona została reforma administracji publicznej, która wpłynęła znacząco na sytuację prawną pracowników administracji publicznej. Zmiany jakie powstały w strukturze organizacyjnej państwa są bardzo znaczące, bowiem wprowadzone zostały nowe podmioty prawa publicznego: województwo samorządowe i powiat. Oznacza to, iż na wszystkich szczeblach funkcjonować mogą reprezentacje społeczności lokalnej i regionalnej, pochodzące z wyborów bezpośrednich i społecznej kontroli. Nastąpiła również bardzo ważna zmiana dotycząca koncepcji władzy publicznej, a konkretnie dotyczy koncepcji władzy administracyjnej i pełnieniu przez nią szeregu obowiązków m.in. odpowiedzialność za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, przestrzegania prawa. Nowa koncepcja polega na tym, że dominująca rolę pełni administracja zespolona rządowa pod zwierzchnictwem wojewody, a w powiecie pod zwierzchnictwem starosty, nad administracją niezespoloną.
Należy w tym miejscu określić kim jest pracownik powiatowej administracji publicznej. Otóż pojęcie to ma znaczenie symboliczne, aczkolwiek rozumie się przez nie identyfikację z miejscem świadczenia pracy, lecz nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem nie ma wspólnych desygnatów dla kwantyfikatora „powiat” przy określeniu statusu prawnego zatrudnionych tu pracowników. Pracowników zatrudnianych w instytucjach samorządowych dzielimy na:
Pracowników samorządowych,
Pracowników rządowej administracji zespolonej w starostwie.
I PRACOWNICY SAMORZĄDOWI POWIATU
Do roku 1999 pojęcie pracownika samorządowego odnosiło się osób zatrudnionych w urzędach gmin, jej jednostkach pomocniczych, związkach komunalnych. Obecnie rozszerzono pojęcie tego pracownika wprowadzając, iż jest to osoba zatrudniona w starostwach i powiatowych jednostkach organizacyjnych. Zmiana jak nastąpiła po reformie skorygowała również dotychczasowy model stosunku pracy pracownika samorządowego. Nowelizacja pragmatyki samorządowej skupiła się na ograniczeniu nawiązywania stosunku pracy. Dotyczy to przeprowadzenia klasyfikacji pracowników samorządowych, która jest oparta na formie nawiązywania stosunku pracy. Zatem można dokonać następującej klasyfikacji pracowników samorządowych zatrudnionych w powiecie na:
1. Pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru - dobór takich pracowników uzależniony jest od woli organów samorządowych lub związku jednostek samorządowych. Jednakże statut powiatu może zawierać różne postanowienia co do sposobu sprawowania funkcji członkostwa w zarządzie powiatu w odniesieniu do poszczególnych członków. Należy jednak zaznaczyć, iż w każdym przypadku wyboru w skład zarządu osoby spoza rady, nawiązywany jest stosunek prawny.
Ważna kwestią jest również zmiana dotycząca autorskich zarządów, która miała misce po reformie. Otóż przyjęto, iż rada powiatu w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez wojewódzkiego komisarza wyborczego wybiera starostę w głosowaniu tajnym bezwzględna większością ustawowego składu rady. Do pierwszych uprawnień tak wybranego starosty należy zgłoszenie kandydatur pozostałych członków zarządu powiatu (również wicestarosty). Natomiast procedura odwoławcza różni się od tej, która ma miejsce w gminie autoryzmem nie udzielenia absolutorium w przypadku odrzucenia w głosowaniu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oraz znacznie wyższą liczebnością wnioskodawców składających wniosek o odwołanie zarządu lub poszczególnych członków (aż 2/5 rady), jak również zróżnicowanym okresem dzielącym obie sesje i znacznie podwyższonym, ale jednolitym dla każdego przypadku progiem warunkującym skuteczność głosowania na poziomie 3/5 ustawowego składu rady. W przypadku, gdy zaszło nieskuteczne głosowanie wniosków o odwołanie, następne nie mogą być składane przed upływem 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, iż stosunek pracy zawarty na podstawie wyboru, nie posiada okresów wypowiadania stosunku pracy i jakichkolwiek regulacji ochronny. Pracownicy samorządowi zatrudnieni na zasadzie wyboru nie podlegają odpowiedzialności pracowniczej poza odszkodowawczą z tytułu szkód wyrządzonych w miejscu pracy.
2. Pracowników zatrudnionych na podstawie powołania - pozycja prawna tak zatrudnianych pracowników jest zbliżona do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru. Otóż cechuje ją słaba stabilizacja ponieważ w każdej chwili może zapaść wniosek o odwołanie. Jednakże ci pracownicy korzystają z większej ochrony pracowniczej, co powoduje, że odwołanie wywołuje skutek jak rozwiązanie umowy o prace za wypowiedzeniem. Należy zaznaczyć również, iż wyrokiem Sądu Najwyższego przyjęto, że w kierowniczych strukturach jednostek budżetowych tworzonych przez gminy mogą być zatrudniani pracownicy na podstawie umowy o pracę, jeżeli odrębne przepisy nie wymagają nawiązania stosunków pracy na podstawie powołania.
Ważna kwestią jest również wskazanie cech wspólnych procedury powołania sekretarza i skarbnika powiatu. Procedura ta dzieli się na dwa etapy:
Wnioskowanie kandydatury i powołanie kandydata na stanowisko, przypisane dwóm odrębnym podmiotom samorządowym,
Wnioskowanie staroście, powołanie radzie powiatu.
Procedura odwołania jest również identyczna w dwóch przypadkach, aczkolwiek podejmowana jest na wniosek starosty, ale także następuje w drodze uchwały organu stanowiącego.
W przypadku tak zatrudnianych pracowników konieczne jest posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu pracy, bowiem pragmatyka samorządowa w niewielkim zakresie reguluje ich sytuację prawną. Istotną sprawą jest powołanie na stanowisko pracy sekretarz lub skarbnika powiatu, mając na uwadze, że w trakcie trwania stosunku pracy nie ma możliwości zmiany jego treści.
3. Pracowników zatrudnianych na podstawie umowy o pracę - tak zatrudnieni pracownicy stanowią dominującą liczbowo kategorię pracowników samorządowych. Przepisy pracowników zatrudnianych na podstawie umowy o pracę są regulowane w przeważającej mierze przez przepisy kodeksu pracy. Należy jednak pamiętać, że również przez przepisy pragmatyki, a dotyczy to sytuacji, gdy nie zawierają one adresacji do pracowników mianowanych.
II PRACOWNICY RZĄDOWEJ ADMINISTRACJI ZESPOLONEJ W STAROSWIE
Do tej kategorii pracowników można zaliczyć służby, inspekcje i straże zespolone pod zwierzchnictwem starosty na zasada określonych w art. 2 i 3 ustawy powiatowej. Na mocy tej ustawy w szczególności do pracowników rządowej administracji zespolonej w starostwie zaliczamy:
Powiatowego (miejskiego) komendanta Państwowej Straży Pożarnej - sytuacja prawna jest tu regulowana poprzez ich własne pragmatyki służbowe. Pragmatyk Straży Pożarnej zakłada, że zatrudnieni są wyłącznie strażacy w drodze mianowania lub powoływania. Natomiast komendanta powiatowego PSP powołuje i odwołuje komendant wojewódzki w porozumieniu ze starostą.
Powiatowego (miejskiego) komendanta Policji - sytuacja prawna jest tu regulowana poprzez ich własne pragmatyki służbowe. Pragmatyka, którą posiadają dość wyraźnie różnicuje pracowników na stanowiskach administracyjnych, technicznych i gospodarczych oraz mówi o tym, że stosunek pracy policjanta zawierany jest w drodze mianowania w formie rozkazu o mianowaniu funkcjonariusz Policji. Komendanta powiatowego Policji powołuje komendant wojewódzki Policji w porozumieniu ze starostą.
Powiatowego (miejskiego) inspektora nadzoru budowlanego - podlegają ogólnej regulacji mającej zastosowanie do pracowników urzędów organów administracji rządowej. Powołanie i odwołanie inspektorów odbywa się przez starostów, ale w porozumieniu z wojewódzkimi inspektoratami nadzoru budowlanego.
Powiatową inspekcję sanitarną wraz z powiatowym inspektorem sanitarnym jako kierownikiem - pracownicy ci podlegają przepisom rozporządzenia w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień. Procedura powołania powiatowego inspektora sanitarnego odbywa się przy porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym.
Powiatową inspekcję weterynaryjną wraz z powiatowym lekarzem weterynarii jako kierownikiem - powiatowego lekarza weterynarii powołuje i odwołuje starosta na wniosek lub za zgodą wojewódzkiego lekarza weterynarii.
Na dzień dzisiejszy rozróżnić można dwie grupy pracowników administracji rządowej:
Pracowników urzędów państwowych - ich status nie jest jednolity ponieważ został podzielony na dwie kategorie adresatów:
urzędników państwowych,
innych pracowników.
Należy jednak zaznaczyć, iż wśród pracowników powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego i weterynaryjnych oraz komend Policji nie powinno być już pracowników mianowanych ( wynika to z nowelizacji z roku 1994, która wyeliminowała mianowanie jako formę nawiązania stosunku pracy). Jak można zauważyć, nowe stosunki pracy od roku 1999 odbywają się wyłącznie w formie umów o pracę oraz powołania.
Pracownicy urzędów państwowych ponoszą odpowiedzialność pracowniczą na zasadach ogólnokodeksowych; sposobu rozpatrywania sporów o roszczenia urzędników ze stosunku pracy, jak również wszystkie regulacje stabilizujące stosunek pracy z mianowania.
Członków korpusu służby cywilnej - pracowników tych tworzą osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych m.in. w komendach, inspektorach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Można zaliczyć jeszcze kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (chyba że inne ustawy stanowią inaczej). Nad tworzeniem i funkcjonowaniem służby cywilnej czuwa 16 osobowa Rada Służby Cywilnej, która jest powoływana przez Prezesa Rady Ministrów. Do zadań Rady można zaliczyć: opiniowanie projektów aktów normatywnych i działań służby cywilnej oraz zajmowanie stanowiska w różnych sprawach łącznie z wnioskami personalnymi. Prezesowi Rady Ministrów podlega Szef Służby Cywilnej, który odgrywa szczególną rolę w tworzeniu i funkcjonowaniu służby cywilnej, jest centralnym organem administracji rządowej.
Ostatnim w hierarchii organizacji służby cywilnej szczeblem jest Dyrektor generalny urzędu, który sprawuje funkcję kierownika i ma za zadanie zapewniać funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu. Do innych zadań należą czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie. Kierownicy przyznają również nowo mianowanym urzędnikom służby cywilnej stopnie służbowe, ale również podejmują czynności związane z ustaniem stosunku pracy.
Zakończenie
Reforma administracji publicznej, ustalona na poziomie prawnym w roku 1998 i wprowadzona w życie 1 stycznia roku 1999, miała dla urządzenia państwa zasadniczy charakter. W istocie rzeczy, na nowo ukształtowała ona ustrój terytorialny Polski. Decyzje podjęte w 1998 roku określiły system terytorialny na wiele lat. Po pierwsze, został on w pełni oparty na zasadzie samorządności terytorialnej. Po drugie, powstały jasno zdefiniowane trzy segmenty władzy publicznej. Po trzecie, w polski system prawny wprowadzona została zasada odpowiedzialności władz terytorialnych za efekty działania aparatu państwowego. Po czwarte, wprowadzono jasne zasady podziału kompetencji w państwie i zdecentralizowano znaczną cześć zadań publicznych.
- 5 -