Prawo europejskie, prawo europejskie- B. Przybylska-Maszner


Prawo europejskie

Historia integracji europejskiej:

Etap I: trudne początki

Etap II: kształtowanie wspólnoty gospodarczej

Etap III : reforma JAE i Maastricht

Etap IV: reforma amsterdamska i nicejska

Etap V: reforma lizbońska

Prawo europejskie- prawo stanowione przez organizację międzynarodowe na terenie UE.

Węższe znaczenie- utożsamia prawo europejskie z prawem UE.

Porządki prawne :

1695r traktat o fuzji połączył instytucje wspólnot.

JAE 86r- mała reforma wspólnot europejskich , wymiar polityczny wpisanie Radę Europejską w porządek instytucyjny jako organ polityczny.

Europejska wspólnota polityczna- formalne spotkania szefów rządów i głów państw wspólnoty politycznej.

Do 1993r. osiągnięty III etap integracji gospodarczej wspólny rynek .

I strefa wolnego handlu

II unia celna,

III wspólny rynek

IV unia gospodarczo-walutowa

Na mocy JAE powtórzono zobowiązania państw członkowskich, że przyjmują regulacje wspólnego rynku.

Rozszerzenie zakresu prawodawczego wspólnoty nowymi politykami ,zajmować będą się polityką społeczną , ochrony środowiska, - włączone do wspólnoty.

Rada Parlamentu Europejskiego na mocy JAE wzmacnia kompetencje. Zostaje przygotowana nowa procedura podejmowania decyzji , procedura współpracy.

Sąd I Instancji odciążył Trybunał Sprawiedliwości od spraw wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne.

JAE wcieliło reformę traktatową92 wszedł w życie, 93 r Traktat z Maastricht w znacznym stopniu wywraca dotychczasowy kontekst prawny współpracy instytucyjnych wspólnot europejskich.

Powołana zostaje UE, funkcjonują 4organizacje wspólnotowe , nowy porządek prawny przyjmuje postać 3 traktatów:

UE opiera się na wspólnotach Europejskich :

I uzupełniające polityki I filara współpracy w ramach wspólnej polityki ,

II filar wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych,

III

Od traktatu z Maastricht powołuje aktualny porządek prawno wspólnotowo-unijny

I filar określany jest w traktacie o wspólnocie europejskiej,

Wspólnota Europejska ma osobowość prawną zawieranie umów , do stanowienia prawa na rzecz instytucji wspólnot.

Instytucje na mocy uprawnień tworzą prawo pochodne i wtórne.

Polityki unijne II i III filara nie mają osobowości prawnej po Maastricht.

UE wykorzystuje mechanizm instytucjonalny wspólnot europejskich, w TUE jest RE.

II i III filar inny sposób podejmowania decyzji metoda międzynarodowa , która opiera się na jednomyślności państw.

Nie powstają akty prawne mowa o instrumentach prawnych, organ decyzyjny RE ograniczone działanie ma Komisja i Parlament Europejski.

Kwestie wspólnoty Europejskiej zmiany:

Traktat z Maastricht przewidywała przejście do IV etapu unii gospodarczo walutowej , określono kryteria konwergencji , miały spełniać państwa przystępujące do strefy euro .

Wzmocniono kompetencje PE w zakresie I filara dochodzi nawa procedura podejmowania decyzji współdecydowanie.

Traktat z Maastricht wprowadzał:

- polityka zatrudnienia elementy wspólne w zakresie kultury i edukacji,

-powstał Europejski Bank Centralny , nowe instytucje , komitety regionów

Reforma amsterdamska 97r, 99r wchodzi w życie , wprowadził możliwość zawieszenia państwa w prawach członkowskich jeżeli łamie prawo podstawowe lub zasady określone w art. 2

Reforma II filara wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa wprowadza nowy urząd: wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej pzib Solana, buduje podstawy polityki zagranicznej.

Wprowadzono nowe instrumenty prawne , określono zakres możliwości UE w zakresie wpzib, misje petersburskie, co UE w zakresie polityki bezpieczeństwa może: wysyłać na misje wyzwoleńcze ,operacje wojskowe. Unia zachodnioeuropejska stała się ramieniem UE .

Zmiany dotyczące III filara :

-przeniesione część polityka np. azylowa, migracyjna do I filara,

-na mocy Amsterdamu aquis Schengen zostaje przeniesiony do maquis communatire.

Traktat nicejski podpisany 26 luty 2001r wszedł w Zycie 1 lutego 2003r zmiany:

Przygotowanie Unii do rozszerzenia w warunkach działania w grupie 27 państw.

Zmiany Nicei :

konstytucja dla Europy -traktat podpisany przez wszystkie państwa członkowskie , nie został ratyfikowany przez Francję i Holandię . traktat ten miał zastąpić poprzednie traktaty .

traktaty rewizyjny- wnosi poprawki, uzupełnia, modyfikuje .

wersje skonsolidowana -wersja podstawowa wraz z wniesionymi poprawkami .

traktat lizboński- 2007r zmieniający traktat UE i ustanawiający Wspólnotę Europejską.

Traktat rewizyjny zgodnie z uzgodnionym w Brukseli materiałem negocjacyjnym do konstytucji międzynarodowej . Traktat lizboński wprowadził zmiany do dotychczasowych traktatów. UE staje się następcą prawnym WE nie ma już nazwy.

Po Lizbonie mamy 3 traktaty o UE i funkcjonowaniu. UE nabywa osobowość prawną wiąże się z tym iż przestaje obowiązywać porządek filarowy. UE stała się autorem prawa międzynarodowego. rozszerzono kompetencje wysokiego przedstawiciela , zmieniono nazwę wysoki przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa -Ashton.

Struktura UE po Lizbonie:

UE powstała jako organizacją międzynarodowa. Tworzy samodzielny porządek prawa , różny od prawa międzynarodowego, krajowego państw członkowskich. Stanowi szczególnego rodzaju prawo wtórne stosowane bezpośrednio w państwach członkowskich , charakteryzuje się skutkiem bezpośrednim i pierwszeństwem wobec prawa krajowego.

Tendencje w procesie integracji:

Wstąpienie do UE

  1. Złożenie wniosku o członkowstwo,

  2. Opinia Komisji Europejskiej na temat wniosku członkowstwa,

  3. Decyzja UE o rozpoczęciu negocjacji,

  4. Zgoda Parlamentu Europejskiego,

  5. Decyzja Rady większością głosów,

  6. Podpisanie i ratyfikacja traktatu,

  7. Wejście w życie,

Wystąpienie z UE do Lizbony

Brak formalnych przepisów traktatowych ale na mocy zasad prawa międzynarodowego, publicznego.

  1. Na podstawie uzgodnienia z pozostałymi państwami członkowskimi,

  2. Jednostronne wystąpienie z powołaniem na klauzulę zasadniczej zmiany solidarności (konieczne uwzględnienie warunku).

  3. Wystąpienie na ogólnych zasadach , wypowiedzenie umowy międzynarodowej bądź też faktycznego samowolnego wystąpienia państwa z organizacji.

System instytucjonalny UE stan prawny po traktacie lizbońskim

Po wejściu w życie traktatu z Lizbony Unia Europejska uzyskała osobowość prawną i jako taka działa przez swoje organy. Organy te w systemie prawa UE określane są mianem instytucji Unii Europejskiej.

I. Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej

I.1. Uwagi ogólne

Zgodnie z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność, skuteczność i ciągłość polityk oraz działań podejmowanych do osiągnięcia jej celów. Ramy instytucjonalne przyczyniają się także do propagowania wartości Unii oraz mają na celu służenie interesom Unii, obywateli i państw członkowskich.

W przepisach TUE wymienia się następujące instytucje Unii: Parlament Europejski, Radę Europejską, Radę, Komisję Europejską, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy. Każda z tych instytucji działa w granicach kompetencji przyznanych jej postanowieniami traktatów. Instytucje Unii są wspomagane przez organy pomocnicze, takie jak: Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów oraz wiele komitetów, agencji, urzędów i grup roboczych.

I.2. Zasady regulujące stosunki międzyinstytucjonalne

Z przepisów traktatowych wynika kilka zasad, regulujących stosunki międzyinstytucjonalne.

> Zasada równowagi instytucjonalnej - żadnej z instytucji nie można przypisywać wyłącznych kompetencji prawodawczych ani wykonawczych; z zasady tej wynika zakaz naruszania kompetencji pozostałych instytucji i przekazywania im własnych uprawnień; ma zastosowanie przede wszystkim w procesie stanowienia i stosowania prawa UE.

> Zasada autonomii instytucjonalnej - przejawia się w tym, że instytucje mają: prawo określania swojej struktury i zasad działania, wpływ na obsadzanie organów kierowniczych, powoływanie organów pomocniczych i doradczych; realizacji tej zasady służą przywileje i immunitety członków poszczególnych instytucji.

> Zasada lojalności międzyinstytucjonalnej - zobowiązuje instytucje do lojalnej współpracy w celu realizacji postanowień traktatowych. Instytucje zobligowane są do współpracy w zakresie tworzenia i wykonywania prawa UE.

> Zasada otwartości - zgodnie z postanowieniami art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości, która służy wspieraniu dobrych rządów i zapewnieniu uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego.

Warto wiedzieć

Sformułowanie „jednolite ramy instytucjonalne” użyte jest w preambule TUE, w której strony traktatu wyrażają pragnienie umocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji, służące lepszemu spełnieniu powierzonych im zadań.

II. Parlament Europejski

II.1. Uwagi ogólne

Siedziba Parlamentu Europejskiego znajduje się w Strasburgu, w którym odbywają się jego obrady. Dodatkowe posiedzenia mogą odbywać się także w Brukseli, gdzie pracują komisje parlamentarne. Natomiast Sekretariat Generalny Parlamentu mieści się w Luksemburgu.

II.2. Skład

Podział mandatów - art. 14 ust. 2 TUE stanowi, że liczba członków PE nie przekracza 750, nie licząc Przewodniczącego PE. Podstawą wyborów do PE, które odbyły się w czerwcu 2009 r., był traktat z Nicei, zgodnie z którym liczba mandatów wynosiła 736. Po wejściu w życie traktatu z Lizbony i ratyfikacji dodatkowego protokołu ogólna liczba europosłów wzrośnie przejściowo do 754.

Warto wiedzieć

Liczba 754 posłów w PE wynika z obecnych 736 posłów (wybranych w czerwcu 2009 r., kiedy to traktat z Lizbony nie został jeszcze przyjęty) oraz 18 dodatkowych posłów. Będzie ona wyższa od liczby założonej w traktacie z Lizbony (750+1) o trzech parlamentarzystów (754). Różnica wynika z faktu, że zgodnie z traktatem z Nicei Niemcy wybrali 99 parlamentarzystów, natomiast zgodnie z traktatem z Lizbony przysługuje im już tylko 96.

Zgodnie z postanowieniem TUE przedstawiciele do PE są wybierani w wyborach bezpośrednich i powszechnych. Pierwsze tego typu wybory do PE odbyły się w 1979 r.

Warto wiedzieć

W trakcie negocjacji zmian w traktatach Włochy zgłosiły sprzeciw wobec propozycji nowego podziału mandatów. W ostatniej chwili podczas Konferencji Międzyrządowej osiągnięto kompromis, zgodnie z którym liczba parlamentarzystów

została zwiększona do 751, a więc 750 oraz Przewodniczącego,

a dodatkowe miejsce przyznano Włochom. Fakt ten potwierdza również jedna z deklaracji dołączonych do traktatu z Lizbony (deklaracje dołączone do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej, która przyjęła traktat z Lizbony - Dz.Urz. UE L 115 z 9 maja 2008 r., s. 335).

W skład PE wchodzą przedstawiciele obywateli Unii. Podział miejsc pomiędzy państwa członkowskie odbywa się na zasadzie „proporcjonalności degresywnej”.

II.3. Struktura Parlamentu Europejskiego

Należy wyróżnić następujące organy kierownicze PE:

> Przewodniczący PE - wybierany w głosowaniu tajnym na okres 2,5 roku, z możliwością reelekcji; kandydat zgłaszany jest przez grupę polityczną lub co najmniej 40 posłów.

> Wiceprzewodniczący PE - zgłaszani i wybierani według tych samych zasad co Przewodniczący PE. Liczbę wiceprzewodniczących ustala PE, obecnie jest ich 14.

> Prezydium to organ zarządzający PE, odpowiedzialny między innymi za kwestie administracyjne, kadrowe i organizacyjne. W skład Prezydium PE, oprócz Przewodniczącego PE i wiceprzewodniczących, wchodzi pięciu kwestorów z głosem doradczym.

> Konferencja Przewodniczących: tworzą ją Przewodniczący PE oraz przewodniczący grup politycznych, odpowiada ona za planowanie prac legislacyjnych PE oraz określanie kompetencji komisji i delegacji. Organami funkcjonalnymi PE są:

> Komisje stałe powoływane przez PE na okres 2,5 roku na podstawie propozycji Konferencji Przewodniczących. Komisje stałe podzielone są według poszczególnych dziedzin prawa UE, obecnie działa 20 komisji stałych.

> Komisje tymczasowe (specjalne) - powoływane przez PE, który określa ich kompetencje i skład do zbadania konkretnej sprawy, np. TDIP - Komisja tymczasowa do zbadania sprawy rzekomego wykorzystania krajów europejskich przez CIA do transportu i nielegalnego przetrzymywania więźniów.

> Komisje śledcze powoływane są przez PE w przypadku naruszenia lub niewłaściwego stosowania prawa unijnego, np. ESB1 - Tymczasowa Komisja ds. dochodzenia w sprawie BSE (gąbczastego zwyrodnienia mózgu).

> Delegacje - grupy posłów wybranych przez PE do jego reprezentowania w organach międzyparlamentarnych. Delegacja PE uczestniczy w pracach: Zgromadzenia Parlamentarnego NATO, Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego, Wspólnego Zgromadzenia Parlamentarnego Afryka, Karaiby, Pacyfik - UE.

Od 14 lipca 2009 r. Przewodniczącym PE jest Jerzy Buzek.

Warto wiedzieć

W Polsce wybory do PE zostały przeprowadzone na podstawie ustawy z 23 stycznia 2004 r. - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. nr 25, poz. 219). W dniu 28 października 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok co do zgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej Ordynację wyborczą do PE. Trybunał uznał, że możliwość dwudniowych wyborów, głosowanie przez pełnomocnika oraz możliwość łączenia wyborów do PE z referendum ogólnokrajowym, wprowadzone do Ordynacji wyborczej są zgodne z Konstytucją (sygn. akt Kp 3/09, M.P. nr 72, poz. 917).

Warto wiedzieć

Posłowie nie zasiadają w PE według państwa pochodzenia, lecz według przynależności do jednej z ogólnoeuropejskich frakcji (grupy) politycznej, zrzeszającej ich według podobieństwa poglądów politycznych. Do utworzenia grupy politycznej potrzeba minimum 25 posłów, którzy reprezentują co najmniej . państw członkowskich.

Warto wiedzieć

Sesja zwyczajna trwa rok, a w jej ramach odbywają się posiedzenia plenarne oraz posiedzenia komisji. Parlament obraduje na comiesięcznych posiedzeniach z wyjątkiem sierpnia. Na wniosek większości posłów, Rady lub KE może zostać zwołana sesja nadzwyczajna.

II.4. Kompetencje Parlamentu Europejskiego

Ze względu na złożoność funkcji Parlamentu Europejskiego można wyróżnić kilka grup jego kompetencji. Są to:

> kompetencje prawodawcze - realizowane z innymi instytucjami PE, wydaje własne akty wewnętrzne,

> kompetencje kontrolne - przede wszystkim wobec Komisji (PE rozpatruje roczne sprawozdania,

może uchwalić wotum nieufności wobec Komisji, ma prawo kierowania pytań do członków KE, może odmówić udzielenia absolutorium z wykonania przez KE budżetu), przyjmuje roczne sprawozdania od Rady Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego (EBC), Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (ERPO), bada petycje od obywateli UE,

> kompetencje kreacyjne - PE zatwierdza kandydaturę na Przewodniczącego KE oraz poszczególnych komisarzy, powołuje ERPO, konsultuje wybór członków Trybunału Obrachunkowego, a także wybór Prezesa, wiceprezesa i członków zarządu EBC,

> kompetencje w zakresie stosunków zewnętrznych

- PE wyraża opinie w zakresie zawierania umów międzynarodowych, które mogą mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny.

II.5. Tryb funkcjonowania

Przepisy TfUE stanowią, że PE ustala własny tryb funkcjonowania zgodnie z przyjętym regulaminem wewnętrznym. PE pracuje w trybie sesyjnym. Posiedzenia plenarne jak również posiedzenia komisji są jawne. Koordynacją prac legislacyjnych i organizowaniem sesji plenarnych zajmuje się Sekretariat Generalny. Zasadą jest, że PE podejmuje swoje decyzje większością oddanych głosów, możliwe jest także głosowanie bezwzględną większością wszystkich członków PE (ten tryb wymagany jest do odrzucenia lub wniesienia poprawek do projektu Rady) lub podwójną kwalifikowaną większością głosów, co oznacza, że wynik głosowania wyrażony jest w postaci ułamka, przy jednoczesnym uwzględnieniu liczby posłów PE (np. większość ⅔ oddanych głosów, reprezentująca większość członków PE - jest to większość wymagana do uchwalenia wotum nieufności wobec KE). Prawo do głosowania jest prawem osobistym, dlatego posłowie głosują indywidualnie i osobiście. Regulamin PE stanowi, że kworum jest osiągnięte, jeżeli na sali obrad znajduje się przynajmniej ⅓ członków PE. Ponadto regulamin PE przewiduje, że głosowanie odbywa się przez podniesienie ręki, choć możliwe są i inne sposoby głosowania (elektroniczne, imienne, tajne głosowanie pisemne).

III. Rada Europejska

III.1. Uwagi ogólne

Rada Europejska (RE) nie posiada swojej siedziby. Zgodnie z postanowieniami deklaracji nr 22 do traktatu z Nicei, w sytuacji, gdy Unia rozszerzy się powyżej 18 państw, wtedy wszystkie spotkania Rady będą się odbywały w Brukseli. Obecnie Rada Europejska powinna się spotykać przynajmniej dwa razy w ciągu półrocza, a także w razie potrzeby na posiedzeniach nadzwyczajnych.

III.2. Skład i organizacja

Radę Europejską stanowią szefowie państw lub rządów państw członkowskich, Przewodniczący Rady Europejskiej oraz Przewodniczący Komisji. Ponadto w pracach Rady Europejskiej uczestniczy Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Sformułowanie „szefowie państw lub rządów” uwzględnia różnice w systemach prawno-politycznych państw członkowskich. Rada Europejska nie jest instytucją kadencyjną, nie przewiduje się również specjalnego trybu jej powoływania. Przewodniczący Rady Europejskiej jest wybierany przez Radę Europejską większością kwalifikowaną na okres 2,5 roku. Mandat Przewodniczącego jest jednokrotnie odnawialny. Do zadań Przewodniczącego należy prowadzenie prac i przewodniczenie Radzie Europejskiej, a także wspomaganie osiągania spójności i konsensusu w RE.

Warto wiedzieć

Warto przypomnieć, że w polskich warunkach konstytucyjnych powstał w tym zakresie spor kompetencyjny między Prezydentem RP a Prezesem Rady Ministrów. Przedmiotem sporu kompetencyjnego (art. 189 Konstytucji RP), rozstrzygniętego postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08 (M.P. nr 32, poz. 478), była kwestia ujęta w pytaniu Prezesa Rady Ministrów, kto „uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania na nim stanowiska Państwa”. Trybunał postanowił, że Prezydent RP, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji RP. Prezydent RP, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej, może, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Udział Prezydenta RP w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga jego współdziałania z Prezesem Rady Ministrów.

Na pierwszego stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej wybrany został Belg Herman Van Rompuy.

Rada Europejska obraduje maksymalnie dwa dni. Posiedzenia są niejawne. Podejmuje decyzje w drodze konsensusu, o ile przepisy traktatowe nie stanowią inaczej. W przypadku głosowań kworum wynosi ⅔ członków RE (przy obliczaniu kworum nie uwzględnia się Przewodniczącego RE oraz Przewodniczącego KE). Podczas głosowania każdy członek Rady Europejskiej może otrzymać pełnomocnictwo tylko od jednego z pozostałych członków. Jeśli decyzje w RE podejmowane są w drodze głosowania, jej Przewodniczący oraz Przewodniczący KE nie biorą udziału w głosowaniu.

III.3. Kompetencje Rady Europejskiej

Ogólny zarys kompetencji Rady Europejskiej zawarty jest w TUE, który stanowi, że nadaje ona Unii impulsy niezbędne do rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczych. Do kompetencji RE wymienionych w przepisach traktatowych zalicza się między innymi:

> przygotowywanie konkluzji zawierających ogólne kierunki dla polityki gospodarczej państw członkowskich i Unii, opracowywanych na podstawie projektu Rady UE.

> badanie zatrudnienia w Unii i przyjmowanie konkluzji w tej sprawie, wykorzystując wspólne sprawozdanie Rady UE i Komisji,

> przyjmowanie corocznych sprawozdań EBC z działalności Europejskiego Systemu Banków Centralnych oraz w sprawie polityki pieniężnej za rok ubiegły i bieżący,

> stwierdzanie naruszenia przez państwo członkowskie wartości, na których opiera się UE, a określonych w art. 2 TUE (poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości),

> określanie ogólnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno-obronne,

> decydowanie o przyjęciu wspólnej polityki obronnej,

> opracowywanie kryteriów kwalifikacyjnych, które brane są pod uwagę przez Radę UE przy podejmowaniu decyzji co do rozszerzenia Unii Europejskiej,

> zwołanie konwentu lub konferencji przedstawicieli państw członkowskich, których celem byłaby rewizja traktatów.

IV. Rada

IV.1. Uwagi ogólne

Rada ma swoją siedzibę w Brukseli. W kwietniu, czerwcu i październiku posiedzenia

Rady odbywają się w Luksemburgu.

IV.2. Skład i organizacja

Rada składa się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich szczebla ministerialnego, upoważnionych do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu danego państwa oraz do wykonywania prawa głosu. W posiedzeniach Rady uczestniczą również urzędnicy państwowi, towarzyszący ministrom, a także przedstawiciel Komisji. Członek Rady może przekazać swoje prawo głosu innemu członkowi Rady. Nie może on jednak reprezentować więcej niż dwóch państw członkowskich. Skład Rady nie jest stały i zależy od rodzaju spraw, które są przedmiotem obrad. Przepisy TUE wymieniają Radę do spraw Ogólnych oraz Radę do spraw Zagranicznych. Ponadto ustalono następujące składy Rady (tzw. rady techniczne):

> Rada ds. Gospodarczych i Finansowych,

> Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych,

> Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów,

> Rada ds. Konkurencji,

> Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii,

> Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa,

> Rada ds. Środowiska,

> Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury.

Rada do spraw Ogólnych zapewnia spójność prac rożnych składów Rady. Rada do spraw Zagranicznych działa pod przewodnictwem Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (dalej: Wysoki Przedstawiciel) i jest odpowiedzialna za opracowywanie działań zewnętrznych Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską.

IV.3. Prezydencja w Unii Europejskiej

Organem Rady jest prezydencja. Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do spraw Zagranicznych (której stale przewodniczy Wysoki Przedstawiciel), sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele państw członkowskich.

Do czasu wejścia w życie traktatu z Lizbony Radzie przewodniczyło każde państwo członkowskie przez okres 6 miesięcy, a rotacja następowała 1 stycznia oraz 1 lipca w ciągu każdego roku. Jedna z deklaracji dołączonych do traktatu z Lizbony zawiera projekt decyzji RE, zgodnie z którym prezydencję Rady sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw członkowskich przez okres 18 miesięcy. Grupy te tworzone są na zasadzie równej rotacji z uwzględnieniem różnorodności i równowagi geograficznej w UE. Każdy członek grupy przewodniczy przez sześć miesięcy wszystkim składom Rady. Do kompetencji prezydencji należy przede wszystkim: reprezentowanie Rady wobec innych instytucji unijnych oraz państw trzecich, organizowanie prac Rady, zwoływanie oraz przewodniczenie spotkaniom Rady, kierowanie organami pomocniczymi Rady.

Posiedzenia Rady zwoływane są przez jej Przewodniczącego:

> z jego inicjatywy,

> na wniosek jednego z członków Rady,

> na wniosek Komisji.

Osiemnastomiesięczny harmonogram posiedzeń Rady podawany jest na początku każdej „nowej” prezydencji. Posiedzenia Rady poprzedzane są pracami przygotowawczymi w ramach Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER) oraz komitetów i grup roboczych.

IV.4. Podejmowanie decyzji

Decyzje w Radzie mogą zostać podjęte według jednego z trzech wariantów większości:

> większość zwykła - Rada podejmuje uchwały większością głosów swoich członków. Każdemu z państw członkowskich przypada jeden głos. Głosowania większością zwykłą stosuje się przeważnie w kwestiach mniejszej wagi.

> większość kwalifikowana - obliczana obecnie w systemie głosów ważonych, co oznacza, że każdemu z państw przypisano określoną liczbę głosów.

Od 1 stycznia 2007 r. kwalifikowana większość głosów wymaga spełnienia następujących dwóch warunków:

- większość państw członkowskich głosuje „za”, gdy Rada przyjmuje akt na podstawie propozycji KE (w pozostałych przypadkach wymagana jest większość ⅔ głosów),

- minimum 255 głosów „za” (tzn. 73,91% wszystkich głosów).

> jednomyślność - żaden z członków Rady nie może zgłosić sprzeciwu, jednak wstrzymanie się od głosu nie jest przeszkodą dla przyjęcia decyzji, tryb ten wymagany jest przy podejmowaniu ważniejszych decyzji, np. w sprawie przyjęcia nowego członka, stowarzyszenia państw z UE, rewizji traktatów

IV.5. Kompetencje

Wyróżnia się następujące kompetencje Rady:

> kompetencje prawodawcze,

> kompetencje kreacyjne,

> kompetencje kontrolne,

> kompetencje w ramach realizacji polityki unijnej.

IV.6. Organy pomocnicze i administracja Rady

Rada korzysta ze wsparcia Komitetu Stałych Przedstawicieli. Komitet działa jako COREPER II, który składa się z szefów przedstawicielstw państw członkowskich akredytowanych w Brukseli w randze ambasadorów oraz jako COREPER I, składający się z zastępców ambasadorów. Ambasadorowie debatują o sprawach ogólnych, natomiast ich zastępcy zajmują się kwestiami technicznymi. Członkowie COREPER związani są instrukcjami państw członkowskich. Rada jest wspomagana przez Sekretariat Generalny, na którego czele stoi Sekretarz Generalny Rady.

V. Komisja Europejska

V.1. Uwagi ogólne

Siedzibą Komisji Europejskiej jest Bruksela. Komisja ma swoje biura także w Luksemburgu. We wszystkich państwach UE Komisja ma reprezentacje.

V.2. Skład i organizacja

Komisja jest powoływana na pięcioletnią kadencję w ciągu sześciu miesięcy od daty wyborów do PE, kadencja obecnej KE trwa do 31 października 2014 r.

Przewodniczącym KE jest Portugalczyk Jose Manuel Barroso. Członkiem Komisji z Polski jest Janusz Lewandowski, który odpowiada za programowanie finansowe i budżet.

W skład Komisji wchodzi jeden obywatel każdego państwa członkowskiego (komisarz), przy czym skład ten obejmuje jej Przewodniczącego i Wysokiego Przedstawiciela, który jest jednym z wiceprzewodniczących KE. Mandat komisarza wygasa z chwilą: śmierci, upływu kadencji, dobrowolnej rezygnacji, rezygnacji na wezwanie Przewodniczącego Komisji, dymisji. W przypadku wakatu spowodowanego śmiercią, rezygnacją lub dymisją członka Komisji, Rada (w porozumieniu z Przewodniczącym KE i po konsultacji z PE) mianuje zastępcę, który będzie pełnił funkcję komisarza do zakończenia kadencji Komisji. W sytuacji dobrowolnej rezygnacji ustępujący komisarz jest zobowiązany do pełnienia swoich obowiązków do czasu wyboru następcy. Członek KE może również zostać wezwany do złożenia rezygnacji na żądanie Przewodniczącego Komisji. Komisarz może również zostać zdymisjonowany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na wniosek Rady lub Komisji.

V.3. Tryb funkcjonowania

Komisja jest organem kolegialnym i działa na podstawie własnego regulaminu wewnętrznego. Komisja spotyka się na posiedzeniach co najmniej raz w tygodniu (zwykle w środę). Posiedzenia zwoływane są przez Przewodniczącego Komisji. Kworum na posiedzeniu stanowi ponad połowa członków Komisji. Zgodnie z regulaminem KE wyróżnia się cztery tryby podejmowania przez nią decyzji. Po pierwsze - podejmowanie decyzji na posiedzeniach; po drugie - procedura delegowania (delegacji); po trzecie - procedura umocowania (uprawnienia); po czwarte - procedura pisemna.

V.4. Kompetencje

Wyróżnia się cztery grupy podstawowych funkcji KE:

> kontrolne - Komisja nazywana jest „strażniczką traktatów”,

> prawodawcze - głownie w zakresie inicjatywy prawodawczej oraz w zakresie wydawania aktów delegowanych,

> wykonawcze - wykonuje budżet UE, zarządza funduszami UE,

> w zakresie stosunków zewnętrznych - wraz z Wysokim Przedstawicielem odpowiada za bieżącą obsługę stosunków zewnętrznych UE, utrzymując swoje przedstawicielstwa w państwach trzecich oraz przy takich organizacjach, jak Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Narodów Zjednoczonych, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

Warto wiedzieć

Od 1 listopada 2014 r. Komisja ma składać się z takiej liczby członków, w tym z jej Przewodniczącego i Wysokiego Przedstawiciela, która odpowiada ⅔ liczby państw członkowskich, chyba że RE podejmie jednomyślną decyzję o zmianie tej liczby. Członkowie KE będą wybierani spośród obywateli państw członkowskich na podstawie systemu bezwzględnie równej rotacji*, który ma na celu odzwierciedlanie różnorodności demograficznej i geograficznej wszystkich państw członkowskich.

* System ten ustanawia jednomyślnie Rada Europejska zgodnie z art. 244 TfUE.

V.5. Administracja

Komisja ma do dyspozycji rozbudowany aparat urzędniczy, który obecnie liczy ponad 20 000 osób zatrudnionych w departamentach zwanych dyrekcjami (lub dyrektoriatami) generalnymi oraz służbami. Dyrekcje generalne zajmują się ściśle określonym zakresem merytorycznym (np. Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorczości). Na czele dyrekcji stoją dyrektorzy generalni, którzy są odpowiedzialni wobec członków Komisji. Komisja dysponuje ponadto służbami wewnętrznymi, wśród których wymienić należy służbę prawną, służbę tłumaczy czy służbę kontroli finansowej.

V.6. Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki

Bezpieczeństwa

V.6.1. Uwagi ogólne

Wysoki Przedstawiciel jest nowym stanowiskiem wprowadzonym na mocy traktatu z Lizbony. Wybierany jest przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną za zgodą Przewodniczącego KE. Zgodnie z tą procedurą Rada Europejska może zakończyć jego kadencję. Stanowisko Wysokiego Przedstawiciela jest ściśle powiązane z trzema instytucjami Unii. Po pierwsze - uczestniczy w pracach RE, po drugie - przewodniczy Radzie do spraw Zagranicznych, po trzecie - jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej.

Od 1 grudnia 2009 r. Wysokim Przedstawicielem jest Catherine Ashton.

V.6.2. Kompetencje

Wysoki Przedstawiciel prowadzi wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony. Jako wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, przejmując kompetencje komisarza do spraw stosunków zewnętrznych, czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii.

V.6.3. Europejska Służba Działań Zewnętrznych

W wykonywaniu swojego mandatu Wysoki Przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ). Służba ta współpracuje ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich. Składa się ona z urzędników, właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji. Ponadto w jej skład wchodzą osoby delegowane przez krajowe służby dyplomatyczne. Organizację i zasady funkcjonowania ESDZ określa Rada.

VI. Instytucje sądowe Unii Europejskiej

VI.1. Uwagi ogólne

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) jest określeniem wspólnym, przez

które należy rozumieć: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane (SW).

Siedzibą instytucji sądowych jest Luksemburg.

VI.2. Trybunał Sprawiedliwości

Pierwszym i najwyższym organem sądowym w UE jest Trybunał Sprawiedliwości (TS). Jest to instytucja, która łącznie z Sądem zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.

W skład TS wchodzi jeden sędzia pochodzący z każdego państwa członkowskiego

oraz ośmiu rzeczników generalnych (RG). Sędziowie wybierają ze swojego grona Prezesa TS na okres trzech lat. Podobnie rzecznicy generalni wybierają Pierwszego Rzecznika Generalnego. Sędziowie i RG wspierani są przez Sekretariat. Trybunał Sprawiedliwości obraduje w trybie ciągłym. Powołuje składy

orzekające: trzech, pięciu sędziów, Wielką Izbę i pełny skład TS. Trybunał Sprawiedliwości ma charakter sądu konstytucyjnego (orzeka o nieważności aktów prawa wtórnego, dokonuje wykładni prawa UE oraz udziela odpowiedzi na pytania prawne kierowane przez sądy krajowe), sądu międzynarodowego (rozstrzyga spory między podmiotami prawa międzynarodowego), sądu administracyjnego (rozstrzyga skargi osób

prawnych i fizycznych o zaniechanie lub nieprzestrzeganie aktów prawa UE), sądu cywilnego (skargi odszkodowawcze dotyczące działania UE i jej funkcjonariuszy)

VI.3. Sąd

Skład Sądu określają postanowienia statutu TSUE. Obecnie Sąd składa się z 27 sędziów. Może on być wspierany przez RG. Sąd obraduje w trybie ciągłym. Powołuje składy orzekające: trzech, pięciu sędziów, Wielką Izbę i pełny skład. Zakres jurysdykcji Sądu obejmuje rozpatrywanie w pierwszej instancji spraw wskazanych w artykułach: 263 TfUE (skarga na legalność aktu instytucji), 265 TfUE (skarga na zaniechanie instytucji), 268 TfUE (skarga odszkodowawcza), 270 TfUE (spory między UE a jej pracownikami) i 272 TfUE (rozstrzyganie sporów na mocy klauzuli arbitrażowej zawartej w umowie, której stroną jest UE), z wyłączeniem skarg należących do kompetencji sadów wyspecjalizowanych (w tym przypadku Sąd stanowi instytucję rozstrzygającą odwołania od takich orzeczeń). Od orzeczeń Sądu przysługuje odwołanie do TS w terminie dwóch miesięcy od zawiadomienia o orzeczeniu w odniesieniu do kwestii prawnych.

Warto wiedzieć

Sędziowie oraz RG mianowani są na sześcioletnią kadencję, w wyniku wspólnego porozumienia rządów państw członkowskich po konsultacji z Komitetem opiniującym kandydatów. Komitet ten powoływany jest przez Radę na wniosek Prezesa TS i składa się z siedmiu osobistości wybranych z byłych członków TS, Sądu, członków krajowych sadów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji, w tym jedną z kandydatur proponuje PE.

Polskim sędzią w TS jest Marek Safjan.

VI.4. Sądy wyspecjalizowane

Sądy wyspecjalizowane stanowią organ sądowy powoływany przy Sądzie. Sądy wyspecjalizowane

powołuje PE i Rada. Od 2 grudnia 2005 r. funkcjonuje Sąd ds. Służby Publicznej. Sąd ds. Służby Publicznej (Sds.SP) składa się z siedmiu sędziów. Sędziowie mianowani są na sześć lat z możliwością reelekcji. Wakaty uzupełniane są przez mianowanie nowego sędziego na okres sześciu lat. Skład Sds.SP powinien odzwierciedlać możliwie najszerszy obszar geograficzny oraz reprezentację krajowych systemów sądowniczych. Zakres jurysdykcji Sds.SP obejmuje spory między UE a jej pracownikami, w tym spory między organami i jednostkami organizacyjnymi a ich personelem, w odniesieniu do których przyznano właściwość TSUE.

VII. Trybunał Obrachunkowy

VII.1. Uwagi ogólne

Trybunał Obrachunkowy (TO) jako zewnętrzna instytucja kontrolna, bywa zwany w literaturze również Trybunałem Rewidentów Księgowych, Trybunałem Audytorów lub Trybunałem Kontroli Budżetowej. Siedzibą TO jest Luksemburg.

VII.2. Skład

W skład TO wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. Rada większością kwalifikowaną i w porozumieniu z PE powołuje kandydata przedstawionego przez państwo członkowskie. Kadencja całego składu TO wynosi sześć lat, z możliwością odnowienia kadencji. Spośród swego grona członkowie Trybunału Obrachunkowego wybierają na okres 3 lat Przewodniczącego, który zwołuje i przewodniczy posiedzeniom TO, czuwa nad realizacją jego decyzji, wyznacza reprezentantów TO do postępowań spornych, a także reprezentuje TO w stosunkach zewnętrznych.

VII.3. Struktura i tryb funkcjonowania

Trybunał Obrachunkowy jest ciałem kolegialnym. Działa na podstawie przepisów traktatowych, a także na podstawie regulaminu wewnętrznego. Decyzje podejmowane są większością głosów w obecności kworum, które wynosi ⅔ członków.

VII.4. Kompetencje

Trybunał Obrachunkowy kontroluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków Unii oraz rachunki wszystkich dochodów i wydatków organów utworzonych przez Unię, a także nadzoruje należyte zarządzanie finansami. Kontrolerzy TO mogą dokonywać inspekcji w instytucjach UE, państwach członkowskich oraz państwach korzystających z pomocy Unii. W razie odkrycia nadużyć lub nieprawidłowości, pracownicy TO informują Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

Polskim audytorem jest od maja 2010 r. Augustyn Kubik.

W styczniu 2008 r. na Przewodniczącego TO został wybrany Vitor Manuel da Silva Caldeira z Portugalii.

VIII. Europejski Bank Centralny

VIII.1. Uwagi ogólne

Europejski Bank Centralny (EBC) jest instytucją wyspecjalizowaną, pełniącą zasadniczą funkcję w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej, ma zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Siedzibą EBC jest Frankfurt nad Menem. Główną funkcją EBC jest zarządzanie wspólną walutą UE (euro). EBC wchodzi wraz z 27 bankami centralnymi państw członkowskich do Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC). Natomiast EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzą Eurosystem. ESBC i Eurosystem będą współistnieć obok siebie dopóty, dopóki co najmniej jedno z państw członkowskich będzie pozostawać poza strefą euro. Szczegółowe regulacje dotyczące funkcjonowania EBC oraz ESBC znajdują się w statucie dołączonym w formie protokołu nr 4 do traktatu z Lizbony.

VIII.2. Struktura Europejskiego Banku Centralnego

Organami EBC są: Zarząd, Rada Prezesów oraz Rada Ogólna. Zarząd składa się z Prezesa EBC, wiceprezesa oraz czterech członków. Zarząd mianowany jest przez Radę Europejską na 8 lat, bez możliwości przedłużenia mandatu. Zarząd odpowiada za bieżące sprawy EBC oraz wdraża politykę pieniężną określoną przez Radę Prezesów. Rada Prezesów jest najwyższym organem decyzyjnym EBC, składa się z członków Zarządu oraz prezesów banków centralnych państw należących do strefy euro. Jej zadaniem jest

wytyczanie polityki pieniężnej strefy euro (między innymi ustalanie stop procentowych). EBC wspomagany jest przez Radę Ogólną, złożoną z Prezesa i wiceprezesa EBC oraz prezesów banków centralnych wszystkich państw członkowskich. Zadaniem Rady Ogólnej jest pomoc w przygotowywaniu dalszego rozszerzania strefy euro.

IX. Podsumowanie

Artykuł 13 TUE wskazuje wyraźnie, że tylko: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny oraz Trybunał Obrachunkowy są instytucjami Unii Europejskiej. Należy jednak podkreślić, że obok tych jednolitych ram instytucjonalnych funkcjonują także inne organy o charakterze wykonawczym, dzięki którym realizowane są polityki UE. Sprawne działanie organów doradczych, takich jak Komitet Regionów czy Komitet Ekonomiczno-Społeczny, jest jednym z warunków demokratycznego procesu decyzyjnego realizowanego przez traktatowe instytucje. Charakteryzując system instytucjonalny UE w ujęciu szerokim, należy także uwzględnić inne, oprócz instytucji sensu stricto, organy czy ciała działające na unijnej płaszczyźnie.

ABSTRAKT

Zgodnie z postanowieniami traktatu o Unii Europejskiej (TUE) UE, jako osoba prawna, dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność, skuteczność i ciągłość polityk oraz działań podejmowanych dla osiągnięcia jej celów. W myśl art. 13 TUE instytucjami Unii Europejskiej są: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy. Każda z tych instytucji działa w granicach kompetencji przyznanych jej postanowieniami traktatów. Instytucje Unii są wspomagane przez organy pomocnicze, takie jak: Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, zdecentralizowane agencje i urzędy, a także powoływane ad hoc grupy robocze. Podczas realizacji zadań przyznanych w traktatach instytucje współpracują ze sobą zgodnie z zasadami: równowagi instytucjonalnej (żadnej z instytucji nie można przypisać wyłącznych kompetencji prawodawczych ani wykonawczych); autonomii instytucjonalnej; lojalności międzyinstytucjonalnej oraz otwartości.

SŁOWNICZEK

COREPER Skrot od fr. Comité des Representants Permanents,Komitet Stałych Przedstawicieli, organ administracyjny Rady Unii Europejskiej.

Zasada degresywnej proporcjonalności oznacza, że: stosunek liczby ludności poszczególnych

państw członkowskich do liczby posiadanych miejsc musi wahać się zależnie od ich zaludnienia, tak aby każdy poseł z bardziej zaludnionego państwa członkowskiego reprezentował większą liczbę obywateli niż poseł z państwa członkowskiego o mniejszej liczbie ludności i odwrotnie, lecz także aby żadne mniej zaludnione państwo członkowskie nie miało większej liczby miejsc niż państwo bardziej zaludnione (fragment ust. 6 sprawozdania Alaina Lamassoure'a i Adriana Severina, przyjętego w 2007 r. przez Parlament Europejski, A6-0351/2007, Teksty przyjęte, P6 TA(2007)0429).

Zasady funkcjonowania UE po wejściu w życie traktatu z Lizbony

Zasady na których opiera się funkcjonowanie UE

Zasada poszanowania praworządności :

- zezwala rozstrzyganie w orzecznictwie ETS

- ocena wartości praw, po Lizbonie odnosi się do karty praw podstawowych.

Karta praw podstawowych podpisana w 2000 r , stanowiła załącznik do traktatu nicejskiego miał charakter niewiążący, karta to deklaracja. Na mocy Lizbony staje się częścią prawa UE , obowiązując ma charakter wiążący.

Zasada demokracji: wzmocnienie roli PE, obywatelstwo UE,

Traktat z Lizbony ; odezwanie do zasady równości obywatelskiej , zdefiniowanie pojęcia obywatel UE.

Demokracja przedstawicielska jako trwałe funkcjonowanie UE, każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym. Formy kontroli demokratycznej i demokracji po Lizbonie :

-wzmocnienie roli PE,

-udział organizacji przedstawicielskich w życiu UE,

- obywatelskie prawo pośredniej inicjatywy prawodawczej

Zasada kompetencji powierzonych: wskazuje na granice kompetencji unii wyznacza przyznawanie ściśle związane z pomocniczością . Instytucje UE mogą działać w granicach kompetencji przyznawanych przez państwa członkowskie w traktatach. Jeżeli traktat nie daje możliwości działania instytucji oznacza ,że w tym zakresie działa państwo.

Podział kompetencji:

-wyłączne unii,

-koordynująco-uzupełniające

-dzielone

-wyłączne państwa

Kompetencje wyłączne Unii

Jedynie unia może stosować prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące , państwa członkowskie mogą to uczynić i wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii.

Polityki wyłączone ;unia celna, p. handlowa, pieniądze dla państw strefy euro itp.

Kompetencje dzielone: unia i państwa członkowskie stanowią prawo i kompetencje powinny wypełnieć swoje kompetencje w zakresie w jakim unia postanowiła wydzielić kompetencje: rynek wewnętrzny, transport, energia, polityka społeczna.

Zasada subsydiarności- odnosi się do podziału kompetencji. Unia działanie podjęte wtedy kiedy jest to niezbędne, każdy akt musi mieć uzasadnienie do tej zasady.

Zasada proporcjonalności- zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

Zasada solidarności- zasada lojalnej współpracy unii i państwa członkowskiego .

Zasady prawa UE

Autonomia prawa UE- normatywna niezależność systemu prawa UE od porządków prawnych państw członkowskich . Porządek prawny UE jest porządkiem prawa międzynarodowego , państwa członkowskie tworzą prawo poprzez kodyfikowanie prawa pierwotnego. Normy systemu prawnego UE obowiązują, są stosowane jednocześnie wykonują skutki prawne na obszarze stanowienia prawa pierwotnego na terenie państw członkowskich, na obszarze stanowienia traktatów, w stosunku do wszystkich podmiotów prawa UE.

Zasada prymatu stosowania prawa UE- do traktatu z Lizbony to nie była zasada traktatowa, jej źródło to orzecznictwo TS. Pierwszy raz TS wypowiedziała się na temat kolizji prawnej w sprawie van Genda 62r. wspólnota stanowi nowy porządek prawno międzynarodowy na rzecz którego państwa członkowskie opuściły w danym zakresie swoje suwerenne prawa, początkami tego prymatu prawnego są zarówno państwa członkowskie jak ich obywatele. Art. 25 TWE wyraźny i bezwarunkowy zakaz którego przestrzeganie nie jest uzależnione od przyjęcia pzez państwo członkowskie jakichkolwiek regulacji prawnej stanowiącej jego implementację , w konsekwencji przepis ten jest bezpośrednio skuteczny i kreuje prawo podmiotowe które powinno być chronione przez sądy narodowe.

W przypadku sprzeczności prawa krajowego z prawem UE organ stosujący prawo ma obowiązek zastosować prawo UE i nie stosowanie sprzecznego z nim prawa krajowego. Następstwa prawne zasady prymatu prawa wspólnotowego:

Porządek prawny RP

Akty prawa objęte zasadą prymatu:

Organy krajowe związane z zasadą prymatu:

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE- stanowienie prawa w tym przed sądami krajowymi celem realizacji uprawnień wynikających bezpośrednio stanowionych norm prawa wspólnotowego. Norma prawa wspólnotowego musi być:

-jasna i precyzyjna

-bezwarunkowa

-nadawać uprawnienia jednostką

Następstwa prawne zasady bezpośredniego skutku- odpowiedzialność odszkodowawcza państw członkowskich w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego zwłaszcza w związku z całkowitym brakiem implementacji dyrektyw lub niewłaściwą implementacją.

Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego

Akty prawa wspólnotowego stosuje się częściej akty prawo krajowego bez potrzeby implementacji państwa członkowskiego . prawo unijne obowiązuje/wywiera skutki prawne z chwilą wejścia w Zycie. Akt prawa unijnego ma taką samą moc obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich, Akty unijne są publikowane w dzienniku urzędowym UE a nie w dziennikach krajowych.

Bezpośrednie stosowanie :

Bezpośredni skutek rozporządzeń:

Problem bezpośredniego stosowania dyrektyw

Władze krajowe mają wybór formy i metod włączenia do systemu prawa krajowego . dyrektywy nie normują w sposób kompletny zagadnień bądź ich przedmiotem i dlatego też wymagają uzupełniania i uściślania przez państwa członkowskie.

Każda dyrektywa określa ostateczny termin w jakim musi zostać dokończone jej wdrażanie , wykonanie w ramach krajowego porządku prawnego . wdrażana dyrektywa nie wywiera bezpośredniego skutki do momentu wyznaczonego przez nią samą terminu jej realizacji przez państwa członkowskie. Dopiero po tym terminie można mówić o bezpośrednim stosowaniu dyrektyw . W danych sytuacjach w zgodzie ze stanowiskiem ETS postanowienie dyrektywy mogą być stosowane bezpośrednio w wewnętrznym porządku prawnym. W przypadku niezrealizowania dyrektywy w wyznaczonym terminie lub nieprawidłowej implementacji . dodatkowym warunkiem aby osoba fizyczna lub prawna mogła dla ochrony swych praw powołać się wobec prawa bezpośrednio na postanowienia dyrektywy jest konkretność i precyzyjność bezwarunkowego przepisu. Francowitch- Boniface orzeczenie 1991r.

Dyrektywy mogą być uznane za bezpośrednio skuteczne jeżeli sprzyjają warunki bezpośredniej skuteczności:

- brak prawnej implementacji ( naruszenie prawa).

- przepis dyrektywy jest wystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy,

-przyznaje dyrektywa prawa jednostce.

W przypadku naruszenia przez państwo członkowskie prawa unii ( brak implementacji dyrektywy lub niepełna implementacja) jednostka może dochodzić roszczeń odszkodowawczych 3 przesłanki:

- szkoda

-naruszenie prawa,

- związek przyczynowo-skutkowy między szkodą a naruszeniem.

Źródła prawa

Acquis communataire- wyrażenie używane dla określenia dobrobytu prawnego Wspólnoty Europejskiej . całe dotychczasowe prawo UE raz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania polityki , wspólnotowe orzecznictwo sądowe , zwyczaje a także wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE.

Acquis Schengen 1985r, dorobek pracy oraz regulacje obowiązujące na obszarze Schengen.

Zapoczątkowało wewnątrzunijny model stosunków granicznych oraz współpracy w dziedzinie polityki wewnętrznej.

Prawo europejskie- szersze ujęcie jest to prawo stanowione w ramach organizacji międzynarodowych działających na obszarze UE.

Węższe pojęcie -utożsamia prawo europejskie z prawem Unii.

Prawo UE -stanowione w ramach Unii Europejskiej które może pochodzić ze źródeł prawa pierwotnego i wtórnego. Podziała na prawo materialne i instytucjonalne.

Prawo wspólnotowe do traktatu z Lizbony odnosiło się do prawa dotyczącego I filara UE , dotyczyło prawa polityk wspólnotowych I filara.

Podziała na prawo materialne i instytucjonalne odnosi się do zakresu regulacji . prawo materialne reguluje obszary poszczególnych polityk UE: rolna, rybacka itp. , bezpieczeństwa , zagraniczna i obronna -odrębny porządek prawny.

Prawo instytucjonalne - regulacje dotyczą funkcjonowania UE, procedury, mechanizmy dotyczące podejmowania decyzji przez instytucje.

Prawo wtórne - pisane , niepisane

Pisane zawiera się w trybie umów międzynarodowych ,3rodzaje traktatów: założycielskie, akcesyjne, rewizyjne.

Niepisane- ogólne zasady prawa, prawo zwyczajowe, źródła prawa są porządki konstytucyjne państw członkowskich.

Akty prawa UE

Sformalizowany akt woli instytucji UE posiadający moc wiążącą lub nie posiadający mocy wiążącej. Jego cel doprowadzić do realizacji zadań nałożonych na państwo członkowskie Unii, osoby prawne, fizyczne lub instytucje.

Akty:

-wiążące i niewiążące,

-nazwane i nienazwane

Wiążące- które wywierają skutki prawne, do którego jest skierowany zobowiązany jest mu się podporządkować,

Akt niewiążący- nie wywiera skutków prawnych , nie mają obowiązku się podporządkować.

Nazwane- wymienione w traktacie: rozporządzenie , dyrektywa, decyzja ( wiążące nazwane), zalecenie , opinia(niewiążące).

Nienazwane: białe księgi, zielone księgi, rezolucje, memoranda, strategiczne wytyczne, plan, program,

Charakterystyka aktów prawnych nazwanych

- nie mają charakteru wiążącego ,

- zalecenie wyrażają stanowisko lub ocenę w danej sprawie , instytucji działającej z własnej inicjatywy

- opinia wskazuje stanowisko instytucji na żądanie innego podmiotu,

- opinia Komisji na wniosek Rady w sprawie wniosku o członkostwo,

- opinia Parlamentu w procesie legislacyjnym,

Białe księgi dokumenty wydawane przez KE, program działania przyjęty przez komisję w wybranym obszarze danej polityki.

Zielone księgi - dokumenty KE , próba otwarcia debaty nad jakimś zagadnieniem .

Procedura stanowienia prawa UE

Procedura konsultacji

Na mocy JAE -procedura współpracy,

Traktat z Maastricht - procedura współdecydowania

Rola Parlamentu:

- konsultacji procedura- nie miał wpływu,

- współpracy- Parlament utrudniał decyzje Rady która musiała głosować jednogłośnie,

- współdecydowania- Parlament mógł się nie zgodzić.

Komisja przygotowuje projekt ma inicjatywę legislacyjną , projekt jest przesyłany do Parlamentu , może być przesłany do organów doradczych np. komitetów . Komitety przekazują opinie , Parlament po I czytaniu przedstawia stanowisko , trafia to do Rady . Rada może w całości zgodzić się z Parlamentem , bądź też Parlament nie orzeka własnego zdania. Rada uchwala akt lub nieaprobuje stanowiska Parlamentu. Rada uwzględnia część lub nie uwzględnia wcale poprawek. Trafia to do Parlamentu na II czytanie . 3 możliwość po II czytaniu przyjęcie opinii Parlamentu na propozycje Rady , brak opinii w terminie wskazanym. Akt jest przyjęty lub można odrzucić , jeżeli odrzuca blokuje akt, uważa się za nie przyjęty , można odwołać się od nowa. Najczęściej Parlament wnosi poprawki , odrzuca akt nie przyjęty Rada głosuje. Jeżeli są poprawki trafia do Komisji. Komisja każdą z poprawek musi zaopiniować . 2 opcje pozytywne, negatywne poprawki wraz z opinią trafiają do Rady. Rada może zaakceptować wszystkie poprawki to akt jest przyjęty. Nad poprawkami na tak głosuje większością kwalifikowaną, a na nie jednomyślnie , musi przegłosować obie.

Umowy międzynarodowe- są jedną z kategorii aktów prawnych w UE , zawierane są przez UE , która działa samodzielnie lub z państwami członkowskimi w zależności od postanowień traktatów ustanawiających UE.

Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego UE nadano osobowość prawną ,UE jest więc podmiotem prawa międzynarodowego, który w swoim własnym imieniu może negocjować i zawierać umowy międzynarodowe. Umowy międzynarodowe mają skutek prawny w prawie wewnętrznym UE. Zasady wg których Unia może zawierać umowy międzynarodowe określone zostały w traktatach ustanawiających UE.

Umowy międzynarodowe wynikiem zgodnej woli UE i państw trzecich albo UE i organizacji bądź osobą trzecią. W ramach tych umów określone zostają prawa i obowiązki instytucji europejskich i państw członkowskich. Wraz z ich wejściem w życie lub wraz z data którą jest w nich określona , stanowią część europejskiego porządku prawnego.

Zewnętrzne kompetencje UE- określone w art. 216 traktacie o funkcjonowaniu unii, UE może zawierać umowy międzynarodowe:

Podział kompetencji między UE i państwa członkowskie dotyczy również płaszczyzny międzynarodowej , kiedy UE prowadzi negocjacje i zawiera umowę międzynarodową ma kompetencje wyłączne albo dzielone z państwami członkowskimi. W przypadku kompetencji wyłączonych jako jedyna może prowadzić negocjacje i zawierać umowy w których UE ma wyłączne kompetencje w zakresie zawierania umów 3 traktaty o funkcjonowaniu UE. W przypadku kiedy UE ma kompetencje dzielone z państwami członkowskimi , umowa zawarta zostaje jednocześnie przez UE i państwami. Jest to umowa mieszana państwa członkowskie muszą wyrazić zgodę art. 4 TOFU.

Zakres obowiązywania prawa Unii

4 płaszczyzny: czasowy, terytorialny, podmiotowy i przedmiotowy.

Czasowy- prawo obowiązuje z chwilą wejścia traktatu w życie do momentu wygaśnięcia . czas nieograniczony wyjątek traktat paryski podpisany na 50 lat.

Terytorialny- obowiązuje na terenie państw członkowskich oraz w ograniczonym zakresie na terytoriach (wykaz w aneksie do traktatu np. Wyspy Kanaryjskie, Azory, Martynika, Reunion, Gwadelupa, Grenlandia ,Wyspy Mann, Wyspy Owcze)

Podmiotowy- państwa członkowskie, instytucje UE, osoby fizyczne, prawne, obywatele UE ograniczony zakres osoby fizyczne przebywające na terenie Unii mające obywatelstwo państwa trzeciego.

Przedmiotowy- obszary określane w poszczególnych politykach Unii.

Trybunał Sprawiedliwości UE i Sąd I Instancji

ETS- siedziba Luksemburg

Funkcje Sądów Unii- ich zadaniem jest kontrola legalności aktów unijnych i zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa Unii.

Skład TS ;27 sędziów, 8 Rzeczników generalnych mianowani za wspólnym porozumieniem państw członkowskich na 6 letnią kadencję.

Art. 253 dodaje 223 TWE , po Nicei musi być obywatelem UE, nie może wykonywać innej pracy, działalności odpłatnej, nieodpłatnie tylko w zakresie pełnienia obowiązków, co 3 lata wymienia się część składu. Sędziowie wybierają spośród siebie .trybunał obraduje w składach izb : wielka izba 13 sędziów, małe izby 3-5 sędziów.

Rzecznik generalny - wspomaga Trybunał, zadaniem jest przedstawienie w sposób całkowicie bezstronny i niezależny opinii prawnej w spawach , które zostaną im przydzielone. Rzecznicy i Sędziowie są równi rangą otrzymują takie same pensje.

Kompetencje ETS

Sąd I instancji skład:

Osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę do Sądu I Instancji :

Do orzeczeń wydawanych przez Sąd I Instancji przysługuje odwołanie do ETS w terminie 2 miesięcy.

Sąd ds. Służby Publicznej

Funkcjonuje od 2000r , skład 7 sędziów, kompetencje: orzekanie w sprawach dotyczących służby publicznej UE.

System ochrony prawnej

Dualistyczny w sensie ustrojowym

Podział kompetencji między sądami UE a krajowymi , nie opiera się na podziale właściwości rzeczowej ale na podziale ze względu na tryb i rodzaj postępowania.

Obywatele UE dochodzą swoich praw przed sądami UE i sądami państw członkowskich .

Sądy państw członkowskich

Są zobowiązane do stosowania bezpośrednio skutecznych przepisów prawa wspólnotowego , przy rozpatrywaniu spraw należących wg prawa krajowego do ich właściwości.

Sądy państw członkowskich nie są natomiast uprawnione do dokonywania wykładni przepisów prawa wspólnotowego ani do oceny ważności aktów prawa wspólnotowego.

Skargi postępowania w TS

Postępowanie o naruszenie prawa unii przez państwo członkowskie

Jeżeli komisja uzna że państwo członkowskie naruszyło jedno z zobowiązań które na nim ciążyło na mocy traktatów wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie po uprzednim umożliwieniu temu państwu przedstawienie swych uwag. Jeżeli pastwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję może ona wnieść sprawę do TS UE.

Brak implementacji lub niepełna implementacja -naruszenie

Źródła wiedzy:

-skarga indywidualna,

-biały wywiad,

-petycja do Parlamentu

Postępowanie 2 części przesądowa i sądowa

I część Komisja 3 krotnie próbuje dojść do porozumienia wysyła: opinię, pismo pojednawcze, notę.

Etap sądowy : orzeczenie Trybunału zawiera: stwierdzenie naruszenia prawa przez państwo bądź nienaruszenie prawa. W treści orzeczenia nie ma sankcji ani kary finansowej tylko stwierdzenie. Państwo ma obowiązek zastosować się.

II spór; państwo -państwo , państwo może wystąpić ze skargą tylko wtedy gdy: wcześniej powiadomiono Komisję nie rozpoczęła działania , podstawą do wniesienia jest to ,że Komisja nie działała wcześniej.

Uporczywe naruszenie prawa art. 260

Uporczywe naruszenie prawa powinno wcześniej uprzedzić naruszenie prawa.

Spór Komisja -państwo

2 fazy: przedprocesowa- wiąże się z przesłaniem do państwa ponaglenia z terminem wskazania usunięcia naruszenia , jeżeli państwo tego nie zrobi rozstrzygnie to postępowanie sądowe. Trybunał nie może stwierdzić naruszenia tym samym potwierdza bądź zaprzecza ze państwo zastosowało się do orzeczenia - postępowanie jest dużo trudniejsze.

Komisja proponuje a Trybunał zatwierdza. Trybunał zastosuje sankcję : kara finansowa , kara w formie ryczałtu- kara za każdą jednostkę czasu trwania w naruszeniu- to postępowanie wprowadzono po Amsterdamie , pierwsi dostali kare grecy .

W systemie prawa UE nie ma możliwości egzekucji kary- państwo płaci dobrowolnie.

III postępowanie o nieważności / kontroli legalności aktów prawa UE

TS UE kontroluje legalność aktów prawnych , skargę mogą wnieść:

Kontroli legalności podlegają

4 przesłanki kontroli legalności:

Skargę można wnieść w terminie 2 miesięcy od daty notyfikacji.

Trybunał wskazuje jeśli uzna to za niezbędne , które skutki aktu o którego nieważności orzekał , powinny być uważane za ostateczne.

Postępowanie na bezczynność w sprawie wspólnoty bezczynności instytucji UE

Jeśli PE, RE, Rada, Komisja lub EBC , inne instytucje unii mogą wnieść skargę do Trybunału. Osoby fizyczne o prawne mogą wnieść skargę wyłącznie, gdy instytucja zaniechała działań do nich skierowanych. Przeciwko instytucją występować mogą : Parlament, RE, Rada, Komisja ,EBC.

Bezczynność- zaniechanie działania przez instytucję , nie wydanie aktu wykonawczego.

Termin: przed złożeniem skargi musimy instytucję wezwać do działania, jeśli w terminie 2 miesięcy instytucje nie zajmie w tej sprawie stanowiska skargę możemy wnieść w okresie następnych 2 miesięcy. Orzeczenie Trybunału stwierdza zaniechanie lub nie doszło do zaniechania.

Postępowanie odszkodowawcze- odszkodowanie w prymacie naruszenie przez instytucje UE. Szkoda która ponieśli funkcjonariusze w trakcie pełnienia obowiązków 3 przesłanki: naruszenie prawa, szkoda, związek przyczynowy. * nie mylić z odszkodowaniem od państwa sprawa Frnacovicha.

Orzeczenie wstępne

-TS UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjunym

a) o wykładni traktatów

b) o wykładni i ważności aktów przyjętych przez inne organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Sąd krajowy

Może wnieść sędzia Sądu każdej instancji , zobowiązany jest sędzia do którego orzeczenie nie przysługuje odwołanie.

Ochrona prawna jednostek w systemie UE

Naruszenie- instytucja, bądź naruszenie- państwo członkowskie

Jednostka może:

Możliwość pośrednia : skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich -przedmiotem może być złe funkcjonowanie organów UE , działa przy PE.

Naruszenie prawa przez państwo członkowskie jednostka może:

Pośrednio:

Prawo podstawowe w UE

Ochrona jest jedną z fundamentalnych zasad prawa UE, żaden z traktatów nie zawierał jednak spisu tych praw. Zasada równego wynagrodzenia dla kobiet i mężczyzn została od początku ujęta w art. 19 traktatu WE. ETS uznał istnienie praw podstawowych na poziomie wspólnotowym i systematycznie poszerzał ich zakres. Na mocy przyjętego orzecznictwa Trybunału stanowiły one część ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Źródłem ogólnych przepisów był art. 6 zobowiązywał UE do poszerzenia praw podstawowych , gwarantowanych w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950r oraz uznanych za wspólnych tradycji i konstytucyjnych państw członkowskich jako ogólne zasady prawa wspólnotowego.

Karta praw podstawowych -wprowadzona jako deklaracja do traktatu nicejskiego , miała charakter niewiążący , po Lizbonie karta stanowi część wiążącą traktatu UE. Uznaje szereg praw gospodarczych, społecznych, osobistych, politycznych członków UE. Karta sporządzona przez Konwent składała się z 1 przedstawiciela każdego kraju członkowskiego.

Zakres: zebranie w 1 prawa , które wcześniej znajdowało się w różnych dokumentach ustawowych takich jak przepisy krajowe, unijne oraz międzynarodowych konwencjach RE , ONZ.

Zastosowanie: ma zastosowanie do instytucji europejskich które podlegają zasadzie pomocniczości .

TS orzeczenia

Prawa zasadnicze stanowią część składową ogólnych zasad prawa , których przestrzeganie zapewnia Trybunał. Gwarantując te prawa Trybunał ma obowiązek czerpać z tradycji konstytucyjnej wspólnej wszystkim państwom członkowskim tym samym sprawy które są niezgodne z prawami zasadniczymi uznanymi przez konstytucję tych państw nie mogą być zaakceptowane we wspólnocie.

Rola Sejmu w stanowieniu prawa Unii Europejskiej

Prawo stanowione przez Radę i Parlament Europejski obowiązuje na obszarze całej Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Na mocy traktatów, których stronami są wszystkie państwa członkowskie Unii, w dziedzinach objętych regulacją prawa UE rola tradycyjnych prawodawców - parlamentów narodowych - została w zasadzie ograniczona do roli wykonawcy dyspozycji prawnych, które określane są przez niezależne od nich organy prawotwórcze. Brak decydującego udziału parlamentów narodowych w procedurze stanowienia prawa Unii Europejskiej postrzegany jest jednak jako deficyt unijnych rozwiązań instytucjonalnych. W związku z tym podejmowane są próby zaradzenia jego negatywnym konsekwencjom - zarówno w samej Unii, jak i na poziomie regulacji krajowej.

Traktat z Lizbony znacznie umacnia pozycję parlamentów narodowych na forum Unii Europejskiej. Nowe, ważne kompetencje Sejmu i Senatu odnoszą się przede wszystkim do roli obu izb w procedurze stanowienia prawa Unii Europejskiej. Publikacja poświęcona jest najważniejszym instytucjom prawnym, które określają zasady ich oddziaływania na prawotwórstwo unijne. Są to tzw. procedury kładki oraz sprzeciw, który może zostać na ich podstawie zgłoszony przez każdą z izb parlamentu, a także „żółta i pomarańczowa kartka”, czyli kontrola zgodności zamierzeń prawodawczych instytucji Unii z zasadą pomocniczości.

I. Uwagi wprowadzające

I.1. Tworzenie prawa Unii Europejskiej

Unia Europejska, podobnie jak jej traktatowa poprzedniczka - Wspólnota Europejska, określana jest mianem organizacji międzynarodowej nowego typu. Cechą, przesądzającą o jej szczególnym charakterze, jest fakt przyznania jej przez państwa, które zawarły umowy międzynarodowe tworzące jej podstawę, zdolności do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na terenie całej Unii Europejskiej. Prawo Unii Europejskiej stanowione jest przez instytucje Unii Europejskiej: Radę, Parlament Europejski oraz Komisję Europejską. Podstawowy, bardzo uproszczony schemat procesu legislacyjnego UE przedstawia się następująco: projekt aktu prawnego UE przyjmowany jest przez Komisję (1), po czym akt ten uchwalany jest przez Radę, która składa się z przedstawicieli państw członkowskich szczebla ministerialnego (2), stanowiącą zazwyczaj - inne rozwiązania wchodzą w grę w zasadzie wyjątkowo - przy udziale Parlamentu Europejskiego (3). W schemacie tym nie ma miejsca na decyzyjne działanie tradycyjnego prawodawcy, tj. parlamentu narodowego.

I.2. Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej

Przekazanie kompetencji prawotwórczych na rzecz Unii Europejskiej wiąże się zatem z poważnym ograniczeniem roli parlamentów narodowych w procesie tworzenia prawa powszechnie obowiązującego na terenie państw członkowskich. Stanowi to - obok braku demokratycznej legitymizacji rozstrzygnięć prawodawczych podejmowanych przez Komisję i Radę, która miałaby oparcie w powszechnych i bezpośrednich wyborach, i wyraźnej przewagi Rady nad Parlamentem Europejskim w procesie stanowienia prawa - jeden z przejawów zjawiska zwanego „deficytem demokracji”. Warto zauważyć, że przekształcenie Parlamentu Europejskiego z organu międzyparlamentarnego w organ parlamentarny w sensie elekcyjnym, czyli jedno z działań, którego celem była eliminacja niepokojących tendencji, spowodowało - paradoksalnie - pozbawienie parlamentów narodowych nawet tego bardzo szczątkowego wpływu bezpośredniego na proces stanowienia prawa UE, jakim było delegowanie własnych deputowanych do prac w PE. W związku ze znaczącą utratą wpływu parlamentów narodowych na regulację prawną stosunków społecznych w państwach UE zaczęto mówić o postępującej alienacji społeczeństw europejskich wobec projektu integracyjnego. Potrzeba znalezienia antidotum na to zjawisko stała się zatem ewidentna i dostrzegana również w prawotwórczych instytucjach UE.

II. Unijne reguły udziału parlamentów narodowych

w działaniach UE

II.1. Deklaracja z Maastricht i protokół z Amsterdamu

Pierwszym dokumentem europejskim, w którym odniesiono się wprost do roli parlamentów narodowych w procesie integracji, była deklaracja nr 13 w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, która została załączona do Traktatu o Unii Europejskiej (zwanego traktatem z Maastricht). W dokumencie tym w bardzo ogólny sposób wskazano na potrzebę zwiększenia udziału parlamentów narodowych w działaniach Unii Europejskiej. Miało to nastąpić przez przesyłanie parlamentom narodowym projektów Komisji Europejskiej do celów informacyjnych i analitycznych. Ponadto poprawie miałyby ulec kontakty Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi. Skuteczność przyjętej deklaracji - ze względu na jej wyłącznie polityczny charakter - okazała się jednak ograniczona. Niezbędne było ustanowienie reguł odnoszących się do kwestii udziału parlamentów narodowych w działaniach Unii Europejskiej, które miałyby status reguł prawa wiążącego. W rezultacie podjęto decyzję o zastąpieniu deklaracji z Maastricht protokołem w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej. Protokół ten załączony został do traktatu z Amsterdamu (1997 r.) i określał traktatowe zobowiązania stosujące się bezpośrednio do wszystkich stron - państw członkowskich UE aż do wejścia w życie traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.). W myśl postanowień protokołu amsterdamskiego Komisja Europejska, występując z inicjatywą prawodawczą, miała obowiązek przedłożyć projekt aktu prawnego UE Radzie Unii Europejskiej na tyle wcześnie, by - posługując się sformułowaniem zaczerpniętym wprost z jego treści - rząd każdego państwa członkowskiego mógł zapewnić, aby parlament tego państwa otrzymał je w sposób należyty. Przepis ten (był to pkt 2 wspomnianego protokołu) tworzył ramy prawne krajowej regulacji (zatem: regulacji przyjętej przez organy poszczególnych państw członkowskich) dotyczącej tego, co - znów według określeń zaczerpniętych

z protokołu - stanowić miało:

> aktywny udział parlamentów państw członkowskich w przedsięwzięciach Unii Europejskiej,

> zwiększenie możliwości wyrażania ich sposobu widzenia w kwestiach, które mogą stanowić ich punkt zainteresowania (zdanie drugie preambuły protokołu). Na gruncie traktatu z Amsterdamu traktatowe przyzwolenie i zachęta do większego zaangażowania się parlamentów państw członkowskich w proces decyzyjny UE ujęte zostały dość szeroko. W szczególności brak było w tekście protokołu jakichkolwiek postanowień odnoszących się do sposobu prowadzenia przez parlamenty narodowe prac związanych z ich udziałem w procesach decyzyjnych UE. W prawie UE uznano w ten sposób organizacyjną i proceduralną autonomię państw członkowskich, co oznacza między innymi, że państwo samo decyduje o organizacji i trybie działania parlamentu narodowego oraz o jego kompetencjach. Zasadniczo bowiem - ten stan rzeczy nie zmienił się także po wejściu w życie traktatu z Lizbony - określenie zasad udziału parlamentu narodowego w procesie integracyjnym należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Warto zauważyć, że założenia te prowadziły do powstania znaczącej różnorodności rozwiązań przyjmowanych w poszczególnych państwach UE.

II.2. Traktat z Lizbony i nowe uprawnienia parlamentów narodowych

II.2.1. Art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej oraz protokoły nr 1 i nr 2

W trend zmierzający do umocnienia pozycji parlamentów narodowych w toku procesów integracyjnych, który znalazł wyraz w deklaracji z Maastricht oraz w traktacie z Amsterdamu, w pełni wpisuje się również protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, który załączony został do traktatu z Lizbony oraz stanowi obecnie integralną część traktatów tworzących podstawy Unii Europejskiej - Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Nowe rozwiązania wzorowane są na postanowieniach - zarzuconego w wyniku fiaska referendów ratyfikacyjnych w niektórych państwach członkowskich (Francja i Holandia) - projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy. Wprowadzenie tych rozwiązań w życie pociągnęło za sobą dalszy, istotny wzrost znaczenia parlamentów narodowych na arenie europejskiej, w tym przede wszystkim w obszarze stanowienia prawa Unii Europejskiej. Na pozycję parlamentów narodowych wpływ ma ponadto wejście w życie innego protokołu, załączonego do traktatu z Lizbony: protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Protokół ten, rozwijając w pewnej mierze postanowienia protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych, wprowadza nowe - nieznane dotychczas w Unii Europejskiej - formy uczestnictwa parlamentów narodowych w tworzeniu polityk Unii Europejskiej. Parlamenty te uzyskały, określone traktatem, uprawnienie do występowania na forum europejskim oraz do oddziaływania na unijny proces decyzyjny w sposób autonomiczny - zarówno względem instytucji Unii Europejskiej, jak i, co być może jest jeszcze bardziej interesujące, względem „macierzystych” państw. Przyznanie przez traktat z Lizbony nowych, szczególnych uprawnień parlamentom narodowym, służących ograniczeniu niekorzystnych następstw zjawiska deficytu demokratycznego, związane jest zatem paradoksalnie z ograniczeniem sfery autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyposażenie izb parlamentów narodowych - każdej z nich niezależnie - w prawo składania oświadczeń, wywołujących skutki prawne na gruncie prawa UE, a także wykluczenie możliwości uzgadniania treści tych oświadczeń z rządami państw członkowskich, które tradycyjnie zaangażowane są w prowadzenie polityki zagranicznej państwa, oznacza, że traktat z Lizbony wywiera istotny wpływ na pozycję ustrojową krajowych organów władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, a więc zagadnienia uznawane zasadniczo za domenę regulacyjnej autonomii państw członkowskich. Podstawowym postanowieniem traktatowym odnoszącym się do roli parlamentów narodowych Unii Europejskiej - przepisem, w którego treści ogniskują się najważniejsze nowe uprawnienia parlamentów narodowych - jest art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej:

Artykuł 12

Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii:

a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej;

b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności;

c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami 88 i 85 tego Traktatu;

d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artykułem 48 niniejszego Traktatu;

e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem

49 niniejszego Traktatu;

f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.

Przepis ten podnosi reguły udziału parlamentów narodowych w kształtowaniu polityk unijnych do rangi jednej z traktatowych zasad demokratycznych UE. Uregulowania zawarte w obu protokołach stanowią zatem refleks oraz instytucjonalne rozwinięcie fundamentalnego umocnienia parlamentów narodowych w ramach integracji europejskiej. Umocnienie to znajduje zasadniczy wyraz we wstępnych postanowieniach Traktatu o Unii Europejskiej. Regulacja zawarta w protokołach odnosi się w zasadzie do wszystkich zagadnień wymienionych w art. 12 TUE. W pewnym zakresie istotne regulacje zawierają ponadto szczegółowe postanowienia samych traktatów. Podstawową część regulacji traktatowej, która dotyczy roli parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa UE, omówić można, skupiając się na głównych zagadnieniach. Są one przedstawione w kolejnych podrozdziałach: „Prawo do otrzymywania informacji”, „Kontrola poszanowania zasady pomocniczości”, „Udział w procedurze zmiany traktatów”, „Uczestnictwo we współpracy międzyparlamentarnej”, „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”.

II.2.2. Prawo do otrzymywania informacji

Pierwszą z dziedzin regulacji traktatowej stanowią obowiązki informacyjne względem parlamentów narodowych, które spoczywają na instytucjach UE. Parlamentom narodowym przekazywane są - po ich przyjęciu albo równocześnie z ich przekazaniem Parlamentowi Europejskiemu i Radzie lub rządom państw członkowskich - przez:

> Komisję Europejską - dokumenty konsultacyjne (zielone i białe księgi, komunikaty Komisji), roczny program prac legislacyjnych i wszelkie inne dokumenty dotyczące planowania legislacyjnego lub strategii politycznej, a także sprawozdanie w sprawie stosowania art. 5 TUE (dotyczącego zasady pomocniczości) oraz projekty i zmienione projekty aktów ustawodawczych UE pochodzące od Komisji Europejskiej,

> Parlament Europejski - rezolucje legislacyjne, a także projekty i zmienione projekty aktów ustawodawczych UE pochodzące od Parlamentu Europejskiego,

> Radę - porządki i wyniki posiedzeń Rady, w tym protokoły, posiedzeń Rady rozpatrującej projekty aktów ustawodawczych UE, stanowiska Rady, propozycje zmiany traktatów, wnioski o członkostwo w Unii Europejskiej, a także projekty i zmienione projekty aktów ustawodawczych UE pochodzące od grupy państw członkowskich, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego,

> Radę Europejską - inicjatywy Rady Europejskiej dotyczące skorzystania z tzw. mechanizmu kładki (art. 48 ust. 7 TUE),

> Trybunał Obrachunkowy - roczne sprawozdanie. Jeżeli parlament narodowy jest wieloizbowy, uprawnienia informacyjne mają - niezależnie od siebie - zastosowanie do każdej z izb tego parlamentu.

II.2.3. Kontrola poszanowania zasady

pomocniczości

Parlamenty narodowe są zaangażowane w kontrolę przestrzegania przez instytucje unijne zasady pomocniczości. Kontrola ta może być realizowana przez nie prewencyjnie - wówczas oceniają one zgodność z zasadą pomocniczości projektów aktów ustawodawczych UE (tzw. procedury żółtej i pomarańczowej kartki) oraz ex post - gdy występują do Trybunału Sprawiedliwości UE ze skargą w sprawie naruszenia tej zasady przez uchwalony już akt ustawodawczy UE. Możliwość realizowania prewencyjnych uprawnień kontrolnych jest ściśle związana z wykonywaniem przez instytucje UE spoczywających na nich, wspomnianych obowiązków informacyjnych.

Parlamentarna kontrola projektów aktów ustawodawczych UE

Zgodnie z protokołem nr 2 każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może w ciągu ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego UE przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Instytucje UE mają obowiązek uwzględnić uzasadnione opinie wydane przez parlamenty narodowe lub izbę jednego z parlamentów narodowych.

Żółta kartka - Każdy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami rozdzielonymi w zależności od krajowego systemu parlamentarnego. Jeżeli parlament jest dwuizbowy, wówczas każda z izb dysponuje jednym głosem. W zależności od materii, jakiej dotyczy oceniany projekt, inaczej określony jest próg głosów przyznanych parlamentom narodowym, którego osiągnięcie powoduje, że projekt musi zostać poddany ponownej analizie.

0x01 graphic

Po ponownej analizie Komisja lub, w stosownym przypadku, grupa państw członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny, jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od nich, będą mogły postanowić o utrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Decyzja musi być jednak uzasadniona.

Pomarańczowa kartka - W przypadku projektów stanowionych w zwykłej procedurze ustawodawczej oraz gdy uzasadnione opinie o niezgodności stanowią co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom narodowym, podtrzymanie wniosku przez Komisję Europejską wiąże się z dodatkowymi wymogami. Komisja jest zobowiązana przedstawić wówczas uzasadnioną opinię określającą przyczyny, dla których uważa, że projekt jest zgodny z zasadą pomocniczości. Opinia ta, a także uzasadnione opinie parlamentów narodowych są przekazywane prawodawcy Unii Europejskiej, który bierze je pod uwagę w procedurze ustawodawczej oraz rozpatruje w terminie i ze skutkami, które są w sposób szczegółowy określone w protokole nr 2.

II.2.4. Udział w procedurze zmiany traktatów

Zgodnie z art. 12 lit. d TUE parlamenty krajowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii, uczestnicząc w procedurach zmiany traktatów. Procedury te - zwykłą i uproszczone - określa art. 48 TUE

Zwykła procedura zmiany traktatów - Projekty zmian traktatów rozpatrywane są zazwyczaj w ramach zwykłej procedury zmiany. Projekt takiej zmiany przekazywany jest przez Radę Radzie Europejskiej i notyfikowany parlamentom narodowym. Jeżeli Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, opowie się za rozpatrzeniem proponowanych zmian, Przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji. Konwent ten rozpatruje propozycje zmian i przyjmuje w drodze konsensusu zalecenia dla Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Rada Europejska może podjąć zwykłą większością i za zgodą Parlamentu Europejskiego decyzję o niezwoływaniu konwentu, gdy zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania. W tej sytuacji mandat Konferencji określa Rada Europejska. Zmiany w traktatach są uchwalane przez Konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich oraz wprowadzane do porządku prawnego na zasadach dotyczących umów międzynarodowych - wymagają podpisania i ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie.

Uproszczone procedury zmiany traktatów - Z perspektywy traktatowej parlamenty narodowe odgrywają istotną rolę w przypadku zmiany traktatów, która dokonywana jest w drodze decyzji Rady Europejskiej dotyczącej trybu stanowienia prawa UE. Rada Europejska może w określonych przypadkach przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia:

> większością kwalifikowaną, gdy traktaty przewidują głosowanie jednomyślne,

> zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, gdy traktaty przewidują procedurę specjalną.

Wszelkie inicjatywy Rady Europejskiej w tym zakresie są przekazywane parlamentom narodowym. Jeżeli jakikolwiek parlament narodowy notyfikuje swój sprzeciw w ciągu sześciu miesięcy od daty przekazania treści inicjatywy, Rada Europejska nie może przyjąć takiej decyzji (art. 48 ust. 7 TUE). Analogiczną konstrukcję przewidziano w odniesieniu do decyzji Rady określających aspekty prawa rodzinnego, które mają skutki transgraniczne (art. 81 ust. 3 TfUE). W tym przypadku jednak organem zmieniającym tryb stanowienia aktów prawnych przez Radę jest sama Rada. Procedury uproszczonej zmiany traktatów w drodze aktów podejmowanych przez instytucje UE określane są nazwą procedur kładki.

II.2.5. Uczestnictwo we współpracy międzyparlamentarnej

Podstawowe zasady odnoszące się do współpracy międzyparlamentarnej określone zostały w treści protokołu nr 1. Protokół ten zawiera ogólną zasadę, zgodnie z którą sposób organizacji i wspierania skutecznej i systematycznej współpracy międzyparlamentarnej w Unii określać będą wspólnie Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Szczególna rola w tym względzie przewidziana została dla Konferencji organów parlamentarnych wyspecjalizowanych w sprawach Unii (COSAC). Może ona przedkładać wszelkie uwagi, które uzna za właściwe, pod rozwagę Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Konferencja ta wspiera ponadto wymianę informacji i najlepszych praktyk między parlamentami krajowymi a Parlamentem Europejskim, w tym między ich wyspecjalizowanymi komisjami. Może także organizować konferencje międzyparlamentarne na wybrane tematy, w szczególności w celu omówienia zagadnień wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Uwagi przedłożone przez COSAC nie wiążą parlamentów krajowych ani nie przesądzają o ich stanowisku.

II.2.6. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Traktat przyznaje parlamentom narodowym szczególne kompetencje kontrolne w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W związku z tym na podstawie traktatów należy wyznaczyć, w drodze rozporządzenia, warunki uczestnictwa parlamentów narodowych w ocenie działalności Eurojustu (art. 85 TfUE). Podobnie, w rozporządzeniach mają zostać określone również zasady udziału parlamentów narodowych w kontroli działań Europolu dokonywanej przez Parlament Europejski (art. 88 TfUE). Traktat podkreśla znaczenie aktywnego udziału parlamentów narodowych w tej sferze funkcjonowania Unii, zwłaszcza w mechanizmach oceniających wykonanie jej polityk. Wskazuje też wyraźnie, że parlamenty są zaangażowane w zapewnianie przestrzegania zgodności wniosków i inicjatyw prawodawczych z zakresu współpracy sądowej w sprawach karnych oraz współpracy policyjnej z zasadą pomocniczości (art. 69 TfUE). Nakłada także na instytucje

UE dwa szczególne obowiązki informacyjne:

> o wynikach i treści oceny wprowadzania w życie przez władze państw członkowskich polityk Unii z zakresu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 70 TfUE),

> o pracach, działającego w ramach Rady, komitetu wspierającego i wzmacniającego współpracę operacyjną w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 71 TfUE).

III. Krajowa regulacja udziału Sejmu i Senatu

w stanowieniu prawa UE

III.1. Implementacja traktatu z Lizbony i kontekst konstytucyjny

Ustanowienie krajowych reguł prawnych odnoszących się do kwestii udziału Sejmu i Senatu w działaniach związanych z członkostwem Polski w UE wynika z:

> potrzeby wdrożenia określonych w traktatach mechanizmów prawnych dotyczących roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

> konieczności realizacji konstytucyjnych zasad określających relacje między parlamentem a rządem.

Odnosząc się do zadań Sejmu, krajową podstawę prawną tego działania stanowią:

a) nowa, wchodząca w życie 13 lutego 2011 r. i zastępująca dotychczas obowiązującą ustawę z 11 marca 2004 r. - ustawa z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dalej: ustawa kooperacyjna)

b) regulamin Sejmu (zwłaszcza rozdział 5a „Postępowanie z projektami ustaw wykonujących prawo UE”, art. 95a-95f, oraz rozdział 13a „Komisja ds. Unii Europejskiej”, art. 148a-148e).

Rozwiązania prawne, które zostały przyjęte w ustawie kooperacyjnej, opierają się na założeniu, że w jej treści mogą być regulowane wyłącznie sprawy dotyczące współdziałania organów polskiej władzy publicznej (relacja wewnętrzna). Zagadnienia dotyczące samodzielnego występowania Sejmu, Senatu i ich organów na forum Unii Europejskiej, a zatem problematyka podejmowania przez nie działań z zakresu prowadzenia polityki zagranicznej państwa (relacja zewnętrzna), powinny zasadniczo stanowić materię konstytucyjną. Jeśli zagadnienia te podlegają regulacji niższego rzędu, to wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to koniecznie do utworzenia instytucjonalnych ram wykonywania uprawnień, które zostały przyznane parlamentom narodowym wprost w traktatach. Utworzenie takich ram wymaga zaś dokonania odpowiednich przekształceń w organizacji wewnętrznej, porządku prac i działalności organów obu izb, co z kolei stanowić powinno przedmiot regulacji regulaminów Sejmu i Senatu. W konsekwencji, zagadnienia dotyczące roli Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa UE muszą podlegać regulacji w dwóch aktach prawnych: ustawie kooperacyjnej i regulaminie.

III.2. Ustawa kooperacyjna

W ustawie kooperacyjnej znalazły się postanowienia dotyczące dwóch podstawowych trybów współpracy w zakresie tworzenia prawa UE między Radą Ministrów a Sejmem i Senatem:

> ogólnego mechanizmu współpracy,

> kwalifikowanych mechanizmów współpracy.

Opisując ustawowe zasady współdziałania Rady Ministrów z Sejmem i Senatem, należy wspomnieć także o wykształcającym się na ich gruncie zwyczaju parlamentarnym, który określa praktykę stosowania ustawy kooperacyjnej w Sejmie.

III.2.1. Ogólny mechanizm współpracy

Pierwszy z trybów dotyczy działań podejmowanych przez Radę Ministrów w toku działań prawotwórczych prowadzonych na forum instytucji UE. Jego zakresem objęta jest większość spraw rozpatrywanych przez Radę i Parlament Europejski w ramach unijnych procedur ustawodawczych: zwykłej procedury ustawodawczej i specjalnej procedury ustawodawczej. Dodatkowo zakresem ogólnego mechanizmu współpracy objęte są także działania przedstawiciela RP podejmowane w związku ze stanowieniem prawa na podstawie art. 352 TfUE (tzw. klauzula elastyczności). Szczególny charakter rozwiązań określających mechanizm ogólny polega na tym, że określony organ Sejmu (Komisja ds. Unii Europejskiej) dysponuje uprawnieniami wykraczającymi w sposób znaczący poza zwykłe uprawnienia stałych komisji sejmowych. Uprawnienia te dotyczą Rady Ministrów i związane są z możliwością wywarcia wpływu na jej działania, w szczególności te z nich, które dotyczą stanowienia prawa Unii Europejskiej. Komisja ds. UE może wyrażać opinie na temat stanowisk, które zajmowane są przez Radę Ministrów na forum instytucji stanowiących prawo UE. W toku procedury prawodawczej prowadzonej przez organy UE wydawane są przez sejmową Komisję ds. UE dwie opinie: najpierw wydawana jest opinia o projekcie aktu prawnego, a następnie, w zależności od stadium postępowania ustawodawczego UE, opinia o stanowisku RP, jakie Rada Ministrów ma zamiar zająć podczas rozpatrywania tego projektu w Radzie. Gdy proces tworzenia danego aktu prawnego jest szczególnie rozbudowany, może zostać również wydana opinia Komisji na temat stanowisk RP zajmowanych przez Radę Ministrów w trakcie procedur stanowienia prawa UE. Warto dodać, że również odpowiedni organ Senatu - senacka Komisja Spraw Unii Europejskiej - został wyposażony w zbliżone kompetencje. Zarówno opinie o projekcie aktu prawnego UE (pierwsza kategoria opinii), jak i opinie o stanowiskach Rady Ministrów zajmowanych przez nią w trakcie procedur stanowienia prawa UE (druga kategoria opinii) oraz opinie o stanowisku, jakie rząd ma zamiar zająć podczas rozpatrywania projektu w Radzie UE (trzecia kategoria opinii) mają - w pewnym sensie - charakter wiążący dla rządu. Zgodnie ze sformułowaniem ustawy, opinia taka: powinna stanowić podstawę stanowiska Rady Ministrów. „Związanie”, o którym tu mowa, oznacza jednak tyle, że zajęcie stanowiska przez rząd na forum Rady UE nieuwzględniające takiej opinii pociąga za sobą określone w ustawie konsekwencje. Konsekwencją nie jest oczywiście nieważność zajętego stanowiska, tj. oświadczenia woli wyrażanego przez przedstawiciela Polski na forum Rady. Przywilej reprezentowania państwa członkowskiego w Radzie UE przysługuje, na mocy postanowień traktatów, zasadniczo przedstawicielom rządów państw członkowskich, którzy mają upoważnienie do zaciągania zobowiązań w imieniu tego rządu.. Nieuwzględnienie opinii Sejmu rodzi, w myśl postanowień art. 13 ust. 2 ustawy kooperacyjnej, obowiązek niezwłocznego wyjaśnienia Komisji przyczyn rozbieżności między stanowiskiem zajętym przez rząd a opinią przyjętą przez Komisję. Należy zauważyć, że Rada Ministrów jest obowiązana uwzględnić (tj. uczynić podstawą swojego stanowiska w Radzie UE) wyłącznie opinie wydawane przez sejmową Komisję ds. UE. Senacka Komisja Spraw Unii Europejskiej wydaje opinie o projekcie aktu prawnego UE oraz o stanowisku RM, lecz opinie te nie wiążą Rady Ministrów w opisanym wyżej znaczeniu. Ustawa nie przewiduje konsekwencji niezastosowania się przez rząd do opinii senackiej. Oznacza to, że w przypadku nieuwzględnienia tych opinii konsekwencje wyciągnięte wobec rządu mogą mieć wyłącznie polityczny charakter.

Warto wiedzieć

Średnio w ciągu roku Komisja ds. UE rozpatruje ok. 500 projektów aktów prawnych UE. Od początku obecnej kadencji Sejmu 45 razy zajęła stanowisko na temat takich projektów w formie opinii. W tym czasie skierowano do prac w tej Komisji tylko 9 projektów ustaw. Komisja wystąpiła ponadto z dwiema inicjatywami ustawodawczymi - z projektem ustawy o zmianie ustawy o uposażeniu posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych w Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1995) oraz projektem ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (druk sejmowy nr 3000). Obie ustawy zostały uchwalone i już opublikowane w Dzienniku Ustaw.

III.2.2. Kwalifikowane mechanizmy współpracy

W wybranych przypadkach, gdy jest to uzasadnione szczególnym charakterem traktatowych podstaw podejmowania niektórych działań prawotwórczych przez instytucje UE, ustawa kooperacyjna przewiduje wymóg zajęcia przez Sejm i Senat stanowiska w formie kwalifikowanej. Ma to miejsce, jeżeli:

a) w grę wchodzą tzw. procedury kładki i inne zrównane z nimi na gruncie ustawy kooperacyjnej działania instytucji UE (art. 14 i art. 15 ustawy kooperacyjnej),

b) traktaty uzależniają wejście w życie aktu prawa UE od jego zatwierdzenia przez państwa członkowskie (art. 23 ustawy kooperacyjnej).

Ad a) W przypadku procedur kładki oraz innych zrównanych z nimi przez ustawodawcę działań prawnych instytucji UE, opinia przyjęta przez Sejm i Senat w sprawie stanowiska, które ma być prezentowane przez Radę Ministrów na forum organów prawotwórczych UE, ma postać kwalifikowaną - określana jest w drodze ustawy. Decyzję w sprawie stanowiska RP w takich sprawach podejmuje Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów, za zgodą wyrażoną w ustawie. Wzmocniona legitymacja parlamentarna prawotwórczych działań podejmowanych rzez przedstawiciela Polski jest wówczas konieczna, ponieważ stanowiony akt prawny UE modyfikuje - w drodze czynności prawotwórczej podejmowanej przez instytucję UE: Radę Europejską lub Radę - istotne postanowienia samych traktatów. Analiza traktatu z Lizbony pozwala na wyodrębnienie grupy decyzji tych instytucji UE, w drodze których mogą one odstąpić od stanowienia prawa w trybie jednomyślności na rzecz rozstrzygnięć zapadających na podstawie większości kwalifikowanej bądź odstąpić od zwykłej procedury prawodawczej na rzecz procedury specjalnej. Ustawodawca uznał, że tego rodzaju rozstrzygnięcia mają nie tylko znaczenie proceduralne, ale w istotnym stopniu mogą prowadzić do ograniczenia wpływu Polski na kształt stanowionego prawa UE. Do grupy takich postanowień zaliczyć trzeba również niebędące klasycznymi procedurami kładki:

> decyzję Rady Europejskiej w sprawie stworzenia wspólnej obrony (art. 42 ust. 2

TUE),

> decyzję Rady w sprawie reguł dotyczących tzw. kompromisu z Ioanniny (protokół nr 9) w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania art. 16 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 238 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie między 1 listopada 2014 r. a 31 marca 2017 r. i od 1 kwietnia 2017 r.).

Tabela 1. Procedury kładki

0x01 graphic

Ad b) Podobne znaczenie do rangi aktów przyjmowanych w trybie procedur kładki mają też inne akty prawne UE, które, na mocy wyraźnej dyspozycji zawartej w traktatach, wchodzą w życie dopiero po ich zatwierdzeniu przez państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Wejście w życie tych aktów prawnych UE uzależnione jest, w sposób nietypowy dla tego prawa, od działań organów państw członkowskich, które następują po zakończeniu procedury tworzenia prawa UE. W Polsce zatwierdzenie tych aktów ma się odbywać zgodnie z procedurą ratyfikacyjną, która określona jest w ustawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. nr 39, poz. 443 ze zm.). Oznacza to, że określone w ustawie akty prawa UE podlegają w Polsce ratyfikacji, która jest dokonywana przez Prezydenta RP za zgodą wyrażoną w ustawie.

Tabela 2. Decyzje UE zatwierdzane przez państwa członkowskie

0x01 graphic

III.2.3. Zwyczaj parlamentarny

W rezultacie przyjęcia ustawowej zasady, w myśl której - w ramach ogólnego mechanizmu współpracy - Rada Ministrów ma obowiązek zasięgnąć opinii w związku z każdym projektem aktu ustawodawczego UE, jaki procedowany jest w Radzie, sejmowa Komisja ds. UE musi zajmować się zarówno projektami mającymi rzeczywiście wielką wagę dla porządków prawnych państw członkowskich UE, jak i rozstrzygnięciami w żadnym lub w znikomym stopniu dotyczącymi spraw Polski. Ogrom zajęć wymusił na Komisji przyjęcie pewnych rozwiązań, które, w sposób zgodny z prawem, pozwalają jej skupić się na kwestiach najbardziej istotnych. W dotychczasowych pracach Komisji, prowadzonych na gruncie ustawy z 2004 r., spośród jej członków wyłanianych jest dwóch posłów, którzy są odpowiedzialni za przygotowanie stanowiska na temat danego projektu aktu prawnego UE i związanego z nim stanowiska rządu. Każdy z tych posłów, zwanych posłami koreferentami, związany jest z odmienną opcją polityczną (jeden z obozu rządzącego, drugi z opozycji). W sytuacji, gdy obaj nie zgłaszają zastrzeżeń do projektu, Komisja rozstrzyga sprawę bez jej rozpatrywania, jedynie na podstawie ich stanowisk (chyba że któryś z pozostałych posłów zgłosił sprzeciw wobec takiego rozstrzygnięcia). W praktyce wygląda to tak, że do porządku posiedzenia zgłaszane są punkty niekontrowersyjne i Komisja rozpatruje je en bloc, nie zgłaszając do nich żadnych uwag. Obecnie - w związku z rychłym wejściem w życie nowej ustawy kooperacyjnej - rozważane jest zmodyfikowanie dotychczasowego rozwiązania i bezpośrednie zaangażowanie ekspertów sejmowych w proces selekcji dokumentów UE. Wybór dokumentów istotnych z punktu widzenia Komisji ds. UE dokonywany byłby wstępnie przez jej prezydium działające z uwzględnieniem sugestii w tej sprawie przedstawianych regularnie przez służby kancelaryjne (projekt listy A i B porządku posiedzenia Komisji ds. UE). Następnie podlegałby on ostatecznemu zatwierdzeniu, z możliwością dokonania modyfikacji, przez samą Komisję. W ramach nowej procedury posłowie koreferenci nie tyle prowadziliby selekcję dokumentów UE, ile zajmowaliby się przygotowaniem stanowiska na temat dokumentów, które miałyby stać się przedmiotem dyskusji na forum Komisji. W ten sposób w dość krótkim okresie funkcjonowania Komisji ds. UE (pierwsze posiedzenie zostało zwołane 27 maja 2004 r.) wykształcił i rozwija się zwyczaj kształtujący praktykę parlamentarną w Sejmie.

III.3. Regulamin Sejmu

III.3.1. Regulaminowe ramy nowych uprawnień Sejmu

Z punktu widzenia udziału Sejmu i Senatu w procedurze stanowienia prawa UE podstawowe znaczenie mają te postanowienia regulaminu Sejmu, które tworzą instytucjonalne ramy realizacji nowych, przewidzianych w traktacie z Lizbony uprawnień parlamentów narodowych.

Postanowienia te dotyczą:

> sprzeciwu zgłaszanego przez izby parlamentu narodowego w ramach procedur kładek,

> kontroli zgodności projektów aktów ustawodawczych UE z zasadą pomocniczości (tzw. mechanizm wczesnego ostrzegania, ew. procedury żółtej i pomarańczowej kartki).

Obecnie regulamin Sejmu nie zawiera postanowień odnoszących się wprost do tych zagadnień, trwają jednak prace zmierzające do ich wprowadzenia. Z tego powodu konieczne jest przedstawienie istniejących - niedoskonałych - ram regulaminowych wykonywania traktatowych uprawnień, a następnie prezentacja szczegółowej, poświęconej bezpośrednio tym zagadnieniom regulacji projektu zmiany tego regulaminu.

III.3.1. Stan obecny

W obu przypadkach - zarówno sprzeciwu, jak i mechanizmu wczesnego ostrzegania - w grę wchodzą działania podejmowane przez każdą z izb odrębnie. Właściwą podstawę dla takich działań, na gruncie obowiązującego regulaminu Sejmu, tworzą przepisy dotyczące stanowienia przez Sejm uchwał (por. art. 69 regulaminu Sejmu). Z projektem uchwały Sejmu może wystąpić przy tym każda komisja sejmowa (art. 158 regulaminu Sejmu). Należy uznać, że projekt takiej uchwały może w szczególności zawierać stanowisko Sejmu w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec decyzji Rady Europejskiej lub Rady zmieniającej tryb stanowienia aktu prawnego UE (procedury kładki) albo niezgodności projektu aktu ustawodawczego UE z zasadą pomocniczości. W sytuacji, gdy taka uchwała zostanie przez Sejm przyjęta, Marszałek Sejmu może - działając w trybie określonym przez odpowiednie przepisy traktatowe w związku z postanowieniem regulaminu Sejmu, w myśl którego jest on organem Sejmu właściwym do prowadzenia spraw z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami i innymi organami UE (art. 10 pkt 10a regulaminu Sejmu) - przesłać ją właściwym instytucjom Unii Europejskiej. Wskazana, ogólna, podstawa proceduralna działania Sejmu i jego organów nie uwzględnia jednak w pełni specyfiki nowych uprawnień traktatowych, które zostały przyznane parlamentom narodowym i dlatego bardziej właściwe byłoby uzupełnienie regulaminu o przepisy szczegółowe dotyczące tych zagadnień.

III.3.2. Stan projektowany

Założenia opisywanych zmian regulaminu Sejmu są przygotowywane na zlecenie Komisji ds. Unii Europejskiej przez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu i znajdują się obecnie na etapie prac koncepcyjnych, poprzedzających wystąpienie przez uprawniony podmiot z formalną inicjatywą uchwałodawczą. W projektowanej regulacji zawarte są postanowienia odnoszące się w sposób szczegółowy między innymi do dwóch wspomnianych traktatowych uprawnień izb parlamentów narodowych.

Sprzeciw zgłaszany w ramach procedur kładek - Założenia zmiany regulaminu Sejmu, które dotyczą sprzeciwu, w pełni uwzględniają autonomiczny charakter tego uprawnienia izb parlamentów narodowych wobec uregulowanej w ustawie kooperacyjnej i opisanej wyżej procedury legitymowania działań przedstawiciela Polski na forum UE, podejmowanych w ramach procedury kładek. Nie każda decyzja Rady Europejskiej lub Rady, która zmierza do zmiany procedury stanowienia prawa UE, może być przedmiotem sprzeciwu. W przypadku

każdej z nich przedstawiciel Polski może działać natomiast wyłącznie na podstawie decyzji, podejmowanej na wniosek Rady Ministrów, przez Prezydenta RP za zgodą wyrażoną w ustawie. Uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu dotyczy wyłącznie stosowania trzech określonych podstaw traktatowych (art. 48 ust. 7 akapit 1 i 2 TUE oraz art. 81 ust. 3 TfUE). Założenia zmiany regulaminu Sejmu odnoszą się zatem wyłącznie do tych - wyróżnionych na gruncie traktatów - przepisów. Zgodnie z tymi założeniami, po rozpatrzeniu projektu decyzji Rady Europejskiej lub Rady upoważniającej Radę do zmiany sposobu głosowania, Komisja ds. UE może przedstawić Sejmowi projekt uchwały o wyrażeniu sprzeciwu wobec tej decyzji wraz z uzasadnieniem. Ze względu na wagę i szczególny charakter rozpatrywanej sprawy zakłada się, że pierwsze czytanie projektu uchwały przeprowadzane byłoby na posiedzeniu Sejmu, w czasie drugiego czytania nie można byłoby zaś zgłaszać do jego treści żadnych poprawek. W przypadku przyjęcia uchwały przez Sejm Marszałek Sejmu notyfikowałby sprzeciw właściwemu

organowi Unii Europejskiej.

Kontrola zgodności projektów aktów ustawodawczych UE z zasadą pomocniczości - Przyjęta w założeniach zmiany regulaminu konstrukcja uzupełnia i rozwija postanowienia zawarte w ustawie kooperacyjnej. Proponuje się, by wstępnej oceny zgodności projektu aktu ustawodawczego Unii Europejskiej z zasadą pomocniczości dokonywał organ Sejmu, który jest wyspecjalizowany w sprawach Unii - Komisja ds. Unii Europejskiej. Ocena ta byłaby przeprowadzana zgodnie z ogólnym mechanizmem współpracy na tym jego etapie, gdy dochodzi do oceny samego projektu aktu ustawodawczego UE (art. 7 ustawy kooperacyjnej). W razie zastrzeżeń dotyczących zgodności z zasadą pomocniczości, Komisja miałaby za zadanie - niezależnie od możliwości wydania adresowanej do Rady Ministrów opinii w sprawie ocenianego projektu - przygotowanie stosownego projektu uchwały Sejmu. Uchwała Sejmu stanowiłaby realizację art. 12 pkt b Traktatu o Unii Europejskiej. Załącznik tej uchwały stanowiłaby uzasadniona opinia, o której mowa w art. 6 protokołu nr 2. Opinia, po jej przyjęciu przez Sejm, byłaby przesyłana właściwym organom przez Marszałka Sejmu.

Warto wiedzieć

Mimo braku szczególnych podstaw regulaminowych Sejm przyjął ostatnio dwie uzasadnione opinie w sprawie niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Opinie te zostały przyjęte w formie uchwały Sejmu w trakcie posiedzenia 25 listopada 2010 r. i dotyczyły:

> projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, (COM(2010) 539 final),

> projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (COM(2010) 537 final).

Podsumowanie

Nowe uprawnienia parlamentów narodowych, ustanowione w traktacie z Lizbony, umożliwiają Sejmowi i Senatowi aktywne włączenie się w proces stanowienia prawa Unii Europejskiej. Mimo że rozwiązania traktatowe tylko wyjątkowo - w przypadku sprzeciwu wobec podjęcia decyzji o zmianie trybu stanowienia - wiążą z pojedynczym stanowiskiem stanowcze konsekwencje prawne dla całości postępowania legislacyjnego, parlamenty uzyskały uprawnienia, które - przy ich odpowiednim zaangażowaniu - mogą być skutecznie wykorzystywane. W tym celu konieczne jest jednak współdziałanie parlamentów na forum całej Unii Europejskiej. Traktat z Lizbony tworzy impuls do rozbudowywania kontaktów między poszczególnymi izbami, honorując przy tym ich - ugruntowaną konstytucyjnie i pierwotną względem traktatów - niezależność. Wykonywanie nowych uprawnień przez parlamenty narodowe, w tym przez Sejm i Senat, może się również przyczynić do ograniczenia deficytu demokratycznego, który dotyka działalności prawotwórczej instytucji Unii Europejskiej. Podstawowa funkcja rozwiązań krajowych, dotyczących roli Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa UE, polega na zapewnieniu, na poziomie krajowym, by uprawnienia te były wykonywane rzeczywiście skutecznie.

SŁOWNICZEK

Zasada pomocniczości

Jedna z traktatowych zasad prawa Unii Europejskiej, zgodnie z którą w dziedzinach, nienależących do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (art. 5 ust. 3 TUE).

Akt ustawodawczy UE

Akt prawny UE przyjmowany w drodze zwykłej albo specjalnej procedury ustawodawczej (art. 289 ust. 3 TfUE).

Zwykła procedura ustawodawcza

procedura stanowienia prawa UE, która polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji (art. 289 ust. 1 w związku z art. 294 TfUE).

Specjalna procedura Ustawodawcza

Procedura stanowienia prawa UE, która polega na przyjęciu - w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach - rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego (art. 289 ust. 2 TfUE).

Klauzule elastyczności

Szczególna traktatowa podstawa prawna do stanowienia aktów praw wtórnego przez Radę, działającą jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk określonych w traktatach, jednego z celów, o których mowa w traktatach, a traktaty te nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu (art. 352 ust. 1 TfUE).

ABSTRAKT

Traktat z Lizbony przyznaje parlamentom narodowym istotne uprawnienia. Zdecydowana ich część dotyczy udziału tych parlamentów w procesie stanowienia prawa Unii Europejskiej i ma na celu ograniczenie negatywnych konsekwencji zjawiska określanego mianem deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej. Nowe uprawnienia wymagają rozwinięcia - choćby w postaci ustanowienia krajowych ram instytucjonalnych ich stosowania - w prawie państw członkowskich. W Polsce właściwe rozwiązania zostały wprowadzone do porządku prawnego na mocy nowej ustawy kooperacyjnej. Konieczne jest również dokonanie odpowiednich zmian w regulaminie Sejmu. Prezentowana publikacja omawia prawną problematykę udziału Sejmu w unijnej legislacji - zarówno z perspektywy prawa UE, jak i krajowych regulacji ustawowych i regulaminowych


Wyszukiwarka