Uniwersytet Łódzki

Wydział Prawa i Administracji

Anna Maria Bilska

nr indeksu: 75291/p

POSTĘPOWANIE DOWODOWE W PROCEDURZE ADMINISTRACYJNEJ.

Praca magisterska

przygotowana na seminarium

z postępowania administracyjnego

w roku akademickim 1999/2000

pod kierunkiem:

prof. nadz. dr hab. Wojciecha Chróścielewskiego

ŁÓDŹ 2000

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI

WYKAZ SKRÓTÓW

1. Dz. U - Dziennik Ustaw

2. GAP - Gospodarka - Administracja Państwowa

3. k.k. - kodeks karny

4. Konstytucja RP - ustawa z dnia 2 kwietnia 1997r, - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

5. k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960r, - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 1980r, Nr 9, poz. 26; ost. zm.: Dz. U. z 1998r, Nr 162, poz. 1126)

6. k.p.c. - kodeks postępowania cywilnego

7. k.p.k. - kodeks postępowania karnego

8. NP. - „Nowe Prawo”

9. NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

10. ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

11. OSN - Orzecznictwo Sądu Najwyższego

12. OSNCP - „Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych”

13. OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich

14. OSPiKA - Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

15. PiP - „Państwo i Prawo”

16. RN - Rada Narodowa

17. RNGA - Rada Narodowa, Gospodarka i Administracja

18. r.p.a. - rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.)

19. SN - Sąd Najwyższy

20.  ST - Samorząd Terytorialny

WSTĘP

W pracy magisterskiej zajmuję się tematem dotyczącym postępowania dowodowego. Jest on bardzo ważny dla praktyki administracji, ponieważ w tym stadium postępowania następuje zebranie i ocena dowodów, badanie wszystkich okoliczności sprawy, gromadzenie potrzebnego materiału i opinii zainteresowanych organów publicznych, czyli wszystkiego tego, co ma stanowić podstawę do wydania decyzji, która jest zgodna z prawem.

Normy prawa dowodowego stanowią istotną część każdego aktu normatywnego, który reguluje postępowanie przed organami państwa. Istnieją akty normatywne zawierające w swej treści w pełni samodzielny kompleks norm prawa dowodowego, dotyczy to m.in. kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustawodawstwo administracyjne przeważnie uzależnia sposób załatwienia indywidualnej sprawy od ustalenia określonego stanu faktycznego, które następuje w postępowaniu wyjaśniającym. Postępowanie dowodowe stanowi jeden z podstawowych etapów procesu stosowania normy prawa materialnego i poprzedza wydanie decyzji przez organ administracji.

Temat ten jest bardzo ważny, gdyż dotyczy zagadnienia, którego celem jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy po to, aby jej załatwienie było oparte na faktach udowodnionych oraz aby odpowiednie normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego, który odpowiada stanowi rzeczywistemu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Na pracę tę składa się sześć rozdziałów. W pierwszym przedstawiłam charakterystykę ogólną postępowania dowodowego.

W rozdziale drugim omówiłam środki dowodowe - odpowiednie unormowanie w kodeksie postępowania administracyjnego systemu środków dowodowych stanowi zabezpieczenie realizacji zasady prawdy obiektywnej, która jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego.

W rozdziale trzecim omówiłam fakty nie wymagające dowodów, domniemania i uprawdopodobnienie. Są to zagadnienia, które nie dotyczą problematyki dowodowej w ścisłym tego słowa znaczeniu, jednak zalicza się je do zagadnień dotyczących przedmiotu dowodu. W pewnym zakresie ułatwiają one postępowanie dowodowe.

W rozdziale czwartym omówiłam zasady postępowania dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej ma bardzo duży wpływ na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Od ustalenia prawdy materialnej zależy prawidłowa decyzja. Wśród gwarancji dotarcia do prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym istotne znaczenie ma zasada swobodnej oceny dowodów. Jest ona podstawową zasadą postępowania dowodowego i stanowi ochronę prawną działania organu wobec przyjęcia określonych ustaleń faktycznych należycie uzasadnionych. Przepisy kodeksu przywiązują szczególną uwagę do zagadnienia czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, ponieważ w tym postępowaniu wyłania się obraz prawdy materialnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

W rozdziale piątym omówiłam fakty postępowania dowodowego. Centralnym punktem postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wagi problematyki prawnej jest postępowanie dowodowe w formie rozprawy. Rozprawa jest najbardziej wszechstronną formą postępowania wyjaśniającego, etapem, w którym znajdują wyraźne odbicie wszelkie podstawowe zasady procesu. Ustawodawca nadał rozprawie toczącej się przed organem administracji duże znaczenie, o czym świadczy uregulowanie jej w osobnym rozdziale. Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy, jest ona w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym formą wyjątkową. Postępowanie wyjaśniające z zasady jest postępowaniem gabinetowym.

W rozdziale szóstym omówiłam skutki uchybień w postępowaniu dowodowym. Nie można wydać prawidłowej decyzji bez dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W pracy magisterskiej uwzględniłam literaturę i przepisy prawne według stanu na dzień 30 czerwca 2000 roku.

ROZDZIAŁ I: Ogólna charakterystyka postępowania dowodowego.

Wspólną cechą wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organy państwa jest to, że ich podstawę muszą stanowić ustalenia faktyczne. Prawo dokonywania ustaleń faktycznych, stanowi część szeroko pojmowanej działalności poznawczej w postępowaniu i jest zasadniczym trzonem tej działalności. Procesy poznawcze w postępowaniach przed organami państwa wyróżniają się pewnymi szczególnymi cechami. Podstawową stanowi to, że są one wyznaczone przez obowiązujące normy prawne. Ustalenia faktyczne, dokonywane w toku każdego postępowania muszą być zgodne z wymogami przewidzianymi przez prawo. Całokształt norm prawnych, które regulują proces ustalania podstaw faktycznych rozstrzygnięć w drodze poznania dowodowego, powszechnie nazywa się prawem dowodowym. Normy prawa dowodowego stanowią istotną część każdego aktu normatywnego, który reguluje postępowanie przed organami państwa. Istnieją akty normatywne zawierające w swej treści w pełni samodzielny kompleks norm prawa dowodowego, dotyczy to: kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu postępowania karnego, kodeksu postępowania cywilnego. Normy prawa dowodowego stanowią również przepisy prawne, które pozwalają organowi procesowemu na dokonanie ustaleń, bez potrzeby przeprowadzenia dowodu, odnosi się to do faktów powszechnie znanych, faktów znanych organowi z urzędu, domniemań prawnych i faktycznych. Przepisy procesowe wyznaczają procesowi poznawczemu w postępowaniach przed organami państwa właściwe miejsce w strukturze danego postępowania.

Postępowanie dowodowe sensu largo - stanowi całokształt czynności poznawczych, które polegają na ustaleniu podstaw faktycznych rozstrzygnięć, w drodze poznania dowodowego. W tym znaczeniu pojęcie to ma zastosowanie do każdego postępowania przed organami państwa, bez względu na to, jakie miejsce tym czynnościom zostało wyznaczone przez przepisy prawa w ramach danego postępowania. Postępowanie dowodowe sensu stricto - to zespoły czynności usytuowane w poszczególnych stadiach danego postępowania.

Możemy mówić o postępowaniu dowodowym w ramach postępowania przygotowawczego, postępowania rozpoznawczego i postępowania wykonawczego.

Normy prawa dowodowego o charakterze proceduralnym, określają kolejność czynności procesowych, które powinny zostać podjęte dla każdego środka dowodowego. Postępowanie dowodowe może zostać wszczęte na wniosek strony postępowania lub z inicjatywy organu. Inicjatywa dowodowa organu procesowego w każdym postępowaniu przed organami państwa następuje, gdy strona nie wykorzystuje własnej inicjatywy dowodowej, lub gdy nie dysponuje informacjami o istnieniu źródeł dowodowych.

Przepisy regulujące konkretne postępowania zawierają niekiedy tylko pewne fragmenty postępowania dowodowego, te które zdaniem ustawodawcy powinny być charakterystyczne dla danego postępowania.

Ustawodawstwo administracyjne przeważnie uzależnia sposób załatwienia indywidualnej sprawy od spełnienia określonych warunków, czyli od ustalenia określonego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi przedmiot postępowania administracyjnego w tym jego stadium, które nosi miano postępowania dowodowego lub wyjaśniającego.

Termin „postępowanie wyjaśniające” był stosowany w r.p.a., nie przejął go znowelizowany kodeks w 1960r. Pomimo tego, termin ten był często używany w praktyce administracyjnej, w literaturze i został on przywrócony w postępowaniu administracyjnym w 1980r.

Nazwa „postępowanie wyjaśniające lub dowodowe” pochodzi stąd, że ustalenie faktów, od zaistnienia których przepis prawny uzależnia sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc faktów, które mają określoną skuteczność prawną, następuje zwykle przy zastosowaniu środków dowodowych, a ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na twierdzącym, a nie na przeczącym.

W postępowaniu wyjaśniającym (rozpoznawczym) dochodzi do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich stanu prawnego.

Postępowanie dowodowe stanowi jeden z podstawowych etapów procesu stosowania normy prawa materialnego. Zasadniczym elementem normy prawnej jest hipoteza - zawiera ona opis pewnej sytuacji uzasadniającej jej zastosowanie (abstrakcyjny stan faktyczny), oraz dyspozycja - zawiera określenie następstwa prawnego. Aby doszło do powstania następstwa prawnego, które zostało określone w normie prawa materialnego, musi wystąpić w rzeczywistości sytuacja opisana w hipotezie normy. Organ administracji publicznej stosując przepis prawa musi ustalić oba stany faktyczne. Organ nie otrzymuje gotowego obrazu stanu faktycznego, musi go sam ustalić. Ustalenie stanu faktycznego to nie tylko ustalenie faktów, ale także ich oświetlenie i ocena z punktu widzenia stanowiska celowego działania administracji - stanowiska zadań administracji i interesu indywidualnego.

„Stan faktyczny istnieje obiektywnie - poza świadomością organu. Podstawą zaś orzeczenia (aktu administracyjnego, decyzji) nie jest ten obiektywnie istniejący stan faktyczny, lecz jego odbicie, jego obraz w świadomości organu. Ten obraz jest owocem twórczej pracy organu. Obraz stanu faktycznego w świadomości organu, to nie po prostu odbicie, odfotografowanie faktów obiektywnej rzeczywistości. W tym obrazie (...), są zawarte nie tylko odbicia faktów obiektywnej rzeczywistości, ale i wnioski o faktach. Te wnioski zostały przez organ zdobyte w procesie twórczej pracy.”

Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej. Takie rozstrzygnięcie jest możliwe, gdy organ administracji publicznej zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a) podejmie wszelkie czynności, które zmierzają do wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy.

Wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy następuje w postępowaniu wyjaśniającym. „Ustalenie stanu faktycznego” obejmuje ustalenie faktów oraz ich wszechstronne oświetlenie. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi podstawowy warunek jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie stanu faktycznego powinno zmierzać do dokonania ustaleń dotyczących przedmiotu rozstrzygnięcia i osób, którym w postępowaniu przysługują prawa strony, gdyż postępowanie wszczęte na wniosek innej osoby dotyczy także ich interesu prawnego lub obowiązku.

Postępowanie wyjaśniające stanowi część postępowania, w której podejmowane są czynności mające na celu dojście do prawdy materialnej. Dojście do prawdy obiektywnej następuje przez zgromadzenie i ocenę odpowiedniego materiału dowodowego. Zachodzi ścisły związek między zasadą ogólna prawdy materialnej i instytucjami postępowania dowodowego, ponieważ realizacja tej zasady zależy od gwarancji zawartych w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zadaniem postępowania dowodowego jest ustalenie rzeczywistego stanu sprawy, który w myśl przepisów prawa administracyjnego ma stanowić podstawę do wydania decyzji. K.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej podejmowanie w toku postępowania wszelkich kroków, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ ma obowiązek wyjaśnić fakty, z którymi prawo łączy określone skutki prawne np. odszkodowanie, zezwolenie, nakaz. Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy po to, aby jej załatwienie było oparte na faktach udowodnionych oraz aby odpowiednie normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego, który odpowiada stanowi rzeczywistemu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

W postępowaniu dowodowym pierwszorzędne znaczenie ma tzw. proces dowodzenia. Są to działania podejmowane przez organ, przed którym toczy się postępowanie oraz przez uczestników postępowania.

To czynności, których celem jest ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie prawdziwości twierdzeń o tych okolicznościach. Proces dowodzenia to podejmowanie przez organ prowadzący postępowanie oraz przez uczestników postępowania działań, których celem jest ustalenie prawdziwości istnienia lub nieistnienia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Proces dowodzenia opiera się na źródłach informacji, które stanowią środki dowodowe. Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu bądź prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie.

„W ujęciu normatywnym proces dowodzenia nabiera charakteru postępowania dowodowego, zaś środki dowodowe dopuszczone przez prawo stają się środkami dowodowymi w systemie postępowania dowodowego. Dowody uzyskane w wyniku postępowania dowodowego stanowią materiał dowodowy.”

„Dowodzenie” można określić jako proces myślowy, który polega na wnioskowaniu w oparciu o pewne środki dowodowe o istnieniu lub nieistnieniu określonych faktów. Przez „dowodzenie” można także rozumieć czynności zmierzające do stwierdzenia prawdziwości lub nieprawdziwości pewnych twierdzeń.

Postępowanie wyjaśniające powinno posiadać 4 podstawowe cechy: - celowość, polega ona na używaniu możliwie najprostszych, najbardziej przekonywujących i bezpośrednich środków dowodowych, - szybkość, polega na odpowiednim zorganizowaniu pracy przez pracownika, który załatwia sprawę oraz na odpowiednim stosowaniu i wyznaczeniu organowi i stronom określonych terminów, - prostotę, dotyczy posługiwania się materiałem dowodowym w sposób, który nie spowoduje skomplikowania sprawy pod względem prawnym i faktycznym, - zaoszczędzenie kosztów organowi i stronom, ta cecha powinna być brana pod uwagę podczas wyznaczania rozprawy oraz wizji na miejscu z udziałem większej liczby

osób.

Zasady szybkości, prostoty i celowości prowadzą łącznie do dwóch wniosków: - wszystkie działania, środki i czynności, które nie służą koniecznie przygotowaniu i podjęciu odpowiadającej prawu decyzji powinny zostać raczej w postępowaniu pominięte, - wszelkie działania, środki i czynności, które organ podejmuje odpowiednio do miejsca, czasu i treści, powinny być rozsądnie określone, skutecznie stosowane i wzajemnie ze sobą powiązane.

W stadium postępowania dowodowego następuje ustalenie określonych faktów, zdarzeń lub stosunków prawnych, przyjęcie ich za udowodnione bądź odrzucenie jako nieprawdziwe lub nie mające znaczenia dla sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedza wydanie decyzji przez organ administracyjny i jest gromadzeniem informacji w sprawie. Gromadząc informacje trzeba zwracać uwagę tylko na te dane, które są istotne, wiarygodne, które dadzą się powtórzyć oraz dane, które służą osiągnięciu celu, dla którego zbiera się te informacje. Nie wszystkie informacje posiadają taką samą wartość z punktu widzenia celu postępowania wyjaśniającego. Tym celem jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające i podejmowanie decyzji charakteryzuje określony stopień sformalizowania. Przejawem tego sformalizowania jest prawne określenie rodzaju gromadzonych informacji i trybu ich zbierania. Przepisy k.p.a. nie dopuszczają dowolnego gromadzenia informacji, a ustanawiają uregulowane prawnie zbieranie informacji. Pojęcie dowodu, udowodnienia i materiału dowodowego stanowi środek uporządkowania informacji, które zbiera organ administracyjny.

Termin „postępowanie wyjaśniające” obejmuje wszystkie czynności, które podejmuje organ po wszczęciu postępowania, mające na celu przygotowanie materiału do wydania decyzji. Postępowanie wyjaśniające obejmuje całokształt czynności, które są podejmowane w postępowaniu administracyjnym, w celu wyjaśnienia sprawy, w różnych formach. W szczególności formami tymi są wyjaśnienia składane na wezwanie organu, postępowanie dowodowe i rozprawa.

Na postępowanie dowodowe składa się ogół czynności procesowych, które w sposób określony w dziale II rozdz. 4 k.p.a. zmierzają do poznania pewnego fragmentu rzeczywistości w postępowaniu administracyjnym przede wszystkim dla ustalenia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszą czynnością po wszczęciu postępowania w każdej sprawie powinno być określenie istotnych dla niej okoliczności, na których zostanie oparte rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności istotne dla sprawy stanowią te, z którymi ustawa wiąże określony skutek prawny. O tym, które okoliczności mają istotne znaczenie dla sprawy, decydują przepisy prawa. Przeważnie prawo określa w sposób wyraźny te okoliczności, jednak w niektórych przypadkach tego nie czyni i można je sformułować dopiero w drodze dokładniejszej interpretacji całego aktu prawnego. W tym wypadku prawo nie określa szczegółowo warunków, których spełnienie powoduje taki lub inny skutek prawny, ustanawia tylko pewne zasady, upoważnia właściwe organy do orzekania na podstawie tzw. uznania administracyjnego (swobodne uznanie). Istotne okoliczności określa się odrębnie dla każdego rodzaju sprawy ponieważ w różnych sprawach te same okoliczności mogą odgrywać różną rolę.

Postępowanie wyjaśniające jest wstępną, ale wyodrębnioną fazą postępowania administracyjnego, poprzedza wydanie decyzji - rozstrzygnięcie danej sprawy. W tym stadium postępowania następuje zebranie i ocena dowodów, badanie wszystkich okoliczności sprawy, gromadzenie potrzebnego materiału i opinii zainteresowanych organów publicznych, czyli wszystkiego tego, co ma stanowić podstawę do wydania decyzji, która jest zgodna z prawem. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w trybie k.p.a., jest mniej sformalizowane niż sądowe. Jest bardziej elastyczne, dostosowane do potrzeb administracji oraz do różnorodności załatwianych spraw przez administrację.

Postępowanie wyjaśniające obejmuje swoim zakresem przede wszystkim, przeprowadzenie dowodów przed organem administracji.

Granice postępowania wyjaśniającego zostają wyznaczone poprzez określenie istotnych dla danej sprawy okoliczności. Inne okoliczności, nie mające znaczenia dla danej sprawy nie powinny być przedmiotem tego postępowania. W celu ustalenia zakresu postępowania wyjaśniającego, dokonuje się oceny materiału dowodowego, który został przedstawiony przez stronę lub zebrany przez organ przed wszczęciem postępowania z urzędu, dążąc do określenia tych okoliczności, które w oparciu o ten materiał nie są dostatecznie wyjaśnione i udowodnione, w związku z tym wymagają dodatkowych dowodów i wyjaśnień. Zakresem postępowania wyjaśniającego zostają objęte tylko te spośród istotnych w sprawie okoliczności, które zostały pominięte w przedstawionym przez stronę materiale lub w stosunku do których informacje i dowody dostarczone przez stronę budzą wątpliwości.

W zależności od rodzaju sprawy, celem postępowania może być również uzyskanie opinii lub zgody na wydanie decyzji, od innego organu administracji publicznej lub określonej w przepisach prawa innej instytucji. Gdy w sprawie występują przynajmniej dwie strony o sprzecznych interesach, celem postępowania wyjaśniającego powinno być uzgodnienie tych interesów. Zakres postępowania dowodowego, który został ustalony na początku, może zostać zmieniony w trakcie jego przeprowadzenia. Może on zostać rozszerzony na okoliczności, które uznano wcześniej za udowodnione i nie wymagające wyjaśnień, jeżeli to przekonanie zostało później podważone.

„Jako podstawowe założenia postępowania wyjaśniającego rezolucje i zalecenia Komitetu Ministrów Radu Europy wymieniają zapewnienie jednostce prawa do wysłuchania, wsparcia i reprezentacji oraz uzyskania informacji o wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach. Zasady te, przy utrzymaniu pewnych ograniczeń, zostały także powszechnie przyjęte przez ustawodawstwa krajowe.”

Rozstrzygnięcie każdej sprawy indywidualnej wymaga uprzedniegoustalenia jej stanu faktycznego i prawnego, co następuje w postępowaniu wyjaśniającym. Wśród czynności procesowych doniosłe znaczenie mają czynności zmierzające do poznania rzeczywistości, a w szczególności do ustalenia faktów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ogół tych czynności składa się na postępowanie dowodowe, które stanowi istotną część postępowania rozpoznawczego. Znaczenie postępowania dowodowego podkreśla się w orzecznictwie NSA, w wyroku z dnia 11.03.1981r., SA 272/81 sąd orzekł „Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m. in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77§1, art. 10§1 oraz art. 107§3 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego.”

Celem postępowania administracyjnego, podobnie jak postępowania sądowego (cywilnego i karnego), jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej. Takie rozstrzygnięcie jest możliwe tylko wtedy, gdy organ podejmie wszelkie kroki niezbędne do poznania tego fragmentu rzeczywistości, który stanowi przedmiot postępowania w konkretnej sprawie. Zbadanie stanu faktycznego ma miejsce przede wszystkim w postępowaniu dowodowym, ukształtowanym na wzór postępowań sądowych.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego, powinno skutkować uzyskaniem jasnego obrazu wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Polskie postępowanie administracyjne, reprezentuje koncepcję otwartego postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ II: Środki dowodowe.

1. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych.

Zasada prawdy obiektywnej jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakłada ona na organ orzekający w sprawie, obowiązek podjęcia z urzędu całokształtu czynności proceduralnych, których celem jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Zabezpieczeniem realizacji zasady prawdy materialnej jest m.in. odpowiednie unormowanie w kodeksie postępowania administracyjnego systemu środków dowodowych.

W normach prawnych, dotyczących działalności poznawczej w postępowaniach przed organami państwa, występuje słowo „dowód”. Uważa się, że należy ono do najbardziej wieloznacznych w terminologii prawniczej. Na ogół przyjmuje się, że jest to czynność myślowa, zwana dowodzeniem polegająca na wykazaniu prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń. W drodze interpretacji przepisów prawa dowodowego, doktryna prawa ustaliła dodatkowe znaczenie tego słowa, które występuje tylko na gruncie nauk prawnych. Słowo „dowód”, w kontekście przepisów prawa dowodowego zawartych w k.p.k., k.p.c., k.p.a., występuje w znaczeniu nosiciela informacji o faktach, które mogą stanowić przedmiot poznania dowodowego w postępowaniu. Źródłem dowodowym są osoby lub przedmioty materialne, w których zjawiska obiektywnej rzeczywistości oddziaływując na nie, pozostawiły w nich informacje. Informacje te, mogą być zwarte w cechach i właściwościach przedmiotów lub utrwalone (zapamiętane) w psychice ludzkiej. K.p.a. nie zawiera definicji pojęcia środka dowodowego, art. 75 § 1 stanowi „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.” Zgodnie z powyższym przepisem środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, są wszelkie źródła prawdziwych informacji, umożliwiające dowodzenie.

Gdy mówi się o środkach dowodowych, przeważnie używa się zamiennie wieloznacznego terminu „dowód”. Dla jednych środków dowodowych używa się określeń o charakterze funkcjonalnym - np. oględziny, przesłuchanie, dla innych o charakterze rzeczowym - np. dokumenty.

W naukach procesowych w przedmiocie określenia środka dowodowego istnieje rozbieżność poglądów. M. Cieślak nazywa środkiem dowodowym „fakt, z którym osoba przeprowadzająca dowód styka się bezpośrednio w trakcie tej czynności i za pomocą którego poznaje fakt udawadniany.” Według P. Horoszowskiego środek dowodowy to przedmiot lub fakty, o których prawdziwe sądy stają się argumentem w dowodzeniu. W Berutowicz uważa za środek dowodowy nosiciela poszukiwanych informacji, a więc to, co uważane jest za źródło dowodowe.

W literaturze przedmiotu niekiedy środek dowodowy utożsamiany jest z dowodem, a niekiedy rozróżnia się te dwie kategorie pojęciowe. Zdaniem B. Adamiak „pod pojęciem dowodu należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach.” W. Dawidowicz odróżnia środki dowodowe od dowodów, zdaniem autora „Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. W tym ujęciu istnieje zatem różnica między pojęciem środka dowodowego oraz pojęciem dowodu : dowód jako wynik procesu dowodzenia jest pojęciem „konkretnym”, natomiast środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne typy źródeł informacji.”

Zdaniem M. Czubalskiego środkiem dowodowym jest każdy ujawniony lub nadający się do ujawnienia w postępowaniu dowodowym w przepisanej formie, przedmiot lub fakt, który może stać się podstawą dla argumentacji w dowodzeniu. Słowa „dowód” używa się w różnym znaczeniu : „dowodem” nazywa się środek dowodowy oraz czynności, które zmierzają do wykazania prawdziwości jakiegoś twierdzenia, a także twierdzenia tego używa się do celu oznaczenia wyniku postępowania dowodowego. Z. Resich uważa, że „pojęcie dowodu jest szersze od pojęcia środka dowodowego i dlatego mówi się o przedmiocie dowodu a nie o przedmiocie środka dowodowego”. Przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie - „przyjmuje się w doktrynie procesowej (...), że przedmiotem dowodu jest istniejąca obiektywnie rzeczywistość (fragmenty rzeczywistości), które w terminologii prawniczej nazywane są faktami.”

Ustawodawca przyjmując w art. 75 § 1 sformułowanie „w szczególności”, zadecydował, że przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym a wylicza je przykładowo. W związku z tym, można posłużyć się w postępowaniu administracyjnym środkami dowodowymi nienazwanymi, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem. Przepis art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. wyraża zasadę prawdy materialnej, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dotarcia do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi. Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa. W wyroku z dnia 22.10.1981 r., I SA 2067/81, NSA orzekł „W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie cofnięcia prawa jazdy przez terenowy organ administracji państwowej w związku z kilkakrotnym naruszaniem przez kierowcę przepisów o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub podobnie działającego środka, dowodem recydywy może być aktualny wyciąg z rejestru skazanych (ukaranych). Niedopuszczalne jest natomiast - w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 110 k.k. i 46 § 1 KW traktowanie orzeczeń o skazaniu lub ukaraniu objętych przepisami o zatarciu jako dowodów.”

Dowodem w postępowaniu administracyjnym, może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1). Zastrzeżenie, które zawiera ten przepis „wszystko, co może przyczynić się...”, jest konieczne ponieważ, w celu wyjaśnienia sprawy organ prowadzący postępowanie, mógłby stosować środki niedozwolone - np. wywierać presję psychiczną na świadka. K.p.a. nie wymienia innych środków dowodowych, art.75 § 1 zd.2 zastrzega tylko, że dowodem nie może być to, co jest sprzeczne z prawem.

Ciężar dowodu w każdym postępowaniu przed organami państwa zaliczony jest do tzw. ciężarów procesowych. Ich istota polega na tym, że dają one podmiotom uczestniczącym w postępowaniu, uprawnienie określonego zachowania się w postępowaniu. Ciężar dowodu można określić jako ciężar realizacji uprawnienia dowodowego. Zagadnienie ciężaru dowodu, znalazło wyraz w ogólnej regule zamieszczonej w kodeksie cywilnym, według której „ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.”(art. 6 k.p.c.). W postępowaniu administracyjnym w zasadzie nie ma przepisów regulujących zasady ciężaru dowodu. Art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania dowodów, nakłada na organ administracji publicznej - „organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy”. „Wobec użycia w tym przepisie słowa „obowiązek”, nie może być ten przepis rozumiany jako przepis o ciężarze dowodu.” K.p.a. nie reguluje kwestii ciężaru dowodu, zgodnie jednak z ogólną regułą dowodową zawartą w art. 6 k.p.c., w postępowaniu administracyjnym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie (organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, prokuratorze) w zależności od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Jednakże, nawet tam gdzie ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, organ może - a niekiedy jest obowiązany - zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe. W wyroku z dnia 23.06.1986 r., II SA 208/86 NSA orzekł „Ciężar udowodnienia faktu, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a zatem skarżący powinien udowodnić w sposób nie budzący wątpliwości, że brał udział w wojnie obronnej.”

Kolejność regulacji poszczególnych środków dowodowych nie określa bezwzględnej hierarchii ich wartości, która zależy od konkretnych okoliczności sprawy. Występują sytuacje, w których np. dowód z opinii biegłego lub dowód z oględzin będzie miał w procesie większe znaczenie aniżeli dowód z dokumentu lub dowód ze świadka. K.p.a. przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, tym samym nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Przepisy k.p.a. zawierają jedynie ograniczenie dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron (art.86). Kodeks nie zawiera podstaw, do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. NSA w wyroku z dnia 27.04.1992 r., III SA 1838/91 orzekł „Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 KPA”. Natomiast w wyroku z dnia 09.03.1989 r., II SA 961/88 sąd orzekł „W świetle art. 75 KPA niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych.” Ograniczenia środków dowodowych nie mogą być wprowadzane przepisami prawa wewnętrznego. W wyroku z dnia 16.11.1984 r. II SA 1223/84 NSA orzekł „Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art.75 KPA). Odmienne uregulowania w aktach wewnątrzorganizacyjnych nie mają zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez daną organizację społeczną w drodze decyzji administracyjnych.”

Z pojęciem środków dowodowych łączy się problem ich klasyfikacji rodzajowej. Istnieje potrzeba klasyfikowania ogółu środków dowodowych, przynajmniej na pewne zasadnicze grupy, odpowiadające w ogólnym zarysie różnicom taktyki i techniki ich uzyskiwania oraz wykorzystania. Każde przesłuchanie, odbieranie wyjaśnień czy zeznań, wiąże się z szeregiem odmiennych problemów, np. przy zwykłych oględzinach przedmiotu lub przy zapoznawaniu się z treścią dokumentu. Ze względu na to, że zakres nazwy „środki dowodowe”, obejmuje szeroki i różnorodzajowy wachlarz jej rodzajów, celowe jest ich uszeregowanie w przynajmniej najbardziej ogólne grupy klasyfikacyjne. Taka klasyfikacja, może zostać przeprowadzona według różnych kryteriów, ze względu na różne potrzeby porządkowe lub poznawcze. „Najważniejszy jest podział uwzględniający przede wszystkim, osobowy lub rzeczowy charakter poszczególnych środków dowodowych. Taki bowiem aspekt jest adekwatny do istotnych różnic w taktyce i technice szeroko pojmowanego postępowania dowodowego.”

W doktrynie prawa administracyjnego, cywilnego, karnego klasyfikuje się środki dowodowe na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej dokonuje się klasyfikacji środków dowodowych, przyjmując za podstawę klasyfikacji następujące kryteria :

1. Kryterium sposobu zetknięcia się orzekającego organu z faktem będącym przedmiotem dowodu. W oparciu o to kryterium wyróżniamy środki dowodowe bezpośrednie i pośrednie. Bezpośrednie środki dowodowe, to środki przy których organ orzekający może bezpośrednio spostrzegać i stwierdzać prawdziwość lub fałszywość określonego faktu; środki te, dotyczą wprost i bezpośrednio faktu głównego. Typowym ich przykładem są oględziny (wizja lokalna). Środki dowodowe pośrednie to środki, przy których organ orzekający stwierdza istnienie pewnego faktu pośrednio tj. na podstawie postrzegania innego faktu - zeznań świadków, opinii biegłych, treści dokumentów, przesłuchań stron. Dowody pośrednie mogą być bardziej lub mniej pośrednie - w zależności od stosunku jaki zachodzi między faktem dowodzonym a faktem, z którego organ wnioskuje o istnieniu lub nieistnieniu pierwszego. Dowodem pośrednim pierwszego stopnia będzie zeznanie świadka o tym, co sam słyszał lub widział, a dowodem pośrednim drugiego stopnia - zeznanie świadka o tym co słyszał od kogoś innego. NSA w wyroku z dnia 13.12.1988 r. II SA /370/88/ orzekł „Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75 i 77 § 1 i 80 KPA).”

2. Kryterium rodzaju źródła informacji. Tutaj dzielimy środki dowodowe na rzeczowe i osobowe, środki dowodowe rzeczowe, to środki w których źródło informacji stanowią cechy danej rzeczy, bądź zachowane na niej ślady pewnych zdarzeń a organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny. Dowody rzeczowe to oględziny wszelkich przedmiotów, jakie organ bada w celu stwierdzenia prawdziwości pewnych twierdzeń o faktach. To informacje zawarte w przedmiotach materialnych - właściwości miejsc poddanych oględzinom, treść dokumentów. Wykorzystanie tych środków dowodowych wymaga znajomości wyspecjalizowanych dziedzin wiedzy. Do tej grupy środków zaliczamy oględziny osób i dokumentów, gdy chodzi nie o treść ale o pewne właściwości zewnętrzne. Środki dowodowe osobowe to środki, których źródłem informacji są osoby - należą do nich zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach. Biorąc pod uwagę formę przekazania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe osobowe dzielimy na ustne i pisemne. W nauce występują różne poglądy dotyczące zaliczania dokumentów do grupy środków dowodowych rzeczowych lub osobowych. Wiąże się to z różnorodnością poglądów, dotyczących pojęcia dokumentów. Jeżeli przyjmiemy, że dokumentem jest „każdy przedmiot, który w ten czy inny sposób wskazuje na zaistnienie pewnych zdarzeń”, czyli jeżeli przyjmujemy szerokie pojęcie dokumentu, to można uznać dokument za środek dowodowy rzeczowy. Natomiast przyjmując wąskie pojęcie dokumentu jako aktu pisemnego, wyróżniając dwie sytuacje : pierwszą - gdy dokument jest przedmiotem oględzin, drugą - gdy źródłem informacji jest treść oświadczenia zawarta w dokumencie, należy zaliczyć go do grupy środków dowodowych osobowych. Istnieje jeszcze trzecia grupa - środków dowodowych mieszanych (osobowo - rzeczowych), są nimi dokumenty, opinie biegłych.

3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Tutaj wyróżniamy środki dowodowe podstawowe i posiłkowe. Pierwsze z nich, to środki których przeprowadzenie nie jest uzależnione od pewnych przesłanek - to dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Środki, których dopuszczalność została uzależniona od spełnienia określonych przesłanek to środki posiłkowe. Są to środki dopuszczalne w drugiej kolejności i na warunkach określonych w kodeksie. Są one dopuszczalne tylko pod warunkiem zaistnienia pewnych przesłanek zdeterminowanych przez prawo. Zaliczamy do nich przesłuchanie stron.

4.Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Według tego kryterium wyróżniamy środki dowodowe uregulowane w przepisach k.p.a. oraz nie uregulowane w przepisach k.p.a. (nienazwane). Do pierwszej grupy zaliczamy dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie stron. Środki dowodowe nienazwane są dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym pod warunkiem, że ich stosowanie nie jest sprzeczne z prawem a przyczyni się do wykrycia prawdy materialnej.

W przypadku wszelkich wyjaśnień czy zeznań, za środek dowodowy należy uważać nie samą osobę lub samą treść uzyskanych informacji, lecz całokształt wypowiedzi - to znaczy łącznie wszystkie elementy treściowe i formalne.

Przepisy k.p.a. o dowodach i postępowaniu dowodowym są w porównaniu z przepisami k.p.c. zwięzłe i dlatego też zdaniem Z. Janowicza „w wielu kwestiach dotyczących dowodów i postępowania dowodowego (...), należy stosować odpowiednio przepisy k.p.c.. Czasem oczywista jest nawet potrzeba bezpośredniego stosowania podanych w tym kodeksie definicji.”

2. System środków dowodowych

2.1. Dowody nazwane

2.1.1. Dowód z dokumentów

Kodeks wymienia dokumenty, jako jeden z rodzajów środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym i jest on jednym z najczęściej spotykanych dowodów w tym postępowaniu. Nazwa „dokument” pochodzi od łacińskiego słowa „documentum”. Stopniowo wyrazu tego zaczęto używać na oznaczenie aktu pisemnego. Dokument „jest dowodem prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mogącej mieć znaczenie prawne.” Pojęcie dokumentu nie zostało w doktrynie prawa jednoznacznie zdefiniowane. Na podstawie rozwiązań prawnych przyjmuje się, że pod pojęciem dokumentu należy rozumieć „akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości.”

W postępowaniu administracyjnym mogą być przedstawiane jako środki dowodowe polskie dokumenty urzędowe, zagraniczne dokumenty urzędowe, a także dokumenty prywatne. Dokumenty odgrywają w postępowaniu administracyjnym bardzo ważną rolę jako środek dowodowy. Ze względu na ich moc dowodową, należy je podzielić na dokumenty publiczne (przepisy kodeksu przyjmują dla nich nazwę dokumentów urzędowych) i dokumenty prywatne. Podział tego środka dowodowego na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne opiera się na kryterium wystawcy dokumentów.

W postępowaniu administracyjnym podobnie jak w postępowaniu cywilnym inna jest moc dowodowa dokumentów urzędowych a inna dokumentów prywatnych.

Moc dowodowa dokumentu to : „a) moc formalna (zewnętrzna) dotycząca tego, że wystawca dokumentu rzeczywiście „zaświadczył urzędowo”, oraz b) moc materialna (wewnętrzna), która dotyczy znaczenia, skuteczności prawnej zawartego w dokumencie zaświadczenia.”

Znowelizowany k.p.a. nie utrzymuje zasady równej mocy środków dowodowych. Przepis art. 76§1 stanowi „Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

§2. Przepis §1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1§2.”

Organ orzekający ocenia moc dowodową swobodnie, chyba że reguły oceny wynikają z przepisów szczególnych lub z umów międzynarodowych.

Za dokumenty urzędowe uważa się tylko te, które są sporządzone w zwykłej formie pisemnej lub szczególnej formie pisemnej, jeżeli sporządził je organ rzeczowo i miejscowo właściwy.

Dokumentem urzędowym jest np. dyplom ukończenia studiów wyższych wystawiony przez właściwą wyższą szkołę. Cechą charakterystyczną tego dokumentu jest to, że ma on tzw. pełną moc dowodową. Na gruncie przepisów k.p.a. dokumenty urzędowe mają silniejszą moc dowodową w zakresie tego „co zostało w nich urzędowo stwierdzone”, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki : - zostały sporządzone w przepisanej formie, - przez powołane do tego organy państwowe. K.p.a. przyznaje dokumentom urzędowym zwiększoną moc dowodową (pełną moc dowodową), jeżeli zostaną spełnione powyższe warunki. Oznacza to, że organ administracji w postępowaniu wyjaśniającym musi przyjąć za udowodnione to, co zostało stwierdzone w treści dokumentu. Jest to domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzi dokument. Występują dwa rodzaje domniemań, z których korzystają dokumenty urzędowe : domniemanie prawdziwości - że dokument pochodzi od organ, który go wystawił i domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. Dokument urzędowy nie ma bezwzględnej mocy dowodowej, ponieważ możliwe jest, przeprowadzenie innego dowodu co do faktów z niego wynikających, jeżeli pojawią się wątpliwości w stosunku do jego treści - podejrzenie błędu, fałszu dokumentu. „Przyznanie dokumentom urzędowym (...) szczególnej mocy dowodowej, nie oznacza (...) jakiegokolwiek uszczerbku dla podstawowej w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Można (...) obalić domniemanie prawdziwości przysługujące tym dokumentom, przeprowadzając zarówno dowód przeciwko temu, iż dokument pochodzi od organu, który go wystawił, jak i przeciwko treści dokumentu.” K.p.a. w art. 76§1 i §3 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie urzędowo stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to, może być obalone tylko przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76§3 k.p.a.). Kwestię przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego należy rozstrzygać w zależności od rodzaju kwestionowanego dokumentu. „Jeżeli kwestionowanym dokumentem jest np. decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym (stwierdzającym), dowód przeciwko jej treści może być przeprowadzony tylko przy wykorzystaniu środków prawnych określonych w k.p.a. (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji). Jeżeli (...) kwestionowana jest treść zaświadczenia, to dowód przeciwko jego treści może być przeprowadzony przed organem prowadzącym postępowanie.” Jeżeli organ podejrzewa, że treść dokumentu została sfałszowana lub zawiera fałsz nieumyślny, może on przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu. Gdy niemożliwe jest obalenie treści dokumentu organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu.

W art. 76§1 nie ustanowiono w wyraźny sposób domniemania prawdziwości. B. Adamiak uważa, że „brzmienie art. 76§1 jest dostateczną podstawą do przyjęcia rozwiązania, iż dokumentom urzędowym służy domniemanie prawdziwości. Przyjęcie innego rozwiązania nakładałoby na organ orzekający obowiązek badania każdego przedstawionego dokumentu, czy pochodzi od organu, który go wystawił.” Przepis art. 76§3 stanowi „Przepisy §1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.” Z powyższego artykułu wynika, że dopuszczalne jest przeprowadzanie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. W związku z tym, czy możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko prawdziwości dokumentu? W tym zakresie przepis art. 76§3 zawiera lukę, nie uwzględniając możliwości istnienia elementów fałszu dokumentu. Aby dokument był prawdziwy musi spełniać łącznie 3 warunki: - musi zostać wystawiony przez kompetentny organ; - jego treść musi odpowiadać rzeczywistości; - dokument musi posiadać treść nadaną przez wystawcę (nie zmienioną). Jeżeli dokument nie spełnia łącznie tych warunków jest dokumentem fałszywym. Rozróżniamy fałsz materialny i intelektualny. Fałsz materialny godzi bezpośrednio w sam dokument - polega na jego podrobieniu lub na przerobieniu. Fałsz intelektualny - oznacza nieprawdziwą treść dokumentu, poświadczenie nieprawdy w jej istotnej części, chociaż sam dokument co do formy, jest autentyczny i nie budzi zastrzeżeń. Organ orzekający powinien mieć możliwość prawną obalenia mocy dowodowej fałszywego dokumentu. Zdaniem B. Adamiak lukę, którą zawiera art. 76§3 należy wypełnić poprzez jego rozszerzającą interpretację, także na sytuację obalenia domniemania prawdziwości dokumentu. Organ orzekający, może również obalić domniemanie prawdziwości dokumentu na podstawie art. 145§2 i 3 k.p.a. - organ administracji publicznej ma prawo wznowić postępowanie na podstawie przesłanki z art. 145§1 pkt 1 k.p.a. bez prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu o fałszu dowodu (także fałszu dokumentu).

K.p.a. nie zawiera ograniczeń w zakresie środków dowodowych, przy pomocy których organ orzekający może obalić moc dowodową dokumentów urzędowych. Dokumenty urzędowe w postępowaniu administracyjnym mają formalną moc dowodową tzn. należy traktować tylko ich treść jako udowodnioną, nie przesądzając znaczenia dokumentu dla wyniku procesu. Jeżeli organ administracji publicznej nie przeprowadzi przeciwdowodu istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, nie może dowolnie odrzucić jego istnienia. Jeżeli organ nie uznałby faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym naruszałby prawo procesowe. Dokument urzędowy nie może być traktowany jako dowód w sprawie, jeżeli dojdzie do obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości tego dokumentu.

Mimo tego, że przepisy kodeksu nie wspominają wyraźnie o dokumentach prywatnych jako środkach dowodowych, to jednak pojawiają się one często w postępowaniu administracyjnym. Dokumenty prywatne to dokumenty wystawione przez osoby prywatne, ich moc dowodowa jest ograniczona. Organy administracji w postępowaniu wyjaśniającym mogą swobodnie oceniać prawdziwość zawartych w nich informacji i wyciągać wnioski jakie uznają za zasadne. Te dokumenty stanowią dowód tego, że osoba która go wystawiła (podpisała), złożyła oświadczenie w nim zawarte. Należy więc oceniać ten dowód „jak zeznania świadka. Jego wartość będzie zależała np. od tego czy osoba, która podpisała dokument została pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.”

K.p.a. nie reguluje problemu mocy dowodowej zagranicznych dokumentów urzędowych i dokumentów prywatnych. Dlatego też należy z tego wywnioskować, że podlegają one swobodnej ocenie dowodów organu orzekającego, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe.

Przepis art. 76 służy uproszczeniu postępowania administracyjnego, ponieważ fakty wymienione w dokumencie urzędowym traktowane są jako udowodnione, bez potrzeby przeprowadzania innych dowodów.

Zdaniem W. Dawidowicza, w sformułowaniu art. 76§1 „trafnie wskazuje się, że środkiem dowodowym jest w istocie nie dokument jako taki (w sensie fizycznym), lecz to „co zostało w nim stwierdzone”, ponieważ zaś owo „stwierdzenie” wyrażone jest w postaci zapisu, trzeba (...) przyjąć, że środkiem dowodowym w ścisłym znaczeniu jest w tym wypadku znaczenie zawartego w dokumencie zapisu.” Dowód z dokumentów stanowi najważniejszy i powszechnie występujący środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym.

2.1.2. Dowód z zeznań świadków.

Dowód z zeznań świadków należy w postępowaniu administracyjnym obok dowodu z dokumentów do najczęściej stosowanych środków dowodowych. Kodeks postępowania administracyjnego poświęca temu środkowi dowodowemu stosunkowo dużo uwagi. „Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób.” Świadkiem mogą być tylko te osoby fizyczne, które posiadają wiadomości o pewnych faktach mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w określonej sprawie administracyjnej. Znowelizowany k.p.a. nie zmienił regulacji prawnej tego środka dowodowego, utrzymał tradycyjne instytucje dotyczące świadków: - instytucja ograniczenia zdolności do wystąpienia w charakterze świadka, odmowy zeznań, odmowy odpowiedzi na pytania.

Świadek ma zeznawać obiektywną prawdę w oparciu o własne spostrzeżenia, co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. K.p.a. ustanawia ograniczenia tego dowodu ze względu na osobę - polegają one na: - wyłączeniu z mocy ustawy, - prawie odmowy zeznań, - prawie odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania.

Ograniczenia dotyczące zdolności bycia świadkiem polegające na wyłączeniu z mocy ustawy zawiera art. 82, który stanowi „Świadkami nie mogą być:

1. Osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń;

2. Osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy;

3. Duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.”

Ograniczenia wprowadzone przez powyższy przepis wypływają z dwóch rodzajów przyczyn: - z przyczyn faktycznych, - z przyczyn prawnych. Prawodawca przywiązuje jednakowy skutek prawny do tych dwóch rodzajów przyczyn.

Do grupy ograniczeń wynikających z przyczyn faktycznych zaliczamy ograniczenie zawarte w pkt. 1 art. 82. O tym, czy świadkiem może być osoba fizyczna pełnoletnia lub małoletnia decyduje jej faktyczna i aktualna zdolność do spostrzegania bądź komunikowania swych spostrzeżeń w danym czasie. Małoletni może być świadkiem niezależnie od wieku. Organ, który prowadzi postępowanie wyjaśniające sam ocenia, czy taka osoba ma zdolność spostrzegania i komunikowania swoich spostrzeżeń innym osobom i w jakim zakresie. Jeżeli organ orzekający skorzystał z instytucji pomocy prawnej zdolność bycia świadkiem ocenia organ przyjmujący zeznanie świadka. „Osoba, która ma nie zakłóconą zdolność spostrzegania, a z racji pewnych ułomności może komunikować swoje spostrzeżenia w sposób zrozumiały dla niektórych osób, np. za pomocą alfabetu głuchoniemych, może być powołana w charakterze świadka, jeżeli zapewni się jednocześnie udział biegłego w postępowaniu.” Świadkiem w sprawie mogą być osoby małoletnie i ubezwłasnowolnione, jeżeli organ orzekający stwierdzi, że spełniają wymagania zawarte w pkt. 1 art. 82. Przepis tego artykułu uzależnia możliwość bycia świadkiem od zdolności do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, nie wymieniając wśród tych ograniczeń zdolności do czynności prawnej.

Z przyczyn prawnych świadkami nie mogą być: - osoby, na których ciąży obowiązek zachowania tajemnicy państwowej i służbowej, jeżeli nie zostały zwolnione od zachowania tej tajemnicy w trybie określonym obowiązującymi przepisami, oraz - duchowni, co do faktów objętych tajemnicą. Osoby, które wymienia przepis art. 82 pkt. 2 i 3 nie mogą być świadkami w wyznaczonych przez prawo terminach. Zakaz powoływania się na świadka ustanowiony w art. 82 pkt. 2 i 3 różni się od zakazu ustanowionego w pkt. 1. W pkt. 1 art. 82 wyklucza w ogóle powołanie takiej osoby na świadka w sprawie co do wszystkich okoliczności. Zakaz ustanowiony w art. 82 pkt 2 i 3 dotyczy pewnych okoliczności sprawy, w związku z tym taka osoba może zostać przesłuchana jako świadek co do okoliczności, które nie wiążą się z tajemnicą państwową i służbową oraz z tajemnicą spowiedzi. Osoby, na których ciąży obowiązek zachowania tajemnicy państwowej i służbowej mogą zostać zwolnione z tego obowiązku przez upoważnione organy. Przepis art. 82 pkt 3 nie przewiduje możliwości zwolnienia od obowiązku dochowania tajemnicy spowiedzi. Z tego powodu nie mogą być świadkami na okoliczność objętą tajemnicą spowiedzi duchowni wszystkich uznanych związków wyznaniowych, w których z nakazu religijnego jest wprowadzona instytucja spowiedzi.

Kodeks nie zawiera przepisów dotyczących zdolności strony do bycia świadkiem. Z przepisu art. 82 nie wynika wprost, że strona nie może być świadkiem. Zdaniem E. Iserzona regulacja prawna tego zagadnienia jest zbędna, ponieważ „sama treść pojęcia świadka w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka.” Po nowelizacji k.p.a. wprowadzono odrębny środek dowodowy - przesłuchanie stron (art. 86) oraz instytucję oświadczeń stron (art. 75§2), w związku z tym problem ten już nie istnieje. Z art. 86 wynika, że strona może zostać powołana na świadka dopiero wtedy, gdy zachodzą okoliczności wskazane w powyższym przepisie.

Osoba fizyczna, do której nie mają zastosowania ograniczenia zawarte w art. 82, ma prawny obowiązek występowania w charakterze świadka. Przepis art. 83§1 stanowi, że „nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka...” Istnieje możliwość ograniczenia wykonania tego obowiązku poprzez skorzystanie z instytucji prawa odmowy zeznań i prawa odmowy odpowiedzi na pytania. Przepis art. 83§1 stanowi „Nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.” Jeżeli dana osoba skorzysta z instytucji odmowy zeznań, nie wystąpi jako świadek w sprawie.

Wstępni to rodzice, dziadkowie, zstępni - dzieci i wnuki strony, powinowaci pierwszego stopnia - zięć, synowa strony. W wyniku przysposobienia powstaje pomiędzy przysposobionym a przysposabiającym taki sam stosunek jak pomiędzy rodzicami a dziećmi (art. 121 k.k.o.), dlatego osoba przysposobiona lub przysposabiająca ma prawo odmowy zeznań. Także pomiędzy opiekunem prawnie ustanowionym nad osobą małoletnią lub całkowicie ubezwłasnowolnioną oraz pomiędzy kuratorem a osobą znajdującą się pod kuratelą powstaje szczególny stosunek bliskości i osoby te mogą skorzystać z prawa odmowy zeznań. Prawo to trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań przysługuje tylko członkom rodziny wymienionym w przepisie, nie rozciąga się na dalszą rodzinę. Prawo odmowy zeznań stanowi wyjątek od zasady, nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka oprócz osób, które wymienia przepis art. 82. W tych przypadkach prawo odmowy zeznań jest niejako „naturalne” - chodzi tu o uniknięcie kolizji, między uczuciem jakie wiąże osobę, która miałaby być świadkiem ze stroną postępowania, a obowiązkiem zeznawania prawdy w postępowaniu dowodowym.

Od prawa odmowy zeznań w ogóle (w całości) odróżnić należy prawo świadka do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania. Przepis art. 83§2 stanowi „świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w §1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej.” Celem zeznań jest ustalenie okoliczności sprawy, a nie samooskarżenie się bądź oskarżenie osób bliskich, dlatego też prawo odmowy odpowiedzi na pytania ustanowione w przepisie art. 83§2 przysługuje każdemu świadkowi. Świadek ma prawo odmowy odpowiedzi na pytanie, jeżeli jego odpowiedzi mogłyby narazić jego lub bliskich wymienionych w art. 83§1 na : - - odpowiedzialność karną (obejmuje ona nie tylko odpowiedzialność za przestępstwa, ale także delikt administracyjny - (wykroczenie), - hańbę, „W przypadku narażenia się na „hańbę” chodzi o spotkanie się z rażącą ujemną oceną moralną ze względu na określone postępowanie; za hańbę uważa się w szczególności wykroczenie przeciwko zasadom moralnym, popełnione w sferze życia rodzinnego, zawodowego, społecznego itd.”, - bezpośrednią szkodę majątkową, zdaniem E. Iserzona „Szkoda powinna być bezpośrednia, tj. będąca bezpośrednim skutkiem złożenia zeznania. Jako podstawa do odmowy odpowiedzi na pytanie wystarczy możliwość powstania szkody majątkowej. Szkodę majątkową należy rozumieć w szerokim znaczeniu - w znaczeniu uszczerbku na majątku w ogóle”, - spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej, „Adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej” (art. 6 ustawy z dnia 26.05.1982r. - Prawo o adwokaturze, Dz. U. Nr 16 poz. 124). Zdaniem Z. Janowicza w przypadku prawa do odmowy odpowiedzi na pytania „Odpowiedzialność karną należy rozumieć (...) w szerokim znaczeniu. Chodzi (...) nie tylko o odpowiedzialność karno-sądową, ale i o odpowiedzialność w sprawach o wykroczenia oraz dyscyplinarną.” Organ orzekający ocenia czy dana osoba może skorzystać z prawa odmowy zeznań bądź prawa odmowy odpowiedzi na pytania. W przypadku odmowy zeznań podstawą tego prawa jest istnienie pewnego stosunku (osobistego) pomiędzy świadkiem i stroną. Świadek musi wykazać istnienie tego stosunku. Bardziej skomplikowana sytuacja zachodzi w przypadku prawa odmowy odpowiedzi na pytanie. Przesłanki, które umożliwiają skorzystanie z tego prawa, wyłączają możliwość ich wykazania przez świadka oraz poddania ich kontroli organu, który orzeka w sprawie, ponieważ skutkowałoby pozbawieniem świadka przyznanej mu ochrony prawnej. Jeżeli świadek miałby pełną swobodę w realizacji prawa odmowy odpowiedzi na pytanie, mógłby wykorzystywać je w sposób nieuzasadniony, a to godziłoby w jedną z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego- - zasadę prawdy obiektywnej. Organ orzekający zostałby pozbawiony określonego źródła informacyjnego. Z drugiej strony przyznanie organowi orzekającemu prawa do kontroli zgodności przesłanek wykorzystywania tego prawa, godzi w ochronę prawną, która przysługuje świadkowi. Zdaniem B. Adamiak „Pogodzenie tych sprzecznych wymagań, jest możliwe przez przyjęcie rozwiązania kompromisowego, takiego, że świadek odmawiający odpowiedzi na pytanie, jest obowiązany podać podstawę prawną korzystania z tego prawa, nie podając uzasadnienia przesłanek istnienia tego prawa.” Organ orzekający w sprawie stwierdza istnienie tego prawa. Nie można wymagać tego, aby świadek uzasadnił odmowę odpowiedzi na pytanie, ponieważ wtedy zostałoby podważone prawo do nieudzielenia odpowiedzi.

Czy możliwe jest zastosowanie przepisu art. 88§1, w stosunku do świadka, który w sposób nieuzasadniony odmówił odpowiedzi na pytanie? Problem ten wiąże się z zawartym w powyższym przepisie sformułowaniem „bezzasadnie odmówił złożenia zeznań.” B. Adamiak uważa, że „Jedną z konsekwencji poglądu przyjętego co do konstrukcji prawnej odmowy odpowiedzi na pytanie będzie stanowisko uznające, że sformułowanie zawarte w art. 88§1 należy interpretować rozszerzająco, dopuszczając stosowanie sankcji również w przypadku nieuzasadnionej odmowy odpowiedzi na pytanie.”

Przepisy k.p.a. nie regulują trybu odbierania zeznań od świadka. Przepis art. 83§3 stanowi „Przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania.”

W. Dawidowicz uważa, że „przepis ten należy kojarzyć z zasadą ogólną udzielania informacji stronom, w szczególności z obowiązkiem organów administracji publicznej, czuwania nad tym aby „strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.” Uwzględniając takie rozwiązanie organ, który prowadzi postępowanie dowodowe ma obowiązek nie tylko uprzedzić świadka o prawie odmowy złożenia zeznania bądź prawie odmowy odpowiedzi na pytanie, ale ma również obowiązek udzielania wyjaśnień i wskazówek co do zakresu tych praw oraz co do możliwości korzystania z nich, w odniesieniu do określonej okoliczności, która jest przedmiotem postępowania dowodowego. Uprzedzenie świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania, może mieć znaczenie dla odpowiedzialności karnej. Zdaniem W. Dawidowicza przepis art. 83§3, który stanowi o obowiązku poinformowania świadka przed odebraniem zeznania o odpowiedzialności za fałszywe zeznania „należy konfrontować z odpowiednimi przepisami kodeksu karnego (...). Postępowanie dowodowe w procesie administracyjnym jest niewątpliwie „postępowaniem prowadzonym na podstawie ustawy”, należy zatem przyjąć, że odpowiedzialność o której mowa w art. 83§3 k.p.a. jest odpowiedzialnością z art. 247 k.k.”

Przepis art. 247 kodeksu karnego o odpowiedzialności za fałszywe zeznania stanowi:

„Art. 247§1. Kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 5.

§2. Warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swych uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie.

§3. Nie podlega karze, kto nie wiedząc o prawie odmowy zeznania lub odpowiedzi na pytania, składa fałszywe zeznanie z obawy przed odpowiedzialnością karną grożącą jemu samemu lub jego najbliższym.”

Zdaniem Z. Janowicza trzeba zwrócić uwagę na fakt, że pojęcie „najbliższych” według k.k. nie pokrywa się w pełni z pojęciem „bliskich” według art. 83§1 i 2 k.p.a. Uprzedzenie świadka o odpowiedzialności za fałszywe zeznania jest warunkiem pociągnięcia go do odpowiedzialności.

Świadek ma obowiązek zeznawać prawdę, jednak k.p.a. nie zna instytucji przyrzeczenia, która stanowi gwarancję prawdziwości zeznań.

Kodeks nie zawiera przepisów dotyczących zaprzysiężenia świadka, odbierania od świadka przyrzeczenia zeznania prawdy oraz przepisów dotyczących formy zeznania świadka. W nauce jest reprezentowane stanowisko, że świadek może składać swoje zeznania tylko ustnie. Wynika to z treści pojęcia „przesłuchania świadka.” Świadek może jednak złożyć zeznania w formie pisemnej ze względu na rozwiązania prawne, które zawierają przepisy dotyczące wezwań - art. 50§1 i art. 54§1. Przepisy te przewidują możliwość złożenia zeznań na piśmie. W przypadku złożenia przez świadka ustnych zeznań organ prowadzący postępowanie ma obowiązek sporządzić protokół (art. 63§2).

Z zeznań świadka sporządza się protokół i przedstawia świadkowi do podpisu. Po podpisaniu protokołu przez inne osoby, które brały udział w opisanej czynności przez pracownika odbierającego zeznanie, protokół dołącza się do akt sprawy jako dowód złożenia zeznań. W wyroku z dnia 04.06.1982 r. I 258/82, NSA orzekł „okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ administracji utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i nast. k.p.a. Okoliczności takie nie mogą być zatem uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w aktach sprawy w postaci zwykłych adnotacji, dopuszczonych wprawdzie przez art. 72, ale tylko dla utrwalenia tych czynności organu, które jakkolwiek mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania - nie zawierają jednak ustaleń istotnych, od których rozstrzygnięcie sprawy zależy lub może zależeć.” Moc dowodową mają zeznania świadka, tylko co do podanych przez niego faktów. Jego opinia co do faktów lub ich ocena nie mają dla sprawy żadnego znaczenia dowodowego, ponieważ dowód z zeznania świadka zmierza wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Świadek podaje organowi administracyjnemu fakty znane mu w rozpatrywanej sprawie, a obowiązkiem pracownika odbierającego te zeznania jest wyłowienie z nich faktów mających mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Świadkowie składają zeznania co do faktów spostrzeżonych przez siebie lub spostrzeżonych przez inną osobę (tu mamy do czynienia z dowodem pośrednim). Organ administracji prowadzący postępowanie może wzywać świadków z własnej inicjatywy lub na wniosek stron oraz żądać od świadków udzielania wyjaśnień i odpowiedzi na zadawane pytania.

Strona wskazując świadka, powinna wskazać okoliczności, które należy udowodnić przy pomocy jego zeznań. Dzięki temu można wstępnie ocenić, czy te okoliczności są istotne dla sprawy, czy nie wyjaśniono ich dostatecznie w dotychczasowym postępowaniu.

Organ orzekający w sprawie dokonuje swobodnej oceny zeznań świadków. Nie oznacza to, że taka ocena może być dowolna. Organ administracji publicznej ma prawo i jednocześnie obowiązek, kształtować przekonanie o prawdziwości lub nieprawdziwości zeznań świadka, opierając się o posiadaną wiedzę, doświadczenie życiowe uwzględniając cały materiał dowodowy w danej sprawie.

K.p.a. nie zawiera przepisów dotyczących konfrontacji świadków - przesłuchania ich co do tych samych okoliczności w celu usunięcia sprzeczności w ich zeznaniach. Wydaje się jednak, że konfrontacja świadków jest dopuszczalna także w postępowaniu administracyjnym.

Jeżeli mimo prawidłowego wezwania, świadek nie stawi się bezzasadnie na rozprawę, lub bezzasadnie odmówi złożenia zeznań, może być ukarany grzywną przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające (art. 88§1). Na postanowienie o ukaraniu grzywną przysługuje zażalenie.

Osoby wymienione w art. 82 nie mogą być świadkami, w związku z tym, gdyby nawet wbrew temu zakazowi odebrano od nich zeznania, nie będą one dowodem w sprawie - zgodnie z art. 75. Takie zeznania byłyby sprzeczne z prawem.

Skutki zakazu powoływania pewnych osób w charakterze świadka w sprawie, trzeba rozpatrywać indywidualnie w każdym przypadku. Konsekwencją naruszenia przepisów, dotyczących przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, może być w niektórych przypadkach obowiązek odrzucenia zeznania jako dowodu w sprawie. Taka sytuacja miałaby miejsce, w przypadku przesłuchania świadka na okoliczności objęte tajemnicą państwową lub służbową, bez uzyskania zwolnienia świadka od obowiązku zachowania tej tajemnicy. Takie zeznania są sprzeczne z prawem i nie mogą być uznane za dowód w sprawie.

Dowód z zeznań świadków ma duże znaczenie tam, gdzie nie można oprzeć się na innych, bardziej miarodajnych dowodach. Przedmiotem zeznań świadka jest przedstawienie faktów i okoliczności, co do których prowadzi się postępowanie dowodowe, ale bez wnikania w ich ocenę. Świadek, w przeciwieństwie do biegłego, nie wyraża opinii i nie wyciąga wniosków z faktów.

2.1.3. Dowód z opinii biegłego.

W niektórych przypadkach, wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy administracyjnej wymaga zapoznania się z wynikami badań naukowych, stanem technicznym obiektów. Takie okoliczności należy wyjaśnić z odpowiednią precyzją i ścisłością. W wielu wypadkach zasób wiedzy organu administracji publicznej, pozwala na wyjaśnienie tych okoliczności. Organ może wyjaśnić stan faktyczny spraw typowych i powtarzających się, korzystając z własnej wiedzy, bądź opinii pracowników oddelegowanych do pomocy. Mogą się jednak pojawić sprawy, o zawiłym stanie faktycznym, których wyjaśnienie możliwe jest dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami. W takim przypadku, organ administracji może skorzystać z pomocy biegłych. Opinia biegłego stanowi samoistne źródło dowodowe.

Biegłym (rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) jest osoba fizyczna, powołana do udziału w postępowaniu, dotyczącym innego podmiotu, w celu wydania opinii w danej sprawie, ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie.

„Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie.”

Biegły zostaje powołany do naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Biegły jest „pomocnikiem” organu administracji publicznej, w zakresie ustalenia, bądź oceny stanu faktycznego, w związku z tym nie można powołać biegłego w celu złożenia przez niego opinii, co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Do organu orzekającego należy stosowanie prawa.

Przepisy k.p.a. dotyczące przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz przesłuchania biegłego są dość lakoniczne. Kodeks bardzo ogólnie reguluje możliwości korzystania z opinii biegłego, zawiera tylko przepisy dotyczące przypadku, w którym należy powołać biegłego i zdolności bycia biegłym. Przepis art. 84§1 stanowi „Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

§2. Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków.”

Przepis art. 84§1 stanowi, że „organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego...”, słowo „może” oznacza, że organ ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyznacza granice korzystania z tej swobody. Nakłada ona na organ administracyjny obowiązek podjęcia wszelkich czynności, których celem jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W przypadku spraw o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający ma obowiązek skorzystać z tego środka dowodowego. Także przepisy szczególne, mogą nakładać obowiązek zaciągnięcia w określonych sprawach opinii biegłego. Zdaniem W. Dawidowicza przepis art. 84§1 „należy rozumieć w ten sposób, że czynność zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii (powołanie biegłego), należy zawsze do organu prowadzącego postępowanie, natomiast inicjatywa powołania biegłego może zależeć zarówno do tego organu jak i do stron, a także do podmiotów biorących udział w postępowaniu na prawach strony.”

Przepis art. 84 zawiera przesłanki jakie muszą zostać spełnione, aby dana osoba mogła występować w postępowaniu, w charakterze biegłego. Dzielimy je na przesłankę pozytywną - osoba taka musi posiadać wiadomości specjalne (art. 84§1) i przesłanki negatywne - ich wystąpienie powoduje utratę zdolności bycia biegłym. Tymi przesłankami są : - istnienie określonego związku biegłego z daną sprawą, będącego podstawą wyłączenia biegłego (art. 84§2). Do grupy przesłanek negatywnych należą również te, wymienione w art.. 24 k.p.a., zgodnie z tym przepisem „Biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie :

1. w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,

2. swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia,

3. osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli,

4. w której był świadkiem lub biegłym, albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem biegłego jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3,

5. w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,

6. z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,

7. w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

§2. Powody wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa (§1 pkt 2), przysposobienia, opieki lub kurateli (§1 pkt 3).”

Biegły podlega wyłączeniu w przypadku uprawdopodobnienia istnienia okoliczności innych, niż wcześniej wyliczone, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłego (art. 24§3). Do grupy przesłanek negatywnych należy również wystąpienie okoliczności, które wskazuje art. 82, powodujących utratę zdolności do wystąpienia w charakterze świadka. Biegłym nie może być osoba, która nie ma zdolności spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, ponieważ stanowi to kryterium, które jest warunkiem dopuszczalności wszelkich środków dowodowych osobowych. Biegłym nie może być również osoba, na której ciąży obowiązek zachowania tajemnicy państwowej lub służbowej, jeżeli opracowanie opinii wymagałoby naruszenia prawnego obowiązku ich ochrony, a osoba ta nie zostałaby zwolniona od tego obowiązku na mocy przepisów szczególnych. To samo dotyczy tajemnicy spowiedzi. Organ ma obowiązek troszczyć się o to, aby żadna z osób, w stosunku do której ma zastosowanie jedna z okoliczności będących podstawą do wyłączenia biegłego (art. 24), nie pełniła obowiązków biegłego w tym postępowaniu. Jeżeli organ, w którymkolwiek stadium postępowania stwierdzi, że obowiązki biegłego pełni osoba, która zgodnie z art..24 k.p.a. podlega wyłączeniu, ma obowiązek zwolnić tę osobę i powołać na jej miejsce inną - niezależnie od wniosku strony. Wyłączenie biegłego następuje w drodze postanowienia; od razu należy wydać postanowienie, co do powołania innego biegłego.

Biegłym może być tylko podmiot, który posiada wiadomości specjalne, których organ załatwiający sprawę nie ma w ogóle, bądź w wystarczającym stopniu, a których wykorzystanie jest celowe lub niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Wiadomości specjalne stanowią przedmiot opinii biegłego, ich pojęcie jest bardzo szerokie. Można nim objąć wiadomości z zakresu prawa cywilnego, karnego, administracyjnego. Przedmiotem opinii nie mogą być wiadomości prawne. Wiadomościami specjalnymi mogą być wiadomości z dziedziny budownictwa, rolnictwa, gospodarki wodnej, ochrony przyrody i środowiska, techniki, medycyny, sztuk plastycznych, historii sztuki, radiestezji. W uchwale z dnia 30.10.1985 r., III CZP 59/85, SN orzekł „Dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu radiestezji, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej niezbędne jest - zgodnie z wymaganymi zasadami prawdy obiektywnej - uzyskanie wiadomości specjalnych w tym zakresie. Uzyskany w ten sposób dowód podlega ocenie zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów.”

„Opinia dotycząca „wiadomości specjalnych” polega na wyrażeniu zapatrywania bądź poglądu na sporne okoliczności w świetle konfrontacji z całokształtem wiedzy teoretycznej i praktycznej biegłego. Mogą być do tego użyte specjalne urządzenia lub przeprowadzone przez biegłego badania pomocnicze (np. laboratoryjne).”

Przepis art. 84 pozostawia uznaniu organu prowadzącego postępowanie, potrzebę powołania biegłych. Organ ocenia, czy w danej sprawie niezbędne jest wykorzystanie wiadomości specjalnych, czy nie. Organ prowadzący postępowanie ocenia potrzebę skorzystania z tego środka dowodowego, w oparciu o przebieg postępowania dowodowego, swojego rozeznania w okolicznościach sprawy oraz kieruje się wnioskami dowodowymi stron. Przy ocenie, organ musi brać pod uwagę zakres wiadomości specjalnych - w którym mogą się mieścić wiadomości z różnych dziedzin wiedzy, wiadomości teoretyczne i praktyczne

K.p.a. nie zawiera przepisów, które określałyby bliżej uprawnienia biegłych w toku postępowania administracyjnego. Jednak ich zakres wynika z istoty funkcji biegłego, w tym postępowaniu. W. Dąbrowski twierdzi, że „wobec nieuregulowania tych kwestii w kodeksie postępowania administracyjnego, powinny mieć tu zastosowanie w drodze analogii przepisy o uprawnieniach biegłego w postępowaniu sądowym.” Występują dwie okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla określenia uprawnień biegłego w postępowaniu administracyjnym : - między biegłym a stronami i innymi uczestnikami postępowania, nie zachodzi żaden stosunek procesowy, - między biegłym a organem administracji, w którym biegły jest podmiotem podległym organowi prowadzącemu postępowanie. Biegły nie ma bezpośrednio żadnych uprawnień wobec pozostałych uczestników postępowania. W związku z tym, nie może używać form przymusu w stosunku do innych uczestników postępowania, nawet wtedy, gdy mają one na celu umożliwienie biegłemu wykonanie jego obowiązków. Biegły nie może żądać bezpośrednio od strony okazania interesującego go materiału. Organ administracji ma obowiązek zapewnić biegłemu możliwość wykonania jego obowiązków. Biegły może żądać od organu, aby ten nakazał wydanie mu rzeczy, wejście na teren określonej nieruchomości. Biegły może zwracać się do organu o podjęcie środków, które umożliwią mu wykonanie jego obowiązków. Biegły powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu - powinien mieć dostęp do akt sprawy, dowodów zgromadzonych w sprawie, prawo zadawania pytań stronom i świadkom w trakcie postępowania wyjaśniającego, możliwość dokonania oględzin rzeczy i miejsca. Charakter opinii wyznacza zakres uprawnień biegłego. Jeżeli obowiązkiem biegłego jest wydanie opinii o charakterze abstrakcyjnym - czyli opinii teoretycznej - co do możliwości wystąpienia pewnych zdarzeń w danych okolicznościach, to opinia może zostać wydana tylko na podstawie wiadomości specjalnych biegłego. Jeżeli jednak opinia ma dotyczyć konkretnej sytuacji, bądź indywidualnie oznaczonego obiektu, to biegły będzie musiał mieć zagwarantowany dostęp do materiału dowodowego, możliwość dokonania oględzin.

Podstawowymi obowiązkami biegłego w postępowaniu administracyjnym jest: - przeprowadzenie ekspertyzy i wydanie opinii, - udział w rozprawie, - udział w innych czynnościach procesowych. Zakres i termin wykonania opinii określa organ administracyjny, jego postanowienie w tym zakresie jest dla biegłego wiążące. Biegły ma obowiązek przeprowadzić ekspertyzę, uwzględniając swoją najlepszą wiedzę oraz zachować bezstronność. Powinien on osobiście wykonać te obowiązki. Biegły ponosi osobistą odpowiedzialność za wydaną opinię, dlatego też organ administracyjny powinien pouczyć biegłego o odpowiedzialności za wydanie fałszywej opinii przed wysłuchaniem jego opinii. Organ administracji publicznej może wzywać biegłego na wyznaczoną rozprawę, jego stawiennictwo jest obowiązkowe, chyba że na wezwaniu zamieszczono klauzulę, iż jego stawiennictwo nie jest obowiązkowe. Obowiązek osobistego stawienia się biegłego na wezwanie organu oraz obowiązek aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na wszelkie inne czynności procesowe. Jeżeli biegły nie stawi się osobiście bez uzasadnionej przyczyny, mimo prawidłowego wezwania organu, bądź bezzasadnie odmówi wydania opinii, grożą mu sankcje karne (art. 88§1).

Biegły nie jest organem ani decydującym, ani współdecydującym w sprawie, w której składa swoją opinię. Biegły jest podmiotem, który posiada wiedzę specjalną, ale nie ma on uprawnienia do rozstrzygania sprawy.

W praktyce mogą powstać wątpliwości związane z tym, czy specjalista, który został powołany do wykonania pewnych czynności fachowych na zlecenie organu, występuje jako biegły i przepisy o biegłym mają do niego zastosowanie, czy nie. Biegły biorąc pod uwagę czynnik organizacyjny, jest podmiotem, który zajmuje samodzielną pozycję w postępowaniu. Nie bierze on udziału w głosowaniu nad wynikiem sprawy - jego rolą jest tylko przeprowadzenie badań i przedstawienie opinii. Biegły nie może podpisywać opinii, która zawiera elementy przekraczające jego wiedzę fachową - np. wspólny protokół lekarza, inżyniera i prawnika.

W postępowaniu może uczestniczyć kilku biegłych i mogą oni złożyć wspólną opinię, ale tylko wtedy, gdy są specjalistami z tego samego zakresu i ich wnioski całkowicie się zgadzają. Opinia biegłego może zostać podważona opinią innego biegłego, można również zakwestionować jej zasadność w świetle całego materiału dowodowego. W sprawie może występować kilku biegłych, jeżeli ich opinie różnią się zasadniczo, organ powinien ustosunkować się do tych różnic. Jeżeli organ nie uczyni tego, skutkuje to naruszeniem przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Biegłym jest osoba imiennie powołana do wydania opinii w danej sprawie. Opinia biegłego nie stanowi jedynego możliwego dowodu, może ona zostać zakwestionowana przez stronę i można jej przeciwstawić opinię innych specjalistów. Organ administracji publicznej powołuje biegłych z urzędu lub na wniosek stron. Organ, nie może odmówić powołania biegłego na wniosek strony, jeżeli przedmiotem jego opinii „jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy”(art.78§1).Żądanie strony powołania biegłego podlega ocenie organu administracji publicznej na podstawie art. 78. W wyroku z dnia 01.02.1982 r., I SA 2497/81, NSA orzekł „Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza - oświadczeń strony składanych w innym czasie.” Organ może odmówić powołania biegłego na wniosek stron, ale tylko na warunkach określonych w art. 78§2. Organ, zwracając się do biegłego o wydanie opinii, ma obowiązek pouczyć go o prawie odmowy wydania opinii i odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania.

Przepis art. 84§2 zd. 2 odsyła do przepisów dotyczących świadków, w związku z tym należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii. Jednakże biegły, może zostać zwolniony od wykonania tego obowiązku przez organ administracji publicznej, tylko wtedy, gdy zajdą przyczyny uprawniające świadków do odmowy zeznań, lub odmowy odpowiedzi na pytanie. Należy zwrócić uwagę na to, że prawo odmowy wydania opinii przez biegłego w przypadkach, które są analogiczne do przypadków, w których świadek może skorzystać z prawa odmowy zeznań, jest bezprzedmiotowe. „W tych (...) przypadkach, w których świadkowi służy prawo odmowy zeznań, biegły nie ma w ogóle zdolności do występowania w konkretnym postępowaniu, podlegając z mocy ustawy wyłączeniu.”

Organ administracji publicznej, nie jest związany opinią biegłego, może ją przyjąć - jeżeli uzna, że jest ona trafna - , może również odrzucić ją całkowicie lub częściowo. Organ ocenia opinię biegłego, opierając się na zasadach wiedzy i doświadczenia życiowego. Zdaniem E. Iserzona „Organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować, przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu.” To organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy. Zadaniem biegłego jest wydanie opinii w kwestii faktycznej, jej rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego ma pomóc organowi, w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, który musi rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skonfrontować prawidłowość jego rozumowania. Organ nie może ograniczyć się, w uzasadnieniu decyzji, do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego.

Do biegłego stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. W. Dawidowicz uważa, że nie wydaje się zasadne odpowiednie stosowanie do biegłego przepisu, który nakłada na organ obowiązek uprzedzenia świadka o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Autor twierdzi, że „W art. 88§1 k.p.a. odróżnia się (...) „złożenie zeznania” przez świadka od „wydania opinii” przez biegłego, ponieważ zaś art. 247 k.k. mówi wyłącznie o „składaniu zeznania” i o „zeznającym”, należy (...) przyjąć, że przewidziana w tym artykule odpowiedzialność nie odnosi się do biegłych w postępowaniu administracyjnym, a więc uprzedzenie ich o tej odpowiedzialności jest zbędne.”

Biegły może złożyć swoją opinię ustnie lub na piśmie - stosownie do wezwania organu. Opinia biegłego każdorazowo powinna być odpowiednio uzasadniona. W tym celu biegły może skorzystać nie tylko z własnego doświadczenia i badania, ale także może wykorzystać odpowiednie poglądy naukowe innych osób lub instytucji naukowych. Organ ma prawo żądać od biegłego uzupełnienia opinii złożonej na piśmie lub wydania dodatkowej opinii. Może również zażądać ustnego wyjaśnienia podczas przesłuchania biegłego - wynika to z zasady ogólnej dochodzenia prawdy obiektywnej w postępowaniu - art. 7,77§1. Uzupełnienia takich wyjaśnień może zażądać także strona (art. 78, 79 §2 i 81). Opinia biegłego powinna być uzasadniona zgodnie z intencją zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W postępowaniu wyjaśniającym biegły formułuje swoją opinie w czasie trwania tego postępowania, wyciąga wnioski i formułuje pewne oceny. Dlatego też musi być bezstronny w sprawie, jako pomocnik organu prowadzącego postępowanie.

K.p.a. nie przewiduje instytucji stałych biegłych. Niektóre przepisy szczególne przewidują obowiązek powoływania biegłego z listy stałych biegłych. Wpis na listę stałych biegłych ma ułatwić organowi wybór biegłego, którego kwalifikacje fachowe nie mogą być kwestionowane. Przyjęcie funkcji biegłego jest obowiązkiem zarówno osób wpisanych na listę, jak i innych.

Jeżeli nie zachodzą okoliczności wyłączające udział biegłego w postępowaniu wyjaśniającym, biegły ma obowiązek wydania opinii. Wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją z art. 88§1 i 2 k.p.a. - organ orzekający ma prawo ukarać biegłego karą grzywny, a także zastosować do niego środki przymusu administracyjnego przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Biegłym może być każda osoba, która posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny, bez względu na to, czy nabyła je przez przyuczenie czy naukę. Biegłym może być zarówno osoba wykształcona, a także nie mający specjalnego wykształcenia rzemieślnik, jeżeli posiada wiadomości, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. „Biegłymi mogą być osoby, które dzięki posiadanej wiedzy lub doświadczeniu w zakresie wykonywanego zawodu powołane są do przeprowadzenia analizy i do opiniowania powstających w toku postępowania zagadnień przekraczających zakres naukowej i technicznej kompetencji organów (...) rozstrzygających daną sprawę.”

Przepis art. 84 nie wymienia ekspertyz instytutów naukowych i innych instytucji. Mimo tego, uwzględniając treść art. 75, zgodnie z którym wszystko może być dowodem, co służy wyjaśnieniu sprawy byle nie było sprzeczne z prawem, taka ekspertyza jest dopuszczalna. Opinię może wydać zatem także odpowiednia państwowa lub społeczna jednostka organizacyjna np. instytut badawczo-naukowy. Ta opinia nie jest opinią biegłego, w ścisłym słowa znaczeniu.

„Myślą przewodnią ustanowienia dowodu z „opinii biegłych” (...), jest w każdym systemie prawa procesowego konieczność uzyskania przez sąd rozstrzygający konkretną sprawę wiadomości specjalnych umożliwiających wyświetlenie powstałych przy rozstrzyganiu sporu wątpliwości.”

Biegły ma obowiązek wykonywać swoje zobowiązania sumiennie, starannie i bezstronnie. Kodeks nie zawiera instytucji przyrzeczenia, która ma być gwarancją takiego wykonania obowiązków. W celu wyegzekwowania od biegłego obowiązków, które na nim ciążą, organ może zastosować środki przymusu - ukarać go grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania grzywną do 200 zł (art. 88§1).

Powołanie na biegłego osoby, która nie ma kwalifikacji specjalisty oraz przyjęcie jej opinii jako materiału dowodowego w sprawie stanowi wadę postępowania. K.p.a. nie ustanawia formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego.

Prawidłowo sporządzona i należycie wykorzystana opinia biegłego lub instytutu, ma istotne znaczenie dla wykrycia prawdy obiektywnej.

Dowód z opinii biegłego różni się od innych dowodów, niezależnie od kwestii formalnych, zakresem i stosunkiem szczegółowości. Skutkuje to zwiększeniem wymagań, jakie powinien spełniać głównie organ, w zakresie kontroli wykorzystania tej opinii. Opinia biegłego jest szczególną postacią dowodów, podlega jednak tak samo jak inne dowody ocenie. Różnorodność zadań wykonywanych przez administrację publiczną, rozstrzyganie coraz bardziej skomplikowanych spraw, powoduje zwiększenie udziału biegłych w postępowaniu administracyjnym. Jednakże tak jak w postępowaniu sądowym najwyższym biegłym jest organ rozstrzygający sprawę. Opinia biegłego ma pomóc w wydaniu decyzji - nie może jej zastąpić.

2.1.4. Dowód z oględzin

Oględziny są często spotykaną formą dowodu w postępowaniu administracyjnym, ich wyniki przesądzają niekiedy o formie rozstrzygnięcia.

Potrzeba przeprowadzenia oględzin istnieje zawsze wtedy, gdy tylko bezpośrednie zapoznanie się z przedmiotem oględzin, pozwoli wyjaśnić sprawę w sposób niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.

Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu określonego przedmiotu przez organ orzekający, którego celem jest dokonanie spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku), co do właściwego przedmiotu. O potrzebie przeprowadzenia oględzin decyduje charakter sprawy, która jest przedmiotem postępowania administracyjnego.

Celem przeprowadzenia oględzin w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie cech, stanu lub położenia rzeczy. Wyniki oględzin stanowią materiał dowodowy uzasadniający określone rozstrzygnięcie sprawy.

Oględziny są środkiem dowodowym bezpośrednim, czyli takim, który umożliwia organowi orzekającemu bezpośrednie zetknięcie się ze stanem faktycznym w danej sprawie. Omawiany środek dowodowy wysuwany jest na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych, które zabezpieczają realizację zasady prawdy obiektywnej, ponieważ dzięki niemu możliwe jest wyeliminowanie zniekształceń informacji, wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie.

K.p.a. zawiera skąpą regulację dowodu z oględzin. Przepis art. 85 stanowi

„§1. Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny.

§2. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin.”

Zgodnie z powyższym przepisem organ orzekający dokonuje swobodnej oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin. Tą swobodę ogranicza tylko zasada prawdy obiektywnej, dlatego też, jeżeli stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub w części, organ orzekający ma obowiązek przeprowadzić oględziny. Także przepisy szczególne mogą wprowadzić ograniczenie swobody organu w tej materii, nakładając obowiązek skorzystania z tego środka dowodowego przed wydaniem decyzji. Przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnym przepisem k.p.a., dlatego w takich przypadkach organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzić oględziny.

Zdaniem W. Dawidowicza przepis art. 85§1 „został sformułowany niezbyt szczęśliwie, w istocie bowiem chodzi o to, że organ prowadzący postępowanie dowodowe postanawia o dokonaniu (przeprowadzeniu) oględzin tak, jak postanawia o przeprowadzeniu każdego innego dowodu, a więc zarówno z urzędu jak i na żądanie stron, natomiast oględziny, jako czynność procesowa odbywają się przy udziale wszystkich uczestników postępowania dowodowego.”

K.p.a. nie określa, co może być przedmiotem oględzin, w związku z tym nie ma tutaj żadnych ograniczeń. Dlatego też przedmiotem oględzin może być „wszystko, co oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie z samym człowiekiem.” Przedmiot oględzin może stanowić miejsce, które ma być przeznaczone pod budowę, rzecz ruchoma lub nieruchomość mająca być wpisana do rejestru zabytków, dzieła sztuki, do którego może zostać wydany zakaz wywozu za granicę w celu ekspozycji.

Zgodnie z przepisem art. 50§1 organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach - także do udziału w oględzinach - dlatego też, strona oraz osoby trzecie mają obowiązek przedstawić przedmiot oględzin na wezwanie organu orzekającego, w zależności od tego, w czyim posiadaniu znajduje się dany przedmiot.

Przepis art. 85 § 2 jest przepisem szczególnym, który wyraźnie nakłada na osoby trzecie obowiązek przedstawienia na wezwanie organu przedmiotu oględzin. Realizację tego obowiązku przez stronę oraz przez osobę trzecią zabezpiecza sankcja z art. 88§1.

Zdaniem W. Dawidowicza, można zgłosić pewne zastrzeżenia do przepisu art. 85 § 2. Autor twierdzi, że przepis ten „został sformułowany z myślą o rzeczach ruchomych, można go zatem tylko odpowiednio stosować do nieruchomości (...), adresatem obowiązku okazania przedmiotu oględzin są tylko „osoby trzecie”, co można rozumieć jako określenie podmiotów nie będących stronami w postępowaniu dowodowym, (...) brak jest unormowania (...) obowiązku strony umożliwienia dokonania oględzin należącej do niej rzeczy ruchomej lub nieruchomości, jeżeli organ prowadzący postępowanie postanowi przeprowadzić tego rodzaju dowód.”

W. Dawidowicz uważa, że jeżeli w sprawie administracyjnej występują strony o przeciwstawnych interesach, to brak zgody jednej ze stron na dokonanie oględzin nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która do niej należy, może skutkować zahamowaniem postępowania dowodowego. W związku z tym, należałoby ustanowić przepis, który będzie stanowił podstawę nałożenia na stronę tego obowiązku.

Kodeks nakładając na osobę trzecią, obowiązek okazania przedmiotu oględzin, nie reguluje sposobu, w jaki organ powinien nakazać udostępnienie przedmiotu oględzin, szczególnie wtedy, gdy osoba ta nie chce się na to zgodzić. Zdaniem H. Starczewskiego wydaje się, że w takich sytuacjach organ, który prowadzi postępowanie powinien wydać pisemne postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, powołując się na art. 77§2. Od takich postanowień nie przysługuje zażalenie.

Zdaniem J. Borkowskiego „Zakres mocy obowiązującej przepisu art. 85§2 rozciąga się na wszystkie osoby, niezależnie od tego, czy biorą one udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie.”

Jeżeli w toku postępowania dowodowego zaistnieje konieczność przeprowadzenia oględzin poza siedzibą organu, trzeba wziąć pod uwagę dwie możliwości : - organ powinien przeprowadzić rozprawę w miejscu oględzin (art. 89§2), - jeżeli stanowi tak przepis szczególny, oględziny powinien przeprowadzić przedstawiciel organu. Oględziny mogą zostać przeprowadzone przed organem orzekającym w jego siedzibie oraz poza siedzibą organu, stosownie do tego co jest przedmiotem oględzin.

Oględziny przeprowadza się często z udziałem biegłych i świadków. W niektórych przypadkach oględziny wymagają zastosowania określonych urządzeń technicznych, metod postępowania ustalonych w nauce i technice. W takim wypadku wynik oględzin będzie najlepszy, jeżeli wezmą w nich udział biegli. Dlatego też, w wypadkach bardziej skomplikowanych należy połączyć dowód z oględzin z opinią biegłego. Oględziny powinny być prawidłowym postrzeganiem połączonym ze zrozumieniem i przyswojeniem treści tego postrzegania opierając się na doświadczeniu i posiadanej wiedzy, dlatego też, oględziny powinny być połączone z udziałem biegłych - ich fachowość stanowi uzupełnienie doświadczenia i wiedzy organu.

Zgodnie z art. 79 organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w oględzinach - strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem.

Z oględzin dokonywanych z udziałem przedstawiciela organu administracji publicznej sporządza się protokół.

Eksperyment dowodowy jest szczególną formą oględzin, polega on na tym, że „dokonuje się oględzin nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzoną w sposób sztuczny sytuację mogącą przekonać organ orzekający o słuszności czy niesłuszności założenia dowodowego.” Formą oględzin jest także przeprowadzenie badania lekarskiego osoby, która ubiega się z racji stanu zdrowia o pewne świadczenia.

Oględziny mają szczególne znaczenie w niektórych kategoriach spraw, np. sprawy wodne, wywłaszczeniowe. W tych przypadkach organ administracji publicznej w trakcie czynności przygotowawczych rozprawy, powinien z góry przewidzieć przeprowadzenie tego dowodu i jeżeli zachodzi taka potrzeba, wezwać do okazania przedmiotu oględzin. Potrzeba dokonania oględzin może pojawić się w toku rozprawy, może się również okazać, że niezbędne jest rozszerzenie oględzin na przedmioty, których nie brano pod uwagę podczas czynności przygotowawczych rozprawy - w takich przypadkach, kierujący rozprawą ma prawo wezwać do okazania przedmiotu oględzin wydając postanowienie.

Oględziny stosuje się, gdy zachodzi potrzeba dokonania bezpośrednich ustaleń na miejscu, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a inne środki dowodowe nie są w tym zakresie wystarczające. Oględziny zwane są niekiedy wizją lokalną.

Przy oględzinach „bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem, podlegającym poznaniu stwarza w jego świadomości pewność, że przeszkody do poznania prawdy w postaci błędów popełnionych przez świadków i biegłych nie zachodzą.”

2.1.5. Dowód z przesłuchania strony

Ustawa z dnia 31 stycznia 1980r. uregulowała przesłuchanie strony jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Ten środek dowodowy jest więc instytucją nową w ogólnym postępowaniu administracyjnym, uregulowaną dość lakonicznie.

Przed nowelizacją, możliwość wykorzystania tego środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym stanowiła kwestię otwartą. W tekście pierwotnym, k.p.a. nie normował tego zagadnienia - art. 62§2 stanowił, że organ ma obowiązek sporządzić protokół z przesłuchania stron. W okresie obowiązywania tej regulacji, w nauce przyjmowano, że dowodem może być wszystko co przyczynia się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w związku z tym dowód z przesłuchania stron był dopuszczalny. W trakcie dyskusji dotyczącej nowelizacji k.p.a., zwracano uwagę na konieczność uregulowania w sposób wyraźny tej kwestii. Uwzględniając te postulaty, znowelizowany k.p.a. przyjął rozwiązanie, które istniało na gruncie k.p.c. W porównaniu z k.p.c., kodeks postępowania administracyjnego w sposób ogólny reguluje ten środek dowodowy, ponieważ ustanawia tylko przesłanki dopuszczalności dowodu z przesłuchania stron i stanowi, iż do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, wyłączając przepisy o środkach przymusu.

Przepis art. 86 stanowi „§ 1 Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.” Wprowadzenie do systemu środków dowodowych przesłuchania stron budzi kontrowersje, ponieważ w tym przypadku źródłem informacyjnym jest podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Strona jest najlepiej zorientowana w stanie faktycznym określonej sprawy, ale jest nią bezpośrednio zainteresowana a to budzi obawy, czy przedstawi ten stan zawsze zgodnie z prawdą.

Dowód z przesłuchania strony jest środkiem dowodowym posiłkowym, który jest dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności.

Przepis art. 86 stanowi, że „organ może przesłuchać stronę”, wynika z tego, że organ sam ocenia potrzebę skorzystania z tego środka. Swobodę tej oceny ogranicza zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia tego dowodu, jeżeli niemożliwe jest ustalenie stanu faktycznego z powodu braku innych środków dowodowych.

W postępowaniu administracyjnym możliwe jest skorzystanie z tego środka dowodowego, ale tylko wtedy, gdy wystąpią łącznie dwie przesłanki: - musi nastąpić wyczerpanie innych środków dowodowych bądź ich brak w ogóle. W oparciu o tę przesłankę, możliwe jest przesłuchanie strony tylko wtedy, gdy organ orzekający nie może ustalić stanu faktycznego posługując się innymi środkami dowodowymi. Dotyczy to środków dowodowych wymienionych w k.p.a. oraz środków dowodowych nienazwanych; - muszą istnieć niewyjaśnione fakty, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym przypadku możliwe jest przesłuchanie stron, jeżeli organ orzekający nie może wyjaśnić okoliczności istotnych dla sprawy, a bez nich niemożliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, który jest zgodny z rzeczywistością.

Sposób regulacji tego środka dowodowego powoduje pojawienie się pewnych wątpliwości, których nie można rozstrzygnąć w oparciu o przepisy k.p.a.

Na mocy przepisów k.p.a., osoby fizyczne mogą podejmować czynności, które wywołują skutki prawne tylko wtedy, gdy posiadają zdolność do czynności prawnych. Osoby fizyczne, które tych zdolności nie posiadają działają przez swoich przedstawicieli. W związku z tym, czy możliwe jest przesłuchanie strony, którą jest osoba fizyczna nie mająca zdolności do czynności prawnych? Na gruncie k.p.c. sąd decyduje o przesłuchaniu strony lub jej przedstawiciela ustawowego, lub o przesłuchaniu obu tych podmiotów (art. 302§2 k.p.c.) Jeżeli organ orzekający stwierdzi, że strona nie ma zdolności do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń oraz nie posiada wiadomości co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, powinien przesłuchać przedstawiciela ustawowego strony. Jeżeli stroną w postępowaniu administracyjnym jest jednostka organizacyjna, organ może przesłuchać przedstawiciela ustawowego lub statutowego tej jednostki (art. 30 § 3). Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Ze względu na subiektywizm strony postępowania administracyjnego w ocenie jej praw i obowiązków, które stanowią przedmiot postępowania, duże znaczenie odgrywa prawidłowe i wyczerpujące poinformowanie strony przed jej przesłuchaniem o przysługujących jej uprawnieniach oraz o obowiązku mówienia prawdy, o odpowiedzialności karnej, której strona podlega składając fałszywe zeznania.

Przed przesłuchaniem strony, należy poinformować ją o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie. O prawie odmowy zeznań nie uprzedza się strony - byłoby to bezprzedmiotowe, gdyż strona nie składa zeznań w charakterze świadka. Strona nie jest świadkiem w odniesieniu do treści pojęcia świadka, w sensie procesowym. Nie chodzi o to, aby zeznania strony były traktowane jako zeznania świadka, ale o to aby zeznania złożone przez stronę w warunkach określonych przez ustawę, mogły zostać uznane nie tylko za informację, ale także za pełnowartościowy dowód w sprawie, na którym można oprzeć rozstrzygnięcie sprawy.

Instytucja odmowy odpowiedzi na pytania ma pełne zastosowanie przy przesłuchaniu stron. Wprowadzono ją w celu uniknięcia sytuacji, w których strona byłaby zmuszona do mówienia nieprawdy, ponieważ odpowiedź na określone pytania mogłaby narazić ją na odpowiedzialność karną. Należy również poinformować stronę o tym, że jeżeli złożone przez nią zeznania, które mają służyć ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy okażą się fałszywe, trzeba będzie wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jeżeli w sprawie uczestniczy kilka stron, w szczególności jeżeli są to strony o spornych interesach do przesłuchania stron w trybie art. 86 k.p.a. ma zastosowanie art. 79 k.p.a. Na mocy tego przepisu, organ ma obowiązek zawiadomić te strony co najmniej na 7 dni przed terminem o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony przeciwnej, miejscu i czasie przesłuchania oraz o uprawnieniu do udziału w przesłuchaniu, prawie zadawania pytań i składania wyjaśnień.

Strona ma obowiązek stawić się na wezwanie organu. Jeżeli strona nie wywiąże się z tego obowiązku, mimo prawidłowego wezwania organu, może on nałożyć na stronę grzywnę. Organ nie może nałożyć na stronę grzywny, jeżeli odmówi ona złożenia zeznań w trybie przesłuchania stron nawet wtedy, gdy w ocenie organu odmowa ta jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 86 do przesłuchania stron nie stosuje się żadnych środków przymusu. Dotyczy to środków przewidzianych w art. 88§1 oraz środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ust. z dnia 17.06.1966r. (tekst jedn. Dz. U. Z 1991r., Nr 36 ze zm.), a także innych, do których odsyła art. 88§3.

K.p.a. nie reguluje formy przesłuchania stron. Możliwa jest pisemna forma przesłuchania strony (art. 54), w przypadku ustnego przesłuchania strony, organ ma obowiązek sporządzić protokół (art. 67§2 pkt 2).

Od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środkiem dowodowym - dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego sprawy wymagającego udowodnienia. Strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawić dowody na ich poparcie.

Przepis art. 86 normuje dowód z przesłuchania stron w ten sposób, ze względu na to, że strona najlepiej orientuje się w okolicznościach faktycznych ale jednocześnie ma interes w tym, aby je niekiedy zniekształcać, przemilczać - czyli działać na swoją korzyść. Bycie stroną rodzi obawy braku obiektywizmu i przedstawiania stanu faktycznego nie zawsze zgodnie z prawdą, ponieważ nikt nie jest bezstronny we własnej sprawie. Z uwagi na te okoliczności, znaczenie tego środka dowodowego jest marginalne i ma w postępowaniu administracyjnym charakter uzupełniający.

Przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym posiłkowym, może być stosowane tylko wyjątkowo pod warunkiem zaistnienia prawnie określonych przesłanek (art. 86 k.p.a.).

2.1.6. Dowód z oświadczenia strony

Ustawa z dnia 23.10.1987r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 33, poz.186) wprowadziła art. 75 § 2, który reguluje oświadczenia stron w postępowaniu administracyjnym.

Przepis art. 75 § 2 stanowi „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.”

W sprawie, w której toczy się postępowanie, na stronie ciąży obowiązek udowodnienia określonych faktów lub stanów prawnych nałożony przez przepis prawa materialnego. Przepis ten, albo wymaga przedstawienia przez stronę w tym celu środka dowodowego w postaci zaświadczenia lub pomija tę sprawę. W oparciu o przepis art. 75 § 2, jeżeli strona z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek dąży do udowodnienia określonego faktu lub stanu prawnego, nie ma obowiązku czynienia tego przez przedstawienie odpowiedniego zaświadczenia, ponieważ może ona zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie z żądaniem przyjęcia jej oświadczenia jako środka dowodowego - czyniąc to pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Aby można było odebrać od strony oświadczenie, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: - przepis prawa nie wymaga wprost przedstawienia zaświadczenia. Przepisy prawa chronią jednostki przed nieuzasadnionym żądaniem przedłożenia zaświadczenia. Przepis art. 220 § 2 stanowi „Organ administracji publicznej żądający od strony zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenie tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia”; - strona musi zgłosić wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Jeżeli obie te przesłanki zostaną spełnione, organ orzekający ma obowiązek odebrać od strony oświadczenie.

Zdaniem B. Adamiak „Tak szerokie określenie granic dopuszczalności ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy na podstawie oświadczenia strony budzi zastrzeżenia co do jego spójności z rozwiązaniem przyjętym w art. 86, dopuszczającym przesłuchanie stron tylko dowód posiłkowy.”

Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można porównać do rozwiązania, które przyjęto w postępowaniu cywilnym dotyczącym faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przyznane, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, nie wymagają dowodu (art. 229 k.p.c.). B. Adamiak uważa, że „Tak należy sytuować w systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświadczenie strony.” Jeżeli oświadczenie, które zostało złożone odnośnie stanu faktycznego lub prawnego sprawy, według oceny organu nie budzi wątpliwości odnośnie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu. W wyroku z dnia 20.09.1990r., III ARN 9/90 SN orzekł „(...) oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.”

Strona składając oświadczenie czyni to pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Organ orzekający, uprzedza stronę przed odebraniem od niej oświadczenia o odpowiedzialności za fałszywe zeznania - jest to przesłanka, która stanowi podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności karnej.

Zdaniem B. Adamiak rozwiązanie, które zostało przyjęte w art. 75 § 2 nasuwa szereg wątpliwości, które dotyczą przede wszystkim zakresu dopuszczalności składania oświadczeń strony w postępowaniu administracyjnym oraz miejsca tego oświadczenia w systemie środków dowodowych.

Przepis art. 75§2 ma chronić stronę przed nadmiernym formalizmem, w zakresie korzystania ze środków dowodowych.

2.2. Dowody nienazwane

Przepis art. 75 § 1 zawiera przykładowe wyliczenie środków dowodowych, nie jest to zatem katalog zamknięty - w związku z tym w postępowaniu administracyjnym są dopuszczalne środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą się przyczynić do wykrycia prawdy obiektywnej i nie są sprzeczne z prawem. Środki dowodowe nienazwane to nowe środki, które powstają w wyniku rozwoju nauki i techniki. Są to środki, które mogą być wykryte w przyszłości, a także te znane w chwili obecnej ale nie poddane specjalnej reglamentacji prawnej. Do tej grupy środków należą opinie instytutu naukowego lub naukowo-badawczego. Organ orzekający może zwrócić się o wydanie opinii do właściwego instytutu naukowego lub naukowo-badawczego na podstawie przepisów k.p.c. (art. 290) i k.p.k. (art. 176), ponieważ k.p.a. nie reguluje wyraźnie takiej możliwości. Możliwość skorzystania w postępowaniu administracyjnym z opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych mogą ustanawiać przepisy odrębne. Przykładem nienazwanego środka dowodowego jest również dowód z rysów antropologicznych (zwany także dowodem z ekspertyzy biologicznej). Ten środek dowodowy, jest bardzo rozpowszechniony w niektórych państwach, pojawia się również w naszej praktyce sądowej o czym świadczy orzecznictwo Sądu Najwyższego. Według SN „dowód z badania antropologicznego wszystkich stron wprawdzie nigdy nie daje całkowitej pewności co do ojcostwa domniemanego ojca, jednakże może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na pochodzenie dziecka od domniemanego ojca lub na nieistnienie między tymi osobami związków krwi. Dowód taki nie może więc sam przez się stanowić podstawy do oceny, że zachodzi nieprawdopodobieństwo ojcostwa męża matki, może jednak ułatwić ocenę wiarygodności zeznań stron w sytuacji, gdy ustalenia opierają się tylko na zeznaniach.”

Dowód z rysów antropologicznych polega na badaniu i porównywaniu cech biologicznych poszczególnych osób i opiera się na doświadczeniach antropologów i biologów, w zakresie dziedziczenia cech zewnętrznych przez ludzi. Posługując się tym środkiem, możliwe jest nie tylko negatywne (jak przy dowodzie z grupowego badania krwi), ale także pozytywne wykazanie ojcostwa. Moc dowodową omawianych środków organ ocenia według własnego przekonania na podstawie wszechstronnego rozważenia całokształtu zebranego materiału.

Do dowodów nienazwanych zaliczamy również dowody z filmu, utrwalonego obrazu telewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych i innych materiałów oraz przyrządów utrwalających lub przenoszących obrazy lub dźwięki, maszynowe wypisy urządzeń liczących określających liczbę rozmów telefonicznych i wykazujących wysokość należnej opłaty.

W celu zapewnienia sprawnego przeprowadzenia postępowania dowodowego organy administracji publicznej zostały wyposażone w środki przymusu, które są dopuszczalne w dwóch formach - kary grzywny i przymusu bezpośredniego.

Organem, który jest właściwy do orzekania o zastosowaniu danego środka przymusu jest organ, który przeprowadza dowód - czyli organ prowadzący postępowanie w sprawie, organ przeprowadzający dowód w ramach pomocy prawnej oraz członek organu kolegialnego lub jego pracownik, który prowadzi postępowanie dowodowe lub jego część zgodnie z art. 87.

Kara grzywny może zostać orzeczona, jeżeli zostaną spełnione trzy warunki: - świadek, biegły , osoba trzecia mieli obowiązek osobistego stawienia się bądź bezzasadnie odmówili złożenia zeznania, wydania opinii lub okazania przedmiotu oględzin; - organ przeprowadzający dowód, wydał prawidłowe wezwanie; - nie wystąpiły okoliczności uzasadniające niestawienie się lub zaszła bezzasadność odmowy złożenia zeznania, wydania opinii lub okazania przedmiotu oględzin.

Ustawa z 1996r. zmieniła wysokość grzywny, która wynosi 50 zł, w przypadku ponownego niezastosowania się do wezwania - 200 zł.

O ukaraniu grzywną organ orzeka w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Stosowanie art. 88 może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, ze względu na brak uzgodnienia terminologii pomiędzy przepisami §1 i 2 oraz skąpą regulację w k.p.a. dotyczącą postanowień.

Zdaniem E. Ochendowskiego „Redakcja art. 88§1 i 2 k.p.a. nasuwa uwagi krytyczne.”

Środki przymusu, o których stanowi §3 art. 88 przewidziane są w ustawie z 17. 06. 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 1991r., Nr 36 poz. 161). Przymus bezpośredni można zastosować do opornego świadka, natomiast nie można go stosować do strony czy biegłego, ponieważ art. 88§3 k.p.a. mówi tylko o „opornym świadku. Do osoby, która odmawia okazania przedmiotu oględzin można zastosować takie środki egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jak grzywna w celu przymuszenia, odebranie rzeczy ruchomej, w ostateczności także przymus bezpośredni.

Przepisy art. 88 ustanawiają środki dyscyplinujące uczestników postępowania administracyjnego. Środki te charakteryzują się tym, że mogą one zostać cofnięte, jeżeli samo ich wymierzenie będzie skutkowało żądanym zachowaniem osoby opornej i mogą być stosowane wielokrotnie, przechodząc od środków łagodniejszych do surowszych, tak aby skutecznie spowodować wykonanie obowiązku.

Ustawa z dnia 29.12.1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa wprowadziła art. 88a, który stanowi „W razie uchybienia przez żołnierza w czynnej służbie wojskowej obowiązkom, o których mowa w art. 88 § 1, organ przeprowadzający dowód, zamiast wymierzyć żołnierzowi karę grzywny, występuje do dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz ten pełni służbę, z wnioskiem o pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej.”

ROZDZIAŁ III: Fakty nie wymagające dowodów. Domniemania i uprawdopodobnienie.

1. Fakty nie wymagające dowodów.

1.1. Fakty powszechnie znane (fakty notoryjne lub notoryczne)

Do zagadnień dotyczących przedmiotu dowodu zalicza się także te, które zasadniczo nie dotyczą problematyki dowodowej w ścisłym tego słowa znaczeniu. Przepisy procesowe zezwalają organowi procesowemu na dokonywanie ustaleń faktycznych bez przeprowadzenia dowodów. Dotyczy to faktów powszechnie znanych i faktów znanych organowi z urzędu. Większość systemów procesowych normuje kwestię tzw. notoryczności, należy ona do instytucji ogólnie przyjętych.

Zgodnie z art. 77§4 „Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.” „Faktami w znaczeniu przedmiotu dowodu są nie tylko zdarzenia konkretne, oznaczone w czasie i przestrzeni, przeszłe albo współczesne, ale także stany świata zewnętrznego, np. stan pogody w danym dniu, i stany psychiczne, jak np. zamiar, wola, zgoda. Przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie.”

Zasada prawdy obiektywnej nie sprzeciwia się procesowemu znaczeniu faktów notorycznych, ale wywiera ona duży wpływ na ukształtowanie pojęcia tych faktów i wyznacza ich stosowną rolę procesową. Fakty notoryczne mogą zostać zaliczone do faktów bezspornych, ich znaczenie procesowe polega przede wszystkim na tym, że zwalniają one strony i organ od obowiązku ich dowodzenia. Są one jednym ze sposobów czynienia ustaleń faktycznych. W pewnym zakresie ułatwiają postępowanie dowodowe. W oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, za fakty notoryczne można uznać te, które odpowiadają rzeczywistości. To, czy dany fakt jest powszechnie znany należy ocenić w sposób obiektywny.

Fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które są znane każdemu przeciętnie rozsądnemu, posiadającemu przeciętne doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której znajduje się siedziba organu administracji publicznej. Powszechnie znane są zdarzenia, które normalnie i zwyczajnie zachodzą w pewnym czasie i miejscu. Fakty notoryczne mogą dotyczyć zjawisk, stanów, wydarzeń różnego rodzaju, np. wydarzeń historycznych (wybuch wojny), politycznych (zmiana ustroju), procesów ekonomicznych (dewaluacja pieniądza), również określonych wiadomości topograficznych. Tego, co jest powszechnie znane nie można określić w oparciu o stałe kryteria ponieważ zależy to od miejsca i czasu.

„Za fakt powszechnie znany będzie (...) można uznać, tylko taki fakt, zgodny z obiektywną rzeczywistością, którego istnienia nie można by obalić w drodze przeciwdowodu. Cechą faktu notorycznego zatem z założenia jest niezaprzeczalność.”

Nie może być uznany za fakt powszechnie znany fakt, który nie jest znany stronom, i o którego istnieniu nie wie organ. W pewnym sensie notoryczność jest uzależniona od podmiotów.

Źródła wiadomości organu i stron o faktach, w zależności od ich rodzaju mogą być różne. Źródła te można podzielić na ustne i pisemne oraz na oficjalne i nieoficjalne. Źródłem pisemnym nieoficjalnym powszechnej znajomości danego faktu może być informacja prasowa. Jednak nie wszystkie wiadomości, które znajdują się w prasie, mogą zostać wykorzystane jako źródło notoryczności. Jako fakty nie wymagające dowodu mogą być uznane informacje zamieszczone w prasie, które mają charakter oficjalny.

Fakty notoryczne można podzielić na te dotyczące teraźniejszości i przeszłości (biorąc pod uwagę kryterium historyczne). Fakty, które powstały w odległej przeszłości mogą odgrywać pewną rolę. Omawiane fakty mogą mieć charakter pozytywny i negatywny - ponieważ w swej treści mogą zawierać twierdzenie o istnieniu lub nieistnieniu danej okoliczności. Notoryczność możemy podzielić na ogólną i szczególną, ta pierwsza ma miejsce gdy pewne fakty, ze względu na swój charakter mogą być znane każdemu normalnemu człowiekowi, ponieważ aby zaobserwować fakt, nie trzeba posiadać żadnych specjalnych wiadomości. Taki fakt może zaobserwować każda osoba. Istnieje jeszcze pewna grupa faktów, które mogą zostać stwierdzone tylko przez pewną liczbę osób. Są to specjaliści w danej dziedzinie wiedzy i w tym przypadku mówimy o notoryczności szczególnej. Fakt, który jest sprzeczny z opinią biegłego, posiadającego wiadomości fachowe w danej dziedzinie nie może być uznany za fakt notoryczny. Fakty powszechnie znane stanowią część materiału faktycznego sprawy, na równi z faktami, które trzeba udowodnić. Jednakże mają one ogólne znaczenie w procesie.

Fakty notoryczne są przeważnie faktami prostymi i w większości nie wchodzą one bezpośrednio w zakres danego stosunku prawnego jako tzw. fakty powodujące powstanie, zmianę i wygaśnięcie stosunku prawnego. Na podstawie samego faktu notorycznego nie można rozstrzygnąć danej sprawy ponieważ mają one tylko pomocnicze znaczenie, są jedną z okoliczności stanu faktycznego, który jako całość powoduje określone skutki prawne.

Fakty powszechnie znane mogą odegrać szczególną rolę jako podstawa przy ustalaniu określonej daty czynności prawnej lub zdarzenia. Mogą one odgrywać pewną rolę przy konstruowaniu przeciwdowodu przeciwko domniemaniu prawnemu.

Stwierdzenie faktów powszechnie znanych musi być podporządkowane ogólnym regułom postępowania dowodowego, ponieważ stanowią one w danym procesie jedną z okoliczności stanu faktycznego. Fakty notoryjne są uwzględniane z urzędu, choćby strony nie powoływały się na nie. Organ nie musi zwracać na nie uwagi stron.

Zakres faktów notoryjnych zależy od poziomu wykształcenia i zakresu informacji, które są przekazywane społeczeństwu oraz od dostępu do tej informacji w określonych środowiskach społecznych.

1.2. Fakty znane organowi z urzędu.

Fakty znane organowi z urzędu również nie wymagają dowodu. Są to fakty, z którymi organ (pracownik organu prowadzącego dane postępowanie lub inni pracownicy) zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z urzędowaniem, a nie prywatnie. Ograniczenie to jest uzasadnione tym, że pracownik organu nie może rozstrzygać danej sprawy na podstawie tzw. prywatnej wiedzy. Fakty znane organowi z urzędu to fakty, o których pracownik organu dowiedział się przy wykonywaniu czynności urzędowych, a nie fakty, które doszły do pracownika w inny sposób. Omawiane fakty to te, które organ prowadzący postępowanie zna z powodu wykonywanych funkcji bądź zajmowanego stanowiska. Nie chodzi tu o fakty, które pracownik organu zna z własnego doświadczenia, ale o fakty, które wynikają z materiałów dostępnych mu w związku z jego pracą w urzędzie.

Fakty znane organowi z urzędu mogą mieć wpływ przede wszystkim na dokonanie lub niedokonanie określonej czynności procesowej. Nie można przyznawać tym faktom takiego znaczenia, aby w oparciu o ich treść, organ mógł dokonać rozstrzygnięcia w danej sprawie. Czyli, są to fakty, które mogą mieć wpływ na bieg samego procesu.

Fakty znane organowi z urzędu mogą stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu. Omawiane fakty nie mogą być uważane za fakty notoryjne, ponieważ są znane tylko organowi. W przeciwieństwie do faktów powszechnie znanych, należy zakomunikować je stronie, ponieważ mogą być jej nieznane (art. 77§4 zd. 2). Strona nie może żądać od organu, aby je udowodnił, jednakże ma prawo przedstawić dowód przeciwko istnieniu tych faktów. Możliwe jest, że fakty znane organowi z urzędu są oparte na błędnej informacji.

Naruszenie obowiązku zakomunikowania stronie o faktach znanych organowi z urzędu, stanowi wadę postępowania, które powoduje uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Jeżeli organ przytoczy fakty znane mu z urzędu dopiero w uzasadnieniu decyzji, czyli bez uprzedniego zakomunikowania ich stronie w toku postępowania, to naruszy on art. 77. NSA w wyroku z dnia 11.05.1993r., V SA 2360-2364/92, orzekł „1. Dopuszczalne jest uznanie faktów wynikających z dokumentacji organu celnego za znane temu organowi z urzędu (art. 77§4 k.p.a.), 2. Wykonanie przez organ celny obowiązku, o którym mowa w art. 77§4 in fine k.p.a., powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji przez organ mogła - w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10§1 k.p.a.) - ustosunkować się także do faktów znanych organowi z urzędu.” W wyroku z dnia 09.02.1990r., III SA 1379/89 NSA przyjął „W sprawach, w których jedną z podstaw odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyczerpanie limitu punktów sprzedaży ustalonego dla danego terenu, dopiero wskazanie w aktach sprawy przed wydaniem ostatecznej decyzji, danych dotyczących liczby takich punktów sprzedaży faktycznie funkcjonujących na danym terenie na podstawie nadal aktualnych zezwoleń, adresów tych punktów, ich nazw i podmiotów gospodarczych, które je prowadzą, może być uznane na spełnienie wymogów z art.77§4 i 81 k.p.a..”

Fakty przyznane przez stronę również nie wymagają dowodu. Chodzi tu nie tylko o fakty przytoczone przez stronę przeciwną w postępowaniu administracyjnym, w którym biorą udział strony o spornych interesach, ale także o fakty przytoczone przez organ prowadzący postępowanie. Aby można było uznać te fakty, musi zostać spełniony warunek wymagany przez art. 229 k.p.c. „przyznanie nie budzi wątpliwości co do swej zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy.” Oceny spełnienia tego warunku dokonuje organ.

2. Domniemanie.

2.1. Domniemanie faktyczne.

Do problematyki dowodowej zalicza się także problematykę domniemań, mimo iż konstrukcja prawna tych instytucji wykracza poza samą problematykę dowodową. Organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny opiera się nie tylko na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na domniemaniach (presumpcji). Domniemanie nie jest dowodem, ale metodą dowodzenia. K.p.a. podobnie jak k.p.c. zna instytucję domniemań, mimo iż nie wprowadza tego terminu ani nie zawiera żadnej definicji. K.p.a. nie reguluje wprost zagadnienia dopuszczalności przyjmowania domniemań jako metody dowodzenia, jednakże przepisy kodeksu wprowadzają tzw. proste domniemania prawne - domniemanie istnienia pełnomocnictwa (art. 33§4), domniemanie doręczenia pisma (art. 43), domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego (art. 76§1).

W ustawodawstwie i doktrynie wyróżnia się domniemania faktyczne i prawne. Jedne i drugie stanowią pewne ułatwienie dowodowe, jednak zachodzą między nimi istotne różnice.

Domniemanie faktyczne oparte jest na doświadczeniu człowieka, ponieważ „związek między faktem danym w doświadczeniu, a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu nie poszukiwanego o istnieniu faktu poszukiwanego.”

Domniemanie faktyczne polega na tym, że wnioski formułuje się na podstawie jednego faktu danego w doświadczeniu o istnieniu faktu poszukiwanego. Omawiane domniemanie polega na tym, że organ wyprowadza ostateczne wnioski z materiału dowodowego, którym dysponuje co do pewnych faktów oraz działań, opierając się na zasadach logicznego myślenia i przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia. Organ, który prowadzi postępowanie dowodowe może swobodnie wnioskować co do istnienia poszukiwanego faktu na podstawie innych faktów i wszelkich okoliczności danej sprawy. Organ może uznać za ustalone fakty, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli taki wniosek można wyprowadzić z innych ustalonych faktów. W przypadku domniemania faktycznego organ może, ale nie musi wyciągnąć wniosek co do określonego faktu w oparciu o inne fakty już ustalone. Domniemania faktyczne nie ograniczają zasady swobodnej oceny organu prowadzącego postępowanie, ponieważ od organu zależy wyciągnięcie wniosku o istnieniu faktu względnie o prawdziwości twierdzenia strony o jego istnieniu na podstawie innego ustalonego faktu.

Domniemanie faktyczne, które opiera się na zasadzie prawdopodobieństwa jest pomocne, gdy zgromadzone materiały dowodowe są niepełne, zawierają luki, których nie da się usunąć lub gdy w celu odtworzenia stanu faktycznego, trzeba wyprowadzić wnioski o związkach przyczynowych, które zachodzą pomiędzy faktami stwierdzonymi, a faktami bezpośrednio niestwierdzonymi.

2.2. Domniemanie prawne.

Domniemanie prawne jest zagadnieniem o wiele bardziej skomplikowanym od domniemania faktycznego, wywołującym liczne kontrowersje w nauce prawa.

Domniemanie prawne polega na tym, że „norma prawna w sytuacjach określonych w tzw. przesłance domniemania, mocą swych postanowień nakazuje przyjęcie faktów orzeczonych w tzw. wniosku domniemania bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.” Domniemanie prawne jest ustanowione przez prawo, wniosek co do istnienia pewnego faktu wyciąga sama ustawa i organ musi się do tego zastosować. Domniemanie prawne wiąże organ, jednak może ono zostać obalone w tych wypadkach, w których ustawa tego nie wyłącza. W przypadku domniemania prawnego, sam przepis prawa wysuwa wniosek i zobowiązuje organ prowadzący postępowanie.

„Przesłanka domniemania prawnego, którą może być fakt jednostkowy lub zespół faktów powinna być udowodniona, zgodnie z wszystkimi wymogami reguł dowodowych.”

Konstrukcją domniemań prawnych posługuje się ustawodawca często w przepisach prawa cywilnego materialnego, a także w przepisach prawa rodzinnego i opiekuńczego. Występują one również w przepisach procesowych.

W przypadku domniemania prawnego ustawodawca wysuwa wnioski nie pozostawiając w tej materii żadnej wolności organowi prowadzącemu postępowanie.

Domniemania prawne nie są jednolite, dzielą się one na domniemania proste (zwykłe, wzruszalne) i domniemania niezbite (niewzruszalne).

Domniemania proste występują wtedy, gdy ustawa ustanawiając je nie zastrzega, iż domniemanie nie może być obalone przeciwdowodem, czyli możliwe jest dopuszczenie dowodu na przeciwieństwo.

Domniemanie niezbite występuje, gdy postanowienie ustawowe o domniemaniu prawnym zawiera zakaz stwierdzania za pomocą innych dowodów stanu rzeczy sprzecznego z domniemaniem ustanowionym prawnie. Domniemanie niezbite wyłącza dowód na przeciwieństwo.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, że domniemanie prawne jest „reliktem formalnej teorii dowodów”. Formalna (legalna) teoria dowodów stanowi, że pewne środki dowodowe korzystają z uprzywilejowania. Polega ona na tym, że moc dowodowa danego środka jest prawnie określona. Jest to tzw. ustawowa ocena dowodów, która jest przeciwna swobodnej ocenie dowodów zabezpieczającej zasadę prawdy obiektywnej. W przypadku domniemań prostych możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwnego i to neutralizuje formalną teorię dowodową. Natomiast domniemanie niezbite stanowi dowód formalny, korzysta z „pełnej mocy dowodowej”, tutaj przeciwdowód jest niemożliwy. W tym przypadku organ administracji, który prowadzi postępowanie, jest związany przepisem ustanawiającym domniemanie prawne niewzruszalne i jest skrępowany w ocenie całokształtu materiału dowodowego. W związku z tym, musi przyjąć to domniemanie jako niezaprzeczalny dowód istnienia określonego faktu, nawet gdyby byłoby to sprzeczne z innymi faktami, stwierdzonymi już za pośrednictwem innych środków dowodowych w postępowaniu dowodowym. W takiej sytuacji organ nie ma prawa dopuścić do przeprowadzenia dowodu przeciwnego, nawet jeżeli jest przekonany o tym, że fakt, który domniemanie prawne nakazuje przyjąć za udowodniony, nie odpowiada prawdzie. Z tego względu domniemania niezbite są rzadkością we współczesnym prawie procesowym, a k.p.a. w ogóle ich nie przewiduje. Niektóre domniemania proste mogą się przekształcić w domniemania niezbite. Konstrukcja domniemania niezbitego w polskim systemie prawnym ma bardzo ograniczone zastosowanie. NSA wypowiedział się przeciwko formalnej teorii dowodów, w wyroku z dnia 09.03.1989r., II SA 961/88 orzekł „w świetle art. 75 KPA niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodowej poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych,” także w wyroku z dnia 27.04.1992r., NSA orzekł „ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 KPA.” Organ powinien respektować domniemanie prawne tak długo, dopóki strona, na niekorzyść której ono przemawia, nie obali go przeciwdowodem. Organ powinien to czynić ze względu na istotę domniemania prawnego ustanowionego przez ustawodawcę, który kierował się interesem społecznym, znacznym stopniem prawdopodobieństwa istnienia faktów objętych domniemaniem oraz ze względu na wyraźny przepis kodeksu. Organ może zmierzać do obalenia domniemania w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych zgodnie z prawdą, jeżeli będzie miał wątpliwości co do realności domniemania i jeżeli będzie za tym przemawiał interes społeczny. Może to dotyczyć tylko domniemań zwykłych.

Przyjęcie innego faktu, niż tego, który wynika z domniemania prawnego możliwe jest tylko wtedy, gdy dopuszczalny jest dowód przeciwny. Domniemanie prawne wpływa na rozłożenie ciężaru dowodu. Domniemania prawne są ułatwieniem dowodowym, ponieważ zwalniają stronę od ciężaru przeprowadzenia dowodu, są one ustanowione na rzecz osób, które ustawa chce chronić w określonym wypadku.

3. Uprawdopodobnienie.

Przepisy procesowe dopuszczają w niektórych przypadkach możliwość uznania istnienia lub nieistnienia okoliczności faktycznych w sposób mniej sformalizowany, czyli w drodze uprawdopodobnienia. K.p.a. przejął instytucję uprawdopodobnienia z postępowania cywilnego i podobnie jak k.p.c., w niektórych przypadkach zadowala się uprawdopodobnieniem. „Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie dającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych pozwalających na przyspieszenie postępowania.”

Uprawdopodobnienie to nie udowodnienie, ale uwiarygodnienie istnienia lub nieistnienia pewnych faktów. Stanowi ono raczej metodę dowodzenia, a nie środek dowodowy. Uprawdopodobnienie charakteryzuje się odformalizowaniem postępowania, pozwala na przyspieszenie toku czynności procesowych. To wyrobienie w umyśle osoby, która prowadzi czynności postępowania przekonania, że określony fakt miał miejsce, i że takie, a nie inne okoliczności faktyczne towarzyszyły pewnym zdarzeniom. Uprawdopodobnienie jest czynnością procesową, która stwarza w świadomości organu orzekającego większy lub mniejszy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu.

Prawo procesowe nie wprowadza uprawdopodobnienia jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ taką podstawę może stanowić jedynie dowód. Uprawdopodobnienie zostało wprowadzone jako warunek dokonania określonej czynności procesowej (np. przywrócenia terminu, wyłączenie pracownika organu, wyłączenie biegłego), której dokonanie nie decyduje o wyniku sprawy.

Dowód stanowi regułę, a uprawdopodobnienie wyjątek, na korzyść strony, która powołuje się na pewien fakt. Uprawdopodobnienie stanowi pewną niekorzyść dla strony przeciwnej, ponieważ w większości nie można przeprowadzić dowodu na przeciwieństwo uprawdopodobnionego faktu, skoro ustawa poleca organowi zadowolić się uprawdopodobnieniem. Ze względu na to, że istota uprawdopodobnienia polega na wyrobieniu u danej osoby osobistego przekonania, nie obala się go przeciwdowodem.

„Przepisy prawne ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, w której toczy się postępowanie”, po to, aby przez przeprowadzenie postępowania dowodowego nie opóźniać wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Uprawdopodobnienie zostaje przeprowadzone za pomocą środków, które nie są skrępowane wymogami stawianymi co do formy przez przepisy kodeksu dla postępowania dowodowego.

Pisemne oświadczenia osób trzecich stanowią w praktyce częsty środek uprawdopodobnienia i mają one charakter informacji jakie te osoby składają organowi.

Tam, gdzie chodzi o uprawdopodobnienie, nie jest konieczne zachowanie szczegółowych przepisów o postępowaniu dowodowym. Organ może rozważyć oświadczenie osób trzecich, ale ustalenie czy i w jakim stopniu dana informacja uprawdopodabnia fakt, który strona przytoczyła zawsze zależy od uznania organu. Organ swoje przekonanie może oprzeć na tym, że dana osoba jest mu znana (pod kątem tego, czy zasługuje na wiarę) lub na innych specjalnych okolicznościach sprawy. Uprawdopodobnienie może również zostać przeprowadzone za pomocą środków dowodowych, które wymagają podjęcia przez organ czynności procesowej np. przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka.

Uprawdopodobnienie dopuszczalne jest tylko w wypadkach wskazanych przez kodeks. W postępowaniu zasadą jest dowód, natomiast uprawdopodobnienie jest stosowane raczej wyjątkowo w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania z uprawdopodobnienia, gdy celowe i pożyteczne jest ustalenie okoliczności faktycznych, bez przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Taka sytuacja ma miejsce rzadko i odnosi się do faktów nie mających istotnego znaczenia dla istoty sprawy.

K.p.a. nie podaje definicji instytucji uprawdopodobnienia, jednak jest ono dopuszczalne w następujących sytuacjach:

1. Uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu administracji (art. 24§3) lub członka organu kolegialnego orzekającego w sprawie (art. 27§1), biegłego (art. 84§2),

2. Uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu w postępowaniu nastąpiło bez winy zainteresowanego (art. 58§1),

3. Uprawdopodobnienie uchylenia decyzji wskutek wznowienia postępowania, implikujące wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania (art. 152§1),

4. Uprawdopodobnienie, że decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 k.p.a., implikujące wstrzymanie wykonania decyzji przez organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 159§1).

Jeżeli przepisy dopuszczają uprawdopodobnienie okoliczności faktycznych, to nie będzie miał zastosowania przepis art. 81 k.p.a., ponieważ w tej sytuacji wystarczy zakomunikowanie stronie o uprawdopodobnieniu okoliczności faktycznej.

„Prawo nie rozstrzyga kwestii jaki stopień prawdopodobieństwa jest dostateczny do uznania, że pewien fakt jest uprawdopodobniony. Wystarczy więc każdy stopień prawdopodobieństwa, nawet najmniejszy, który organ uzna za dostateczny.”

ROZDZIAŁ IV: Zasady postępowania dowodowego.

1. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie.

1.1. Zasada prawdy obiektywnej.

Zasadniczym elementem procesu stosowania normy prawa materialnego jest uznanie faktu za udowodniony, w oparciu o określony materiał zgodnie z przyjętą teorią dowodową i opisanie tego faktu w języku prawnym. Organ administracji podejmując decyzję powinien mieć wypracowane zdanie dotyczące podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Ta podstawa może zostać ustalona na podstawie materiału dowodowego, który został zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej, wynika z tego, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy, oparcie rozstrzygnięcia na faktach i okolicznościach udowodnionych. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego i jego ocenie. Od ustalenia prawdy materialnej zależy prawidłowa decyzja.

Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym jest częścią zasady ogólnej prawdy obiektywnej, obowiązującej w zakresie całego postępowania wyjaśniającego.

Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona jest w art. 7 k.p.a. „W toku postępowania organy administracji państwowej (...) podejmą wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...).”

Zasada ta polega na tym, że obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby został wszechstronnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

Znaczenie zasady prawdy obiektywnej wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 10.06.1987r., tak ocenił znaczenie tej zasady: „Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 77, 76§3 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych”.

B. Adamiak uważa, że zasada prawdy obiektywnej „ma kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.”

Zasadę prawdy obiektywnej można nazwać „zasadą działania z urzędu”, ponieważ oznacza ona dla postępowania administracyjnego odsunięcie strony od inicjatywy oraz dyspozycji dowodami. Nie oznacza to, że z urzędu zostaje wszczęte każde postępowanie administracyjne i dokonanie każdej czynności. Znaczy to, iż organ ma obowiązek z urzędu dążyć do wyczerpującego wyświetlania stanu faktycznego sprawy, w części potrzebnej do jej prawidłowego rozstrzygnięcia i w tym zakresie organ nie jest ograniczony ani związany wnioskami stron.

J. Starościak wyróżnia wśród zespołu zasad postępowania, zasady podstawowe i pomocnicze. Do zasad podstawowych zaliczył między innymi zasadę prawdy obiektywnej, ponieważ ma ona szczególnie doniosłe znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Wyraża ona, że organ, który prowadzi postępowanie administracyjne jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu rzeczy.

Zgodnie z tą zasadą, organ który prowadzi postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w taki sposób, aby pozwolił on na ustalenie stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Należy wyjaśnić okoliczności faktyczne w takim zakresie, jakiego wymaga rozstrzygnięcie sprawy. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzeczeniach NSA, w wyroku z 26.05.1981r., NSA orzekł „Prowadząc postępowanie (...), organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.”

Zasada prawdy obiektywnej jest zasadą każdego współczesnego procesu, nie tylko administracyjnego. W tym znaczeniu oznacza ona obowiązek oparcia wyłącznie na okolicznościach faktycznych, a nie tych, które zostały wprowadzone przez domniemanie, bądź prawdy przyznane przez stronę, każdego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w wielu wymaganiach stawianych prawidłowemu postępowaniu dowodowemu. Zasadą, która jest niezbędna przy realizacji zasady prawdy obiektywnej, jest podstawowa w postępowaniu dowodowym zasada swobodnej oceny dowodów.

Z zasady prawdy obiektywnej wynikają dla organu administracji publicznej pewne obowiązki. Pierwszym obowiązkiem jest określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji postępując zgodnie z normą prawa materialnego rozważa jakie fakty odgrywają duże znaczenie dla sprawy, czy trzeba je udowodnić i które dowody są potrzebne, aby udowodnić te fakty. Zakres dowodów zawarty w postanowieniu może ulec zmianie w toku postępowania. Gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, należy dokładnie ustalić charakter tego żądania. Organ jest związany tym żądaniem i nie może zmienić jego kwalifikacji z urzędu.

Przy ustaleniu zakresu postępowania dowodowego znaczenie odgrywa norma prawa materialnego, bądź prawa procesowego, którą wyznacza treść żądania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 07.04.1992r., „Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treść rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 k.p.a. kwestionuje prawidłowość decyzji.”

Zasada prawdy obiektywnej wyraża obowiązek organu polegający na dążeniu z urzędu do całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ może zbierać z urzędu materiały dowodowe, ustalać okoliczności faktyczne, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, może również dopuszczać dowody na wyżej wymienione okoliczności.

Zdaniem Z. Janowicza, zasada prawdy obiektywnej jest zasadą fundamentalną, zobowiązuje ona organy prowadzące postępowanie, do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a przede wszystkim nakłada obowiązek zebrania i rozpatrzenia z urzędu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Dotyczy to przeprowadzania dowodu z dokumentów, przesłuchania świadków, dokonania oględzin. Obowiązek ten ma zmierzać do prawidłowego ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy, to ustalenie prawdy materialnej, inaczej prawdy obiektywnej. Wszelkie czynności prowadzące do ustalenia prawdy obiektywnej, czyli rzeczywistego stanu stosunków faktycznych i prawnych powinny być dokonywane zgodnie z regułami postępowania dowodowego, które zawierają przepisy rozdziału 4 k.p.a. Czynności te nie mogą naruszać pozostałych przepisów prawa, które odnoszą się do niektórych dowodów i są stosowane w konkretnych sprawach.

Organ administracji publicznej jest związany zasadą praworządną podczas ustalania stanu faktycznego sprawy, musi on działać zgodnie z prawem. Organ nie może dokonywać czynności, które doprowadziłyby do wyjaśnienia okoliczności sprawy, ale byłyby one sprzeczne z prawem. W tej sprawie stanowisko NSA jest zgodne z poglądem doktryny „Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie (a także na organy działające w ramach tzw. pomocy prawnej), (...) obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym.” Nie ma co do tego żadnych wątpliwości, gdyż art. 7 k.p.a. nakazuje podjęcie wszelkich kroków, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także do „załatwienia sprawy”.

Zgodnie z tą zasadą organ, który prowadzi postępowanie ma obowiązek wydać taką decyzję, która w najbardziej możliwy sposób odpowiada obiektywnemu stanowi faktycznemu i prawnemu.

Organ administracji z mocy zasady prawdy obiektywnej nie może zawsze w postępowaniu administracyjnym działać z własnej inicjatywy. Nie jest on związany wnioskami stron tylko w takim stopniu, w jakim ustawa - k.p.k. lub inny przepis, nakazuje organowi podjęcie czynności z urzędu, bądź zezwala na to charakter sprawy. W k.p.a. oraz w innych ustawach występują przepisy, które uzależniają określone działania od żądania strony i właśnie one powodują zmniejszenie możliwości działania z urzędu.

Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym jest częścią zasady ogólnej prawdy obiektywnej, obowiązującej w zakresie całego postępowania wyjaśniającego. Istnieje ścisły związek pomiędzy zasadą ogólną prawdy materialnej i instytucjami postępowania dowodowego, ponieważ jej realizacja zależy od gwarancji zawartych w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej w ramach postępowania dowodowego znalazła szczegółowe rozwinięcie w art. 77§1, który stanowi „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.” Z tego przepisu wynika drugi obowiązek organu, obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów wskazanych w postanowieniu. Na mocy tego przepisu organ zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, który służy poszukiwaniu prawdy materialnej. „Realizacja tego obowiązku polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne.” Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym wiąże wszystkich uczestników tego postępowania, ale ostateczna odpowiedzialność za przestrzeganie jej obciąża organ prowadzący postępowanie. W celu wywiązania się z tego obowiązku organ musi mieć możliwość dysponowania zakresem postępowania dowodowego i oceny zebranego materiału dowodowego.

Na gruncie proceduralnym analiza zagadnienia - na kim spoczywa ciężar poszukiwania dowodów - może się opierać na jednym z trzech sposobów, - materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony tylko przez uczestników postępowania (zasada kontradyktoryjności), - materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony tylko przez podmiot orzekający (zasada inkwizycyjności), - materiał faktyczny i dowodowy jest gromadzony jednocześnie przez uczestników postępowania i podmiot orzekający (konstrukcja współdziałania). K.p.a. stanowi, że ciężar gromadzenia materiału faktycznego oraz dowodowego w sprawie obarcza organ rozpoznający sprawę, jednak strona ma także prawo zgłaszać środki dowodowe. K.p.a. potwierdza aktywność obu podmiotów w postępowaniu wyjaśniającym, w związku z tym obowiązuje konstrukcja współdziałania.

Zgodnie z przepisem art. 77§1 organ ma obowiązek: - podjąć ciąg czynności procesowych, których celem jest zebranie całego materiału dowodowego, - rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy to ogół dowodów, które trzeba zebrać, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Organ ustalając stan faktyczny opiera się na zgromadzonym materiale dowodowym i na domniemaniach, uprawdopodobnieniu oraz faktach powszechnie znanych i faktach znanych organowi z urzędu. „Z zasady prawdy obiektywnej dla organu administrującego płynie (...) dyrektywa wskazująca na to, w jakim duchu należy interpretować przepisy prawa obowiązującego.” Pojęcie „ustalenie stanu faktycznego” obejmuje ustalenie faktów i ich wszechstronne oświetlenie. Trzeba zwrócić uwagę na konieczność szerokiego rozumienia faktu „nie chodzi bowiem tu tylko o konkretne zdarzenie ograniczone w przestrzeni i czasie, ale o wszelkie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowania dowodowego, a więc wszelkie przejawy wewnętrznego życia ludzkiego np. zamiar, poczytalność oraz przejawy świata zewnętrznego (...) np. stan drogi, wygląd budynku.”

Znaczenie zebrania całego materiału dowodowego podkreśla NSA w wyroku z dnia 11.06.1981r., (SA 503/81) sąd orzekł „Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej, jak również uproszczona ocena zebranego niepełnego materiału dowodowego w tym przedmiocie jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.” Organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności i nie można tego obowiązku przerzucić na stronę. W oparciu o art. 77§1 ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy organ zobowiązany jest z własnej inicjatywy uzupełnić go. NSA w wyroku z dnia 07.05.1985r., orzekł „Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie nie może być przyrzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.”

Obowiązek zebrania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza również stronę. Strona powinna dbać o przedstawienie środków dowodowych w swoim interesie. Charakter postępowania administracyjnego zakłada przewagę inicjatywy organu w postępowaniu dowodowym. Mamy z nią do czynienia głównie w sprawach, w których postępowanie wszczęto z urzędu. Jednak nie oznacza to, aby strona nie była równorzędnym partnerem organu odnośnie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78, z zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Stanowisko w tej kwestii zajął NSA, w wyroku z dnia 26.10.1984r., sąd orzekł „Z art. 7 i 77§1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.”

Dowody mogą zostać dopuszczone również na wniosek strony i innych uczestników postępowania, którym przysługują prawa strony czyli organizacji społecznej, która bierze udział w postępowaniu na prawach strony i prokuratorowi. Skoro art. 77§1 nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na organ, strona może, ale nie musi dostarczyć tego materiału. W związku z tym, tylko organ administracji ma być czynny w tej materii, a strony mogą pozostać bierne. W przypadku bezczynności strony organ nie jest zwolniony z tego obowiązku. Organ orzekający powinien swym działaniem pobudzić inicjatywę stron oraz innych uczestników postępowania, w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organ nie zawsze będzie mógł sam wyjaśnić wszystkie okoliczności, które są istotne dla danej sprawy. Przepisy k.p.a. stwarzają możliwość współpracy, stanowi o tym art. 78§1 „ Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy.

§2 Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają ona znaczenie dla sprawy.”

Strona ma prawo żądać przeprowadzenia dowodu, to prawo procesowe strony, ma bardzo duże znaczenia dla obrony interesu prawnego - oznacza czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, która jest przedmiotem postępowania. To, czy żądanie strony będzie skuteczne, zależy od spełniania przesłanki - przedmiotem dowodu musi być okoliczność, która ma znaczenia dla sprawy, czyli musi dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawu strony wynikającemu z art. 78§1 odpowiada obowiązek organu, ustosunkowania się do żądania strony. Organ musi ocenić, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność, która ma znaczenie dla sprawy. Jeżeli ocena będzie pozytywna, organ musi przeprowadzić żądany dowód. Prawo strony żądania przeprowadzenia dowodów może zostać ograniczone poprzez odrzucenie wniosku dowodowego, który dotyczy okoliczności nieistotnych. Jest to podyktowane potrzebą respektowania zasady szybkości postępowania. Strona może dążyć do przewlekłości spraw, a to może godzić w interesy innych stron oraz utrudnić prawidłową ocenę całego materiału dowodowego. Przepis art. 78§2 wskazuje kiedy można odrzucić wniosek dowodowy strony. Przesłankę mogą stanowić - zbyt późne zgłoszenie oraz to, że jest to okoliczność stwierdzona innym dowodem. Jeżeli dowody, których przeprowadzenia żąda strona mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno zostać oddalone. To żądanie organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić, nawet wtedy, gdy wpłynęło po zakończeniu postępowania dowodowego. Rozwiązania prawne zawarte w k.p.a. nie uwzględniają obowiązku wskazania przez stronę dowodów, które są potrzebne do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. K.p.a. stanowi, że strona jest uprawniona do przedstawienia dowodów, a nie jest to jej obowiązek. Kodeks nie wprowadza systemu prekluzji, polega on na tym, że strony mają obowiązek przedstawić od razu wszystkie znane im fakty i dowody, pod rygorem utraty prawa do późniejszego ich przytoczenia, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego - według tego systemu uwzględnienie faktów i dowodów, których strony nie przedstawiły od razu pomimo takiego prawa, zależy od uznania organu orzekającego. Strona, która nie skorzystała z prawa jej przysługującego i nie przedstawiła faktów, ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może to zrobić w postępowaniu przed organem II instancji. Strona ma prawo także bronić swoich interesów w postępowaniu nadzwyczajnym i żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145§1 pkt. 5. Organ musi podjąć zakończone postępowanie wyjaśniające, wyznaczyć termin przeprowadzenia dowodu, postanowić o dalszym przeprowadzeniu rozprawy. Wniosek dowodowy strony, może uzupełnić materiał dowodowy odnośnie nowych okoliczności, może również obalić dowód już przeprowadzony. NSA przyjął „Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78§2 k.p.a. to organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odrzucić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego.”

Zwrot „organ może nie uwzględnić żądania” oznacza, że organ administracji podejmuje decyzję według własnej oceny sytuacji. Jeżeli organ stwierdzi, że wniosek stron dotyczy faktu stwierdzonego już innym dowodem, to nie uwzględni żądania strony. NSA w wyroku z dnia 05.12.1985r., II SA 1139/85 orzekł „Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego strony, może nastąpić tylko, gdy wniosek taki został zgłoszony przez stronę w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, zawarte zaś w nim żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów, a także gdy dotyczy to zakomunikowania stronie faktów powszechnie znanych albo faktów znanych organowi z urzędu.”

Żądanie strony przeprowadzenia dowodu zostaje odrzucone, jeżeli dowód dotyczy okoliczności nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem W. Dawidowicza ustawodawca „skomplikował poważnie to zagadnienie”, stanowiąc w art. 78§2 przesłanki o różnym charakterze i łącząc je ze sobą w sposób, który utrudnia sformułowanie końcowej oceny. Autor twierdzi, że „wątpliwości budzi już zastosowanie podwójnej negacji: „organ może nie uwzględnić żądania, które nie zostało wniesione. (...), sformułowanie to wydaje się wadliwe z uwagi na to, iż nie wskazuje wyraźnie na sytuację procesową, w której nastąpiło zgłoszenie żądania.” W. Dawidowicz opowiada się za nadaniem temu przepisowi następującego brzmienia „Organ prowadzący postępowanie może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które zostało zgłoszone po zakończeniu przeprowadzenia dowodów lub po zamknięciu rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami, a nowy dowód dotyczący tych okoliczności nie miałyby znaczenia dla sprawy.”

Strona powinna współdziałać z organem we własnym interesie, ponieważ nieprzedstawienie przez nią znanych jej faktów lub dowodów, może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji negatywnej dla strony. Stronie, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, nie można odmówić możliwości skutecznego żądania weryfikacji decyzji.

Również przepisy szczególne mogą nakładać na stronę obowiązek przytoczenia dowodów. Stanowisko zajął tu NSA w wyroku z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84 orzekł „1. Skoro strona, która zamierza wywodzić skutki prawne z określonych faktów, faktów tych nie udowodniła, to brak jest podstaw do ich uwzględnienia w postępowaniu (art. 77§1, art. 78) 2 . Art. 7 ust. 3 ustawy z 28.07.1983r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. Nr 45, poz. 207 ze zm.) narzuca stronie, która ponosiła koszty związane z chorobą spadkodawcy, konieczność wykazania, iż źródłem ich pokrycia nie był za życia spadkodawcy jego majątek.”

Dochodzenie prawdy obiektywnej w postępowaniu wymaga by organ administracji publicznej nie był związany żądaniami dowodowymi strony. Organ powinien starać się wyjaśnić stan faktyczny sprawy, nawet wbrew chęciom strony. Może on wykonać ten obowiązek na podstawie przepisów art. 77§2 §3 i art. 78, przepisy te czynią organ dysponentem zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia, w którym określa fakty, które należy stwierdzić i środki dowodowe. Organ nie jest związany tym postanowieniem, tak jak innymi, ponieważ art. 77§2 stanowi „Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.” Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, jednak może ono zostać zakwestionowane wraz z decyzją w odwołaniu. Organ ma możliwość dobierania najbardziej odpowiednich środków dowodowych. To prawo organu jest uzasadnione tym, iż organ powinien się troszczyć o uzyskanie obiektywnie prawdziwych informacji o pewnych faktach lub wiarygodnych twierdzeń podczas całego przebiegu postępowania dowodowego. Tą możliwość gwarantuje art. 77§2. W. Dawidowicz określił tą możliwość zasadą dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ prowadzący to postępowanie. W zależności od tego, czy postępowanie dowodowe będzie się toczyło w formie rozprawy, czy będzie miało charakter „kameralny”, znaczenie zwrotu „w każdym stadium postępowania” będzie inne. Jeżeli będzie to postępowanie kameralne to organ, w granicach obowiązującego go terminu załatwienia sprawy może swobodnie zmieniać swoje stanowisko odnośnie potrzeby przeprowadzenia dowodu. Gdy postępowanie odbywa się w formie rozprawy, zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego jest ograniczona do okresu między otwarciem i zamknięciem rozprawy. Materiał dowodowy, który został zebrany powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.

Postępowanie dowodowe zostaje przeprowadzone przez organ, który posiada właściwość do orzekania w danej sprawie. Jednakże dowody mogą zostać przeprowadzone w drodze pomocy prawnej, udzielanej przez inny organ administracji publicznej. Istota pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, polega na tym, że przed organem, który jest właściwy do wydania decyzji w danej sprawie zostają dopuszczone dowody przeprowadzone przez inny podmiot niż ten, który będzie dokonywał oceny tych dowodów i wyda na ich podstawie decyzję. Współdziałanie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne z innym organem, który przed wydaniem decyzji ma wydać opinię, zgodę lub zająć stanowisko w innej formie uregulowała nowela do k.p.a. z 1980r.

Art. 77§3 stanowi „Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłego na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania”. W tej sytuacji organ orzekający określa okoliczności, które stanowią przedmiot wyjaśnień lub zeznań. Organ, który został wezwany do pomocy prawnej jest związany zakresem postępowania dowodowego, wyznaczonym przez organ właściwy w sprawie. Jeżeli jednak organ przeprowadzający dowód w zakresie pomocy prawnej przesłucha nowych świadków i biegłych, to rozszerzy zakres czynności, które zostały mu powierzone. Jest to możliwe i stanowi o tym przepis art. 77§3. O przeprowadzeniu dowodu z nowych świadków i biegłych organ, który działa w ramach pomocy prawnej, powinien zawiadomić wszystkie strony, które biorą udział w postępowaniu przed organem, który rozstrzygnie sprawę. Współdziałanie organów administracji ma miejsce, gdy przepis szczególny zawiera nakaz rozstrzygnięcia sprawy po zajęciu stanowiska przez inny organ, niż ten, który rozstrzyga sprawę. W takiej sytuacji, zajęcie stanowiska przez inny organ jest istotną częścią postępowania wyjaśniającego. Art. 106§1 stanowi „Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.” Zdaniem W. Dawidowicza „Na tle przepisu 106§1 nasuwa się (...) uwaga, że „opinia”, czy „zgoda”, nie są formami wyrażenia stanowiska, lecz pewnymi rodzajami wypowiedzi, mającymi określone znaczenie prawne.”

Obowiązek uzyskania „opinii” innych organów nakładają przepisy szczególne prawa administracyjnego. Opinia to rodzaj wypowiedzi organu, w której organ wyraża ocenę określonej osoby, przedmiotu lub sytuacji. W. Dawidowicz uważa, że „opinia jako wyraz poglądów organu jest w zasadzie aktem pozbawionym wiążącego znaczenia, jednakże opinia wydana przez inny organ na żądanie organu prowadzącego postępowanie ma charakter dokumentu urzędowego, który może być zakwestionowany w tym postępowaniu, przez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (art. 76§3 k.p.a.).” Zdaniem autora wątpliwe jest istnienie przepisów prawa administracyjnego, które nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne, obowiązek uzyskania stanowiska innego organu w postaci jego „zgody”, ponieważ na gruncie prawa administracyjnego organ prowadzący postępowanie posiada kompetencję o charakterze wyłącznym i w związku z tym, żaden inny organ nie może wpłynąć wiążąco na realizację tej kompetencji.

Organ działający w ramach pomocy prawnej powinien zająć stanowisko niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawny przewiduje inny termin (art. 106§3). Jeżeli organ ten nie dochowa terminu do zajęcia stanowiska, ma on obowiązek zawiadomienia o tym strony i organ prowadzący postępowanie, podać przyczynę zwłoki oraz wskazać nowy termin zajęcia stanowiska. Za niedopełnienie tego obowiązku grozi odpowiedzialność porządkowodyscyplinarna lub inna przewidziana w przepisach.

Organ, który działa w ramach pomocy prawnej, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli uzna to za stosowne (art. 106§4). Jeżeli zdecyduje o przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ma obowiązek powiadomić o tym strony i umożliwić im udział w tym postępowaniu. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106§5). W. Dawidowicz krytycznie ocenia przepisy art. 106§4 i 5, zdaniem autora ustawodawca potraktował wydanie opinii jako sprawę, która podlega rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, czyli przy udziale strony, przez wydanie postanowienia. Natomiast „w świetle przepisów prawa materialnego, rzecz sprowadza się do podjęcia przez organ, do którego zwrócono się z żądaniem wydania opinii, wewnętrznych działań (badań) o charakterze fachowym, w wyniku których wydaje on opinię w postaci dokumentu urzędowego, który przesyła organowi prowadzącemu postępowanie; organ włącza ten dokument do akt postępowania jako wymagany przez prawo materialne środek dowodowy, do którego strony mogą ustosunkować się na ogólnych zasadach”. Również J. Zimmermann zajął krytyczne stanowisko w tej materii, jego zdaniem „Koncepcja wyrażania stanowiska przez inny organ właśnie w formie postanowienia jest dyskusyjna. Powoduje wiele wątpliwości procesowych dotyczących np. udziału stron w postępowaniu zmierzającym do wydania postanowienia. Wobec braku precyzyjnego uregulowania praktyka musi odpowiedzieć na nasuwające się tu pytania.” Organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy i strona mają prawo wystąpić do organu działającego w ramach pomocy prawnej o uzupełnienie, sprostowanie i wyjaśnienie postanowienia zawierającego stanowisko. Organ zajmujący stanowisko nie jest stroną postępowania, a tylko bierze udział w procesie decyzyjnym. Skutkiem tego, w razie nieuwzględnienia stanowiska tego organu, nie może on wnieść odwołania od decyzji ani skargi do NSA.

Możliwe jest wydanie decyzji w danej sprawie zanim postanowienie, które zawiera stanowisko organu działającego w ranach pomocy prawnej stanie się ostateczne.

Gdy nastąpi uchylenie zaskarżonego postanowienia a organ, który rozpatrywał zażalenie zajmie inne stanowisko w sprawie możliwe jest uchylenie decyzji w ramach postępowania odwoławczego.

Skutkiem niewywiązania się organu rozstrzygającego sprawę jest wznowienie postępowania. Jeżeli nie dojdzie do zasięgnięcia wymaganego przez prawo stanowiska innego organu, postępowanie tej części jest wadliwe i wadliwa jest wydana w nim decyzja. NSA w wyroku z dnia 29.12.1986r., II SA 1035/86 orzekł „Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106§1 k.p.a.), nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156§1 k.p.a.), lecz jedynie może uzasadnić wznowienie postępowania w sprawie (art. 145§1 pkt. 6 k.p.a.).”

W. Dawidowicz uważa, że „Sposób realizowania w postępowaniu administracyjnym wymagań dotyczących uzyskania opinii innego organu, jako środka dowodowego w sprawie administracyjnej, jest znany od dziesięcioleci w praktyce stosowania prawa administracyjnego i nie było szczególnej potrzeby normowania go w przepisach postępowania administracyjnego, skoro jednak zdecydowano się na to, należało działać z większą rozwagą.”

Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, organem współdecydującym może być rada gminy (np. art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992r., o grach losowych i zakładach wzajemnych⁴⁶ - „Wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w automatach losowych, gry bingo, pieniężne oraz zakładów wzajemnych powinien zawierać (...) opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier.”

Z art. 77§1 wynika obowiązek organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć „uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.” Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza też, obowiązek zajęcia stanowiska wobec różnic w zebranym materiale dowodowym. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć żadnego z przeprowadzonych dowodów. Może jednak zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności - jednak musi uzasadnić przyczynę. Pominięcie oceny określonego dowodu może prowadzić do wadliwej oceny innych środków dowodowych. W związku z tym organ administracji ma obowiązek zgodnie z art. 77§1 i 80 dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Organ nie może z góry założyć, że pewne dowody, które znajdują się w aktach sprawy mogą być bez znaczenia i nie trzeba ich rozpoznawać. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć każdy dowód, ale może przyznać im różne znaczenie. Cały materiał dowodowy powinien zostać rozpatrzony w sposób wyczerpujący tzn. trzeba określić wszystkie konsekwencje, jakie mogą wyniknąć z ustalenia, istnienia lub nieistnienia pewnego faktu lub prawdziwości lub fałszywości określonego twierdzenia o tym fakcie. Również NSA zajął stanowisko odnośnie znaczenia prawnego rozważenia całego materiału dowodowego, w wyroku z dnia 30.12.1980r., SA 645/80 orzekł „Zaniedbanie organu administracji publicznej w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opinii biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania, w związku z tym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy.” Tylko uwzględnienie wszystkich konsekwencji, które wynikają z materiału dowodowego może doprowadzić do ukształtowania obiektywnie prawdziwego poglądu na stan rzeczy, w oparciu o który zostaną ustalone konsekwencje obowiązującej normy prawa administracyjnego.

Zdaniem J. Starościaka „Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga od organu prowadzącego postępowanie nie tylko wykrycia okoliczności faktycznych, ale też szerokiego rozpatrzenia możliwości zastosowania różnych rozwiązań prawnych. (...) Jej realizacja nie jest możliwa bez zachowania obiektywizmu w ocenie okoliczności sprawy i materiału dowodowego.”

Realizacji zasady prawdy obiektywnej służą przepisy k.p.a., szczególnie przepisy o postępowaniu dowodowym, a także instytucje wyłączenia pracownika i organu administracji od załatwienia sprawy (art. 24-27 k.p.a.).

Z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej związana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażona w art. 10. Zasada prawdy materialnej wymaga od organu administracji, który prowadzi postępowanie najbardziej aktywnej roli w wyszukiwaniu i wykorzystaniu wszelkich dostępnych a niezbędnych dla sprawy środków dowodowych. Ustalenie prawdy materialnej przez organ administracyjny trwa najdłużej spośród wszystkich stadiów postępowania administracyjnego i wymaga wiele wysiłku ze strony pracowników organu administracji.

Zdaniem J. P. Tarno „Analiza orzecznictwa NSA wykazuje, że niedbałe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a tym samym naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej jest jednym z najczęstszych uchybień w działalności organów administracji.”

2. Obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

2.1. Zasada swobodnej oceny dowodów.

Wśród gwarancji dotarcia do prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym, istotne znaczenia ma zasada swobodnej oceny dowodów. Jest ona podstawową zasadą postępowania dowodowego, została ustanowiona w art. 80 k.p.a.

„Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.”

Zasada swobodnej oceny dowodów stanowi ochronę prawną działania organu wobec przyjęcia określonych ustaleń faktycznych należycie uzasadnionych. Zasada ta w procesie prowadzi do prawdy obiektywnej (materialnej).

„Swobodna ocena dowodów” stanowi negację znanej dawnemu prawu procesowemu tzw. „legalnej teorii dowodowej” - ustanawiała ona formalne kryteria dowodowe, które wiązały organ orzekający. W oparciu o legalną teorię dowodów, przyznanie się stron bądź zeznanie trzech kwalifikowanych świadków było dowodem zupełnym, który wiązał organ orzekający mimo tego, iż było wiadomo, że nie odpowiada to prawdzie. Legalna teoria dowodów polegała na wprowadzeniu do przepisów prawnych norm wiążących organ orzekający w zakresie oceny dowodów. Ustawowe związanie siłą dowodów było istotną cechą tej teorii. Legalna teoria dowodów odznaczała się „usztywnieniem” przez normę prawną znaczenia środków dowodowych, które sama określała. Utrudniało to i krępowało obiektywną ocenę i krytyczną ich analizę w danej sprawie oraz zajęcie przez organ orzekający stanowiska odnośnie całego zgromadzonego materiału dowodowego. Legalna teoria dowodów znika z chwilą dopuszczenia w procesie zasady swobodnej oceny dowodów.

„Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza uwolnienie od ustawowego przymusu traktowania pewnych określonych dowodów za wystarczające (np. dwóch świadków) zaś innych (np. zeznań krewnych) za niewystarczające; oznacza, że urzędnik powinien wówczas uznać twierdzenie faktyczne za udowodnione, gdy on jako rozsądny, sumienny i życiowo doświadczony człowiek uznaje osiągnięte prawdopodobieństwo za wystarczające.”

„Ocena dowodów” wiąże się z uznaniem prawdy lub fałszu. W teorii prawa została zdefiniowana następująco „akt uznania danego działania poznawczego za wystarczającą podstawę do przyjęcia, że określony stan faktyczny został w postępowaniu dowodowym należycie wykazany.” Ocena dowodów wiąże się z oceną poszczególnych źródeł dowodowych, uzyskanych z nich środków dowodowych, a przede wszystkim całokształtu materiału dowodowego. „Doświadczenie życiowe”, które wiąże się z pojęciami „przekonania”, „wiedzy” i „oceny” ma bardzo duże znaczenie w ocenie dowodów. Doświadczenie życiowe określa się jako „ogół wiadomości zdobytych na podstawie obserwacji i przeżyć, znajomości życia, rzeczy i ludzi, zasób umiejętności, praktyka, wprawa.”

Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika zakaz wobec prawodawcy ustanawiania prawnych reguł oceny dowodów w postępowaniu np. domniemań prawnych niewzruszalnych, a wobec organu orzekającego nakaz oceny wszelkich faktów i środków dowodowych, w sposób wszechstronny i nieskrępowany żadnymi regułami, poleceniami służbowymi lub z góry przyjętymi założeniami. Czyli organ administracji publicznej nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi przy ocenie, czy dana okoliczność (fakt) została udowodniona. Takich reguł nie zawiera art. 80.

Oparcie postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny dowodów uzasadnia to „by organ przy ustaleniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny.” Organ może uznać za przekonywujące zeznanie jednego świadka, nawet wtedy, gdy zeznania trzech innych świadków stanowią zaprzeczenie jego zeznania.

Omawiana zasada nie wyraża uprawnienia organu do oceny dowodów według swego widzimisię. Zasada ta nie pozwala organowi orzekającemu na ocenę wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę musi zostać dokonana w zgodzie z normami prawa procesowego i z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Reguły te są następujące:

• trzeba opierać się na materiale dowodowym zebranym i sprawdzonym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna). Naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych osobiście znanych organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym, który znajduje się w aktach sprawy.

• ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Usprawiedliwione jest nie rozpoznanie okoliczności, która jest obojętna dla sprawy lub niesporna.

• organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76§1 szczególną moc dowodową. Czyli organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów. W wyroku z dnia 12.12.1983r., II SA 1302/83 NSA orzekł, że przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może „ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Kontrola taka polega na sprawdzeniu - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, która doprowadziła do wydania przez biegłego takiej, a nie innej opinii.” Organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie dowody łącznie i ustosunkować się do istotnych różnic np. w opinii biegłych powołanych w sprawie. Organ powinien opierać swoją decyzję na całokształcie sprawy. Cały materiał dowodowy, który został uznany przez organ prowadzący postępowanie za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, musi być spójny. Jeżeli wystąpią dowody, które są ze sobą sprzeczne organ ma obowiązek ustosunkować się do tej sprzeczności i wskazać, które dowody przyjmuje, a które odrzuca oraz podać powody swojego postępowania. Organ może odmówić wiarygodności niektórym dowodom, ale może to uczynić po wszechstronnym ich rozpatrzeniu i wyjaśnieniu przyczyn. K.p.a. nie ustanawia podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. Tutaj organ powinien kierować się wiedzą i zasadami życiowego doświadczenia.

• rozumowanie, którego wynikiem jest ustalenie przez organ istnienia okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki, stan faktyczny i prawny sprawy musi być logiczny, wyjaśniony we wszystkich możliwych kwestiach.

Naruszenie powyższych reguł oraz norm procesowych, które odnoszą się do środków dowodowych jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie uznaje pewną okoliczność za udowodnioną lub nie w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego, ponieważ uwzględnienie tylko niektórych środków dowodowych, doprowadziłoby do powstania wypaczonego obrazu rzeczywistości. Organ prowadzący postępowanie ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne w oparciu o swoją wiedzę, doświadczenie i wewnętrzne przekonanie. Wiarygodność dowodów nie może być oceniana w oparciu o dane nie włączone do materiału dowodowego sprawy. Nie można stwierdzić, że dana okoliczność nie została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym jest dowód, który potwierdza tę okoliczność, a nie ma dowodu, który by jej zaprzeczał. Organ ma obowiązek oprzeć swoją ocenę na przekonywujących podstawach i wyrazić to w uzasadnieniu, chyba że ustawa zwolni go z tego obowiązku. Uzasadnienie stanowi ochronę swobodnej oceny dowodów o ile jest należyte. Należyte uzasadnienie obejmuje przedstawienie przeprowadzonych dowodów wraz z uwzględnieniem wskazań wiedzy i doświadczenia oraz zastosowania rozumowań formalnie poprawnych.

Urzędnik dokonuje oceny wiarygodności dowodów oraz wyciąga z nich wnioski, które dotyczą sprawy. Dokonuje tego w oparciu o własne przekonanie, nie będąc jednocześnie skrępowanym żadnymi regułami prawnymi narzucającymi sposób weryfikacji i oceny. To, co może krępować swobodne przekonanie organu orzekającego w ocenie materiału dowodowego, to domniemanie prawne niewzruszalne, wskazanie przez organ odwoławczy bądź sąd okoliczności jakie organ powinien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Swoboda organu jest ograniczona w ramach kasacji, jeżeli wskazówki organu wyższej instancji lub sądu są wiążące dla organu, który rozstrzyga sprawę. NSA w wyroku z dnia 03.03.1988r., IV SA 1176/88 orzekł „Kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (art. 80 k.p.a.) wyłącza możliwość odmiennej - niż dokonał to organ orzekający w postępowaniu administracyjnym - oceny wiarygodności i mocy dowodowej dowodów, na których oparto decyzję, chyba że organ ocenił dowody w sposób dowolny.” Organ, który kontroluje legalność decyzji ostatecznej nie może wkraczać w sferę przysługującej organowi orzekającemu w postępowaniu swobodnej oceny dowodów. Postawienie zarzutu wadliwości decyzji jest uzasadnione, gdy organ przekroczyłby granicę swobodnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie dowodów, i posłużyłby się oceną dowolną - jest to ocena, która nie liczy się z treścią dowodów. W przypadku, gdy organ posiadając różne dowody w postaci np. różnych opinii lub zeznań świadków, daje wiarę jednej z tych opinii, to ocena organu wiarygodności i mocy dowodowej zebranych dowodów nie może zostać zakwestionowana. W związku z tym nie można uznać za nieważną decyzji ostatecznej, która została wydana w oparciu o tak ocenione dowody.

Odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów mogą stanowić reguły ustawowe, które ograniczają korzystanie z pewnych środków dowodowych, bądź stymulują samą ocenę. Mogą to być także reguły ustawowe, które zakazują przeprowadzania dowodów co do określonych okoliczności. „Problematyka związana z zasadą swobodnej oceny dowodów jest obszerna i różnorodna. Łączą się z nią zagadnienia teorii prawa oraz dziedzin pozaprawnych, jak logika, psychologia czy socjologia. Jest to tematyka (...) istotna dla praktyki.”

3. Obowiązek umożliwienia stronie udziału w postępowaniu dowodowym oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

3.1. Zasada jawności wobec strony.

Strona w postępowaniu dowodowym ma nie tylko prawo zgłaszania środków dowodowych, ale również ma prawo czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Udział stron w postępowaniu wyjaśniającym oznacza przede wszystkim jawność tego postępowania wobec strony. Chodzi tu nie tylko o jawność formalną, ale również o jawność rzeczywistą. Przepisy kodeksu przywiązują szczególną uwagę do zagadnienia czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, ponieważ w tym postępowaniu wyłania się obraz prawdy materialnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Zasada jawności wobec strony jest odpowiednikiem obowiązku organu umożliwienia stronie udziału w postępowaniu dowodowym oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Obowiązek ten zawierają przepisy art. 79 i 80, i jest on realizowany w dwojaki sposób, w zależności od zastosowanego środka dowodowego.

Pierwszy obowiązek ustanawia art. 79, który stanowi

• 1. „Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

• 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodów, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.”

Organ ma obowiązek dopuścić strony do udziału w każdym stadium postępowania. W kwestii udziału strony w czynnościach postępowania dowodowego stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28.03.1985r., I SA 1282/84 sąd orzekł „Organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzaniu dowodu nie jest konieczny.”

Art. 79 stanowi postulat prawa strony jak najczynniejszego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Strona jest dobrze poinformowana o stanie faktycznym sprawy, jest świadoma swojego interesu. Organ ma obowiązek uwzględnić interes jednostki, jeżeli jest słuszny. W związku z tym, udział strony stanowi warunek konieczny do prawidłowego orzekania. Omawiany przepis stanowi gwarancję tych uprawnień procesowych strony odnośnie czynności postępowania dowodowego, które są dokonywane ustnie i przez bezpośrednią obserwację. Są to czynności, które są utrwalone na piśmie, ponieważ trzeba sporządzić z nich protokół. Bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu czynności nie zastąpi późniejsze zapoznanie się z ich przebiegiem i treścią. Bezpośrednia konfrontacja stron, świadków, biegłych oraz uczestniczenie w oględzinach daje możliwość komunikowania swoich spostrzeżeń, wyjaśnienia wątpliwości, ujawnienia i usunięcia sprzeczności zeznań i wyjaśnień.

Udział strony w czynnościach postępowania dowodowego wymaga od niej przygotowania się, zapoznania z aktami sprawy, zgromadzenia dowodów i dlatego ustanowiony został termin, w którym organ ma obowiązek powiadomić stronę o czynnościach. Na mocy przepisu art. 79§1 organ zobowiązany jest zawiadomić stronę o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem po to, aby strona mogła przybyć i odpowiednio przygotować się do udziału w przeprowadzaniu dowodu. Czyli przygotować wyjaśnienia i ewentualnie zgromadzić dalsze dowody dla poparcia swoich twierdzeń. Określenie terminu zawiadomienia strony o czynnościach postępowania dowodowego stanowi bardzo ważny element gwarancji realizacji prawa do czynnego udziału strony. Niedochowanie tego terminu może ograniczyć przygotowania strony do obrony własnego interesu i może stanowić podstawę oceny naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Termin ustanowiony w art. 79§1 należy liczyć od daty doręczenia zawiadomienia stronie, a nie od daty jego sporządzenia lub wysłania. Przepis art. 79§1 zawęża obowiązek organu do trzech dowodów w związku z tym powstaje wątpliwość, czy obowiązek ten odnosi się również do przeprowadzenia dowodu z dokumentów. „Odpowiedź negatywna oparta na podstawie literalnej wykładu tego przepisu (...) byłaby uproszczeniem zagadnienia.”

Dokument może być przedmiotem naszego zainteresowania z punktu widzenia jego materialnej strony - chodzi tu o materiał, na którym został sporządzony, bądź z punktu widzenia idealnej strony dokumentu - czyli jego treści. Jeżeli w postępowaniu dowodowym interesuje nas materialna strona dokumentu czyli chodzi o stwierdzenie jego autentyczności, czasu kiedy został sporządzony, postępowanie, w którym organ dokonuje rozpoznania tych elementów dokumentu nazywamy oględzinami dokumentu. Do oględzin dokumentu stosuje się art. 79. Natomiast, jeżeli organ interesuje idealna treść dokumentu, wtedy mamy do czynienia z oceną dokumentu. Tutaj nie ma zastosowania art. 79, czynny udział strony w tym postępowaniu zabezpieczają postanowienia art. 10 i 81. Obowiązek organu zawiadomienia stron nie odnosi się do przeprowadzenia dowodów z dokumentów oraz innych dowodów, których k.p.a. nie wymienia wprost - np. odtworzenie nagranych taśm magnetycznych, projekcja filmu. W takim przypadku trzeba uwzględnić art. 81. Strony trzeba powiadomić o przeprowadzeniu dowodu z oględzin dokumentu.

Na mocy art. 79§2 organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w przeprowadzeniu dowodu. Art. 9 k.p.a. stanowi, że organ powinien pouczyć stronę o posiadanym przez nią prawie do zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom, i o prawie do składania wyjaśnień. Organ powinien też umożliwić stronie realizację tego prawa, poprzez zapewnienie jej prawa głosu. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w przeprowadzeniu dowodu, może składać wszelkie wyjaśnienia i zgłaszać nowe wnioski dowodowe, w celu poparcia swoich twierdzeń.

Art. 79 „stwarza stan prawny odpowiadający postulatowi umożliwienia stronie pełnej obrony jej interesów, przez czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym.” Jeżeli organ nie wywiąże się z obowiązku umożliwienia stronie udziału w postępowaniu i strona otrzyma decyzję niekorzystną dla siebie, może w odwołaniu zarzucić organowi niewywiązanie się z tego obowiązku. Naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków ustanowionych w art. 79 stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i jest podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145§1 pkt. 4.

Omawiana zasada wywodzi się z przekonania, że nikt nie potrafi lepiej czuwać nad właściwym załatwieniem sprawy jak ten, kogo ona dotyczy. Ta zasada w postępowaniu administracyjnym w bardzo istotny sposób umacnia pozycję strony i zapewnia jej możliwość nieustannego czuwania nad swoimi prawami i interesami. Jawność postępowania wyjaśniającego wobec strony daje możliwość orientowania się na bieżąco we wszystkich szczegółach przebiegu tego postępowania, a także jest niezbędną przesłanką by strona mogła odegrać czynną role w tym postępowaniu.

Niezależnie od udostępnienia stronom wglądu w cały materiał dowodowy i faktyczny, w celu jego oceny w całości oraz ustosunkowania się do niego pod kątem spodziewanej decyzji w sprawie, organ jest ograniczony w uznawaniu okoliczności faktycznych za udowodnione przepisem art. 81, stanowi on „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10§2.”

Powyższy przepis jest rozwinięciem następstw procesowych obowiązywania ogólnej zasady wysłuchania stron (art. 10). Realizacja obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i zgłoszonych żądań, zapewnia stronie wpływ na kształtowanie toku postępowania i zapadającej w nim decyzji. Organ nie może jednostronnie, bez stanowiska i opinii strony uznać fakty za udowodnione. Musi on skonfrontować swoje poglądy i stanowisko ze zdaniem strony, która musi mieć możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności, które są przedmiotem dowodu. Przeprowadzenie dowodu powoduje, że okoliczność faktyczna jest wiarygodna, ale dopiero wtedy gdy strona mogła wypowiedzieć się co do dowodu. Organ ma obowiązek, w toku całego postępowania dowodowego stwarzać możliwość stronie ustosunkowania się do dowodów. Organ administracji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. i ustanowione w nim instytucje w taki sposób, aby strona w ich ramach i dzięki nim miała prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w danej instancji. Prawo strony do wypowiedzenia się jest realizowane, gdy ma ona możliwość wypowiedzenia się w toku zbierania dowodów. Strona ma prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji odnośnie wszelkich dowodów i materiałów, bez względu na to z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane tzn. z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron. Strona niezależnie od możliwości wypowiedzenia się w poszczególnych fragmentach postępowania dowodowego powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego. Zdaniem W. Dawidowicza prawo strony, wynikające „z art. 81 ma charakter „syntetyczny”, dotyczy nie poszczególnych dowodów, lecz ich sumy w odniesieniu do pewnej okoliczności.”

Omawiane prawo odnosi się do możliwości wypowiedzenia się przez stronę, nie chodzi o to, aby wydanie decyzji było uzależnione od faktycznego skorzystania przez stronę z tej możliwości. Jeżeli strona nie skorzysta z tego prawa w toku postępowania, nie może domagać się, aby umożliwiono jej odrębne wypowiedzenie się. Prawo przyznane stronie przez art. 81 jest prawem strony i ona nim rozporządza. W związku z tym od woli strony zależy jego realizacja - to czy strona skorzysta z tego prawa czy nie, zależy od przyjętej przez nią koncepcji obrony swoich interesów. W wyroku z dnia 07.11.1988r., IV SA 701/88 sąd orzekł, „1. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 KPA). 2. Odmowa rozpatrzenia przez organ dowodu z opinii biegłego oferowanego przez stronę, której przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy.” Jeżeli strona zrezygnuje z wykonania przysługującego jej prawa na mocy art. 81, nie powoduje to wadliwości ustalonego stanu faktycznego sprawy. Potwierdza to NSA w swoim wyroku z dnia 14.03.1988r., IV SA 1152/87, „Jeżeli strona wezwana do udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień uporczywie odmawia wzięcia udziału w postępowaniu, organ może - bez naruszenia art. 10§1 w zw. z art. 81 KPA - oprzeć swoją decyzję na dostępnych mu dowodach.”

Okoliczność faktyczną można uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wyjątek stanowią okoliczności, o których stanowi art. 10§2. Organ administracji publicznej może wyjątkowo odstąpić od zapewnienia realizacji prawa przez stronę, wynikającego z art. 81, jeżeli załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10§2). Przepis ten ma charakter wyjątkowy i należy stosować do niego wykładnię ścieśniającą i należycie to udokumentować. Jeżeli organ uzna okoliczność faktyczną za udowodnioną bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do niej, musi wykazać, że postąpił tak w celu ochrony bardzo ważnych dóbr, o których stanowi art. 10§2. Odstępstwo od zasady procesowej, która jest ustanowiona w art. 81 ma charakter wyjątkowy i dlatego organ powinien wydać odpowiednie postanowienie, w którym wskaże okoliczność uznaną za udowodnioną bez wypowiedzi strony, a także wskaże sytuację, która zagraża dobrom chronionym. Konkretne wskazania niebezpiecznej sytuacji i dóbr, którym ona zagraża jest konieczne w celu uniknięcia uchybienia procesowego. Nieuzasadnione naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i jest podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145§1 pkt. 4. Wagę prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów podkreślił NSA w wyroku z dnia 13.02.1986r., II SA 2015/85, sąd orzekł „Zachowanie wymagań art. 79 i 81 KPA, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy.”

Prawo strony do wypowiedzenia się stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy materialnej, ale przede wszystkim jest gwarancją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

ROZDZIAŁ V: Formy postępowania dowodowego.

1. Rozprawa.

1.1. Obligatoryjność rozprawy.

Centralnym punktem postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wagi problematyki prawnej stanowi postępowanie dowodowe w formie rozprawy. Rozprawa jest najbardziej wszechstronną formą postępowania wyjaśniającego, etapem, w którym znajdują wyraźne odbicie wszelkie podstawowe zasady procesu. Instytucja rozprawy administracyjnej może być analizowana z różnych punktów widzenia, głównie w kontekście zasad ogólnych k.p.a.

Rozprawa umożliwia realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny, ponieważ umożliwia koncentrację w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności postępowania.

W rozprawie uczestniczy szeroki krąg osób, często nawet wszystkie osoby, które biorą udział w danym postępowaniu administracyjnym - strony, ich przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, świadkowie, biegli, przedstawiciele państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych i in.

Rozprawa to szereg przesłuchań, które spojone są jednym celem i łączą się w jedną całość dzięki nieprzerwanej obecności konfrontujących się ze sobą organu i stron - to cecha kontradyktoryjności. Druga cecha rozprawy polega na koncentracji w jej ramach możliwie wszystkich dowodów łącznie z oględzinami, jeżeli istnieje potrzeba przeprowadzenia tego dowodu na rozprawie. „Postępowanie administracyjne zbliża się bardzo w tej formie postępowania wyjaśniającego do postępowania sądowego, zwłaszcza do postępowania cywilnego procesowego.” Rozprawę administracyjną cechuje względna jawność, ponieważ nie jest ona jawna dla wszystkich, a tylko dla osób przewidzianych w k.p.a., inaczej niż w postępowaniu sądowym.

Rozprawa umożliwia wymianę i uzgodnienie poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, pozwala na szybkie komunikowanie się, a rezultatem tego jest usprawnienie postępowania wyjaśniającego oraz zabezpieczenie zasady ogólnej szybkości postępowania oraz ustności. Strony postępowania o przeciwstawnych interesach mają możliwość bezpośredniej wymiany poglądów i ewentualnie uzgodnienia stanowisk co może prowadzić do zawarcia ugody. Rozprawa jest dialogiem prowadzonym w celu wyjaśnienia sprawy. Ustawodawca nadał rozprawie toczącej się przed organem administracji duże znaczenie, o czym świadczy uregulowanie jej w osobnym rozdziale.

Częścią składową właściwości organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie administracyjnej, jest właściwość do przeprowadzenia rozprawy. Właściwość ta ulegała zmianie na gruncie kolejnych nowelizacji kodeksu.

Przepis art. 45 r.p.a. zawierał obligatoryjne i fakultatywne przesłanki do przeprowadzenia rozprawy, stanowił on §1 „Poza wypadkami, w których obowiązujące przepisy prawne nakazują przeprowadzenie rozprawy, władza może zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej o ile w ten sposób da się osiągnąć znaczne przyśpieszenie i uproszczenie postępowania.

§2 „W szczególności władza może zarządzić z urzędu lub na wniosek rozprawę ustną: a) o ile chodzi o uzgodnienie sprzecznych interesów stron, b) o ile chodzi o rozpatrzenie sprawy przy udziale większej liczby osób interesowanych, reprezentantów różnych działów administracji albo przy udziale świadków i biegłych, c) o ile badanie wyjaśniające ma być przeprowadzone poza siedzibą urzędu przez osobno delegowanego w tym celu urzędnika.” Przepis ten stanowił, że poza wypadkami, w których obowiązujące przepisy prawne nakazują przeprowadzenie rozprawy, władza nie ma obowiązku zarządzić rozprawy i skorzystanie z tej instytucji pozostawione jest swobodnemu uznaniu władzy. Organ administracji mógł według swego uznania zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy o ile w ten sposób dało się osiągnąć znaczne przyśpieszenie i uproszczenie postępowania.

Także w tekście k.p.a. z 1960 r. utrzymano podział na obligatoryjne i fakultatywne właściwości do przeprowadzenia rozprawy. Art. 82§1 stanowił „Organ administracji państwowej może przeprowadzić w toku postępowania rozprawę, jeżeli w ten sposób da się osiągnąć znacznie przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania.

§2 Organ administracji państwowej powinien przeprowadzić rozprawę 1) jeżeli jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, 2) gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, 3) jeżeli wymagają tego przepisy prawne.”

Zdaniem E. Iserzona i J. Starościaka „redakcja §1 stwarza pozory („może”), że przeprowadzenie rozprawy pozostawione jest uznaniu („swobodnemu”) organu”. Kryterium, którym powinien kierować się organ w rozstrzygnięciu kwestii dotyczącej przeprowadzenia rozprawy bądź poprzestania na „kameralnej” postaci postępowania wyjaśniającego ma być osiągnięcie znacznego przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania. Autorzy twierdzą, że jeśli organ dojdzie do wniosku, że w wyniku przeprowadzenia rozprawy uda się osiągnąć ten cel, to chyba jest on obowiązany przeprowadzić rozprawę. Gdyby w tej sytuacji tego nie zrobił, naruszyłby zasadę przyśpieszenia i uproszczenia postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że przeprowadzenie rozprawy jest celowe ze względu na przyśpieszenie i uproszczenie postępowania, to nie może nie przeprowadzić rozprawy. Zdaniem E. Iserzona i J. Starościaka przepis §1 powinien być odczytywany w następujący sposób „Organ (...) przeprowadzi (...) rozprawę jeżeli w ten sposób, da się osiągnąć znaczne przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania.” Artykuł 82§2 stanowił w jakich przypadkach w szczególności powinna zostać przeprowadzona rozprawa. Wypadki wymienione w pkt. 2 i 3 były sformułowane jednoznacznie. Natomiast można było przypuszczać, że redakcja pkt. 1 wprowadzała dodatkowy warunek poza warunkiem udziału świadków, biegłych lub dokonania oględzin, warunek „potrzeby rozprawy”. W przypadku gdy należy zbadać dwóch świadków potrzeba rozprawy wydawała się wątpliwa w odniesieniu do intencji autorów k.p.a., która znalazła swój wyraz w redakcji art. 82. Praktyczne względy wskazują na to, aby organ w wątpliwych przypadkach w świetle art. 82 przeprowadził rozprawę ze względu na jej wyższość nad „kameralną” postacią postępowania dowodowego.

Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji w 1980r. nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy obligatoryjnym, a fakultatywnym przeprowadzaniem rozprawy pomimo, że przepis art. 89 rozdziela na dwie grupy przesłanki korzystania z tej formy postępowania administracyjnego. Ta zmiana obejmowała dwa zasadnicze punkty: 1) W obydwóch paragrafach (§1 stanowił o możliwości przeprowadzenia rozprawy, §2 zawierał obowiązek jej przeprowadzenia) wprowadzono przesłankę obowiązku przeprowadzenia rozprawy, 2) Przesłanki dotyczące przeprowadzenia rozprawy zostały uzupełnione o zrealizowanie celu wychowawczego postępowania administracyjnego wobec obywateli. Przepis art. 89§1 stanowi „Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcia celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa.

§2 Organ powinien przeprowadzić rozprawę gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.”

„Ze sformułowania „organ przeprowadzi”, „organ powinien” wynika, że są to przepisy zawierające normy nakazujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy.” Zdaniem B. Adamiak pomimo, że w art. 89§2 użyto sformułowania „organ powinien”, które ma mniejszą siłę rozkazodawczą, nie można uznać, że w art. 89 zróżnicowano stopień obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Także Z. Janowicz uważa, że obowiązek określony w §1 i §2 należy traktować tak samo. Powyższy tekst zaciera granicę między obligatoryjnością i fakultatywnością przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem W. Dawidowicza „obligatoryjny sens wyrazu „przeprowadzi” potwierdza odniesienie do sytuacji kiedy przeprowadzenia rozprawy wymaga przepis prawa.” Przepisy art. 89 są zawiłe, ponieważ do ich treści wprowadzono spójniki - „lub”, „bądź”, „albo”, „oraz” - których znaczenie w wykładni gramatycznej jest różne i nie pokrywa się to z ich znaczeniem w mowie potocznej. Bardzo ważne jest nadanie im prawidłowego znaczenia ponieważ wyznacza ono granice obowiązku przeprowadzania rozprawy w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli organ nie zrealizuje tego obowiązku postępowanie administracyjne będzie dotknięte wadą. Może być ona zakwalifikowana jako wada, która ma istotny wpływ na wynik postępowania, a to oznacza, że może stanowić podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.

Analizując przesłanki przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym, trzeba rozpatrywać łącznie treść §1 i §2 art. 89, ponieważ wymienione w nich przesłanki nie wykluczają się wzajemnie i mogą jednocześnie występować. Zgodnie z art. 89 organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy:

1. Przyśpieszy to lub uprości postępowanie. Ta przesłanka przeprowadzenia rozprawy opiera się na nieostrym kryterium. W tym przypadku organ dokonuje oceny, czy w określonej sprawie przeprowadzenie rozprawy będzie miało znaczenie dla przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania. Przeprowadzenie rozprawy ma doprowadzić do osiągnięcia korzyści organizacyjnych, które pozwolą na szybsze bądź łatwiejsze rozstrzygnięcie sprawy, która jest przedmiotem postępowania. Osiągnięcie tych korzyści zależy od stopnia trafności ich przewidywania w danych okolicznościach. Organ dokonując oceny musi wziąć pod uwagę szereg czynników, takich jak koszty rozprawy. Koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich stron, które dokonują czynności procesowych np. składają wyjaśnienia, stanowi element przyśpieszenia postępowania. Jeżeli urzędnik oceni, że przeprowadzenie rozprawy nie spowoduje przyśpieszenia ani uproszczenia postępowania to obowiązek przeprowadzenia rozprawy w zasadzie nie istnieje. Dokonanie oceny czy ze względu na charakter i okoliczności sprawy przeprowadzenie rozprawy będzie lub nie będzie sprzyjało osiągnięciu powyższych celów należy pozostawić organowi, który prowadzi postępowanie. Zdaniem W. Dawidowicza w tym wypadku czynienie użytku z kompetencji do przeprowadzenia rozprawy należy określić jako fakultatywne.

2. Zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego. Wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia rozprawy w wyniku zaistnienia tej przesłanki zdaniem B. Adamiak budzi wątpliwości. O osiągnięciu celu wychowawczego można by mówić gdy organ administracji publicznej orzekałby o sankcji karnej za delikt administracyjny bądź o cofnięciu uprawnień z powodu wadliwej realizacji tych uprawnień przez jednostkę. Trudno uznać, że postępowanie administracyjne spełnia funkcję prewencji ogólnej w stosunku do społeczeństwa, ponieważ nie opiera się ono na zasadzie jawności w zakresie jaki przyjmuje postępowanie sądowe. Rozprawa, która jest formą postępowania administracyjnego musi posiadać cechy, które są właściwe dla tego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym nie jest oparte na zasadzie jawności w stosunku do osób postronnych, dlatego rozprawa administracyjna nie może być wyjątkiem w tym względzie. Zdaniem W. Dawidowicza zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza możliwość przypisania jej funkcji wychowawczej w sensie w jakim funkcja ta wiązana jest np. z rozprawą karną. Wprowadzenie tej przesłanki jest możliwe jeżeli potraktujemy postępowanie administracyjne w sposób oderwany, nie dostrzegając jednocześnie konsekwencji jakie wynikają z roli odgrywanej przez to postępowanie w procesie stosowania norm prawa administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym nie przyjęto zasady jawności wobec osób postronnych, celem zasadniczym przedmiotu postępowania administracyjnego jest stosowanie prawa w celu ustalenia sytuacji prawnej jednostki, a nie orzekanie w przypadku naruszenia prawa przez jednostkę, dlatego trudno jest mówić o funkcji wychowawczej postępowania administracyjnego, a w związku z tym również o celu wychowawczym rozprawy. Przesłanki dotyczące przeprowadzenia rozprawy zawarte w powyższych dwóch punktach mogą wystąpić łącznie. Natomiast obowiązek zastosowania formy rozprawy istnieje już wtedy, gdy zostanie spełniona jedna z nich. Zastosowanie przepisu powinno dać widoczny efekt, a więc nie chodzi tutaj np. o przyśpieszenie załatwienia sprawy o jeden dzień. W tej sytuacji podjęcie postanowienia odnośnie przeprowadzenia rozprawy musi zapaść po dokonaniu oceny sprawy, zakresu postępowania dowodowego, znaczenia rozstrzygnięcia sprawy dla osób trzecich, które znajdują się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a także przypuszczalnego terminu wydania decyzji.

3. Wymaga tego przepis prawa. Rozprawę należy przeprowadzić zawsze, gdy stanowi tak przepis szczególny. Decyduje o tym użycie w przepisie spójnika „albo”. W takim wypadku nie trzeba rozpatrywać czy będzie to miało wpływ np. na przyśpieszenie postępowania. Obowiązek przeprowadzenia postępowania w tej formie z mocy przepisu szczególnego powoduje, że nie trzeba rozpatrywać innych przesłanek zawartych w §1 i §2, ponieważ i tak istnieje obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Skutkiem nie wykonania tego obowiązku jest wada postępowania. Gdy przepis prawa wymaga przeprowadzenia rozprawy, to organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie dokonuje oceny swojej kompetencji, ale ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Stanowisko w tej kwestii zajął NSA w wyroku z 03.12.1981r. (SA/Ka 159/81), sąd orzekł „wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie.” Jeżeli przepis szczególny wprowadza obowiązek przeprowadzania rozprawy, to skutkuje to pozbawieniem organu administracji publicznej swobody oceny co do wyboru formy postępowania wyjaśniającego. NSA w wyroku z 02.03.1983r. (SA/Kr 1179/82) orzekł „1. W przypadku gdy z postanowienia szczególnego przepisu prawa wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, organ administracji państwowej nie jest władny od odstąpienia od przeprowadzenia takiej rozprawy. 2. Wydanie decyzji przez organ administracji państwowej bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie decyzji przez NSA”. Przykładami przepisów szczególnych nakładających obowiązek przeprowadzenia rozprawy są: przepis art. 37 ustawy z 24.10.1974r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.), który stanowi, że „terenowy organ administracji państwowej zarządza rozprawą wodnoprawną w postępowaniu: 1) o wydanie, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego, 2) o ustalenie potrzeby dostępu do wód oraz szerokość przejść i przejazdów wzdłuż wód, (...), 6) o odszkodowanie, 7) o wymierzenie kary pieniężnej.”, oraz przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 29.04.1985r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), który stanowi „O wywłaszczeniu i odszkodowaniu nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy”. Zdaniem H. Poleszaka przepisy te, pomimo że zostały zamieszczone w aktach o charakterze materialnoprawnym są przepisami z zakresu postępowania administracyjnego. W związku z tym naruszenie ich wymaga innej oceny niż naruszenie nakazów wynikających z norm prawa materialnego. W. Dawidowicz uważa, że przepis art. 89§1 zawiera nakaz przeprowadzenia rozprawy „gdy wymaga tego przepis prawa”. Odsyła więc do przepisów prawa materialnego, w związku z tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy ma charakter materialny a nie proceduralny. Obowiązek ten realizowany jest w trybie określonym przez przepisy postępowania administracyjnego dotyczące rozprawy. Zdaniem E. Iserzona decyzja, która została wydana bez przeprowadzenia rozprawy wbrew postanowieniu prawa, które nakazuje jej przeprowadzenie to decyzja wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wada ta stanowi ciężkie naruszenie prawa gdyż nakaz ustawodawcy ma charakter bezwzględny. H. Poleszak twierdzi, że „Analiza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi (...) do poddania w wątpliwość zasadność powyższego stanowiska.” Zdaniem autora, rozprawa jest jedną z form postępowania wyjaśniającego - służy dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na ten cel, należy oceniać naruszenie przepisu nakazującego organowi administracji publicznej przeprowadzenie rozprawy w określonych sytuacjach. W związku z tym, naruszenie powinno być traktowane podobnie do naruszeń innych nakazów, których celem jest dokładne wyjaśnienie, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Autor uważa, że jeżeli naruszenie art. 10§1 powoduje z woli ustawodawcy uchylenie decyzji, to nie istnieją dostateczne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy administracji publicznej do przeprowadzenia rozprawy. H. Poleszak twierdzi, że wada postępowania nie pozbawia decyzji podstawy prawnej ponieważ z k.p.a. wynika, że tylko niektóre wady postępowania powodują wzruszenie decyzji. Zdaniem E. Iserzona, sam fakt nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej gdy ustawa zobowiązuje do tego organ powoduje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. B. Adamiak uważa, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy zawarty w przepisie szczególnym, odnosi się do postępowania zwykłego. Nie obejmuje on postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ten tryb postępowania polega na weryfikacji decyzji, nie dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zostaje rozstrzygnięta decyzją weryfikowaną. W tej kwestii również NSA zajął stanowisko, w wyroku z 05.05.1992r. IV SA 111/92 sąd orzekł „Nie jest obligatoryjna rozprawa administracyjna w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu tylko dlatego, że postępowanie to dotyczy wywłaszczenia”. Jeżeli obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy w stosunku do postępowania zwykłego wynika z przepisu szczególnego wtedy organ jest zobowiązany do jego realizacji. H. Poleszak twierdzi, że dokonując orzeczenia w sprawach, w których ustawa zobowiązuje organy administracji publicznej do przeprowadzenia rozprawy należy bardzo wnikliwie i krytycznie ocenić materiał dowodowy w celu ustalenia, czy sprawa została wyjaśniona wyczerpująco i czy przy rozstrzyganiu wzięto pod uwagę słuszne interesy stron postępowania. Trzeba więc stwierdzić, czy mimo nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej zrealizowano w pełni cel jaki miała ona spełniać. Dopiero gdy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i treść skargi zajdzie domniemanie, że gdyby przeprowadzono rozprawę rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż treść rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżoną decyzją wtedy istniałyby przesłanki do wzruszenia decyzji w oparciu o art. 207§2 pkt. 3 k.p.a. Autor uważa, że zasadnicze znaczenia ma pogląd na skutek prawny odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy gdy jest ona obligatoryjna a nie to czy organ może, czy nie odstąpić od jej przeprowadzenia, co wymaga szerszej dyskusji.

4. Zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Jeżeli w postępowaniu bierze udział kilka podmiotów mających interes prawny - strony i interesy tych stron wykluczają się wzajemnie albo co najmniej kolidują ze sobą wtedy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Ta przesłanka powstaje, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zgodnie z żądaniem strony, która wszczęła postępowanie pociąga za sobą konieczność jednoczesnego ograniczenia lub zniesienia praw, które dotychczas przysługiwały innym podmiotom w wyniku czego one także stają się stronami w tej sprawie. W tej sytuacji, strony te mogą porozumieć się w kwestiach spornych poprzez zawarcie ugody. Istnieje związek funkcjonalny między instytucjami procesowymi rozprawy i ugody - organizacyjnym warunkiem zawarcia ugody jest równoczesna obecność w określonym miejscu i czasie wszystkich stron reprezentujących przeciwstawne interesy. Osiągnięcie tego jest możliwe poprzez nadanie postępowaniu wyjaśniającemu formy rozprawy. Jeżeli w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, ich interesy nawzajem się wykluczają w całości lub w części organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Stanowisko w tej kwestii zajął NSA, w wyroku z 10.11.1981r. (SA/Kr 173/81) orzekł, „Jeżeli zeznania darczyńcy i obdarowanego składane w toku postępowania w sprawie wymierzania podatku od darowizny, są rozbieżne co do wartości przedmiotu, organ administracji powinien zgodnie z art. 89 k.p.a. przeprowadzić z ich udziałem rozprawę dla ustalenia rzeczywistej wartości podstawy opodatkowania.”

5. Jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych, w drodze oględzin. Ta przesłanka ma miejsce, gdy zachodzi sytuacja, w której dla wyjaśnienia sprawy konieczne jest przesłuchanie więcej niż jednego świadka lub wysłuchanie kilku biegłych czyli gdy celowa i potrzebna jest koncentracja materiału dowodowego. Realizacja postępowania dowodowego w odniesieniu do dowodów ze świadków, biegłych i oględzin polega na koncentracji środków dowodowych w określonej sprawie a ten cel może zostać osiągnięty poprzez przeprowadzenie tego postępowania w formie rozprawy. W przypadku rozbieżności opinii biegłych bądź złożenia przez świadków sprzecznych zeznań podczas rozprawy możliwa jest ich konfrontacja. Dzięki temu organ administracji może dokonać prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy, przy udziale świadków lub biegłych bądź w drodze oględzin uzasadnia rodzaj środków dowodowych, które są konieczne do ustalania stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 89§1 i §2 Organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w formie rozprawy. Przepis art. 89§2 budzi pewne wątpliwości interpretacyjne, dotyczą one tego czy przesłanki zawarte w pkt. 4 i 5 powinny wystąpić łącznie, czy każda z nich osobno ustanawia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. „Przesłanka pierwotna - uzgodnienie interesów stron jest połączona z drugą - wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych spójnikiem „oraz”. Wynikałoby z tego, że rozprawę organ przeprowadzi gdy obie te przesłanki wystąpią łącznie.” Uwzględniając trzecią przesłankę, którą jest wyjaśnienie sprawy w drodze oględzin można stwierdzić, że organ przeprowadzi rozprawę gdy istnieje potrzeba uzgodnienia interesów stron i jednocześnie sprawa musi zostać wyjaśniona przy udziale świadków lub biegłych bądź też organ przeprowadzi ją w celu uzgodnienia interesów stron z jednoczesnym dokonaniem oględzin. Czyli sprzeczność interesów stron oraz rodzaju dowodów przeprowadzonych w postępowaniu ma zasadnicze znaczenie dla zakresu stosowania tego przepisu. Nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy jeżeli strony mają sprzeczne interesy, ale wystarczy tu opinia jednego biegłego lub zeznania jednego świadka oraz gdy strony mają sprzeczne interesy ale dowodami są wyłącznie dokumenty. W. Dawidowicz opowiedział się za inną wykładnią tego przepisu. Zdaniem autora jej podstawa opiera się na rozumieniu spójnika „oraz” jako równoznacznego z „a także”. Efektem tej wykładni jest odrębne funkcjonowanie tych przesłanek (potrzeba uzgodnienia interesów stron, potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin) uzasadniających obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W. Dawidowicz twierdzi, że ta wykładnia daje możliwość szerszego stosowania rozprawy. Mogą istnieć sprawy administracyjne, w których biorą udział strony o przeciwstawnych interesach, jednak okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i tutaj przeprowadzenie postępowania dowodowego jest zbędne. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek nakłaniania stron do zawarcia ugody, to zdaniem autora uzasadnia potraktowanie „uzgodnienia interesów stron” jako osobnej przesłanki. Jego zdaniem w tym kontekście wątpliwa wydaje się teza, że „gdy strony mają sprzeczne interesy, ale wystarczająca jest opinia jednego biegłego lub wystarczą zeznania jednego świadka to organ nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy.” W. Dawidowicz twierdzi, że nie można z góry przesądzić iż jedna opinia bądź jedno zeznanie świadka wystarczy dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ strony mogą zawsze zażądać przeprowadzenia nowych dowodów. W takich sytuacjach niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem B. Adamiak „Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, należy opowiedzieć się za drugim stanowiskiem.” Gdy zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron, cel rozprawy polega na doprowadzeniu do konfrontacji stron. To umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. W odniesieniu do przesłanki dotyczącej udziału świadków lub biegłych bądź przeprowadzenia oględzin, przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia sprawy uzasadnia rodzaj środków dowodowych, które są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej dokonuje oceny wystąpienia przesłanki, która uzasadnia przeprowadzenie rozprawy, oprócz wypadków, w których przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy prawa. Jeżeli organ nie przeprowadzi rozprawy wskutek błędnej oceny sytuacji przewidzianych w art. 89 będzie miało miejsce naruszenie przepisów prawa procesowego.

1.2. Czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy.

Rozprawa to forma postępowania wyjaśniającego, której celem jest koncentracja w jednym miejscu i czasie podmiotów i uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. Aby możliwa była realizacja powyższej funkcji konieczna jest właściwa organizacja odnosząca się do przygotowania i prowadzenia rozprawy. Czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy wymieniają przykładowo przepisy art. 90-92 k.p.a.

Przepis art. 90 zobowiązuje organ administracji publicznej do podjęcia czynności służących przygotowaniu rozprawy.

Art. 90§1 „Organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia.

§2 W szczególności organ wzywa:

1. strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników.

2. świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę

§3 Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia, dowodów dla jego poparcia.” Obowiązki nałożone na organ przez ten przepis wynikają z zasady koncentracji dowodów i wyjaśnień na rozprawie. Organ zobowiązany jest przygotować rozprawę w taki sposób aby zapewnił on zgromadzenie przed rozprawą wszystkiego co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nakaz jaki zawiera przepis art. 90§1 należy interpretować w ten sposób, że organ powinien tak przygotować rozprawę, aby w miarę możliwości postępowanie dowodowe zostało zakończone w ciągu jednej rozprawy, aby strony mogły ustosunkować się do całości zebranego materiału dowodowego i żeby po zakończeniu rozprawy wydać decyzję załatwiającą sprawę. Celem czynności, które organ podejmuje przed rozprawą jest przygotowanie jej pod względem merytorycznym i porządkowym. Przepisy art. 90 nie wymieniają wszystkich czynności, charakter §2 jest przykładowy, a w związku z tym zakres oraz rodzaj czynności przygotowawczych ustala sam organ. Zasadnicze znaczenie wśród czynności poprzedzających rozprawę ma analiza sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem postępowania. Dotyczy to przede wszystkim określenia czy w sprawie biorą udział strony o przeciwstawnych interesach oraz czy istnieje potrzeba udowodnienia pewnych okoliczności przy pomocy zeznań świadków, opinii biegłych lub w drodze oględzin. Jeżeli organ stwierdzi istnienie tych okoliczności lub gdy przeprowadzenia rozprawy wymaga szczególny przepis prawa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przystąpić do organizacji rozprawy. Przygotowanie rozprawy dotyczy nie tylko dobrej organizacji pracy, która wymaga należytego przygotowania rozprawy - jest to warunek pomyślnego przebiegu rozprawy i osiągnięcia zamierzonego celu. Jest to także zagadnienie proceduralne, ponieważ kodeks nakłada obowiązek podjęcia przed rozprawą wszystkich czynności, które są niezbędne do jej przeprowadzenia - niektóre z nich mają być podjęte w określonym czasie. Na czynności przygotowawcze rozprawy składają się:

• czynności wobec podmiotów i uczestników postępowania, ich celem jest realizacja podstawowej funkcji rozprawy, w ich skład wchodzą czynności dotyczące stron i innych podmiotów postępowania.

• czynności porządkowe, obejmują one wyznaczenie terminu, godziny rozprawy oraz protokolanta, a także zapewnienie lokalu, w którym odbędzie się rozprawa.

Czynności przygotowawcze rozprawy zawierają czynności wobec stron i wobec uczestników postępowania. Czynności przygotowawcze wobec stron zmierzają do tego, aby strony dowiedziały się o rozprawie i wzięły w niej udział. Te czynności obejmują:

• wezwanie stron do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów oraz innych dowodów. Wyjaśnienia strony odgrywają bardzo dużą rolę w ustaleniu treści oraz zakresu żądań stron, a także okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia. Są one ważne dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego i dowodów, których przeprowadzenie jest niezbędne, a także są niezbędne dla realizacji w pełni funkcji rozprawy. Przed rozprawą strona powinna złożyć żądanie przeprowadzenia dowodów, jednak nie zastosowanie się do tego obowiązku nie pozbawia strony prawa zgłoszenia tego żądania w czasie trwania rozprawy. Zgodnie z art. 78§2 strona ma prawo zgłosić żądanie przeprowadzenia dowodu w czasie rozprawy, a nie zgłoszenie tego żądania także w trakcie rozprawy nie powoduje pozbawienia strony prawa żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to znaczenie dla sprawy. Strona zobowiązana jest do złożenia przed rozprawą dowodów w toczącej się sprawie, którymi dysponuje - dotyczy to dokumentów urzędowych, prywatnych map, planów, zdjęć oraz opinii biegłych. Przedstawienie dowodów w znacznym stopniu wpływa na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego, ponieważ organ administracji publicznej dokonuje oceny materiału dowodowego przedstawionego przez stronę zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i może uznać pewne okoliczności faktyczne za udowodnione. W związku z tym, nie zachodzi potrzeba ponownego ustalenia tych okoliczności w postępowaniu dowodowym, które organ prowadzi. Ze względu na respektowanie zasady prawdy obiektywnej, organ powinien dopuścić spóźnione wyjaśnienia i dowody na rozprawie, jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Mimo zatajenia przez stronę pewnych dowodów w sprawie, ma ona prawo powołać się na nie w trakcie postępowania odwoławczego bądź postępowań nadzwyczajnych, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zakazu uwzględniania nowych dowodów i okoliczności faktycznych w postępowaniu odwoławczym. Dotyczy to także wznowienia postępowania - przepis art. 145§1 pkt. 5 „W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje (...).” Przepis ten nie zakazuje możliwości powołania się przez stronę na te okoliczności faktyczne i dowody w postępowaniu zwykłym. Tym, co może wpłynąć na stronę i spowodować przedstawienie przez nią znanych jej dowodów i okoliczności faktycznych są koszty postępowania. Środek ten obciąża stronę jeżeli został poniesiony z jej winy, a w tym przypadku nie można już nałożyć grzywny w oparciu o art. 88§1 kodeksu.

• wezwanie stron do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawiciela albo pełnomocnika. Organ administracji publicznej wzywa strony do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. To czy organ wezwie stronę do stawienia się na rozprawie osobiście lub przez przedstawiciela albo pełnomocnika uzależnione jest od tego, jak oceniono charakter czynności podejmowanych na rozprawie. Wypracowanie przez organ oceny, czy wezwać stronę osobiście czy nie, powinno być oparte o całokształt rozwiązań, które dotyczą strony np. nie może podejmować skutecznych czynności prawnych w toku postępowania strona niezdolna do czynności prawnej, także organ nie może wobec takiej strony podejmować czynności prawnych. Jeżeli strona nie ma zdolności do czynności prawnej, wtedy organ wzywa ją na rozprawę z przedstawicielem ustawowym. W przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika również on musi zostać zawiadomiony o terminie rozprawy, na której niezbędny jest osobisty udział strony. Czyli, jeżeli strona nie ma zdolności do czynności prawnej bądź jeśli ustanowiła pełnomocnika a osobisty udział strony w rozprawie jest konieczny, organ wzywa na rozprawę stronę z przedstawicielem ustawowym lub pełnomocnikiem. Jeżeli stroną jest jednostka organizacyjna, wezwanie kierowane jest do niej, ale na rozprawie reprezentują ją ustawowi lub statutowi przedstawiciele. Bardzo ważne jest wskazanie w wezwaniu, czy strona ma obowiązek uczestniczyć w rozprawie osobiście, czy może być reprezentowane przez pełnomocnika, ponieważ sankcje, które przewiduje art. 88§1 można zastosować wobec strony tylko wtedy, gdy w wezwaniu zastrzeżono obowiązek osobistego stawiennictwa strony. Czynności przygotowawcze podejmowane wobec stron nie obejmują automatycznie prokuratora, jednak może on wystąpić z żądaniem zawiadomienia go o terminie i miejscu rozprawy. W ten sposób prokurator włącza się do postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Druga grupa czynności przygotowawczych rozprawy dotyczy uczestników postępowania.

Czynności wobec uczestników postępowania obejmują:

1. wezwanie świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę, które oznacza obowiązek osobistego stawienia się. Czynności przygotowawcze odnoszące się do biegłych polegają na wezwaniu ich do osobistego stawienia się na rozprawie w celu wydania przez nich opinii, która wymaga specjalnych wiadomości. Wezwanie skierowane do biegłego powinno określać w sposób wyczerpujący co ma być przedmiotem opinii biegłego. Wzywając biegłego do wzięcia udziału w rozprawie nie można grozić zastosowaniem środków przymusu w razie niestawienia się. Niewywiązanie się z tego obowiązku powoduje ukaranie przez organ grzywną - art. 88§1, w stosunku do świadka możliwe jest zastosowanie środków przymusu, które przewidują przepisy szczególne.

2. Zawiadomienie państwowych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych oraz innych osób, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Chodzi tu o zapewnienie udziału w rozprawie jednostkom organizacyjnym, osobom fizycznym, które w sprawie mają interes faktyczny. Podmioty te mogą zostać wezwane do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów na ich poparcie. Rozwiązanie, które zostało przyjęte w art. 90§3 jest oceniane krytycznie. Przepis ten rozszerza krąg uczestników rozprawy o podmioty, które jeżeli nie są stronami nie posiadają legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to państwowych jednostek organizacyjnych oraz „innych osób”, ich udział w rozprawie ma być uzasadniony, ze względu na jej przedmiot. Zdaniem W. Dawidowicza „nie można tego ocenić inaczej niż jako zawoalowanie interesu, ze względu na który umożliwia się państwowym jednostkom organizacyjnym i „innym osobom” udział w rozprawie, można przypuszczać, iż nie musi to być wcale interes oparty na prawie administracyjnym.” Na jakiej podstawie prawnej mają opierać się oświadczenia państwowych jednostek organizacyjnych i „innych osób”, skoro zakłada się, że nie występują one w charakterze strony. Trzeba zwrócić uwagę na niejednolitości użytej w art. 90§3 k.p.a. terminologii „organ zawiadamia (...) organ wzywa (...)”, nie wiadomo, który z tych wyrazów wyraża właściwą myśl ustawodawcy. Przepis art. 90§3 „w swym rozwiązaniu zawiera logiczną sprzeczność”. W pierwszej normie prawnej nakłada obowiązek zawiadomienia o rozprawie jednostek organizacyjnych, osób fizycznych jeżeli ich udział w rozprawie uzasadnia jej przedmiot. W drugiej normie prawnej ustanawia obowiązek wezwania jednostek organizacyjnych, osób fizycznych - jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot - do wzięcia udziału w rozprawie lub do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów dla jego poparcia. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wezwaniem, a zawiadomieniem. Skutkiem wezwania jest obowiązek stawienia się na rozprawie pod sankcją ukarania grzywną (art. 88§1), a w przypadku zawiadomienia, jednostka sama ocenia uczestnictwo w rozprawie. Zdaniem W. Dawidowicza jeżeli dla danej sprawy znaczenie udziału podmiotów, które reprezentują interes faktyczny nie jest równe z udziałem strony, to podmioty, które reprezentują interes faktyczny powinny zostać tylko zawiadomione o rozprawie. W związku z tym, nie można egzekwować ich obecności przy postępowaniu dowodowym. Pisemne zawiadomienie o rozprawie, skierowane do podmiotów, które mogą być faktycznie zainteresowane w postępowaniu dowodowym powinno określać termin, miejsce i przedmiot rozprawy, a także wskazywać termin, do którego można złożyć przed rozprawą oświadczenia i dowody. Zdaniem B. Adamiak wykładnia językowa art. 90§3 „jest podstawą do przyjęcia dwuetapowego działania wobec jednostek organizacyjnych i osób fizycznych reprezentujących interes faktyczny w sprawie, mianowicie: zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w danej sprawie rozprawy i w razie złożenia przez jednostki oświadczenia, iż są zainteresowane, wezwanie ich do udziału w rozprawie.” W. Dawidowicz uważa, że „wprowadzenie „tylnymi drzwiami” do rozprawy podmiotów, które nie odpowiadają kategoriom uczestników postępowania przyjętym w systemie postępowania administracyjnego musi być uznane (...) jako rozwiązanie w istocie niepraworządne (...) należałoby ograniczyć się (...) do wzywania na rozprawę tylko podmiotów wymienionych w art. 90§2 k.p.a.” Jeżeli ze względu na rodzaj sprawy organ prowadzący postępowanie określi potrzebę przeprowadzenia oględzin przedmiotu w trakcie rozprawy, a przedmiot ten pozostaje w dyspozycji podmiotów, które nie zostały wezwane do uczestnictwa w rozprawie (mogą to być osoby fizyczne i różnego rodzaju jednostki organizacyjne) wówczas w zakresie czynności przygotowawczych mieści się wezwanie tych podmiotów do okazania przedmiotu oględzin w określonym terminie. Do czynności przygotowawczych należy również zaliczyć wyznaczenie osoby, która będzie kierowała rozprawą i wyznaczenie protokolanta.

Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jawności rozprawy w stosunku do osób, które nie zostały wyliczone w art. 90§2 i §3. K.p.a. nie stanowi, że rozprawa jest jawna w związku z tym, jest ona jawna tylko dla osób, które biorą w niej udział. Jawność rozprawy może zostać ustanowiona tylko w drodze wyraźnego przepisu prawa. Przepis art. 63 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi „Rozstrzyganie spraw przed sądem Rzeczypospolitej Polskiej odbywa się jawnie. Ustawa może określić wyjątki od tej zasady.” Postępowanie administracyjne nie zostało objęte jawnością, a w związku z tym również nie obejmuje ona rozprawy. Tylko przepis szczególny może ustanowić jawność rozprawy. Czynności przygotowawcze rozprawy nie obejmują swoim zakresem w postępowaniu administracyjnym czynności w stosunku do jednostek nie wymienionych w art. 90§2 i §3.

Przepis art. 91 stanowi §1 „W wezwaniu na rozprawę określa się termin, miejsce i przedmiot rozprawy.

§2 Stronom, świadkom, biegłym i państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom i innym osobom wezwanym do udziału w rozprawie (art. 90§3) doręcza się wezwanie na piśmie.

§3 Jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron uczestniczących w postępowaniu mogą być jeszcze w sprawie inne strony nieznane organowi administracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić w drodze obwieszczenia albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.”

Art. 91§1 wskazuje jakie elementy obligatoryjne musi zawierać wezwanie na rozprawę. Wezwanie musi zawierać w swej treści wskazanie - terminu rozprawy (dzień, miesiąc, rok i godzinę rozpoczęcia rozprawy), - miejsce rozprawy, rozprawa może zostać przeprowadzona w siedzibie organu lub poza nią. Jeżeli przeprowadzenie rozprawy musi być połączone z dokonaniem oględzin przedmiotów, które nie mogą być dostarczone do siedziby organu rozprawa odbędzie się w miejscu, w którym ten przedmiot się znajduje (jeżeli jest to możliwe). Również przez wzgląd na miejsce zamieszkania stron, świadków oraz innych osób rozprawa może zostać przeprowadzona poza siedzibą organu. W wezwaniu trzeba określić wyczerpująco miejsce rozprawy - należy wskazać siedzibę organu (miejscowość, ulicę oraz nr siedziby). Ze szczególną starannością należy określić miejsce rozprawy, jeżeli ma się ona odbyć poza siedzibą. Wezwanie musi zawierać również określenie przedmiotu rozprawy czyli wskazywać sprawę administracyjną, która jest przedmiotem toczącego się postępowania.

Art. 91§2 wprowadza jako obligatoryjną pisemną formę wezwania, oznacza to, że niedopuszczalne jest wezwanie do udziału w rozprawie w formie ustnej. Stronom, świadkom, biegłym, państwowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom społecznym oraz innym osobom, które zostały wezwane do udziału w rozprawie wezwanie doręcza się na piśmie. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ administracyjny do dołożenia wszelkich starań również podczas podejmowania czynności przygotowujących rozprawę. Od zawiadomienia o rozprawie osób oraz jednostek organizacyjnych, które mają interes faktyczny w sprawie będącej przedmiotem postępowania, trzeba odróżnić sytuację kiedy istnieje prawdopodobieństwo, że oprócz stron, które są znane organowi i zostały przez niego wezwane do udziału w rozprawie mogą istnieć strony nieznane organowi. Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić wszystkim stronom w postępowaniu czynny udział, jego niedopełnienie powoduje kwalifikowaną wadliwość tego postępowania (art. 145§1 pkt. 4). W celu realizacji tego obowiązku organ musi podjąć czynności, które mają prowadzić do ustalenia osób posiadających interes prawny lub obowiązek prawny w toczącej się sprawie. W takiej sytuacji art. 91§3 nakazuje ogłoszenie w drodze obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy. Dokonanie ogłoszenia o terminie i miejscu rozprawy w sytuacji, o której stanowi przepis art. 91§3 może mieć bardzo istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy i trwałości wydanej decyzji. Brak na rozprawie wszystkich stron powoduje przeważnie niepełne wyjaśnienie sprawy i może prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia lub ponownego rozpatrywania sprawy. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może spowodować wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145§1 pkt. 4). Niezawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu ma istotne znaczenie dla jego prawidłowości. Tak więc ze względów praktycznych organ powinien starać się stworzyć warunki, które pozwolą wziąć aktywny udział w rozprawie wszystkim stronom. Praktyczne znaczenie wszystkich czynności przygotowawczych uzależnione jest od czasu, którym będzie dysponował adresat wezwania lub zawiadomienia dla przygotowania się do obrony swoich interesów w trakcie trwania rozprawy. Kodeks zabezpiecza w tym zakresie niezbędne minimum. Art. 92 stanowi „Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą.” Termin ustanowiony przez powyższy przepis jest terminem minimalnym jaki musi upłynąć od dnia doręczenia wezwania na rozprawę i ogłoszenia o rozprawie. O tym, że jest to termin minimalny przesądza sformułowanie „przynajmniej” użyte w art. 92. Formalną stronę rozprawy należy traktować rygorystycznie, jeżeli więc sąd administracyjny ustali, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o rozprawę, która odbyła się przed upływem terminu określonego w art. 92, należy przyjąć, że jest to wadliwość postępowania, która wywiera istotny wpływ na wynik sprawy. Dochowanie przez organ siedmiodniowego terminu określonego w art. 92 jest jedną z przesłanek, które umożliwiają zastosowanie środków przymusu w stosunku do osób wezwanych do osobistego stawiennictwa, zgodnie z art. 88. Jeżeli organ nie zachowa tego terminu, nieobecność stron podczas rozprawy będzie przesłanką odroczenia jej na podstawie art. 94§2. Prawidłowe przygotowanie rozprawy jest warunkiem realizacji celu, do którego zmierza jej przeprowadzenie.

1.3. Część właściwa rozprawy.

Przepisy art. 93-96 dotyczą trybu przeprowadzenia rozprawy, jednak kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje szczegółowo czynności dokonywanych podczas przeprowadzenia rozprawy.

Art. 93 dotyczy kwestii kierowania rozprawy, stanowi on „Rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Gdy postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego.” Przepis tego artykułu wprowadza dwa rozwiązania, pierwsze dotyczy organów jednoosobowych. Tutaj ustawodawca nie wprowadza ograniczenia dotyczącego powierzenia kierownictwa rozprawy. W związku z tym rozprawą może kierować organ administracji publicznej (np. wójt, burmistrz, prezydent miasta lub starosta) bądź pracownicy urzędu, których organ administracji publicznej upoważni do prowadzenia postępowania nawet wtedy, gdy nie zostali oni umocowani do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu organu. Drugie rozwiązanie odnosi się do organów kolegialnych - tutaj art. 93 wprowadza ograniczenie dotyczące kierownictwa rozprawą - może nią kierować wyłącznie przewodniczący lub wyznaczony członek organu kolegialnego. Kierownictwo może wykonywać „wyznaczony członek organu kolegialnego” czyli osoba, której wykonywanie tych czynności powierzy w drodze odpowiedniej uchwały organ kolegialny lub stosownie do wewnętrznego regulaminu działania organu kolegialnego przewodniczący lub organ prezydialny organu kolegialnego. Z przepisu art. 93 zd. drugie wynika, iż niedopuszczalne jest zlecenie kierowania rozprawą pracownikowi organu, mimo iż pracownik ten może przeprowadzić postępowanie dowodowe. Jednakże pracownikowi można powierzyć przeprowadzenie czynności postępowania dowodowego w postaci tzw. postępowania gabinetowego. W przypadku samorządowego kolegium odwoławczego wyłącznie etatowi członkowie kolegium mają prawo przewodniczenia rozprawie. Ze względu na zasadę bezpośredniości w postępowaniu dowodowym najlepszym rozwiązaniem byłoby, żeby rozprawą kierowała ta sama osoba, która będzie podejmowała decyzję w sprawie. Możliwa jest jednak sytuacja, w której inna osoba prowadzi rozprawę, a inna wydaje decyzję w oparciu o akta sprawy. Kierujący rozprawą powinien być do niej odpowiednio przygotowany. Przede wszystkim powinien dokładnie znać stan faktyczny sprawy w oparciu o dowody, które już znajdują się w aktach sprawy. Powinien być także przygotowany do zapoznania stron z faktami znanymi mu z rzędu oraz do zwrócenia stronom uwagi na fakty powszechnie znane, które wiążą się ze sprawą. Znajomość stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy oraz znajomość przepisów prawnych, które mają zastosowanie w toczącej się sprawie pozwala na zorganizowanie rozprawy tak, aby przebiegała sprawnie i pozwalała wyjaśnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadniczym obowiązkiem kierującego rozprawą jest wyczerpujące zebranie wszystkich środków dowodowych, które przewidywało postanowienie dotyczące zakresu postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe rozwija się również pod wpływem aktywności stron i może ona żądać wyjaśnienia pewnych okoliczności za pomocą nowych środków dowodowych dlatego kierownik rozprawy musi posiadać kompetencje do modyfikowania zakresu postępowania dowodowego ustalonego w postępowaniu przed rozpoczęciem rozprawy. Kierownik rozprawy może to uczynić poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia. Oprócz art. 93 nie ma w rozdziale 5 przepisów, które bliżej określałyby obowiązki przewodniczącego rozprawy, tę lukę można wypełnić odwołując się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Takim obowiązkiem jest np. obowiązek podjęcia czynności, które skłonią strony do zawarcia ugody. Osoba, która kieruje rozprawą odpowiada za tempo w jakim ona przebiega oraz za poprawne sporządzenie w jej toku dokumentacji - przede wszystkim protokołu rozprawy. Obowiązkiem kierującego rozprawą jest dążenie do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czyli ustalenia prawdy obiektywnej. Pracownik kierujący rozprawą powinien charakteryzować się bezstronnością w celu pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Powinien on unikać przedwczesnego zajmowania stanowiska i wypowiadania się odnośnie zagadnień spornych dla stron.

K.p.a. nie reguluje czynności związanych z przeprowadzeniem rozprawy, ale w oparciu o przepisy kodeksu dotyczące czynności procesowych, które składają się na prowadzenie rozprawy możemy wyróżnić część wstępną oraz część właściwą (główną) rozprawy. Część wstępna rozprawy polega na otwarciu, ustaleniu czy osoby wezwane stawiły się oraz sprawdzeniu, czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy.

Art. 94§1 „Nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia.

§2 „Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny.”

Przepis art. 94 jest rozwinięciem uprawnień strony w toku postępowania dowodowego i dotyczy dwóch bardzo ważnych kwestii, które odnoszą się do przeprowadzenia rozprawy. Pierwsza z nich reguluje skutki niestawienia się strony na rozprawie (§1), a drugą przyczyny, których wystąpienie powoduje powstanie po stronie kierującego rozprawą obowiązek odroczenia jej. Zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu - strona ma prawo uczestnictwa przy czynnościach procesowych postępowania. Organ administracji publicznej spełnia obowiązek zagwarantowania możliwości realizacji tego prawa przez wezwanie strony na rozprawę. Prawidłowe wezwanie musi spełniać warunki ustanowione w art. 91§1 i §2. Wykonanie przez stronę obowiązku stawienia się na rozprawę nie jest już zagrożone sankcją grzywny. Jeżeli nieobecność stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia rozprawy, kierujący rozprawą może w zależności od okoliczności sprawy przeprowadzić rozprawę lub ją odroczyć. Jeżeli strona nie stawi się na rozprawę i nie będzie to spowodowane okolicznościami określonymi w art. 94§2, to rezygnuje ona z prawa do uczestnictwa w postępowaniu. Jeżeli udział strony w rozprawie, nie jest niezbędny zakłada się, że strona dysponuje swoim prawem procesowym do udziału w postępowaniu. W przypadku, gdy strona zrezygnuje z tego prawa, traci możliwość postawienia skutecznego zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10§1). W związku z tym nie może żądać uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Jeżeli strona nie stawiła się na rozprawie mimo, że była właściwie wezwana, a jej obecność nie jest konieczna, organ może przeprowadzić rozprawę nawet jeśli strona usprawiedliwiła niestawiennictwo. Nieobecność strony na rozprawie samo przez się nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Natomiast kierujący rozprawą obowiązany jest odroczyć rozprawę jeżeli zachodzą przyczyny określone w §2 art. 94, należą do nich:

• poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę. Trzeba zwrócić uwagę, że k.p.a. używa przymiotnika „poważne” nieprawidłowości, co oznacza, że nie do każdego uchybienia przepisom o wzywaniu stron na rozprawę kodeks przywiązuje takie konsekwencje. Które uchybienia będą stanowiły poważne nieprawidłowości organ powinien ocenić w konkretnym przypadku w oparciu o zasadę udziału stron w postępowaniu. Jeżeli uchybienia te utrudniły stronie wzięcie udziału w rozprawie na dwa dni przed jej terminem, strona nie była w stanie zebrać potrzebnych dla udowodnienia swojej tezy materiałów, trzeba uznać je za poważne nieprawidłowości. Jeżeli strona nie stawi się na rozprawę, kierujący nią ma obowiązek zbadać, czy została ona prawidłowo wezwana - z zachowaniem warunków określonych w art. 91§1 i §2 i art. 92 i przepisów dotyczących doręczania pism. „Udział w rozprawie to realizacja prawa do udziału w postępowaniu, a przez to prawa do obrony interesu prawnego w postępowaniu”. Strona musi mieć możliwość przygotowania się do obrony oraz do udziału w czynnościach procesowych. Wymagania dotyczące prawidłowości wezwań zapewniają realizację prawa do obrony. Przygotowanie się do obrony będzie niemożliwie jeśli nie zostanie określony przedmiot rozprawy bądź zostanie naruszony siedmiodniowy termin. Jeżeli wezwanie zostanie doręczone stronie mimo, iż ustanowiła ona pełnomocnika to pozbawia to stronę prawa do skutecznej obrony np. ze względów na niezawodność przepisów prawnych. Również nieokreślenie terminu i miejsca rozprawy pozbawia możliwości udziału w rozprawie. Jeżeli zostaną naruszone wymogi dotyczące treści, formy, terminu i doręczeń mamy do czynienia z poważnymi nieprawidłowościami w wezwaniu na rozprawę, co rodzi obowiązek jej odroczenia. Kierujący rozprawą ma obowiązek odroczyć ją również wtedy, gdy stwierdzi nieprawidłowości wezwania na rozprawę w stosunku do jednej strony, w przypadku wielości stron. Obowiązek prawidłowości wezwania na rozprawę odnosi się do wszystkich stron. Jeżeli pomimo wystąpienia poważnych nieprawidłowości w wezwaniu, wszystkie strony stawiły się na rozprawę i wyraziły zgodę na jej przeprowadzenie można uznać, że nie ma przeszkód do odbycia rozprawy. Drugą okolicznością, która rodzi obowiązek odroczenia rozprawy jest

• niestawienie się strony, które zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Kierujący rozprawą ocenia czy dana przeszkoda była nie do przezwyciężenia. Taką okolicznością jest np. „siła wyższa” powódź, choroba, wyłączenie środków komunikacyjnych z powodu strajku. Organ dokonujący oceny tej okoliczności powinien uwzględnić warunki i możliwości danej strony. Trzecią okoliczność stanowią

• „inne ważne przyczyny”. Kierujący rozprawą ocenia te przyczyny - są nimi te, które uniemożliwiają osiągnięcie celu rozprawy np. niestawienie się strony, świadka lub biegłego co powoduje niemożność udowodnienia danej okoliczności faktycznej. Taką przyczyną może być również choroba pracownika wyznaczonego do kierowania rozprawą, jeżeli rzeczywiście nie może być zastąpiony przez innego pracownika.

Przepis art. 94§2 nie wylicza w pełni przeszkód w przeprowadzeniu rozprawy, ponieważ stanowi on o „innych ważnych przyczynach”, czyli organ może uznać, że pewne okoliczności mogą spowodować, iż konieczne będzie odroczenie rozprawy w danej sprawie. Jeżeli organ podejmie decyzję o odroczeniu rozprawy z powodu niestawiennictwa strony, powinien rozważyć, czy nie ma przesłanek do ukarania strony karą grzywny w trybie art. 88.

Część właściwa rozprawy obejmuje przeprowadzenie dowodów co nie zostało uregulowane w k.p.a. Kodeks nie określa porządku rozprawy, w związku z tym nie reguluje w pełni kwestii dotyczących kierownictwa rozprawy. W zakresie przeprowadzenia rozprawy należy wzorować się na postępowaniu sądowym. Jeżeli nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących odroczenie rozprawy rozpoczyna się ona od wywołania sprawy. Po otwarciu rozprawy, kierując nią stwierdza kto stawił się na rozprawę, w jakim charakterze i sprawdza delegacje pełnomocnictwa, wezwania tych osób np. sprawdza czy osoby, które stawiły się w imieniu organizacji społecznej, która jest stroną są jej przedstawicielami statutowymi. Następnie sprawdza jakich osób wezwanych na rozprawę brakuje, czy nie nadesłano usprawiedliwień nieobecności i kontroluje prawidłowość wezwań i doręczeń. W przypadku nieprzybycia strony, świadków i biegłych kierujący postanawia o możliwości odbycia rozprawy. Następnie kierujący rozprawą, zarządza opuszczenie przez świadków miejsca, w którym odbywa się rozprawa i przedstawia istotę rozprawy oraz treść dokumentów, które znajdują się w aktach. Po zreferowaniu rozprawy kierujący nią inicjuje „prawdziwą” rozprawę tzn. udziela głosu uczestnikom dla wywodów i replik. Udzielając głosu stronom, poucza je o prawie składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz dowodów na ich poparcie, a także o prawie wypowiedzenia się co do wyników dotychczasowego postępowania dowodowego. Jeżeli w sprawie biorą udział strony, których interesy są sporne, kierujący rozprawą powinien nakłaniać je do zawarcia ugody. Następnie przeprowadza się postępowanie dowodowe - przeprowadza się dowód z dokumentów, przesłuchuje świadków, biegłych, dokonuje oględzin, itd. Wzorem sądowym świadków przesłuchuje się pojedynczo, w nieobecności świadków, którzy jeszcze nie składali zeznań. Przed odebraniem zeznań od świadka, kierujący rozprawą powiadamia go o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na poszczególne pytania oraz informuje go o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. W przypadku sprzeczności zeznań dochodzi do konfrontacji świadków. Następnie przeprowadza się dowody z opinii biegłych i oględzin. Jeżeli powołano więcej niż jednego biegłego, biegli mogą złożyć opinię osobno lub łącznie. W tym drugim przypadku składa ją jeden z nich w imieniu wszystkich. Biegli mogą też składać opinię pisemną, w takim przypadku kierujący rozprawą powinien odczytać ją na głos. Biegły ma obowiązek stawić się na rozprawie, chyba że w otrzymanym wezwaniu została zamieszczona klauzula, że stawiennictwo biegłego nie jest obowiązkowe. Z reguły biegły zobowiązany jest do stawienia się na rozprawie ponieważ jeżeli nie ma konieczności osobistego udziału biegłego organ po prostu go nie wzywa. Obowiązek biegłego nie ogranicza się tylko do obecności na rozprawie, ale rozciąga się też na osobisty udział w jej przebiegu. Na żądanie organu biegły powinien uzupełnić lub wyjaśnić swoją opinię. Biegły powinien udzielać odpowiedzi na pytania, które zadała mu strona, jeżeli jednak nie dotyczą one istoty sprawy, może zwrócić się do kierującego rozprawę o uchylenie tego pytania. Biegły może też za zgodą prowadzącego rozprawę zadawać pytania świadkowi i stronie jeżeli jest to niezbędne do wydania przez niego opinii. Dowody, które zostały wniesione na piśmie ujawnia się na rozprawie poprzez odczytanie, uczestników rozprawy powiadamia się także o faktach znanych organowi z urzędu. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych bądź z powodu ich braku, nie zostały wyjaśnione pewne fakty, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, można w celu ich wyjaśnia przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a). Strony, ich przedstawiciele i pełnomocnicy mogą podczas rozprawy zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom. Strony mogą w różnej formie przejawiać swój czynny udział w postępowaniu dowodowym, przepis art. 95§1 stanowi „Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje, zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego.”

Powyższy przepis stanowi, że stronie przysługują dwa podstawowe uprawnienia: - prawo do czynnego udziału w toku rozprawy poprzez składanie wyjaśnień, żądań, propozycji i zarzutów oraz prawo do przedstawiania dowodów na ich poparcie, - prawo do wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego poprzez ustosunkowanie się do tego, które z okoliczności według strony zostały stwierdzone, a które jeszcze nie. Ustny charakter rozprawy wymaga od osoby kierującej nią, aby na wstępie przedstawiła wszystkie wyjaśnienia i dokumenty, które zostały złożone przed rozprawą przez strony oraz oświadczenia złożone przez podmioty faktycznie zainteresowane w przedmiocie rozprawy. Tylko wtedy strony będą miały pełną możliwość zrealizowania uprawnień wynikających z art. 95. W trakcie rozprawy kierujący ma obowiązek pilnować, aby strony z powodu nieporadności nie były ograniczone w składaniu wyjaśnień, zgłaszaniu żądań, propozycji, zarzutów i dowodów na ich poparcie. Obowiązek ten wynika z zasady ogólnej udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Strony i świadkowie mogą za zezwoleniem kierującego rozprawą dołączyć do protokołu zeznania na piśmie, podpisane przez siebie, a inne dokumenty, które mają znaczenie dla sprawy. Kierujący rozprawą powinien ze względu na jej cel stwierdzać obiektywnie wątpliwości pojawiające się w danej sprawie, zadawać pytania stronom, świadkom i biegłym. Powinien tak kierować przebiegiem rozprawy, aby uczestnicy nie odchodzili od tematu rozprawy. Kierujący rozprawą ustala kolejność zabierania głosu, udzielania odpowiedzi na pytania, składania opinii. Osoba kierująca rozprawą powinna przywiązywać szczególną uwagę do tego, by strona i inni uczestnicy mieli możliwość w pełni wypowiedzenia się w sprawie.

Przepis art. 95§2 stanowi „Kierujący rozprawą może uchylić zadawane świadkom, biegłym, stronom pytania, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy. Jednakże na żądanie strony należy zamieścić w protokole osnowę treści uchylonego pytania.” Uprawnienie osoby kierującej rozprawą wynika z tego, że powinna ona zapewnić porządek czynności procesowych i zapobiegać ich przewlekłości. Jeżeli jednak strona zażąda odnotowania w protokole treści uchylonego pytania należy to uczynić. W takim wypadku należy zapisać „osnowę treści”, a nie jego dosłowne brzmienie. Obowiązek odnotowania w protokole treści uchylonego pytania, ma bardzo istotne znaczenia dla ochrony interesu strony, ponieważ na tej podstawie strona może oprzeć zarzut nieustalenia wyczerpującego okoliczności faktycznych, które są ważne dla sprawy. W trakcie trwania rozprawy kierujący nią ma obowiązek pouczyć stronę o uprawnieniach, które jej przysługują oraz przestrzegać, aby miała możliwość ich realizacji. Zobowiązany jest odroczyć rozprawę, jeżeli pełnomocnik, którego ustanowiła strona nie mógł się stawić i w związku z tym nie mogła ona czynnie uczestniczyć w rozprawie. Kierujący rozprawą sprawuje tzw. policję sesyjną i z tego właśnie wynika jego prawo do utrzymania porządku czynności procesowych oraz do zapewnienia prawidłowego przebiegu rozprawy pod każdym względem. Art. 96 „Za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy strony, świadkowie, biegli i inne osoby uczestniczące w rozprawie mogą być po uprzednim ostrzeżeniu wydalone z miejsca rozprawy przez kierującego rozprawą oraz ukarane grzywną do 100 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.” Kierujący rozprawą czuwa nad właściwym zachowaniem się osób uczestniczących w rozprawie. Jeżeli uczestnicy rozprawy zachowują się niewłaściwie mimo ostrzeżenia można zastosować wobec nich środki przymusu administracyjnego. Organ może ograniczyć się do wydalenia z miejsca rozprawy bez wymierzenia grzywny lub wymierzyć grzywnę, nie wydalając z rozprawy. Organ może też zastosować łącznie obie sankcje. Zastosowanie środków policji sesyjnej następuje w formie postanowienia, powinno ono spełniać wymogi określone w art. 124 i powinno zostać wydane w formie pisemnej. Na postanowienie to nie służy zażalenie, oprócz postanowienia dotyczącego ukarania grzywną. Postanowienie o ukaraniu grzywną powinno zostać doręczone osobie na piśmie, ponieważ służy na nie zażalenie. Przepis art. 96 mówi o uczestnikach rozprawy, jednak „interpretacja logiczna i celowościowa pozwala (...) objąć nim także inne osoby obecne na rozprawie, jeżeli swoim zachowaniem się utrudniają jej prowadzenie.”

Po wyczerpaniu postępowania dowodowego i umożliwieniu stronom ustosunkowania się do jego wyników kierujący rozprawą zamyka ją. Nie oznacza to zamknięcia w ogóle postępowania dowodowego, ponieważ strona może żądać przeprowadzenia dowodu po zakończeniu rozprawy. Żądanie to należy uwzględnić jeżeli może ono mieć znaczenia dla sprawy. Z rozprawy spisuje się protokół, który powinien odpowiadać ogólnym wymogom stawianym protokołom (art. 68) i dokładnie odzwierciedlać przebieg rozprawy. Dobrze przeprowadzona rozprawa odgrywa duże znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Nie tylko przyśpiesza, ułatwia załatwienie sprawy, ale może także doprowadzić do wyrównania sprzecznych interesów stron. Przeprowadzenie rozprawy jest stosowane raczej sporadycznie i przeważnie, ogranicza się do przypadków, w których przepisy prawne uzależniają wydanie decyzji od uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. Rzadko wykorzystuje się walor rozprawy, jako formy, która ułatwia pogodzenie sprzecznych interesów stron, konfrontację świadków i znaczne skrócenie biegu postępowania dowodowego, jeżeli jej przeprowadzenie jest fakultatywne.

Dobrze przeprowadzona rozprawa ma duże znaczenie w postępowaniu administracyjnym jako najbardziej wartościowa forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

2. Postępowanie gabinetowe.

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy, jest ona w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym formą wyjątkową. „Postępowanie wyjaśniające z zasady jest postępowaniem gabinetowym - oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym nie występuje skoncentrowana faza postępowania w obecności wszystkich stron, lecz postępowanie toczy się od jednej czynności do kolejnej, niejednokrotnie oddzielonych znacznym odstępem czasu”. Jeżeli nie zaistnieją przesłanki, które wymienia art. 89 oraz jeżeli obowiązku przeprowadzenia rozprawy nie nakładają przepisy szczególne, do których odsyła k.p.a., to postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone w formie postępowania gabinetowego. Ta forma będzie miała miejsce, gdy istnieje potrzeba badania jedynie dokumentów i ewentualnie uzyskania wyjaśnień stron w sprawie. Organ przeprowadzi postępowanie gabinetowe, gdy np. w sprawie bierze udział tylko jedna strona albo, gdy jest kilka stron, ale ich interesy nie są sprzeczne ze sobą. Ten rodzaj postępowania dowodowego stosuje się, gdy chodzi o uzyskanie innego rodzaju środków dowodowych w postaci np. treści dokumentu. Postępowanie gabinetowe opiera się na zasadzie pisemności, która tutaj dominuje nad zasadą ustności, jego przebieg jest mniej sformalizowany niż rozprawy. Jednak w toku tego postępowania obowiązują wszystkie reguły postępowania dowodowego, a w szczególności tzw. prawo strony do wypowiedzenia się. Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, strona musi mieć zapewniony czynny udział we wszystkich czynnościach procesowych - musi być wezwana do obecności przy przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin, może zadawać pytania itd. W postępowaniu gabinetowym obowiązują wszystkie zasady postępowania dowodowego, jednakże sposób ich realizacji jest w niektórych przypadkach uproszczony. W postępowaniu gabinetowym mogą zostać przeprowadzone te same czynności dowodowe co na rozprawie. W toku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej formie nie następuje koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i w jednym czasie tak jak na rozprawie. Postępowanie gabinetowe zostaje przeprowadzone przede wszystkim wtedy, gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczą dokumenty. Ta forma postępowania wyjaśniającego ma podstawowe znaczenie w postępowaniu podatkowym. Postępowanie gabinetowe jest formą dominującą postępowania wyjaśniającego w praktyce funkcjonowania administracji. Przeprowadzeniu tej uproszczonej formy postępowania dowodowego „służą postanowienia przepisów szczególnych, które nakazują złożenie wniosku o wszczęcie postępowania na kwestionariuszu, jak ma to np. miejsce w postępowaniu w sprawie - podatku od nieruchomości - (art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych).” W tych przypadkach przebieg postępowania polega na sprawdzeniu prawdziwości danych, które zawiera formularz oraz ustaleniu czy posiadany materiał dowodowy uzasadnia uwzględnienie żądania strony.

ROZDZIAŁ VI: Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym.

Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie było oparte na faktach udowodnionych i aby właściwe normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego, odpowiadającego stanowi rzeczywistemu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie można wydać prawidłowej decyzji bez dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę całego postępowania wyjaśniającego, która stanowi, że w toku postępowania organy administracji mają podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

„Analiza orzeczeń NSA prowadzi do wniosku, że do najczęściej popełnianych przez organy administracji uchybień, należy naruszanie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.”

Uchybienia w postępowaniu dowodowym, szczególnie dotyczące zapewnienia w nim udziału stron, należą do częstych wad postępowania przed organami administracji publicznej. Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, najczęściej dotyczą realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym prawa strony do wypowiedzenia się, a także innych zasad postępowania dowodowego, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienia te należą do częstych wad postępowania administracyjnego w praktyce i stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienia w postępowaniu dowodowym oznaczają naruszenie konkretnych norm proceduralnych.

W przypadku uchybień w postępowaniu dowodowym występują dwie sankcje: - sankcja wznowienia postępowania administracyjnego z możliwością uchylenia decyzji administracyjnej; - sankcja uchylenia decyzji jako nielegalnej przez NSA.

Jeżeli uchybienie jest naruszeniem prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania, lub jest to inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to NSA uchyla decyzję wydaną w wyniku takiego nieprawidłowego postępowania dowodowego.

Organy administracji publicznej, zobowiązane są do rozpatrywania spraw w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. NSA w wyroku z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, orzekł „niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.” Sąd administracyjny uchyla jako nielegalne decyzje, jeżeli zachodzą przyczyny, które uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń należy m.in. niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek niewłaściwego (np. niepełnego) przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdarzają się poważne braki w zakresie postępowania dowodowego, przypadki że strona, która nie została powiadomiona o przeprowadzeniu postępowania dowodowego domaga się ochrony swoich praw w postępowaniu odwoławczym lub we wniosku o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania to instytucja proceduralna, której celem jest stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i podjęcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. Istnienie instytucji wznowienia postępowania jest konieczne do rozwiązania sytuacji, w której po wydaniu decyzji ostatecznej ujawnia się wadliwość postępowania wyjaśniającego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy lub gdy później zaszły okoliczności, które pozbawiły znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zaistnieją powyższe okoliczności, decyzje, które rozstrzygają określoną sprawę są wadliwe. Decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie pewnych faktów lub ze względu na naruszenie obowiązujących norm prawnych postępowania administracyjnego.

W przypadku uchybień w postępowaniu wyjaśniającym następuje wznowienie postępowania gdy: - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art.154§1 pkt 1), - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145§2 pkt 5). W oparciu o art. 145§1 pkt 1 postępowanie zostaje wznowione gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: a) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w określonej sprawie, wykorzystano fałszywe dowody. Dotyczy to zarówno dowodów wymienionych w k.p.a. i dowodów nienazwanych.

Fałszem dowodu może być przyjęcie fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, posłużenie się podrobionym dokumentem, b) sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. K.p.a. dopuszcza dwa wyjątki od tej przesłanki, - po pierwsze, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne z powodu wyższych racji, tj. jeżeli przyczyni się to do uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub zapobiegnięcia poważnej szkodzie dla interesu społecznego, wtedy postępowanie może zostać wznowione przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145§2).

NSA w wyroku z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81 orzekł „Organ administracji może na podstawie art. 145§2 wznowić postępowanie z przyczyn określonych w art. 145§1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, jednak tylko w okolicznościach wskazanych w przepisie. Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z powyższych przyczyn bez wyjaśnienia, na czym polega sfałszowanie dowodów, na których oparto poprzednią decyzję, i w okolicznościach nie odpowiadających hipotezie art. 145§2, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku takiego postępowania”, - drugi wyjątek wprowadza art. 145§3, postępowanie może zostać wznowione gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może zostać wszczęte na skutek czasu lub innych przyczyn prawnie określonych, c) fałszywy dowód stanowił podstawę, na której ustalono okoliczności faktyczne, istotne w danej sprawie. Chodzi tu o fakty, które dotyczą bezpośrednio określonej sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot postępowania i mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Uchybienie decyzji z powodu fałszu dowodu jest ograniczone czasowo. W tym przypadku można wznowić postępowanie tylko w okresie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146§1).

Na podstawie art. 145§1 pkt 5 postępowanie zostaje wznowione gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: a) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, to zarówno okoliczności i dowody nowo odkryte oraz te, które zostały zgłoszone przez stronę po raz pierwszy. Istotne dla sprawy okoliczności lub dowody to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, czyli wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. NSA w wyroku z dnia 25.06.1985r. I SA 198/85, orzekł „Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145§1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.”, b) okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi przepis muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji. K.p.a. nie przejął z r.p.a. zakazu uwzględniania nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, do momentu wydania decyzji ostatecznej w danej sprawie, można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody. Okoliczności faktyczne, które powstały po wydaniu decyzji ostatecznej nie będą podstawą wszczęcia postępowania w nowej sprawie, c) nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Ta przesłanka wiąże się z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów, w szczególności z art. 80 „organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona”. „Organ jest związany oceną materiału dowodowego, a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może nastąpić we wznowionym postępowaniu. (...) zmiana oceny materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania”. Przyczyną wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145§1 pkt 5 mogą stanowić tylko okoliczności lub dowody, które istniały w momencie wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nie ma znaczenia fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy nie. Istotne znaczenie ma fakt, czy nowa okoliczność mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W oparciu o ten przepis, przyczyną wznowienia postępowania nie może być nowa wykładnia przepisów. NSA w wyroku z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, orzekł „Nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji państwowej, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest bowiem ani nowym dowodem, ani nowym faktem w rozumieniu art. 145§1 pkt 5 k.p.a.” W wyroku z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95, NSA orzekł „wykładnia przepisu prawa materialnego, dokonanego przez Sąd Najwyższy nie jest ani nową okolicznością, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego”. Na podstawie art. 145§1 pkt 5 wznowienie postępowania może nastąpić w okresie 5 lat od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 146§1).

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149§1), odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (art. 149§3).

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Celem tego postępowania zgodnie z art. 149§2, jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania, a w razie wyniku pozytywnego tych czynności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, która jest przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. K.p.a. nie reguluje kwestii dotyczącej reguł, w oparciu o które organ ma przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze. W. Dawidowicz uważa, że „Sprawa wznowienia stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą inną indywidualną sprawę”. Zgodnie z tym poglądem, postępowanie powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem B. Adamiak „Brak uregulowania tej kwestii w rozdziale 12 działu II k.p.a. (...) nasuwa (...) wiele wątpliwości, przede wszystkim dotyczących granic postępowania wyjaśniającego.”

Celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. W związku z tym, granice postępowania wyjaśniającego wyznacza tożsamość sprawy administracyjnej. Uwzględniając uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której (art. 151§1): - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1. K.p.a. wylicza podstawy wznowienia postępowania wyczerpująco i wykroczenia poza nie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Decyzje, które zostały wydane we wznowionym postępowaniu są decyzjami wydanymi w I instancji i przysługuje od nich odwołanie.

Przepis art. 145§1 zawiera wyczerpujący (enumeratywny) katalog przyczyn wznowienia postępowania. Oznacza to, że postępowanie nie może zostać wznowione z żadnych innych przyczyn niż wymienionych w tym przepisie.

NSA przyjął, że niewyjaśnienie lub niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje, które zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obarczonego takimi wadami, są uchylane przez NSA w oparciu o art. 207§2 pkt. 3 k.p.a., jeżeli wniesiono skargę do tego sądu. NSA w wyroku z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87 orzekł „Niewyjaśnienie w postępowaniu podatkowym, jaki był zakres oraz charakter wykonanych przez skarżącego usług blacharskich i lakierniczych w ramach działalności w zakresie mechaniki pojazdowej, a nadto nie umożliwienie mu ustosunkowania się do zebranych materiałów i dowodów oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień stanowiło naruszenie art. 7, 10§1, 77§1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych decyzji.” W wyroku z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, NSA orzekł „Brak ustalenia w opinii biegłego, dokonującego szacunku przedmiotu wywłaszczenia, jak kształtują się w cywilno-prawnym obrocie ceny nieruchomości na danym terenie w dacie wydania decyzji, jest uchybieniem stanowiącym istotne naruszenie art. 7, 10§1, 75, 77§1 i 81 k.p.a.”

Naruszenie art. 77§1, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, powoduje niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy lub nie zebranie w ogóle materiału dowodowego, który jest niezbędny dla podjęcia decyzji.

Przykładem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy jest niewyjaśnienie, czy lokal przyznany jako pomieszczenie zastępcze nadaje się do zamieszkania (wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82). Pominięcie zebrania materiału dowodowego stanowi następująca sytuacja, - w sprawie dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na podział gospodarstwa rolnego, organy administracji nie zebrały dowodów uzasadniających uznanie, czy utworzone w wyniku podziału gospodarstwo rolne będzie zdolne do towarowej produkcji rolnej (wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81).

„Niektóre wyroki NSA świadczą (...) o tym, że poszczególne składy orzekające uznają, że sama obraza przepisu art. 77§1 stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy.” Naruszenie przepisu art. 77§1 może skutkować zniekształceniem procesu, w którym następuje podjęcie decyzji. Zniekształcenie to polega na tym, że organy administracji najpierw wydają decyzje administracyjne, a dowody które mają uzasadnić trafność rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie, gromadzą później, gdy decyzja zostaje zaskarżona do NSA. Uchybienie przepisu art. 77§1 zawsze prowadzi do naruszenia art. 107§3, ponieważ organ administracji nie może w sposób prawidłowy sporządzić uzasadnienia faktycznego decyzji, jeżeli nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Uchybienia art. 77§1 prowadzi również do naruszenia art. 7, dotyczy to przede wszystkim tej części przepisu art. 7, która ustanawia zasadę prawdy obiektywnej.

Konsekwencją nie wywiązania się przez organ administracji z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jest naruszenie przepisu art. 80, który zawiera nakaz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można oceniać materiału dowodowego jeżeli materiał ten, nie został zebrany i rozpatrzony.

Przykładem naruszenia art. 77§1 i art. 80 co prowadzi do naruszenia art. 107§3 jest zaniedbanie organu administracji, dotyczące nieustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych, którzy zostali powołani w sprawie oraz zaniechanie skonfrontowania rozbieżności, które pojawiły się w toku postępowania wyjaśniającego. Uchybienie to spowodowało, że organ administracji nie wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym wątpliwości, które dotyczyły opinii przedstawionych przez biegłych. NSA orzekł, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie i uchylił decyzję organu administracji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.

Naruszeniem przepisu art. 75 jest posłużenie się dowodem, który jest sprzeczny z prawem. Przepis art. 75§1 stanowi „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem”.

Każde uchybienie przepisu art. 81 stanowi jednoczesne naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10§1). Przed wydaniem decyzji, organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

„Nieprawidłowości w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy mają miejsce najczęściej wówczas, gdy organ administracji wydaje decyzję na zasadzie uznania administracyjnego (...), uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania całego materiału dowodowego oraz podjęcia rozstrzygnięcia o treści przekonującej zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym.” W przypadku gdy organy administracji podejmują decyzję o charakterze uznaniowym, ważną rolę odgrywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Decyzja o charakterze uznaniowym powinna być wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku i uwzględnieniu obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia.

K.p.a. zawiera następujące przepisy, regulujące postępowanie administracyjne, w zbiegu z którymi naruszenie przepisu 77§1 powoływane jest przez poszczególne składy orzekające NSA, jako podstawa uchylenia decyzji administracyjnych, to art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 61§4, 75, 76§1, 78, 79, 80, 81i 107§3.

Obok uchybienia art. 77§1, najczęściej dochodzi do naruszenia następujących przepisów dotyczących postępowania dowodowego - art. 7, art. 10§1, art. 80 i art. 107§3.

„(...), jedno uchybienie organu administracji polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego występującego w sprawie, w wyniku przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji k.p.a., pociąga za sobą skutek w postaci naruszenia co najmniej czterech przepisów zawartych w kodeksie. Stanowi ono uchybienie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7. Narusza przepisy - art. 77§1 i art. 80. W konsekwencji narusza także przepis art. 107§3.”

Niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest najczęstszą przyczyną uchylania przez NSA zaskarżonej decyzji.

„Analiza orzeczeń NSA skłania do wniosku, że naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające (a przede wszystkim art. 77§1, 80 i 81), stanowi najczęściej występującą kategorię uchybień, jakich dopuszczają się organy prowadząc postępowanie.

ZAKOŃCZENIE

Postępowanie dowodowe stanowi jeden z podstawowych etapów procesu stosowania normy prawa materialnego, poprzedza ono wydanie decyzji przez organ administracyjny. Przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno skutkować uzyskaniem jasnego obrazu wszystkich okoliczności, które mają znaczenia dla załatwienia sprawy. Niektóre przepisy regulujące postępowanie dowodowe budzą pewne wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem B. Adamiak tak jest z przepisem art. 89§2 - autorka uważa, że wątpliwości dotyczą tego, czy przesłanki zawarte w pkt. 4 i 5 powinny wystąpić łącznie, czy każda z nich osobno ustanawia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. B. Adamiak uważa, że wątpliwości budzi także wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia rozprawy, gdy zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego. O osiągnięciu celu wychowawczego można by mówić, gdy organ administracji publicznej orzekałby o sankcji karnej za delikt administracyjny bądź o cofnięciu uprawnień z powodu wadliwej realizacji tych uprawnień przez jednostkę. Trudno uznać, że postępowanie administracyjne spełnia funkcję prewencji ogólnej w stosunku do społeczeństwa, ponieważ nie opiera się ono na zasadzie jawności w zakresie jaki przyjmuje postępowanie sądowe. Zdaniem W. Dawidowicza zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza możliwość przypisania jej funkcji wychowawczej w sensie w jakim funkcja ta wiązana jest np. z rozprawą karną. W związku z tym trudno jest mówić o funkcji wychowawczej postępowania administracyjnego, również o celu wychowawczym rozprawy.

Także krytycznie oceniane jest rozwiązanie, które zostało przyjęte w art. 90§3. Chodzi tu o zapewnienie udziału w rozprawie jednostkom organizacyjnym, osobom fizycznym, które w sprawie mają interes faktyczny. Przepis art. 90§3 rozszerza krąg uczestników rozprawy o podmioty, które jeżeli nie są stronami, nie posiadają legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem W. Dawidowicza „nie można tego ocenić inaczej niż jako zawoalowanie interesu, ze względu na który umożliwia się państwowym jednostkom organizacyjnym i „innym osobom” udział w rozprawie, można przypuszczać, iż nie musi to być wcale interes oparty na prawie administracyjnym.” Trzeba zwrócić uwagę na niejednolitość użytej w art. 90§3 w terminologii „organ zawiadamia (...), organ wzywa (...)”, nie wiadomo, który z tych wyrazów wyraża właściwą myśl ustawodawcy. Zdaniem B. Adamiak przepis art. 90§3 w swym rozwiązaniu zawiera logiczną sprzeczność. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy nazwaniem, a zawiadomieniem. W. Dawidowicz uważa, że „wprowadzenie „tylnymi drzwiami” do rozprawy podmiotów, które nie odpowiadają kategoriom uczestników postępowania przyjętym w systemie postępowania administracyjnego musi być uznane (...) jako rozwiązanie w istocie niepraworządne”.

Wątpliwości interpretacyjne budzą głównie przepisy dotyczące rozprawy, która jest centralnym punktem postępowania wyjaśniającego, najbardziej wszechstronną formą tego postępowania, etapem, w którym znajdują wyraźne odbicie wszelkie podstawowe zasady procesu.

Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ma duże znaczenie, ponieważ decyzje, które zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obarczonego wadami, są uchylane przez NSA.

WYKAZ LITERATURY

1. B. Adamiak - „System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym”, Acta Universitatis Wratislaviensis No 665, Przegląd Prawa i Administracji XVIII, Wrocław 1984r.

2. Adamiak, J. Borkowski - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1999r.

3. Adamiak, J. Borkowski - „Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym”, PiP Nr 3, 1993r.

4. B. Adamiak, J. Borkowski - „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r.

5. W. Berutowicz - „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1974r.

6. B. Bogomilski - „Dowód. Przeprowadzenie rozprawy”, RN Nr 40, 1960r.

7. B. Bogomilski - „Obywatel a administracja”, Warszawa 1977r.

8. B. Bogomilski - „Postępowanie dowodowe”, RNGA Nr 25, 1974r.

9. Borkowski - „Postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1976r.

10. Borkowski, J. Jędrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1989r.

11. M. Cieślak - „Postępowanie karne. Część ogólna”, Kraków 1971r.

12. W. Chróścielewski - „Niektóre zagadnienia postępowania wyjaśniającego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej”, Materiały z konferencji z okazji 25 - lecia k.p.a., Warszawa 1986r.

13. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r.

14. Czubalski - „O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych”, PiP Nr 1, 1968r.

15. W. Dalka - „Opinia biegłego oraz opinia instytutu naukowego lub naukowo - badawczego w procesie cywilnym”, NP Nr 10, 1987r.

16. W. Dawidowicz - „Ogólne postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1962r.

17. W. Dawidowicz - „Postępowanie administracyjne - zarys wykładu”, Warszawa 1983r.

18. W. Dawidowicz - „Zarys procesu administracyjnego”, Warszawa 1989r.

19. W. Dąbrowski - „Biegły w postępowaniu administracyjnym”, Warszawa 1967r.

20. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - „Postępowanie przed organami państwa”, Warszawa 1982r.

21. B. Graczyk - „Postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1953r.

22. P. Horoszowski - „O „poszlakach” w „dowodzie” i o „dowodzie z poszlak” ”, PiP Nr 1, 1962r.

23. E. Iserzon - „Postępowanie administracyjne - komentarz”, Kraków 1937r.

24. E. Iserzon - „Swobodne uznanie a swobodna ocena”, Gazeta Administracji, 1946r.

25. E. Iserzon, J. Starościak - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz. Teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r.

26. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa - Poznań 1992r.

27. Z. Janowicz - „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Warszawa - Poznań 1987r.

28. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński - „Polskie prawo administracyjne - część ogólna”, Warszawa 1956r.

29. S. Jędrzejewski, E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne”, Toruń 1988r.

30. W. Kałuski - „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1929r.

31. Z.R. Kmiecik - „Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo - administracyjne”, Kraków - Lublin 1996r.

32. Z. Kmieciak - „Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich”, Warszawa 1997r.

33. Z. Kmieciak, J.P. Tarno - „Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA)”, Warszawa 1988r.

34. Korzeniowska - „Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej”, ST Nr 3, 1997r.

35. J. Łętowski - „Prawo administracyjne - zagadnienia podstawowe”, Warszawa 1990r.

36. E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Toruń 1996r.

37. E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne - wybór orzecznictwa”, Toruń 2000r.

38. K. Piasecki - „Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem”, tom II, Warszawa 1989r.

39. K. Piasecki - „Znaczenie procesowe faktów powszechnie znanych i faktów znanych sądowi urzędowo”, Palestra Nr 10, 1961r.

40. J. Pokrzywnicki - „Postępowanie administracyjne - komentarz, podręcznik”, Warszawa 1948r.

41. H. Poleszak - glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r. (SA/Kr 1179/82), OSPiKA Nr 7 - 8, poz.140, 1984r.

42. Z. Resich - „Uproszczenie postępowania dowodowego w świetle prawa cywilnego procesowego Polski i innych krajów socjalistycznych”, NP NR 7 - 8, 1987r.

43. S. Rozmaryn - „O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego”, PiP Nr 12, 1961r.

44. W. Siedlecki - „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1972r.

45. W. Siedlecki - „Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym” Warszawa 1971r.

46. J. Służewski - „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1982r.

47. E. Smoktunowicz - „Postępowanie wyjaśniające”, RN Nr 23, 1964r.

48. E. Smoktunowicz - „Rozprawa”, RN Nr 31, 1961r.

49. H. Starczewski - „Postępowanie wyjaśniające i dowodowe, rozstrzygnięcia i postępowanie odwoławcze według k.p.a. [w:] Seminarium kodeksu postępowania administracyjnego”, Warszawa 1982r.

50. H. Starczewski (red.) - „Z orzecznictwa NSA”, GAP Nr 23, 1989r.

51. J. Starościak - „Prawo administracyjne”, Warszawa 1969r.

52. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - „Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r.

53. Z. Świda - Łagiewska - „Zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu karnym”, PiP Nr 8 -9, 1977r.

54. J.P. Tarno - „Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego”, Studia Prawnoekonomiczne XXXVI, 1986r.

55. J. Zimmermann - „Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym”, PiP Nr1, 1983r.

WYKAZ AKTÓW PRAWNYCH

1. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym.

2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego.

3. Ustawa z dnia 29 lipca 1992r. - o grach losowych i zakładach wzajemnych, Dz. U. 1998r., Nr 102, poz. 650.

4. Konstytucja RP z dnia 02. kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78 poz. 483.

WYKAZ WYROKÓW

1. Orzeczenie SN z dnia 07.10.1966r., ICR 303/66, OSN 1966r., poz. 105/67

2. Wyrok NSA z dnia 30.12.1980r., SA 645/80, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 2.

3. Wyrok NSA z dnia 11.03.1981r., SA 272/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 19.

4. Wyrok NSA z dnia 20.03.1981r., SA 317/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 25.

5. Wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 45.

6. Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 54.

7. Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981r., Nr 2, poz. 111.

8. Wyrok NSA z dnia 03.12.1981r., SA/Ka 159/81.

9. Wyrok NSA z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81; ONSA 1982, z.1, poz. 4.

10. Wyrok NSA z dnia 01.02.1982r., I SA 2497/81.

11. Wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82, ONSA 1982r., Nr 1, poz. 35.

12. Wyrok NSA z dnia 04.06.1982r., I 258/82.

13. Wyrok NSA z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982, z. 2, poz. 83.

14. Wyrok NSA z dnia 02.03.1983r., SA/Kr 1179/82.

15. Wyrok NSA z dnia 12.12.1983r., II SA 1302/83, ONSA 1983r., Nr 2, poz. 106.

16. Wyrok NSA z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84.

17. Wyrok NSA z dnia 26.10.1984r., II SA 1205/84, ONSA 1984r., Nr 2, poz. 98.

18. Wyrok NSA z dnia 16.11.1984r., II SA 1223/84, ONSA 1984r., Nr 2, poz. 109.

19. Wyrok NSA z dnia 28.03.1985r., I SA 1282/84, ONSA 1985r., Nr 2, poz. 5.

20. Wyrok NSA z dnia 07.05.1985r., II SA 318/85.

21. Wyrok NSA z dnia 25.06.1985r., I SA 198/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 35.

22. Uchwała SN z dnia 30.10.1985r., III CZP 59/85, OSNCP 1986r., Nr 9, poz. 140.

23. Wyrok NSA z dnia 05.12.1985r., II SA 1139/85.

24. Wyrok NSA z dnia 13.02. 1986r., II SA 2015/85.

25. Wyrok NSA z dnia 23.06.1986r., II SA 208/86, ONSA 1986r., Nr 1, poz. 36.

26. Wyrok NSA z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, OSPiKA 1988r., Nr 7 - 8, poz. 163.

27. Wyrok NSA z dnia 29.12.1986r., II SA 1035/86, ONSA 1986r., Nr 2, poz. 72.

28. Orzeczenie TK z dnia 10.06.1987r.

29. Wyrok NSA z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87, OSP 1989r., Nr 1, poz. 27.

30. Wyrok NSA z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, GAP 1988r., Nr 4, s. 45.

31. Wyrok NSA z dnia 14.03.1988r., IV SA 1152/87.

32. Wyrok NSA z dnia 21.06.1988r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988r., Nr 2, poz. 72.

33. Wyrok NSA z dnia 07.11.1988r., IV SA 701/88.

34. Wyrok NSA z dnia 13.12.1988r., II SA/370/88, ONSA 1988r., Nr 2, poz. 95.

35. Wyrok NSA z dnia 03.03.1989r., IV SA 1176/88, GAP Nr 23, 1989r., s. 44.

36. Wyrok NSA z dnia 09.03.1989r., II SA 961/88, ONSA 1989r., Nr 1, poz. 33.

37. Wyrok NSA z dnia 09.03.1989r., II SA 961/88.

38. Wyrok NSA z dnia 09.02.1990r., II SA 1379/89, ONSA 1990r., Nr 1, poz. 17.

39. Wyrok SN z dnia 20.09.1990r., III ARN 9/90, OSNCP 1991r., Nr 10-12, poz. 129.

40. Wyrok NSA z dnia 07.04.1992r., IV SA 1378/91 (nie publ.).

41. Wyrok NSA z dnia 27.04.1992r., III SA 1838/91, ONSA 1992r., Nr 2, poz. 45.

42. Wyrok NSA z dnia 05.05.1992r., IV SA 111/92, ONSA 1994r., Nr 1, poz. 4.

43. Wyrok NSA z dnia 11.05.1993r., V SA 2360- 2364/92, ONSA 1994r., Nr 2, poz. 82.

44. Wyrok NSA z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95.

Por. B. Bogomilski - „Obywatel a administracja”, Warszawa 1977r, s. 41.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1999r, s. 350.

Por. E. Iserzon, J. Starościak - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 152.

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 153.

Por. W. Dawidowicz - „Postępowanie administracyjne - zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 169.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 169.

Por. W. Siedlecki - „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1972r, s. 300.

Por. J. Pokrzywnicki - „Postępowanie administracyjne - komentarz, podręcznik”, Warszawa 1948r, s. 126.

Por. J. Łętowski - „Prawo administracyjne - zagadnienia podstawowe”, Warszawa 1990r, s.244.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1989r, s. 159.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 160.

Por. Z. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1992r, s. 190.

Por. E. Smoktunowicz - „Postępowanie wyjaśniające”, RN, 1964r, Nr 23, s. 14.

Por. E. Smoktunowicz - op. cit., s. 14.

Por. E. Smoktunowicz - op. cit., s. 14.

Z. Kmieciak - „Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich”, Warszawa 1997r, s. 163.

Wyrok NSA z dnia 11.03.1981r, SA 272/81, ONSA 1981r, Nr 1, poz. 19.

Por. Z. Janowicz - „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym”, Warszawa - Poznań 1987r, 160.

Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - „Postępowanie przed organami państwa”, Warszawa 1982r., s. 296

Por. B. Adamiak - „System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym”, Acta Universitatis Wratislaviensis No 665, Przegląd Prawa i Administracji XVIII, Wrocław 1984r., s. 47

M. Cieślak - „Postępowanie karne. Część ogólna”, Kraków 1971r., s. 384

Por. P. Horoszowski - „O „poszlakach” w „dowodzie” i o „dowodzie z poszlak”, P i P 1962r., Nr 1, s. 22

Por. W. Berutowicz - „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1974r., s. 143

B. Adamiak, J. Borkowski - „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r., s. 131

W. Dawidowicz - „Zarys procesu administracyjnego”, Warszawa 1989r., s. 109 i n.

Por. M. Czubalski - „O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych”, P i P 1968r., Nr 1, s. 114

Z. Resich - „Uproszczenie postępowania dowodowego w świetle prawa cywilnego procesowego polski i innych krajów socjalistycznych”, NP. 1987r., Nr 7-8, s. 3

Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - op. cit. s. 291

Por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 91

Wyrok NSA z dnia 22.10.1981r., I S.A. 2067/81, ONSA 1981r. Nr 2, poz. 103

Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - op.cit. s. 296

Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - op. cit. s. 297

Por. Z. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa - Poznań 1992r., s. 191

Wyrok NSA z dnia 23.06.1986r., II SA 208/86, ONSA 1986r., z. 1, poz. 36

Wyrok NSA z dnia 27.04.1992r., III SA 1838/91, ONSA 1992r., Nr 2, poz. 45

Wyrok NSA z dnia 09.03.1989r., II SA 961/88, ONSA 1989r., Nr 1, poz. 33

Wyrok NSA z dnia 16.11.1984r., II SA 1223/84, ONSA 1984r., Nr 2, poz. 109

Por. M. Czubalski - op. cit. s. 117

Por. M. Czubalski - op. cit. s. 123

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 48

Wyrok NSA z dnia 13.12.1988r., II SA 370/88, ONSA 1988r., Nr 2, poz. 95

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 48

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 48

W. Kałuski - „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1929r., s. 88

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 48

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 49

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - „Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1988r., s. 106

Por. Z. Janowicz - op. cit. s. 192

B. Bogomilski - „Dowód. Przeprowadzenie rozprawy”, RN 1960r., Nr 40, s. 17

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 50

K. Piasecki - „Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem”, Warszawa 1989r., t. II, s. 428

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 52

por. J. Służewski - „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1982r., s. 96

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 52

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1989r., s. 162

Por. Z. Janowicz - op. cit. s. 201

H. Starczewski - „Postępowanie wyjaśniające i dowodowe, rozstrzygnięcia i postępowanie odwoławcze według k.p.a. [w :] Seminarium kodeksu postępowania administracyjnego”, Warszawa 1981r., s. 12

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 52

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 179

Por. B. Graczyk - „Postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1953r., s. 113

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 53

Por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 91

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 53

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 161

W. Dawidowicz - „Postępowanie administracyjne - zarys wykładu”, Warszawa 1983r., s. 173

B. Adamiak, J. Borkowski - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1999r., s. 380

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 380

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 170

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 170

E. Iserzon, J. Starościak - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r., s. 171

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 382

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 383

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 383

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 174

Z. Janowicz - op. cit. s. 214

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 384

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 384

W. Dawidowicz - op. cit. s. 115

W. Dawidowicz - op. cit. s. 116

Por. Z. Janowicz - op. cit. s. 215

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 172

Wyrok NSA z dnia 04.06.1982r., I 258/82

Por. B. Bogomilski - „Obywatel a administracja”, Warszawa 1977r., s. 42

Por. B. Bogomilski - „Postępowanie dowodowe”, RNGA 1974r., Nr 25, s. 18

Por. W. Dąbrowski - „Biegły w postępowaniu administracyjnym”, Warszawa 1967r., s. 5-6 i 18-20

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 385 i n.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 184

W. Dawidowicz - op. cit. s. 116

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 387

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 58

Uchwała SN z dnia 30.10.1985r., III CZP 59/85, OSNCP 1986r., z. 9, poz. 140

S. Dalka - „Opinia biegłego oraz opinia instytutu naukowego lub naukowo-badawczego w procesie cywilnym”, NP. 1987r., Nr 10, s. 83

W. Dąbrowski - op. cit. s. 35

Por. W. Dąbrowski - op. cit. s. 35

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 175

Por. W. Dąbrowski - op. cit. s. 37

Por. W. Dąbrowski - op. cit. s. 23

Wyrok NSA z dnia 01.02.1982r., I SA 2497/81

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 389

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 178 i 179

W. Dawidowicz - op. cit. s. 116

Por. S. Dalka - op. cit. s. 75

Por. Z. Janowicz - op. cit. s. 221

Por. W. Dąbrowski - op. cit. s. 20

W. Dąbrowski - op. cit. s. 20

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 175

S. Dalka - op. cit. s. 73

Por. W. Siedlecki - „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1972r., s. 340

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 179

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 176

W. Dawidowicz - op. cit. s. 119

W. Berutowicz - op. cit. s. 145

W. Dawidowicz - op. cit. s. 120

Por. W. Dawidowicz - op. cit. s. 120

Por. H. Starczewski - op. cit. s. 16

J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 178

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 180

Por. W, Dawidowicz - „Ogólne postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1962r., s. 168

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 179

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 392

Por. B. Adamiak - op. cit. s. 61

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 393

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 394

Por. H. Starczewski - op. cit. s. 17

W. Dawidowicz - op. cit. s. 113

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 359

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 359

Wyrok SN z dnia 20.09.1990r., III ARN 9/90, OSNCP 1991r., Nr 10-12, poz. 129

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 358

Por. Z. Kmieciak - „Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich', Warszawa 1997r., s. 171

Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec -- op. cit. s. 326

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit. s. 194

Por. W. Siedlecki - op. cit. s. 350

Orzeczenie SN z dnia 07.10.1966r., I CR 303/66, OSN poz. 105/67

Por. W. Siedlecki - op. cit. s. 350

Wyrok NSA z dnia 20.03.1981r., SA 317/81, ONSA 1981r., z. 1, poz. 25

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 180

E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne - wybór orzecznictwa”, Toruń 2000r., s. 127

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit. s. 180

W. Siedlecki - „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1972r, s. 303.

Por. K. Piasecki - „Znaczenie procesowe faktów powszechnie znanych i faktów znanych sądowi urzędowo”, Palestra Nr 10, 1961r, s. 38.

K. Piasecki - op. cit., s. 40.

Por. K. Piasecki - op. cit., s. 42.

Por. K. Piasecki - op. cit., s. 43.

Por. K. Piasecki - op. cit., s. 45.

Por. W. Dawidowicz - „Postępowanie administracyjne - zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 170.

Wyrok NSA z dnia 11.05.1993r, V SA 2360-2364/92, ONSA 1994r, Nr 2, poz. 82.

Wyrok NSA z dnia 09.02.1990r, II SA 1379/89, ONSA 1990r, Nr 1, poz. 17.

Por. Z. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1992r, s. 194.

E. Iserzon, J. Starościak - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, teksty, wzory i formularze.”, Warszawa 1970r, s. 158.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 306.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 307.

Por. B. Graczyk - „Postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1950r, s. 127.

Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - „Postępowanie przed organami państwa”, Warszawa 1982r, s. 295.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 306.

Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec - op. cit., s. 295.

Por. E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 159.

Por. E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 159.

Por. Z. Janowicz - op. cit., s. 198.

Por. E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 159.

Wyrok NSA z dnia 09.03.1989r, II SA 961/88.

Wyrok NSA z dnia 27.04.1992r, III SA 1838/91, ONSA, Nr 2 1992r, poz. 45.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 307.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 307.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1989r, s. 165.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 307.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 307 i n.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - „Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 102.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 168.

Por. Z. Janowicz - op. cit., s. 197.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 308.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 168.

B. Adamiak, J. Borkowski - „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r, s. 174.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 308.

Por. W. Siedlecki - op. cit., s. 309.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 169.

Z. Janowicz - op. cit., s. 197.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r, s. 171.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.06.1987r.

B. Adamiak, J. Borkowski - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1999r, s. 52.

Por. J. Starościak - „Prawo administracyjne”, Warszawa 1969r, s. 263.

Wyrok NSA z dnia 26.05.1981r, SA 810/81, ONSA 1981r, Nr 1 poz. 45.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - „Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1996r, s. 37.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 52 i n.

Wyrok NSA z 07.04.1992r, IV SA 1378/91 (nie publ.).

Por. E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Toruń 1996r, s. 27.

Por. Z. Janowicz - „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Warszawa-Poznań 1987r, s. 101.

Por. Z. R. Kmiecik - „Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo-administracyjne”, Kraków-Lublin 1996r, s. 46.

Z. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa-Poznań 1992r, s. 64.

Por. J. Łętowski - „Prawo administracyjne - zagadnienia podstawowe”, Warszawa 1990r, s. 233.

W. Chróścielewski, J. P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 98.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - op. cit., s. 114 i n.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 172.

W. Siedlecki - „ Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym” Warszawa 1971r, s. 72.

Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r, (SA 503/81), ONSA 1981r, Nr 1, poz. 54.

Wyrok NSA z dnia 07.05.1985r, II SA 318/85.

Wyrok NSA z dnia 26.10.1984r, II SA 1205/84, ONSA 1984r, Nr 2, poz. 98.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 370.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1989r, s. 165.

Wyrok NSA z dnia 21.06.1988r, SA/Lu 151/88, ONSA 1988r, Nr 2, poz. 72.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 165.

Wyrok NSA z dnia 05.12.1985r, II SA 1139/85.

W. Dawidowicz - „Zarys procesu administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 124.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 124.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 125.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 373.

Wyrok NSA z dnia 18.04.1984r., III SA 38/84.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 98.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 369.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 121.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 121.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 100.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 117.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 117.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 117 i n.

Por. E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Toruń 2000r, s. 135.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 118.

J. Zimmermann - „Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym”, PiP 1983r, Nr 1, s. 62.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 101.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 101.

Wyrok NSA z dnia 29.12.1986r, II SA 1035/86, ONSA 1986r, Nr 2, poz. 72.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 118.

Por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - op. cit., s. 101.

Ustawa z dnia 29.07.1992r. - o grach losowych i zakładach wzajemnych, Dz. U. z 1998r, Nr 102, poz. 650.

W. Siedlecki - op. cit., s. 100.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 120.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 120.

Wyrok z dnia 30.12.1980r, SA 645/80, ONSA 1981r, Nr 1, poz. 2.

J. Starościak - op. cit., s. 263.

Por. J. Służewski - „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1982r, s. 90.

J.P. Tarno - „Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego”, Studia Prawno Ekonomiczne XXXVI 1986r, s. 56.

Por. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński - „Polskie prawo administracyjne - część ogólna”, Warszawa 1956r, s. 369.

Por. B. Graczyk - „Postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1953r, s. 110.

E. Iserzon - „Swobodne uznanie a swobodna ocena”, Gazeta Administracji, Nr 2-3, 1946r, s. 90.

Por. Z. Świda - Łagiewska - „Zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu karnym”, PiP, Nr 8-9, 1977r, s.61.

Z. Świda - Łagiewska - op. cit., s. 60.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - op. cit., s.113.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 376.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - op. cit., s.113.

Wyrok NSA z dnia 12.12.1983r, II SA 1302/83, ONSA 1983r, Nr 2, poz. 106.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 378.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 168.

Z. Świda - Łagiewska - op. cit., s. 68.

Wyrok NSA z dnia 03.03.1989r, IV SA 1176/88, GAP 1989r, Nr 23, s. 44.

Por. pod red. H. Starczewskiego - „Z orzecznictwa NSA”, GAP, Nr 23, 1989r, s. 45.

Por. pod red. H. Starczewskiego - op. cit., s. 45.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - op. cit., s.114.

Z. Świda - Łagiewska - op. cit., s. 70.

Por. E. Smoktunowicz - „Postępowanie wyjaśniające”, RN 1964r, Nr 23, s. 14.

Wyrok NSA z dnia 28.03.1985r, I SA 1282/84, ONSA 1985r, Nr 2, poz. 5.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 166.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 376.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 375.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 375.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 167.

E. Iserzon, J. Starościak - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 167.

Por. S. Rozmaryn - „O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego”, PiP, Nr 12, 1961r, s. 896 i n.

W. Dawidowicz - Postępowanie administracyjne - zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 172.

Por. S. Rozmaryn - op. cit., s. 897.

Wyrok NSA z dnia 07.11. 1988r, IV SA 701/88.

Wyrok NSA z dnia 14.03. 1988r, IV SA 1152/87.

Por. Z. Janowicz - op. cit., s. 209.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 166.

Wyrok NSA z dnia 13.02.1986r, II SA 2015/85.

Z. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa - Poznań 1992r, s. 227.

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r o postępowaniu administracyjnym.

Por. E. Iserzon - „Postępowanie administracyjne - komentarz”, Kraków 1937r, s. 96.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego.

E. Iserzon, J. Starościak - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 182.

E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 182.

Pro. E. Iserzon, J. Starościak - op. cit. s. 183.

B. Adamiak, J. Borkowski - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1999r, s. 399.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 399.

Por. Z. Janowicz - op. cit. s. 229.

W. Dawidowicz - „Postępowanie administracyjne - zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 163.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1989r, s. 183.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra, 1999r, s. 96.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 400.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Wiktorowska - „Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 95.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 164.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 400.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 165.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 184.

Wyrok NSA z 03. 12. 1981r, (SA/Ka 159/81).

Wyrok NSA z 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82).

Por. H. Poleszak - glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82) OSPiKA, 1984r, Nr 7-8 poz. 140, s. 338.

Por. W. Dawidowicz - „Zarys postępowania administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 107.

Por. E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 281.

H. Poleszak - op. cit. s. 338.

Por. H. Poleszak - op. cit. s. 338.

Por. E. Iserzon, J. Starościak - op. cit., s. 281.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 401.

Wyrok NSA z 05.05.1992r, IV SA 111/92, ONSA 1994r, Nr 1, poz. 4.

Por. H. Poleszak - op. cit. s. 339.

Por. H. Poleszak - op. cit. s. 340.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 163.

Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r, (SA/Kr 173/81), ONSA, Nr 2, 1981r, poz. 111.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 403.

J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 184.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 184 i 185.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 97.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 185.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 105.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 105.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 105 i 106.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 106.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 403.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 165.

Por. W. Smoktunowicz - „Rozprawa”, RN, Nr 31, 1964r.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 405.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 406.

Por. W. Dawidowicz - „Ogólne postępowanie administracyjne - zarys systemu”, Warszawa 1962r, s. 159.

Por. E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne - wybór orzecznictwa”, Toruń 2000r, s. 133.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 166.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 166.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 407.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 407.

Por. Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 161.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 407.

W. Dawidowicz - op. cit., s. 167.

Por. H. Starczewski - „Postępowanie wyjaśniające i dowodowe, rozstrzygnięcia i postępowanie odwoławcze według kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Seminarium kodeks postępowania administracyjnego”, Warszawa 1981r, s. 22.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s 409.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 97.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s 410.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - „Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym”, PiP, Nr 3, 1993r, s.33.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s.33.

Por. A. Korzeniowska - „Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej”, ST 1997r, Nr 3, s.41.

Por. S. Jędrzejewski, E. Ochendowski - „Postępowanie administracyjne”, Toruń 1988r, s. 79.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r, s. 205.

Por. Z. Janowicz - op. cit., s. 236.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 412.

Por. E. Smoktunowicz - op. cit.,

B. Adamiak, J. Borkowski -op. cit., s. 412.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 413.

Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński - op. cit., s. 189.

Por. J. Janowicz - „Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz”, Warszawa 1992r, s. 229.

Por. W. Dąbrowski - „Biegły w postępowaniu administracyjnym”, Warszawa 1967r, s. 38.

Por. W. Dąbrowski - op. cit., s. 38.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 413.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 413.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 415.

Por. E. Smoktunowicz - op. cit.,

Por. B. Bogomilski - „Obywatel a administracja”, Warszawa 1977r, s. 45.

M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska -op. cit., s. 94.

Por. J. Borkowski - „Postępowanie administracyjne- zarys sytemu”, Warszawa 1976r, s. 48.

Por. W. Dawidowicz - op. cit., s. 169.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 206.

W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 96.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - op. cit., s. 96.

W. Chróścielewski - „Niektóre zagadnienia postępowania wyjaśniającego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej. Materiały konferencji z okazji 25-lecia k.p.a.”, Warszawa 1986r., s. 108.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - „Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 122.

Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - op. cit., s. 122.

Wyrok NSA z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, GAP, 1988r., Nr 4, s. 45.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r., s. 277.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 277.

Wyrok NSA z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81; ONSA 1982, z.1, poz. 4.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 277.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 282.

Wyrok NSA z dnia 25.06.1985r., I SA 198/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 35.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 283.

Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno - „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 143.

Wyrok NSA z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982, z. 2, poz. 83.

Wyrok NSA z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95.

W. Dawidowicz - „Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu.” s. 234.

B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 288.

Por. B. Adamiak, J. Borkowski - op. cit., s. 288.

Wyrok NSA z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87, OSP, 1989r., Nr 1, poz. 27.

Wyrok NSA z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, OSPiKA 1988r., Nr 7-8, poz. 163.

Por. W. Chróścielewski - op. cit., s. 108 i n.

Wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82, ONSA 1982r., Nr 1, poz. 31.

Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 54.

W. Chróścielewski - op. cit., s. 110.

Por. W. Chróścielewski - op. cit., s. 110.

Por. W. Chróścielewski - op. cit., s. 112.

Por. Z. Kmieciak, J.P. Tarno - „Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( w świetle orzecznictwa NSA )”, Warszawa 1988r., s. 78.

Z. Kmieciak, J. P. Tarno - op. cit., s. 79.

Por. W. Chróścielewski - op. cit., s. 111.

W. Chróścielewski - op. cit., s. 113.

Z. Kmieciak, J.P. Tarno - op. cit., s. 78.

Wstęp.

101

108

Spis treści.

Wykaz skrótów.

Wstęp

ROZDZIAŁ I: Ogólna charakterystyka postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ I: Ogólna charakterystyka postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ II: Środki dowodowe.

ROZDZIAŁ II: Środki dowodowe.

ROZDZIAŁ III: Fakty nie wymagające dowodów. Domniemanie i uprawdopodobnienie.

ROZDZIAŁ III: Fakty nie wymagające dowodów. Domniemanie i uprawdopodobnienie.

ROZDZIAŁ IV: Zasady postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ IV: Zasady postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ V: Formy postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ V: Formy postępowania dowodowego.

ROZDZIAŁ VI: Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym.

ROZDZIAŁ VI: Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym.

Zakończenie.

Wykaz literatury.

Wykaz aktów prawnych.

Wykaz wyroków.

---