Rozdział 26 Unia Europejska - struktura instytucjonalna i zasady funkcjonowania

26.1. Przesłanki powstania i rozwój Wspólnot Europejskich

Jedną z charakterystycznych cech rozwoju gospodarki światowej w drugiej połowie XX w. jest tendencja do międzynarodowej integracji Ujawniła się ona ze szczególną siłą w Europie Zachodniej, gdzie formy integracji przyjęły postać najbardziej zaawansowaną.

Integracja zachodnioeuropejska, w której uczestniczy obecnie 15 krajów: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, Niemcy, Włochy (założyciele) oraz Austria, Dania, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Szwecja i Wielka Brytania, znajduje się na etapie tworzenia unii ekonomicznej, walutowej i politycznej. Wejście w życie 1 listopada 1993 r. postanowień traktatu z Maastricht, dotyczących tworzenia Unii Europejskiej, zapoczątkowało nowy etap w rozwoju gospodarczym, społecznym i politycznym Europy. Chociaż decyzje uzgodnione w Maastricht wzbudziły wiele kontrowersji, a procesowi ratyfikacji traktatu towarzyszył opór części społeczeństw europejskich, dla wielu wizja zjednoczonej Europy łączy się z nadzieją na wzrost stopy życiowej i stabilizację polityczną na naszym kontynencie.

Unia Europejska reprezentuje najbardziej zaawansowaną formę międzynarodowej integracji gospodarczej wielu krajów. Dla Polski stosunki z Unią Europejską, z której obszarem - po zjednoczeniu Niemiec w 1990 r.- sąsiadujemy, mają pierwszorzędne znaczenie. Relacje Polski z Unią Europejską zostały określone w Układzie o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi oraz ich państwami członkowskimi, podpisanym 16 grudnia 1991 r., nazywanym Układem Europejskim. Po trwającej prawie dwa lata procedurze ratyfikacji nabrał on mocy obowiązującej 1 lutego 1994 r.

Układ europejski musi być w związku z tym punktem odniesienia dla wszystkich podmiotów funkcjonujących w naszej gospodarce, a wiedza o tworzącej się Unii Europejskiej staje się nieodzowna do prawidłowego podejmowania decyzji przez te podmioty. Poświęcimy zatem tej organizacji nieco więcej uwagi.

Pierwszą udaną próbą integracji w Europie Zachodniej było utworzenie - na mocy traktatu paryskiego z 18 kwietnia 1951 r. (na okres 50 lat) - Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS). Powołanie jej do życia było urzeczywistnieniem idei zawartych w planie Schumana i wynikało przede wszystkim z przesłanek politycznych. Chodziło o poddanie międzynarodowej kontroli przemysłu stalowego Niemiec. Po ratyfikacji traktatu przez sygnatariuszy (Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg, RFN, Włochy) jego postanowienia weszły w życie w sierpniu 1952 r., a pełną działalność Wspólnota rozpoczęła w lutym 1958 r.

Spośród najważniejszych zadań, które wyznaczyła sobie EWWiS należy wymienić:

-utworzenie wspólnego rynku surowców oraz produktów przemysłu węglowego i stalowego państw członkowskich,

-oddziaływanie na kształtowanie się cen produktów przemysłu węglowego i stalowego,

-oddziaływanie na poprawę warunków pracy i życia pracowników integrowanych gałęzi przemysłu,

-modernizacja integrowanych gałęzi przemysłu,

-przeciwdziałanie protekcjonizmowi narodowemu.

Integracja podstawowych gałęzi produkcji krajów europejskich miała być pierwszym krokiem do integracji innych gałęzi przemysłu krajów Europy Zachodniej. Miała również umożliwić zebranie doświadczeń potrzebnych do powołania do życia szerszego ugrupowania, obejmującego całość gospodarek krajów członkowskich.

Rozszerzenie zakresu integracji wyraziło się w utworzeniu na podstawie decyzji traktatu rzymskiego z 25 marca 1957 r. Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej EWG). Traktat podpisały te same kraje, które wcześniej zadeklarowały chęć współpracy w ramach EWWiS. Traktat przewidywał utworzenie unii celnej, a w dalszej perspektywie wspólnego rynku w ramach ugrupowania oraz prowadzenie wspólnej polityki handlowej, rolnej i transportowej. Przesłanki ekonomiczne, uzasadniające powstanie tego ugrupowania integracyjnego, wiążą się z korzyściami, jakie spodziewały się odnieść kraje członkowskie EWG w dziedzinie przyspieszenia rozwoju gospodarczego oraz podwyższenia stopy życiowej ludności. Tym celom miało sprzyjać osiąganie pozytywnych efektów integracji, takich jak: ułatwienia wymiany handlowej, poprawa alokacji i wykorzystania zasobów, korzyści ze specjalizacji i powiększania rynku oraz korzyści skali zarówno po stronie podaży, jak i popytu.

Z najważniejszych przesłanek o charakterze ekonomicznym, które wpłynęły na utworzenie tego ugrupowania integracyjnego, należy wymienić również konieczność zlikwidowania znacznej luki technologicznej i or­ganizacyjnej między krajami Europy Zachodniej a Stanami Zjednoczonymi. Rozszerzenie rynku zbytu miało, z jednej strony, przyczynić się do zwiększenia inwestycji i skali produkcji, a z drugiej strony, prowadzić do wymuszenia przez konkurencję bardziej nowoczesnych metod wytwarzania. Rozszerzenie wzajemnej wymiany miało sprzyjać przezwyciężaniu trudności płatniczych krajów Europy Zachodniej.

Nie bez znaczenia były też przesłanki polityczne związane z ówczesnym podziałem Europy i obawa przed rozprzestrzenianiem się idei socjalistycznych w Europie. Utworzeniu EWG sprzyjała również chęć utworzenia wspólnej platformy politycznej w kontaktach z innymi krajami, szczególnie ze Stanami Zjednoczonymi. Powstanie EWG wynikało także, jak podkreśla W. Grabska, z politycznych aspiracji tego ugrupowania, przejawiających się w dążeniu do powiększania znaczenia Europy Zachodniej jako ważnego ośrodka oddziałującego na kształtowanie się struktury i charakteru stosunków międzynarodowych.

Jednocześnie z powołaniem do życia EWG, na mocy traktatu rzymskiego utworzono Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, tzw. Euratom. Członkami założycielami Euratomu były kraje, które wchodziły w skład EWG, a więc: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, RFN i Włochy. Obecnie w skład tej organizacji wchodzi 15 krajów członkowskich Unii Europejskiej.

Do najważniejszych zadań Euratomu należy rozwijanie badań w dzie­dzinie atomistyki, upowszechnianie ich rezultatów, nawiązywanie w tym zakresie współpracy z innymi krajami oraz tworzenie wspólnego rynku materiałów rozszczepialnych, kapitału i siły roboczej.

16 lutego 1978 r. na mocy decyzji Parlamentu Europejskiego przyjęto nazwę: Wspólnoty Europejskie, określającą łącznie EWWiS, EWG i Euratom. Decyzja ta została poprzedzona ustaleniami dotyczącymi powołania wspólnych instytucji dla tych trzech Wspólnot. W 1958 r. powołano do życia Trybunał Sprawiedliwości i Zgromadzenie Parlamentarne, w 1967 r. weszło w życie porozumienie o utworzeniu Rady Wspólnot Europejskich i Komisji Wspólnot Europejskich, a w 1977 r. Trybunału Rewidentów Księgowych. Decyzje te wyrażały dążenie do stworzenia jednolitej struktury instytucjonalnej dla integrującej się Europy.

Kraje wchodzące w skład Wspólnot Europejskich uzgodniły stanowiska w sprawie warunków ubiegania się o członkostwo w tej organizacji. Najważniejsze z nich to stwierdzenia, że kraj musi:

-leżeć w Europie,

-mieć ustrój demokratyczny,

-zaakceptować polityczne i ekonomiczne cele Wspólnot Europejskich.

Kryteria te zostały potwierdzone i uściślone w 1993 r. na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze w kontekście dążeń krajów post­komunistycznych do uzyskania członkostwa w tej organizacji.

Do 1989 r., tj. do politycznego przełomu w Polsce, nasz kraj nie miał możliwości nawiązania ściślejszej współpracy ze Wspólnotami Europejskimi. Ograniczenia w tej kwestii narzucała również przynależność do RWPG. Nową erę stosunków Polski ze Wspólnotami Europejskimi zapoczątkowało podpisanie w 1989 r. umowy handlowej z EWG, a później wszczęcie negocjacji w sprawie Układu o stowarzyszeniu, który został podpisany w grudniu 1991 r.

26.2. Instytucje Wspólnot Europejskich

Proces integracji politycznej i gospodarczej w Europie Zachodniej wymagał stworzenia niezbędnych ram organizacyjnych oraz instytucji odpowiedzialnych za realizację celów, do osiągania których Wspólnoty Europejskie zostały powołane. Początkowo instytucje te tworzono odrębnie dla poszczególnych Wspólnot; z dniem 1 lipca 1967 r. na mocy tzw. traktatu fuzyjnego zostały one połączone w jedną strukturę instytucjonalną Wspólnot Europejskich. Wspólnoty te nie przestały istnieć z chwilą utworzenia Unii Europejskiej; nadal mają osobowość prawną w sferze prawa międzynarodowego i są podstawą tworzącej się Unii Europejskiej. Proces tworzenia UE trwa. Struktura instytucjonalna UE obejmuje jej instytucje i organy pomocnicze, określa stosunki między poszczególnymi instytucjami oraz procedury podejmowania decyzji.

Wspólnoty Europejskie działają na mocy woli państw, które je tworzyły i które są ich członkami, kształtując działalność wszystkich instytucji i organów Wspólnot.

W skład zgromadzenia zwanego Radą Europejską wchodzą: „głowy państwa lub szefowie rządów państw członkowskich oraz przewodniczący Komisji. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych państw członkow­skich i jeden członek Komisji". Rady Europejskiej nie należy mylić z powstałą w 1949 r. Radą Europy, będącą odrębną organizacją, zrzeszającą w 1997 r. 39 krajów. Rada Europejska odbywa spotkania dwa-trzy razy w roku; określane są one mianem „szczytów".

Rada Europejska powstała w 1974 r. w wyniku potrzeb praktyki i jest organem, który nie był przewidziany w traktatach założycielskich Wspólnot Europejskich. Początkowo Rada Europejska spełniała funkcje mediatora, rozstrzygającego powstające czasem kontrowersje wokół różnych problemów pojawiających się w toku działalności Wspólnot. Obecnie odgrywa rolę inspiratora różnych poczynań i nadaje impulsy polityczne. Rada Europejska nie podejmowała dotychczas wiążących decyzji dotyczących spraw regulowanych przez statutowe organy Wspólnot, ale odbywane przez nią spotkania „na szczycie" mają jednak wielkie znaczenie dla takich spraw, jak::

-określanie kierunków rozwoju europejskiej integracji,

-określanie wiodących kierunków polityki Wspólnot,

-zajmowanie stanowiska wobec krajów trzecich.

Niektórzy autorzy wskazują, że Rada Europejska zajmuje pozycję nadrzędną w stosunku do Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej, sytuując ją na szczycie struktury instytucjonalnej Unii Europejskiej.

Radę Europejską formalnie uznano za organ Wspólnot Europejskich w 1986 r. na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego. Z kolei traktat z Maastricht nadał Radzie Europejskiej pewne funkcje o charakterze operacyjnym - w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej Unii Europejskiej, polityki bezpieczeństwa, a także w zakresie spraw związanych z tworzeniem unii ekonomicznej i walutowej.

Zespół stałych statutowych instytucji Wspólnot Europejskich tworzą:

1.Rada Unii Europejskiej,

2.Komisja Europejska,

3.Parlament Europejski,

4.Trybunał Sprawiedliwości,

5.Trybunał Rewidentów Księgowych.

Z instytucjami Unii Europejskiej współpracują organy o charakterze doradczym (organy pomocnicze):

1.Komitet Społeczno-Ekonomiczny,

2.Komitet Regionów.

Ważną rolę odgrywa też Europejski Bank Inwestycyjny.

1 stycznia 1999 r., kiedy to kraje członkowskie przystąpiły do realizacji III etapu unii walutowej, rozpoczął działalność Europejski Bank Centralny. Zastąpił on Europejski Instytut Walutowy, który został powołany na czas określony i miał spełniać rolę przygotowawczą w zakresie spraw or­ganizacyjnych związanych z wdrożeniem unii walutowej i przygotowaniem gruntu dla działań Europejskiego Banku Centralnego. Bank ten jest instytucją odpowiedzialną za realizację polityki pieniężnej unii gospodarczej i walu­towej, nakierowanej przede wszystkim na stabilizację cen.

1. Rada Unii Europejskiej z siedzibą w Brukseli jest instytucją Wspólnot Europejskich zajmującą naczelne miejsce w strukturze instytu­cjonalnej. Nazwa „Rada Unii Europejskiej" zastąpiła dawną nazwę „Rada Ministrów" po wejściu w życie traktatu z Maastricht. Rady Unii Europejskiej nie można porównać z żadną instytucją w strukturze instytucjonalnej państwa. Ma ona charakter międzyrządowy i jest głównym organem decyzyjnym Wspólnot Europejskich, podejmującym decyzje najwyższej rangi. Rada Unii Europejskiej ma kompetencje w zakresie:

-koordynacji polityki ekonomicznej państw członkowskich,

-podejmowania decyzji dotyczących różnych dziedzin polityki Wspólnot Europejskich (wraz z Parlamentem Europejskim),

-uchwalania budżetu (wraz z Parlamentem Europejskim),

-prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej (zgodnie z traktatem z Maastricht),

-organizacji współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (zgodnie z traktatem z Maastricht).

Rada Unii Europejskiej jest rodzajem forum, na którym ustala się kompromisy między interesami krajów członkowskich a interesem Unii Europejskiej jako całości. Jest też reprezentacją rządów krajów człon­kowskich; każdy z krajów deleguje do niej jednego przedstawiciela. Personalny skład Rady zmienia się w zależności od charakteru omawianych spraw. Przedstawicielami krajów członkowskich mogą więc być ministrowie spraw zagranicznych, innym razem ministrowie finansów, ministrowie rolnictwa itd. Posiedzenia Rady odbywają się w Brukseli i w Luksemburgu. W szczególnych sytuacjach mogą także odbywać się w innych miejscach.

Obradom Rady Unii Europejskiej przewodniczą kolejno, według ustalonego porządku (przez sześć miesięcy), przedstawiciele krajów członkowskich. W pierwszym półroczu 1997 r. obradom Rady Unii Europejskiej przewodniczył przedstawiciel Holandii, od lipca 1997 r. przewodnictwo przejął przedstawiciel Luksemburga, a w 1998 r. - Wielkiej Brytanii i Austrii. W pierwszym półroczu 1999 r. przewodnictwo należało do Niemiec, a w drugim - do Finlandii.

Uchwały Rady podejmowane są na zasadzie jednomyślności, zwykłej większości i większości kwalifikowanej. Zależy to od charakteru spraw, które są przedmiotem obrad. Procedura głosowania w Radzie jest określona odpowiednimi przepisami traktatów; Rada nie ma wpływu na jej charakter.

W początkowym okresie istnienia Wspólnot Europejskich w odniesieniu do większości spraw obowiązywał tryb głosowania jednomyślnego. Wymóg jednomyślności w głosowaniu prowadził niejednokrotnie do blokowania procesu podejmowania decyzji w Radzie i stwarzał istotną barierę postępu integracji. Próby przechodzenia od zasady jednomyślności do zasady większości i większości kwalifikowanej w głosowaniu w Radzie spotkały się ze sprzeciwem niektórych krajów członkowskich. Wynikało to z obawy tych krajów przed zagrożeniem interesów narodowych przy podejmowaniu decyzji.

Liczba głosów, jakimi dysponują państwa członkowskie w głosowaniu na zasadzie większości kwalifikowanej, odzwierciedla ich potencjał ludnościowy i gospodarczy: w pewnym zakresie jest też uzależniona od decyzji o charakterze politycznym.

Od 1 stycznia 1995 r. - kiedy to skład Wspólnot Europejskich powiększył się do 15 krajów - liczba głosów w Radzie wynosi 87: Francja, RFN, Wielka Brytania i Włochy po 10, Hiszpania 8, Belgia, Grecja, Holandia i Portugalia po 5, Austria i Szwecja po 4, Dania, Finlandia i Irlandia po 3, Luksemburg 2. Większość kwalifikowana wynosi 62 głosy z 87, przy czym jeżeli decyzja ma być podjęta przez Radę bez uprzedniego wniosku Komisji, to wówczas 62 głosy muszą pochodzić od co najmniej 10 państw.

Obserwuje się stopniowe przechodzenie od zasady jednomyślności do zasady większości i większości kwalifikowanej w głosowaniu w Radzie. Jednolity Akt Europejski jest punktem zwrotnym w tym zakresie. ponieważ uznano w nim zasadę większości jako podstawę podejmowania decyzji w wielu istotnych sprawach dla rozwoju Wspólnot, zachowując głosowanie na zasadzie jednomyślności tylko w odniesieniu do najbardziej zasadniczych spraw dla Wspólnot i krajów członkowskich. Zmiany te wpłynęły korzystnie na proces podejmowania decyzji i w zna­cznym stopniu osłabiły możliwość zablokowania decyzji przez kraje członkowskie. Do zablokowania decyzji potrzeba obecnie 2S głosów, co wymaga porozumienia kilku państw.

Za przygotowanie prac Rady Unii Europejskiej odpowiada COREPER - komitet Stałych Przedstawicieli. Działa on na szczeblu ambasadorów państw członkowskich akredytowanych przy Wspólnotach i składa się z 20 grup roboczych. Propozycje Komisji rozpatrywane są z reguły przez COREPER zanim Rada przystąpi do ich rozpatrywania i podejmie decyzję.

2. Komisja Europejska z siedzibą w Brukseli. Komisja Wspólnot Europejskich została powołana w 1958 r., podobnie jak Rada, wraz z powstaniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Po wejściu w życie traktatu o Unii Europejskiej nazwa jej została zmieniona na: Komisja Europejska.

Komisja Europejska jest organem o charakterze ponadnarodowym, reprezentującym interes Unii Europejskiej. Do 31 grudnia 1994 r. Komisja składała się z 17 członków: Francja, Hiszpania, RFN, Włochy i Wielka Brytania były reprezentowane przez dwóch przedstawicieli, a pozostałe kraje - przez jednego. Członkowie Komisji byli wybierani na okres 4 lat. Pracami Komisji kierowali: przewodniczący i sześciu zastępców. Przewodniczącym Komisji w latach 1987-1994 był Francuz Jaques Delors, który cieszył się dużym autorytetem w krajach członkowskich i jest uznawany za architekta współczesnej Europy. Z jego inicjatywy powstał jednolity rynek europejski, europejski obszar gospodarczy oraz projekt unii ekonomicznej i walutowej.

W latach 1995-1999 w skład Komisji Europejskiej wchodziło 20 komisarzy (w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej trzech nowych krajów). Przewodniczącym Komisji Europejskiej w latach 1995-1999 był Luksemburczyk Jaques Santer. Liczba wiceprzewodniczących została zmniejszona do dwóch. Członkowie Komisji zostali wybrani na 5 lat; ich kadencja była zbieżna z kadencją Parlamentu Europejskiego. Skład Komisji musi być akceptowany przez Parlament Europejski, który może również odwołać cały skład Komisji. W marcu 1999 r., po raz pierwszy w historii Wspólnot Europejskich, Komisja Europejska podała się do dymisji.

Komisja Europejska spełnia funkcje inicjatywne, kontrolne i wykonaw­czo-zarządcze:

-inicjuje i przygotowuje projekty decyzji dotyczące działalności Wspólnoty,

-kontroluje wykonanie postanowień traktatowych na wszystkich szczeblach (Wspólnoty, krajów członkowskich),

-zarządza funduszami Wspólnot,

-reprezentuje Wspólnoty na zewnątrz.

Komisję Europejską można przyrównać do rządu, a jej komisarzy do ministrów, którzy odpowiadają za poszczególne dziedziny polityki Unii Europejskiej. Komisja Europejska sprawuje swoje funkcje przy po­mocy personelu administracyjnego liczącego 20 000pracowników (1995 r.), skupionych w 24 Dyrekcjach Generalnych.

W związku z ponadnarodowym charakterem Komisji wszyscy jej członkowie prowadzą działalność w interesie Unii Europejskiej na zasadzie niezależności od rządów krajów członkowskich. W procesie decyzyjnym Komisja współdziała z Radą Unii Europejskiej i Parlamentem Europejskim. Skład funkcjonującej w latach 1995-1999 Komisji Europejskiej jest następujący:

Komisja Europejska→ Przewodniczący→ Dwóch wiceprzewodniczących→ Członkowie: (Francja 2, Hiszpania 2, Niemcy 2, Wielka Brytania 2, Włochy 2, Finlandia l, Austria 1, Portugalia 1, Belgia 1, Szwecja 1,Dania 1, Grecja 1, Holandia 1, Irlandia 1, Luksemburg 1)

Zakres obowiązków:

-Inicjuje i przygotowuje projekty aktów prawnych Wspólnot,

-Stoi na straży poszanowania prawa wspólnotowego,

-Zarządza funduszami,

-Reprezentuje Wspólnoty na zewnątrz.

W lipcu 1999 r. został wyłoniony nowy skład Komisji Europejskiej pod przewodnictwem Włocha Romano Prodiego. Nowa Komisja zaczęła funkcjonować po zaakceptowaniu jej przez Parlament Europejski, co nastąpiło we wrześniu 1999 r. Do tego czasu funkcjonowała Komisja w starym składzie.

3. Parlament Europejski z siedzibą w Strasburgu. Instytucja Par­lamentu Europejskiego została utworzona na mocy traktatu rzymskiego pod nazwą Zgromadzenie Parlamentarne. Do 1979 r. Parlament Europejski składał się ze 198 parlamentarzystów, wybieranych przez parlamenty krajów członkowskich Wspólnot i spełniał funkcje doradcze i kontrolne.

Począwszy od pierwszych powszechnych i bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się 7-10 czerwca 1979 r., skład tego organu jest ustalany przez wyborców krajów członkowskich Wspólnot w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Zrealizowanie postulatu wyborów do Parlamentu Europejskiego początkowo miało raczej formalne i propagandowe znaczenie, nie towarzyszyło temu faktyczne zwiększenie uprawnień tego organu - w dużej mierze z powodu niechęci krajów członkowskich do przekazywania uprawnień narodowych na rzecz Wspólnot.

Istotne rozszerzenie kompetencji Parlamentu Europejskiego wpro­wadził Jednolity Akt Europejski z 1987 r. i traktat z Maastricht. Obecnie Parlament spełnia następujące funkcje:

-sprawuje kontrolę polityczną nad działalnością Komisji i Rady;

-uczestniczy w przygotowaniu i uchwaleniu budżetu; ma ostatnie słowo w zakresie tzw. wydatków nieobligatoryjnych;

-uczestniczy w procesie decyzyjnym wspólnie z Komisją i Radą;

-ratyfikuje układy o stowarzyszeniu z krajami trzecimi;

-ratyfikuje decyzje o przyjęciu do Wspólnot nowych członków (tzw. traktaty akcesyjne).

Parlament Europejski dzieli swoje uprawnienia legislacyjne w równym stopniu z Radą Unii Europejskiej.

Istnieją cztery procedury legislacyjne, za pomocą których Parlament może realizować swoje uprawnienia:

-procedura konsultacji - Consultation procedure (jedno czytanie),

-procedura współpracy - Cooperation procedure (dwa czytania),

-procedura współdecydowania - Co-decision (trzy czytania),

-procedura zatwierdzania - The assent procedure (trzy czytania).

Zastosowanie jednej z wymienionych procedur jest ściśle związane z charakterem spraw, które są przedmiotem procesu legislacyjnego. Na przykład procedura współdecydowania ma zastosowanie do takich obszarów spraw, jak: przepływ siły roboczej, tworzenie jednolitego rynku europej­skiego, ochrona konsumenta, edukacja, kultura i zdrowie. Procedurą zatwierdzania jest stosowana w przypadku przyjmowania nowych członków do UE, ratyfikowania układów stowarzyszeniowych, rozstrzygania spraw dotyczących organizacji i celów funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz określania zadań i uprawnień Europejskiego Banku Centralnego.

Parlament Europejski jest instytucją o charakterze ponadnarodowym. Nie ma w nim podziału na grupy czy komisje o charakterze narodowoś­ciowym. Kluczem podziału ogółu wybranych przedstawicieli do Parlamentu jest ich przynależność partyjna oraz działalność w komisjach parlamentarnych, zajmujących się określonym wycinkiem działalności Unii Europejskiej.

W Parlamencie Europejskim, który sprawował swoje funkcje w latach 1990-1994, było 518 przedstawicieli; reprezentowali oni 8 ugrupowań politycznych, kilku było bezpartyjnych.

Parlament Europejski podejmuje decyzje na sesjach plenarnych, które odbywają się w Strasburgu raz w miesiącu i trwają tydzień. Mają one charakter publiczny. Przebieg debat, opinie i rezolucje są publikowane w urzędowym dzienniku: „Official Journal of the European Union".

Za działalność Parlamentu Europejskiego odpowiada Biuro składające się z prezydenta i 14 wiceprezydentów. Skład Biura wybierany jest na okres dwóch i pół roku. Obrady komisji Parlamentu Europejskiego są otwarte dla publiczności. Mogą też być komentowane przez ekspertów w celu lepszego zrozumienia sensu obrad.

Po wyborach do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się w czerwcu 1994 r., liczba przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego wzrosła do 567, a w wyniku rozszerzenia Unii Europejskiej o następne kraje członkowskie - do 626. W czerwcu 1999 r. odbyły się kolejne wybory do Parlamentu Europejskiego, w których uwidoczniło się rosnące znaczenie partii prawicowych.

Skład Parlamentu Europejskiego (po wyborach w czerwcu 1994 r. i przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji 1 stycznia 1995 r.)

Niemcy 99 Portugalia 25

Francja 87 Szwecja 22

Wielka Brytania 87 Austria 21

Włochy 87 Dania 16

Hiszpania 64 Finlandia 16

Holandia 31 Irlandia 15

Belgia 25 Luksemburg 6

Grecja 25

Uprawnienia Parlamentu Europejskiego w procesie ustawodawczym zostały w pewnym zakresie wzmocnione przez wprowadzenie procedury współpracy. Procedura ta wprowadziła obowiązek drugiego czytania projektów aktów prawnych.

Traktat z Maastricht (art. 189 b) wprowadził również procedurę wspóldecydowania, która w sposób diametralny zmieniła znaczenie Parlamentu w procesie podejmowania decyzji. Parlament Europejski uzyskał prawo do odrzucenia projektu aktu prawnego.

Od 1975 r. Parlament odgrywa szczególną rolę w opracowywaniu budżetu. W trakcie procedury budżetowej uchwala budżet razem z Radą i w odniesieniu do niektórych wydatków ma prawo wprowadzania poprawek, którym nawet Rada nie może się sprzeciwić.

4. System prawny Unii Europejskiej obejmuje:

-źródła prawa pierwotnego, które stanowią przede wszystkim zbiory norm prawnych zawarte w traktatach założycielskich, Jednolitym Akcie Europejskim, w traktacie z Maastricht oraz w traktacie amsterdam­skim,

-źródła prawa wtórnego, zawierające uregulowania prawne wydane przez instytucje Unii Europejskiej w oparciu o źródła prawa pierwotnego,

-porozumienia międzynarodowe,

-prawo niepisane, podstawowe zasady,

-porozumienia między krajami członkowskimi.

Wspólnoty tworzą prawo i osiągają swoje cele przez wykorzystanie nowego rodzaju prawa - prawa wspólnotowego, które ma charakter niezależny od systemu prawnego krajów członkowskich. Stosuje się go. w sposób jednolity w stosunku do wszystkich krajów członkowskich. Jeśli istnieje konflikt między prawem wspólnotowym i normami prawnymi poszczególnych krajów, prawo wspólnotowe ma nadrzędność w stosunku do prawa krajów członkowskich.

Podobnie jak w poszczególnych krajach członkowskich, na straży poszanowania prawa musi stać naczelny organ władzy sądowniczej, a wszelkie akty naruszenia prawa wspólnotowego muszą być karane.

Na straży poszanowania prawa wspólnotowego stoi Trybunał Sprawied­liwości z siedzibą w Luksemburgu. Został on powołany do życia przez traktat paryski, na mocy którego utworzono EWWiS. Trybunał Sprawied­liwości składa się obecnie z 15 sędziów, którym przewodniczy Prezydent Trybunału.

Trybunał prowadzi prace za pomocą 6 izb składających się z 3 do 5 sędziów. Członków Trybunału powołują rządy krajów członkowskich na zasadzie pełnej zgodności, na okres 6 lat. W tym samym trybie powoływa­nych jest również 6 obrońców generalnych.

Trybunał Sprawiedliwości spełnia rolę sądu międzynarodowego, sądu administracyjnego oraz sądu apelacyjnego i rozstrzyga spory:

-dotyczące nieprzestrzegania przez kraje członkowskie postanowień zawartych w traktatach (na wniosek Komisji Europejskiej),

-między krajami członkowskimi w sprawach dotyczących działalności Wspólnoty,

-dotyczące zaniechania działań przez Komisję lub Radę.

-dotyczące interpretacji prawa (ustalenie wykładni prawa lub stwierdzenie prawomocności legislacji),

-dotyczące rekompensaty za szkody poniesione w wyniku działania instytucji UE lub ich personelu dla krajów członkowskich.

Od 1989 r. funkcjonuje również Trybunał Pierwszej Instancji, do którego wchodzi 15 sędziów powołanych na zasadzie zgodności przez rządy krajów członkowskich.

Zadaniem Trybunału Pierwszej Instancji jest przede wszystkim:

-rozstrzyganie spraw wnoszonych przez osoby prawne lub fizyczne przeciwko Komisji w związku z zastosowaniem zasad konkurencji w podejmowanych działaniach,

-rozstrzyganie spraw wniesionych przez przedsiębiorstwa przeciwko Komisji z tytułu jej działalności (zgodnie z postanowieniami traktatu paryskiego),

-rozstrzyganie spraw między Wspólnotą a jej osobami oficjalnymi i personelem.

5. Trybunał Rewidentów Księgowych z siedzibą w Luksemburgu rozpoczął działalność w 1977 r. Został on formalnie uznany za instytucję Wspólnot Europejskich odpowiedzialną za realizację celów ich działalności przez traktat z Maastricht. Składa się z 15 członków mianowanych na 6 lat przez Radę w porozumieniu z Parlamentem. Celem działalności Trybunału Rewidentów Księgowych jest sprawowanie kontroli księgowej nad dochodami i wydatkami Wspólnot.

Pod koniec każdego roku finansowego Trybunał Rewidentów Księgo­wych sporządza raport ze swojej działalności zawierający opinię o wydatkach Unii Europejskiej i zalecenia dotyczące przyszłego okresu.

Organy pomocnicze:

I. Europejski Bank Inwestycyjny z siedzibą w Luksemburgu został utworzony na mocy traktatu rzymskiego z 1957 r. i jest instytucją publiczną będącą własnością krajów członkowskich Unii Europejskiej. Bank ten ma osobowość prawną i jest niezależny od innych instytucji Unii Europejskiej. Środki finansowe banku nie wchodzą do budżetu Unii Europejskiej.

Celem działalności Banku jest udzielanie długoterminowych pożyczek na projekty dotyczące:

-rozwoju regionów problemowych Wspólnot, - rozwoju infrastruktury,

-wzrostu konkurencyjności Wspólnot i integracji krajów członkow­skich,

-ochrony środowiska i podwyższania jakości życia, - wspierania małych i średnich przedsiębiorstw,

-rozwoju własnych źródeł energii i lepszego ich wykorzystania w krajach członkowskich w celu uniezależnienia się od importu energii. Europejski Bank Inwestycyjny udziela również pożyczek krajom spoza ugrupowania.

Europejski Bank Inwestycyjny nie jest instytucją, której podstawowym celem działania (jak to jest w przypadku banków komercyjnych) jest maksymalizacja zysku. Cechą charakterystyczną jego działalności jest funkcjonowanie na zasadzie „non profit".

Prawie wszystkie jego fundusze pochodzą z pożyczek zaciąganych na międzynarodowych rynkach kapitałowych; inwestorzy płacą odsetki tylko o 0,15% wyższe od kosztu zaciągnięcia pożyczek przez Bank.

II. Komitet Społeczno-Ekonomiczny z siedzibą w Brukseli - powołany przez traktat rzymski - ma charakter doradczy i zapewnia udział w procesie decyzyjnym reprezentacji różnych grup związanych z działalnością gospodarczą i społeczną (przedsiębiorców, pracowników, różnych grup zawodowych - rolnictwa, transportu, handlu, rzemiosła - konsumentów, spółdzielczości, ochrony środowiska itp.).

Komitet składa się z 222 członków wybieranych przez Radę Unii Europejskiej (po zasięgnięciu opinii Komisji) na okres 4 lat. Przedstawiciele poszczególnych krajów tworzą trzy zespoły: przedsiębiorców, pracowników i przedstawicieli różnych grup interesów.

Komitet Społeczno-Ekonomiczny przedstawia opinie na wniosek Rady lub Komisji, a od 1972 r. również z własnej inicjatywy. Współpracuje również z Parlamentem Europejskim w zakresie wymiany informacji między komisjami parlamentarnymi. Do najważniejszych opinii Komitetu Społeczno-Ekonomicznego należy zaliczyć opinię z 22 lutego 1989 r. na temat podstawowych praw społecznych we Wspólnotach, która stała się podstawą prac Komisji dotyczących Europejskiej Karty Socjalnej.

III. Komitet Regionów z siedzibą w Brukseli jest organem powołanym na podstawie traktatu z Maastricht. Jest ciałem doradczym Rady Unii Europej­skiej w sprawach związanych z polityką regionalną i rozwojem regionalnym.

Komitet składa się z 222 członków reprezentujących władze regionalne i lokalne, ale działa niezależnie od nich. Reprezentanci Komitetu Regionów są wybierani spośród przedstawicieli władz lokalnych i regionalnych krajów członkowskich na okres 4 lat.

W Komitecie Regionów zasiadają osoby reprezentujące różne szczeble władzy. Wśród reprezentantów Niemiec jest 12 ministrów i 4 wiceministrów. Wśród reprezentantów Hiszpanii jest 17 prezydentów autonomicznych regionów. Wśród reprezentantów Włoch jest 16 przewodniczących władz regionalnych. Wielka Brytania ma 24 przedstawicieli wybranych przez partie polityczne. Walia ma 3 przedstawicieli, reprezentujących podstawowe partie polityczne.

26.3. Proces decyzyjny

Instytucje Unii Europejskiej dysponują instrumentami prawnymi, które pozwalają im oddziaływać na krajowe systemy prawne.

Aktami prawnymi mającymi charakter wiążący w przypadku Wspólnoty Europejskiej (dawnej EWG) są: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje.

Instrumenty prawne, które pozwalają instytucjom Unii Europejskiej na najdalej posuniętą ingerencję w krajowe systemy prawne, to rozporządzenia przewidziane traktatami. Rozporządzenia mają dwie cechy:

-mają charakter wspólnotowy, czyli obowiązują na terenie Wspólnot,

-nie trzeba przekształcać ich w prawo krajowe - mają bezpośrednią moc obowiązującą obywateli i instytucje państw członkowskich (instytucje rządowe oraz sądy).

Drugim instrumentem są dyrektywy. Są one adresowane do wszystkich lub do wybranych państw członkowskich. Dyrektywy nie są normami prawnymi, nakładają jednak na adresatów obowiązek podjęcia działań niezbędnych do osiągnięcia celu wskazanego w dyrektywie. Adresat dyrektywy ma więc swobodę doboru środków i sposobu realizacji celu.

Kolejnym wiążącym instrumentem prawnym są decyzje. Mają one charakter wiążący tylko w odniesieniu do wyraźnie określonych adresatów. Pozostałe instrumenty prawne, takie jak opinie i zalecenia, mają słabszą moc prawną.

Podstawowe akty prawne wszystkich instytucji Unii Europejskiej, takie jak rozporządzenia i dyrektywy, są uchwalane w toku procesu ustawodawczego. Na podstawie procedury przewidzianej przez traktat rzymski proces ustawodawczy przebiega w czterech etapach.

I.Projekt aktu prawnego przygotowywany jest przez odpowiednią jednostkę aparatu administracyjnego Komisji (departament, dyrekcję generalną) zajmującą się daną dziedziną. Na tym etapie w szerokim zakresie wykorzystywane są różnego rodzaju konsultacje. Nad pracami związanymi z przygotowaniem projektu czuwa komisarz, który jest osobiście odpowiedzialny za treść, formę i terminowość sporządzenia projektu.

II. Przygotowany projekt zostaje przedłożony Komisji, która musi go przyjąć zwykłą większością głosów.

III. Projekt zostaje przesłany Radzie.

IV. Rada najczęściej podejmuje decyzje dotyczące danego aktu prawnego po uprzednich konsultacjach z Parlamentem i Komitetem Społeczno-Ekonomicznym, a ostatnio również z Komitetem Regionów.

Rola Parlamentu jako ciała opiniodawczego kończy się w tej procedurze z chwilą wyrażenia pisemnej opinii popierającej projekt lub zalecającej wprowadzenie poprawek. Przewodniczący Parlamentu przekazuje ją zarówno Radzie jak i Komisji. Komisja nie jest jednak zobowiązana do uwzględnienia opinii, ani tym bardziej do wprowadzenia zaproponowanych przez Parlament poprawek. Ostateczną decyzję w tej procedurze zawsze podejmuje Rada.

Ostateczna wersja aktu prawnego, przygotowana w jedenastu oficjalnych językach Wspólnoty, zostaje przyjęta przez Radę i opublikowana w dzienniku urzędowym lub podana do wiadomości zainteresowanym osobom.

Jednolity Akt Europejski wprowadził tzw. procedurę współpracy. Różni się ona od procedury sformułowanej w traktatach tym, że pozwala Parlamentowi Europejskiemu na ponowne rozpatrzenie przygoto­wywanego projektu aktu prawnego i wydanie drugiej opinii. Mimo nadal marginesowej roli Parlamentu Europejskiego w tej procedurze, należy uważać to za krok naprzód na drodze do nadawania Parlamentowi Europejskiemu odpowiedniej rangi.

Zgodnie z postanowieniami traktatu o Unii Europejskiej wprowadzono procedurę uchwalania aktów prawnych określaną jako procedura współdecy­dowania. Zasadniczą różnicą w stosunku do procedury współpracy jest znacznie większa rola Parlamentu Europejskiego, któremu obecnie przysługuje prawo do odrzucenia projektu aktu prawnego w procesie legislacyjnym.

Ze strukturą instytucjonalną i procesem podejmowania decyzji w Unii Europejskiej wiąże się ściśle pojęcie tzn. zasady subsydiarności. Została ona sformułowana w odpowiedzi na często podkreślany przez społeczeństwa krajów członkowskich „deficyt demokracji". Łączony on był przede wszystkim z ograniczeniem inicjatywy ustawodawczej Par­lamentu Europejskiego i ograniczoną kontrolą tego organu nad Komisją i Radą.

Istota zasady subsydiarności sprowadza się do stwierdzenia, że do kompetencji instytucji ponadnarodowych przekazywane mogą być tylko te sprawy, których nie można skutecznie uregulować na niższych szczeblach (władzy krajowej, regionalnej czy lokalnej).

Artykuł 3 b traktatu o Unii Europejskiej stwierdza: „Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznawanych jej niniejszym traktatem i dla celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania zgodnie z zasadą sub­sydiarności, tj. tylko wówczas, gdy cele proponowanych działań nie mogą być skuteczniej osiągane przez państwa członkowskie, a zatem z uwagi na skalę lub skutek proponowanych działań zostaną lepiej zrealizowane przez Wspólnotę"'.

Oprócz problemu „deficytu demokracji" niezwykle ważną sprawą jest konieczność przeprowadzenia reformy struktury instytucjonalnej w kontekście projektowanego rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód. Obok dążenia do podniesienia roli Parlamentu Europejskiego, do najczęściej postulowanych spraw należy zaliczyć: uproszczenie procesu stanowienia prawa europejskiego, szersze zastosowanie w procesie decyzyjnym procedury współdecydowania, szersze stosowanie zasady większości kwalifikowanej w Radzie, ograniczenie liczby komisarzy w Komisji Europejskiej, ustanowienie nowych zasad ustalania wagi poszczególnych państw w procesie legislacyjnym, podniesienie rangi Trybunału Sprawiedliwości.

Konferencja międzyrządowa (marzec 1996 r. - czerwiec 1997 r.), z którą łączono wielkie nadzieje na rozwiązanie problemów instytucjonalnych, nie spełniła oczekiwań, a traktat amsterdamski, uzgodniony na szczycie Rady Europejskiej w Amsterdamie w czerwcu 1997r., nadal pozostawia szereg spraw z tego zakresu jako otwarte.

Najważniejsze zmiany, które wprowadza traktat amsterdamski, to:

-ustalenie maksymalnej liczby przedstawicieli w Parlamencie Euro­pejskim, wynoszącej 700;

-ograniczenie procedur decyzyjnych do trzech, tj. procedury konsul­tacji, współdecydowania, -zatwierdzania (zgody); procedura współpracy została zachowana jedynie w stosunku do spraw związanych z unią walutową;

-uproszczenie procedury współdecydowania;

-zwiększenie zakresu stosowania procedury współdecydowania:

-zwiększenie uprawnień Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym, a także rozszerzenie jego funkcji kontrolnych.

Brak wielu uzgodnień dotyczących reformy instytucjonalnej może stać się barierą włączenia nowych państw członkowskich do struktur UE. Struktura instytucjonalna skonstruowana dla sześciu krajów nie odpowiada wyzwaniom, jakie stwarzać będzie organizacja licząca dwadzieścia lub więcej krajów.

26.4. Budżet Wspólnot Europejskich

Budżet Wspólnot Europejskich to zestawienie dochodów i wydatków Wspólnot na okres roku kalendarzowego. Tworzenie budżetu polega na transferze środków z krajów członkowskich; środki te są wykorzystywane na określone cele działalności tej organizacji. Budżet Wspólnot Europejskich w 1999 r. wynosił 1,27% PKB krajów członkowskich. Budżet ten musi być zrównoważony w skali roku, a więc niedopuszczalne jest finansowanie wydatków z deficytu, jak to ma miejsce w krajach członkowskich.

Początkowo istniały odrębne budżety EWWiS, EWG i Euratomu, różne pod względem struktury. Do budżetu EWG wchodziły wszystkie dochody i wydatki tej organizacji, łącznie z Europejskim Funduszem Rozwoju. Gospodarkę budżetową Euratomu prowadzono na podstawie trzech budżetów: administracyjnego, badań naukowych i inwestycji. W budżecie EWWiS przyjęto podział na budżet administracyjny i funk­cjonalny. Zróżnicowanie struktury budżetów Wspólnot wynikało z odrębności ich organów instytucjonalnych.

W 1967 r., wraz z decyzjami o powołaniu wspólnych instytucji Wspólnot, ustalono również zakres ich całościowego budżetu, który objął:

-wydatki administracyjne EWWiS i odpowiadające im dochody,

-dochody i wydatki EWG,

-dochody i wydatki Euratomu, z wyjątkiem agencji zaopatrzeniowych i wspólnych przedsiębiorstw.

Początkowo działalność EWG była finansowana z wkładów finansowych państw członkowskich. Spośród państw „szóstki" największy udział w tworzeniu budżetu miały: Francja, Niemcy i Włochy. Wkłady krajów członkowskich zostały stopniowo uzupełnione dochodami z opłat celnych, zgodnie z zasadami wspólnej polityki handlowej, oraz dochodami z opłat wyrównawczych, zgodnie z zasadami wspólnej polityki rolnej. Od 1980 r. na finansowanie działalności EWG przeznaczone były środki pochodzące wyłącznie z tzw. dochodów własnych Wspólnoty.

Źródłem dochodów Euratomu były składki krajów członkowskich i dochody własne tej organizacji. W pewnym zakresie źródłem dochodów zaczęły być też transfery podatkowe z krajów członkowskich.

Stopniowa integracja budżetu Wspólnot, zapoczątkowana w 1967 r., doprowadziła do objęcia większości dochodów i wydatków Wspólnot zintegrowanym budżetem.

Dochody budżetu Wspólnot Europejskich składają się obecnie z tzw. źródeł własnych, do których zalicza się:

1.dochody z ceł za towary importowane z krajów trzecich, zgodnie z zasadami wspólnej zewnętrznej taryfy celnej (w 1994 r. stanowiły one 18,16% dochodów budżetu);

2.dochody z opłat wyrównawczych za import produktów rolnych z krajów trzecich na podstawie założeń wspólnej polityki rolnej (w 1994 r. stanowiły one 1,32% dochodów budżetu);

3.udział we wpływach z podatku VAT krajów członkowskich; jest to obecnie najważniejsze źródło dochodów budżetowych (w 1994 r. stanowiły one 51,70% dochodów budżetu);

4.tzw. czwarte źródło dochodów to bezpośrednie wpłaty krajów członkowskich uzależnione od wielkości PNB; decyzja dotycząca ustano­wienia tego źródła dochodów budżetowych zapadła w 1988 r.; wiązała się z koniecznością przezwyciężenia trudności finansowych Wspólnot związanych ze zwiększeniem zakresu ich działalności (w 1994 r. źródło to stanowiło 27,20% dochodów budżetu);

5.podatek od produkcji cukru (w 1994 r. stanowił on 1,62% dochodów budżetu); od 1995 r. podatek ten przestał istnieć.

Wydatki budżetowe Wspólnot Europejskich są dokonywane w formie bezpośrednich płatności dla konkretnych podmiotów w krajach członkowskich lub poza Wspólnotą, takich jak: ministerstwa, placówki badawcze, firmy prywatne lub rządy państw spoza organizacji.

W strukturze wydatków budżetowych Wspólnot dominują wydatki na prowadzenie wspólnej polityki rolnej. Wspólna polityka rolna zapocząt­kowana w 1962 r. polega przede wszystkim na finansowaniu działań interwencyjnych na rynkach rolnych Wspólnot. Niewielki zakres działań dotyczy oddziaływania na przemiany strukturalne w rolnictwie. Polityka rolna Wspólnot jest finansowana ze środków Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej. W 1995 r. udział wydatków na prowadzenie interwencji na rynku rolnym stanowił 47,5% ogółu wydatków budżetowych. Obserwuje się stopniowe zmniejszanie udziału wydatków na prowadzenie wspólnej polityki rolnej w budżecie Wspólnot.

Następną grupą wydatków budżetowych są fundusze struktu­ralne, Fundusz Spójności, wydatki na transport i rybołówstwo. W 1995 r. wydatki te wyniosły 32,9% ogółu wydatków budżetowych Wspólnot.Do funduszy strukturalnych zalicza się:

-Sekcję Orientacji Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej (urucho­miony w 1962 r.),

-Europejski Fundusz Socjalny (1960 r.),

-Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (1975 r.),

-Finansowy Instrument Orientacji Robołówstwa (1995 r.).

Udział funduszy strukturalnych w wydatkach budżetowych w 1988 r. stanowił niespełna 17,9%. W latach 1989-1993 nastąpiło podwojenie ich zasobów (w wielkościach absolutnych) oraz wzrost ich udziału w wydatkach budżetowych. Na lata 1994-1999 przewidziano dalszy wzrost środków funduszy strukturalnych.

Wzrost znaczenia funduszy strukturalnych wiąże się z rolą, jaką przypisano im w dążeniu do zapewnienia większej spójności ekonomicznej i społecznej Wspólnot. Realizacja tych celów uznana została jako zamierzenie towarzyszące przygotowaniom i realizacji jednolitego rynku europejskiego. Zapis traktatu z Maastricht podniósł cele związane z dążeniem do zwiększenia spójności ekonomicznej i społecznej do rangi priorytetu w ramach działań zmierzających do stworzenia unii ekonomicznej i walutowej.

Działające początkowo na odrębnych zasadach fundusze, w wyniku przeprowadzonej w 1987 r. reformy, skoncentrowano na realizacji celów uznanych za priorytetowe. Powodem było dążenie do zwiększenia ich efektywności. W latach 1994-1999 celami priorytetowymi były:

cel 1 - przyspieszenie rozwoju i popieranie dostosowań strukturalnych w regionach opóźnionych w rozwoju,

cel 2 - zmiana sytuacji w regionach, regionach przygranicznych lub częściach regionów, w których występuje przemysł o tendencji schyłkowej,

cel 3 - walka z długookresowym bezrobociem i ułatwianie włączania do życia zawodowego młodych ludzi i osób zagrożonych wyłączeniem z rynku pracy,

cel 4 - ułatwianie adaptacji pracowników, niezależnie od płci, do zmian w przemyśle i do zmian w systemie produkcji,

cel 5 - popieranie rozwoju rolnictwa przez:

cel 5a - przyspieszanie dostosowania struktur rolnych do wspólnej polityki rolnej,

cel 5b - ułatwianie rozwoju i dostosowań strukturalnych obszarów wiejskich.

Po przyjęciu do Wspólnot Europejskich Austrii, Finlandii i Szwecji do listy celów dołączony został:

cel 6 - popieranie rozwoju słabo zaludnionych obszarów arktycznych Finlandii i Szwecji.

Pozostałe wydatki budżetowe stanowią niespełna 20% budżetu i dotyczą realizacji polityki wewnętrznej, działań zewnętrznych, badań i rozwoju, utrzymania administracji i rezerw.

Warto zwrócić uwagę, że wraz z rozwojem Wspólnot Europejskich wzrósł udział wydatków na działania zewnętrzne. Wiąże się to ze znacznym rozszerzeniem programów pomocy dla krajów Trzeciego Świata i krajów postkomunistycznych oraz ze znacznym wzrostem wydatków na prowadzenie polityki zagranicznej. W tej grupie wydatków mieszczą się środki przeznaczone na pomoc bezzwrotną dla Polski i innych krajów post­komunistycznych (program PHARE). W 1988 r. ta grupa wydatków budżetowych stanowiła zaledwie 2,3% ogółu wydatków budżetowych Wspólnot Europejskich; w 1995 r. jej udział wzrósł do 6,3%.

Należy podkreślić, że kraje członkowskie Wspólnot Europejskich tworzą budżet w niejednakowym stopniu, zależnym od potencjału gospodarczego tych krajów. W 1996 r. największy udział w finansowaniu wspólnego budżetu miały Niemcy, Francja i Wielka Brytania.

Przy określaniu rzeczywistego wkładu krajów członkowskich do wspólnego budżetu bardzo istotne jest rozróżnienie tzw. wkładu brutto i netto'. Budżet Wspólnot Europejskich, którego wielkość stanowi obecnie zaledwie 1,27% PKB krajów członkowskich, wydaje się niewystarczający w obliczu wyzwań. jakie stwarza projektowane rozszerzenie Wspólnot o kraje postkomunistyczne. Generalnie zakłada się, że Unia Europejska, aby przyjąć nowych członków, musi zreformować swoje struktury oraz zmienić zasady korzystania ze środków budżetowych.

Przewidywane przystąpienie krajów postkomunistycznych do Wspólnot Europejskich w krajach członkowskich wywołało obawy, że wiązać się to będzie z ograniczeniem możliwości korzystania z funduszy budżetowych przez dotychczasowych beneficjentów. Wpłynęło to na ukształtowanie się postaw mających na celu opóźnienie procesu rozszerzania Unii Europejskiej. Obecnie można zaobserwować zmianę poglądów na ten temat. Nawet jeden z największych przeciwników szybkiego rozszerzenia Unii Europejskiej, R.E. Baldwin, który na początku lat dziewięćdziesiątych uważał, że Unia Europejska nie udźwignęłaby nawet ciężaru przyłączenia krajów Grupy Wyszehradzkiej, ostatnio reprezentuje odmienne stanowisko. W opracowaniu pt. „Koszty i korzyści z rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód dla Unii Europejskiej i Europy Środkowej” podkreśla inne aspekty członkostwa krajów postkomunistycznych w UE, nie tylko obciążenie finansowe. Zwraca uwagę na niewielkie koszty przystąpienia nowych krajów; szacuje je na 0,01 % PKB krajów członkowskich Unii. Wskazuje przy tym, że korzyści, które osiągnie Zachód z tego tytułu, rozłożą się nierównomiernie, a największy w nich udział będą mieć Niemcy, Francja oraz Wielka Brytania.

W toku dyskusji na temat wielkości budżetu Unii Europejskiej podkreślano często konieczność zwiększenia skali budżetu lub zmiany zasad dokonywania wydatków budżetowych. Na wzrost skali budżetu nie ma jednak zgody politycznej krajów członkowskich. Rozszerzenie zasady solidarności z krajami biedniejszymi może zatem nastąpić przez zmiany struktury budżetu.

***Aneks

Poniżej podajemy najważniejsze daty, które stanowią punkty zwrotne w procesie integracji zapoczątkowanym przez powstanie Wspólnot Europejskich.

1950 r. 9 maja. Deklaracja Schumana. Minister Spraw Zagranicz­nych Francji R. Schuman proponuje wspólne gospodarowanie zasobami węgla i stali przez Francję oraz Republikę Federalną Niemiec w ramach organizacji otwartej dla innych państw europejskich. Dla upamiętnienia tej daty Unia Europejska corocznie w tym dniu obchodzi swoje święto.

1951r. 18 kwietnia. Podpisanie traktatu paryskiego ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Sygnata­riuszami traktatu były: Francja, RFN, Włochy, Belgia, Holandia i Luksemburg.

1957 r. 25 marca Podpisanie traktatu rzymskiego powołującego do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Euratom.

1958 r. 1 stycznia Wejście w życie postanowień traktatu rzymskiego.

1965 r. 18 kwietnia Podpisanie traktatu fuzyjnego, na mocy którego utworzono wspólną Komisję i Radę.

1967 r. 1 lipca Wejście w życie postanowień dotyczących funkcjonowania wspólnych instytucji Wspólnot Europejskich: Komisji i Rady.

1968 r. 1 lipca Zniesienie ostatnich opłat celnych wewnątrz Wspólnot na produkty przemysłowe i wprowadzenie w życie zewnętrznej taryfy celnej dla krajów trzecich.

1970 r. 22 kwietnia. Podjęcie decyzji o finansowaniu Wspólnot z własnych zasobów.

1972 r. 24 kwietnia. Utworzenie tzw. „węża walutowego", polegającego na ograniczeniu do ±2,25% zakresu wahań walut w stosunku do dolara.

1973 r. I stycznia Pierwsze rozszerzenie składu Wspólnot o nowe kraje: Danię, Irlandię i Wielką Brytanię.

1974 r. 9 i 10 grudnia W trakcie spotkania głów państw lub szefów rządów postanawiają oni spotykać się regularnie dwa razy do roku jako Rada Europejska. Zapada również decyzja o utworzeniu Europejskiego Funduszu Regionalnego.

1979 r. 13 marca.Rozpoczyna działalność Europejski System Walutowy.

7-10 czerwca Pierwsze powszechne i bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego.

1981 r. 1 stycznia.Drugie rozszerzenie Wspólnot: Grecja staje się 10-tym państwem członkowskim.

1984 r. 14-17 czerwca Drugie wybory do Parlamentu Europejskiego.

1985 r. 2-~ grudnia Porozumienie w trakcie spotkania Rady Europejskiej w Luksemburgu dotyczące treści Jednolitego Aktu Europejskiego, stanowiącego podstawę prawną utworzenia jednolitego rynku europejskiego.

1986 r. 1 stycznia Trzecie rozszerzenie Wspólnot o Hiszpanię i Portugalię.

17 i 18 lutego Podpisanie w Luksemburgu Jednolitego Aktu Europejskiego.

1987 r. 1 lipca Wejście w życie postanowień Jednolitego Aktu Europejskiego.

1989 r. 18 czerwca Trzecie wybory do Parlamentu Europejskiego.

1991 r. 9 i 10 grudnia Rada Europejska obradująca w Maastricht uzgadnia porozumienie w sprawie ustanowienia Unii Europejskiej.

1992 r. 7 lutego Podpisanie traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej.

1994 r. 1 stycznia Rozpoczyna działalność Europejski Instytut Walutowy.

9-12 czerwca Czwarte wybory do Parlamentu Europejskiego.

1995 r. 1 stycznia Austria, Szwecja i Finlandia powiększają grono państw członkowskich Wspólnot Europejskich.

1996 r. 29 marca W Turynie rozpoczyna się Konferencja Między­rządowa przewidziana przez traktat z Maastricht.

grudzień Komisja Europejska publikuje pierwszy raport na temat spójności ekonomicznej i społecznej.

1997 r. czerwiec Uzgodnienie tzw. traktatu amsterdamskiego na szczycie Rady Europejskiej w Amsterdamie.

lipiec Komisja Europejska publikuje dokument „Agenda 2000" określający perspektywy rozwoju integracji europejskiej w latach 2000-2006.

1999 r. 1 stycznia Rozpoczyna działalność Europejski Bank Cen­tralny we Frankfurcie nad Menem.

10-13 czerwca Piąte wybory do Parlamentu Europejskiego.

lipiec Ustalenie nowego składu Komisji Europejskiej pod przewodnictwem Romano Prodiego.

Rozdział 27 Wybrane kierunki polityki gospodarczej Unii Europejskiej

27.1. Wspólna polityka rolna

Wspólna polityka rolna to jedna z podstawowych dziedzin działalności Unii Europejskiej; jej finansowanie pochłania znaczną część środków budżetowych od chwili jej zapoczątkowania po dzień dzisiejszy. Jest to dziedzina wywołująca wiele kontrowersji, poddawana krytyce, ale jedno­cześnie z trudnością poddająca się reformowaniu.

Specyfika wspólnej polityki rolnej polega na tym, że jest to obszar działalności Wspólnot nie podlegający (wyłączony) w znacznym zakresie działaniom praw rynkowych; zarządzanie nim przez instytucje Wspólnot przypomina scentralizowany system administracyjny.

Podstawy prawne wspólnej polityki rolnej stworzył traktat rzymski, w którym określono cele wspólnej polityki rolnej państw założycielskich EWG (art. 39), zasady organizacji rynków rolnych oraz inne instrumenty tej polityki(art. 40 i 41).

Zgodnie z traktatem rzymskim (art. 39), celem wspólnej polityki rolnej miało być przede wszystkim:

1.Zwiększenie wydajności produkcji rolnej przez wprowadzenie postępu technicznego oraz racjonalne wykorzystanie zasobów pracy żywej.

2.Zwiększenie indywidualnych dochodów w rolnictwie do poziomu porównywalnego z uzyskiwanymi w innych działach gospodarki.

3.Stabilizacja rynku rolnego.

4.Osiągnięcie zapewnienia pożądanej podaży artykułów rolnych.

5.Utrzymanie względnie niskiego poziomu cen artykułów rolnych dla konsumentów.

Często podkreśla się, że zarówno w fazie określenia założeń, jak i w pierwszym okresie ich realizacji wspólna polityka rolna znajdowała się pod wpływem interesów Francji i Niemiec.

Na ukształtowanie ostatecznej formy polityki rolnej EWG wpływ wywarły dyskusje na temat wspólnego rynku rolnego poprzedzające powstanie EWG: koncepcje wspólnego rynku rolnego zgłoszone przez S.L. Mansholta (ministra rolnictwa Holandii) oraz P. Pflimlina (ministra rolnictwa Francji), dyskusje w ramach konferencji paryskiej (lata 1952-1954) oraz konferencji w Messynie (1955 r.). Istotne znaczenie dla przezwyciężenia sprzeczności interesów Francji i Niemiec miała konferencja w Stresie (1958 r.).

Projekt wspólnej polityki rolnej EWG opracowany pod przewod­nictwem S.L. Mansholta, ówczesnego wiceprzewodniczącego Komisji Wspólnot Europejskich, odpowiedzialnego za realizację polityki inte­gracyjnej w rolnictwie, został przedłożony krajom członkowskim w 1960 r. po zapoznaniu się z opinią Zgromadzenia Parlamentarnego. Projekt ten obejmował sprawy dotyczące: zbliżania poziomów cen na arty­kuły rolne, stworzenia jednolitego rynku, opłat wyrównawczych w rolnictwie, zasad i mechanizmów wspólnej polityki rolnej, za­łożeń polityki przemian strukturalnych w rolnictwie. Później uzupełniono go propozycjami dotyczącymi rozwiązywania problemów socjalnych W SIC.

W ostatecznym kształcie wspólna polityka rolna EWG została uchwalona w 1962 r. W tym samym czasie podjęto również decyzję o utworzeniu Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej.

Wspólna polityka rolna Unii Europejskiej polega na określeniu na szczeblu ponadnarodowym celów w dziedzinie produkcji i obrotu artykułami rolnymi i hodowlanymi oraz w dziedzinie oddziaływania na struktury agrarne i rozwiązywania problemów socjalnych wsi. Wspólna polityka rolna obejmuje również określenie na szczeblu Wspólnoty mechanizmów, środków i instrumentów realizacji tych celów we wszystkich krajach członkowskich. Wspólna polityka rolna obejmuje dwa obszary działań:

-politykę interwencji na rynkach rolnych (tzw. polityka rynkowa),

-politykę strukturalną.

Od chwili zapoczątkowania wspólnej polityki rolnej decydujące znaczenie w zakresie oddziaływania na rolnictwo Wspólnoty miała polityka interwencji na rynkach rolnych, pochłaniająca ponad 90% środków finansowych wydatkowanych na ten dział gospodarki z budżetu Wspólnoty.

Polityka rynkowa polega na tym, że produkcja i dystrybucja we wszystkich państwach członkowskich podlegają wspólnym regułom, ustalonym przez instytucje Wspólnoty. Regulacje te dotyczą około 95% całej produkcji rolnej we Wspólnocie. Zakres interwencji Wspólnoty jest różny w zależności od dziedziny produkcji rolnej. Najlepiej rozwinięta jest interwencja na rynkach zbóż, mleka i przetworów mlecznych, cukru oraz wołowiny.

Polityka strukturalna dotyczy gospodarstw rolnych i polega na wspieraniu wzrostu ich produktywności, modernizacji, pomocy w podnoszeniu kwalifikacji rolników, pomocy finansowej przy realizacji inwestycji itp.

Prowadzenie wspólnej polityki rolnej opierało się na trzech pod­stawowych zasadach:

-zasadzie jednolitego rynku produktów rolnych,

-zasadzie solidarności finansowej,

-zasadzie preferencji dla Wspólnoty.

Zasada ,jednolitego rynku produktów rolnych oznacza, że produkty rolne mogą swobodnie cyrkulować na rynku Wspólnoty. Zasadę tę zrealizowano przez likwidację krajowych systemów protekcjonizmu (ochrona zewnętrzna rynków krajowych, system subsydiów), wprowadzenie jednolitych cen na produkty rolne oraz poddanie sektora rolnictwa jednolitym przepisom fitosanitarnym i weterynaryjnym. Obowiązuje również wspólna organizacja rynków rolnych, uwzględniająca segmentację rynku rolnego. Poziom cen na produkty objęte wspólną organizacją rynku ustalany jest przez instytucje Wspólnoty i obowiązuje we wszystkich krajach członkow­skich. Określa go Rada Unii Europejskiej na wniosek Komisji na początku kampanii handlowej (w zależności od segmentu rynku rolnego: 1 kwietnia, 1 lipca lub 1 sierpnia). Są to tzw. c e n y i n s t y t u c j o n a I n e.

Zasada solidarności finansowej oznacza współodpowiedzialność finansową wszystkich krajów członkowskich za prowadzenie tej polityki. Polega ona na podziale kosztów jej prowadzenia między kraje członkowskie i centralnym gromadzeniu środków na ten cel w postaci wydzielonego funduszu. Obowiązuje przy tym zasada, że środki wnoszone przez kraje członkowskie do budżetu nie są skorelowane z kwotą wydatków Wspólnoty na dany kraj. Solidarność finansowa obejmuje też odpowiedzialność producentów za zagospodarowanie nadwyżek produkcyjnych.

Finansowanie wspólnej polityki rolnej opiera się na zasobach E u r o ­p e j s k i e g o Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej, którego środki przeznaczone są na finansowanie dwóch kierunków działań:

-interwencji na rynkach rolnych (Sekcja Gwarancji),

-przekształceń strukturalnych w rolnictwie (Sekcja Orientacji).

Zasada preferencji dla Wspólnoty dotyczy ochrony rynku rolnego przed wpływami z zewnątrz w postaci konkurencyjnego importu czy fluktuacji cen na rynkach światowych. Potrzeba ta wynikła z faktu, że zarówno koszty produktów rolnych, jak i ich ceny kształtowały się we Wspólnocie powyżej wielkości charakterystycznych dla głównych producen­tów na świecie. Realizacja tej zasady opierała się na rozbudowanym systemie ceł, zmiennych opłat wyrównawczych, licencjonowaniu przywozu itp. W praktyce miała ona sprzyjać rozwojowi wymiany handlowej artykułami rolnymi wewnątrz Wspólnoty.

Podstawowym mechanizmem wspólnej polityki rolnej od chwili jej zapoczątkowania był m e c h a n i z m c e n. Miał on zapewnić stworzenie przesłanek wzrostu dochodów ludności utrzymującej się z rolnictwa, stworzenie dogodnych warunków zbytu płodów rolnych oraz regulowanie podaży poszczególnych produktów rolnych.

Ceny instytucjonalne, ustalane co roku w sposób administracyjny przez Radę Unii Europejskiej kształtowały się zwykle na poziomie znacznie przewyższającym poziom cen światowych.

Utrzymanie na rynku Wspólnoty tak ustalonego, wysokiego poziomu cen było możliwe dzięki:

-systemowi cen gwarantowanych,

-ochronie przed importem tanich artykułów rolnych przez system ceł i opłat wyrównawczych,

-systemowi scentralizowanych zakupów przeciwdziałającemu spadkowi cen poniżej poziomu gwarantowanego,

-subsydiowaniu eksportu z krajów członkowskich EWG do krajów trzecich.

Na rynku zbóż występują trzy rodzaje cen:

Cena docelowa (target price), którą stosuje się w transakcjach między podmiotami gospodarczymi (hurtownikami i farmerami). Przy ustalaniu poziomu ceny docelowej bierze się pod uwagę strefy nadwyżek i strefy deficytu produkcji zbóż. Cenę docelową ustala się z korzyścią dla strefy deficytu, za którą przyjmuje się Duisburg w Zagłębiu Ruhry. Oznacza to, że w całej Unii przyjmuje się poziom ceny docelowej na poziomie najwyższym.

Cena interwencyjna (intervention price) jest stosowana przez instytucje interwencyjne wówczas, gdy zachodzi konieczność skupu nadwyżek j produktów rolnych od rolników, bo nie znajdują one nabywcy. Cena ta jest gwarancją dla farmera, że nie będzie musiał sprzedawać produktów poniżej jej poziomu. Cena interwencyjna jest zwykle niższa o 10-20% od ceny docelowej, co oznacza, że dla farmerów korzystniejsze jest szukanie zbytu na własną rękę.

Cena progowa (threshold price) to minimalna cena, po której produkt importowany z krajów trzecich można sprzedawać na rynku Wspólnoty. Cena dobra importowanego mogła być każdorazowo podwyższana do poziomu ceny progowej za pomocą dopłaty, której wysokość miała wartość jzmienną i odgrywała rolę o p ł a t y w y r ó w n a w c z e j. Od 1 lipca 1995 r. opłaty wyrównawcze zostały zmienione na cła (zgodnie z zaleceniami Światowej Organizacji Handlu - WTO). Cenę progową zastąpiła cena importowa, której poziom ustala się w relacji do ceny światowej za pomocą specjalnego mechanizmu, ustalonego przez Wspólnotę, pozwalającego uwzględnić wymogi Światowej Organizacji Handlu. Jeżeli chodzi o eksport nadwyżek rolnych Wspólnoty, to producenci otrzymywali s u b s y d i a e k s p o r t o w e rekompensujące im różnice między wyższą ceną wspólnotową a niższą na rynkach światowych. Po wprowadzeniu w życie postanowień rundy urugwajskiej subsydia eksportowe zostały znacznie ograniczone.

Do najczęściej podkreślanych skutków wspólnej polityki rolnej Wspólnoty zalicza się:

-wzrost udziału krajów członkowskich Wspólnoty w ogólnym imporcie artykułów rolnych tej organizacji (z 18,5% w 1958 r. do 63,6% w 1987 r.);

-wzrost samowystarczalności Wspólnoty w zakresie artykułów rolnych; stopień samowystarczalności Wspólnoty w wielu grupach artykułów osiągnął 100% już w drugiej połowie lat osiemdziesiątych;

-wyprodukowanie znacznych nadwyżek płodów rolnych;

-oderwanie rozwoju rolnictwa Wspólnoty od tendencji światowych i obniżenie jego konkurencyjności;

-wysokie obciążenie budżetu Wspólnoty wydatkami na prowadzenie wspólnej polityki

-rolnej;

-osłabienie efektów polityki regionalnej prowadzonej przez Wspólnotę w stosunku do regionów problemowych; okazało się, że korzyści z prowadzenia wspólnej polityki rolnej odniosły przede wszystkim duże i średnie gospodarstwa, które z reguły znajdowały się poza obszarem regionów problemowych;

-negatywny wpływ wspólnej polityki rolnej na światowy rynek produktów rolnych; wprowadzenie dopłat eksportowych przez Wspólnotę wypaczało warunki konkurencji;

-intensywne metody produkcji rolnej doprowadziły do znacznego zachwiania równowagi środowiska naturalnego.

Wspólna polityka rolna stawała się stopniowo przedmiotem krytyki; postulaty jej zreformowania ujawniły się ze szczególną siłą w połowie lat osiemdziesiątych`. W 1984 r. zapoczątkowano proces stopniowego równoważenia podaży i popytu na produkty rolne we Wspólnocie. W większym zakresie zaczęto również stosować instrumenty polityki strukturalnej. W 1985 r. ukazała się „zielona księga", w której za­proponowano szereg zmian, a w szczególności obniżkę cen artykułów rolnych o nadwyżkach produkcyjnych oraz rozszerzenie zasady współod­powiedzialności producentów za zagospodarowanie nadwyżek. Niestety, podjęte przez Wspólnotę środki okazały się niewystarczające do zrealizowania postulatów zawartych w „zielonej księdze".

W 1991 r. Komisja przygotowała projekt reformy wspólnej polityki rolnej, wychodząc z założenia, że tylko polityka oparta na cenach zbliżonych do cen światowych może zapewnić konkurencyjność europejskiego rolnictwa. Reforma miała służyć również ograniczeniu intensywnych metod produkcji rolnej (zmniejszając tym samym niekorzystny wpływ na środowisko) i stopniowemu zmniejszaniu nadwyżek produkcji artykułów rolnych.

W maju 1992 r. Rada przyjęła projekt reformy wspólnej polityki rolnej. Uznano, że głównymi celami reformy wspólnej polityki rolnej będzie:

1.utrzymanie się Wspólnoty wśród największych producentów i eksporterów artykułów rolnych przez stworzenie zdrowszych zasad konkurencji na rynku własnym i światowym,

2.zmniejszenie produkcji do poziomu odpowiadającego zapotrzebo­waniu,

3.skoncentrowanie pomocy dla farmerów na dopłatach do dochodów w przypadkach naprawdę tego wymagających,

4.zachęcanie farmerów do nieporzucania rolnictwa,

5.ochrona środowiska i rozwój naturalnego potencjału środowiska wiejskiego.

Najważniejszym elementem reformy jest zastąpienie mechanizmu cen mechanizmem bezpośrednich dopłat do dochodów farmerów oraz preferencyjne traktowanie gospodarstw małych i średnich. Obniżka cen wielu podstawowych artykułów prowadzi do czasowego wycofania części obszarów z użytkowania rolniczego. Farmerzy otrzymują dotacje bezpo­średnio związane z wynikających stąd strat dochodów. Dotyczy to przede wszystkim produkcji zbóż, nasion oleistych i mięsa wołowego. Polityka cen traci swoje znaczenie jako instrument podtrzymywania dochodów farmerów na wysokim poziomie. Rolę tę przejmuje system bezpośrednich świadczeń finansowych dla małych i średnich producentów rolnych.

Na konieczność zreformowania wspólnej polityki rolnej wpłynęły czynniki bezpośrednio związane z realizacją tej polityki w praktyce, a także czynniki mające charakter uwarunkowań zewnętrznych, w tym m.in. decyzje tzw. rundy urugwajskiej (1986-1994), w wyniku których doszło do porozumienia między Wspólnotą Europejską a GATT na temat zmniejszenia protekcjonizmu w sektorze rolnictwa. Światowa Organizacja Handlu (WTO), która zastąpiła GATT i która funkcjonuje od 1995 r., zakłada znaczącą liberalizację handlu artykułami rolnymi, a to oznacza odejście od subsydiowania eksportu artykułów rolnych. Nie bez znaczenia jest perspektywa przystąpienia krajów Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej.

Wspólna polityka rolna jest przyczyną głębokich podziałów między obecnymi członkami UE, a także uznawana jest za potencjalną barierę rozszerzenia Unii. Istnieje zgodność poglądów, że poszerzenie Unii Europejskiej wymaga przystosowania zasad funkcjonowania tej organizacji do nowych wyzwań. Służyć temu ma m.in zreformowanie wspólnej polityki rolnej. Zbyt radykalne i szybkie podejście do reformy polityki rolnej nie jest jednak możliwe ze względów politycznych. Rolnictwo Unii jest bowiem kwestią politycznie drażliwą.

Istotną rolę w uzasadnieniu konieczności dokonania strategicznych zmian we wspólnej polityce rolnej należy przypisać raportowi: „Polityka rolna dla XXI wieku", przygotowanemu przez niezależnych ekspertów na zlecenie Komisji Europejskiej pod koniec 1994 r. Według autorów raportu, wykorzystanie mechanizmu podtrzymywania wysokich cen w rolnictwie można uznać za słuszne, jeżeli spełnione są poniższe warunki lub przynajmniej większość z nich:

1.transfer środków budżetowych zwiększa dochody właścicieli czynników produkcji o niskich dochodach;

2.obniżają się dochody konsumentów i podatników należących do grup o względnie wysokiej zdolności do ich kreowania;

3.redystrybucyjne preferencje polityki rolnej są wysokie;

4.koszty „zniekształcenia" są względnie niskie; ma to miejsce wówczas, gdy zarówno elastyczność popytu, jak i podaży jest niska;

5.koszty administracyjne prowadzonej polityki są niskie;

6.zastosowanie innych metod wiązałoby się z wysokimi kosztami;

7.udział podtrzymywanego działu w gospodarce nie jest wysoki.

Jak wykazuje raport, transfery w skali Wspólnoty spowodowały spadek dochodu społecznego Wspólnoty. Korzyści netto uzyskały tylko 3 kraje członkowskie (Dania, Grecja, Irlandia). Jest to podstawowy argument za odejściem od mechanizmu cen we wspólnej polityce rolnej.

Biorąc pod uwagę konieczność strategicznych zmian w rolnictwie Komisja Europejska przygotowała propozycję dotyczącą koncepcji wspólnej polityki rolnej w kontekście procesu rozszerzenia Unii. Koncepcja ta została zaakceptowana na szczycie Rady Europejskiej w Madrycie w grudniu 1995 r. i stała się podstawą dalszych działań zmierzających do dostosowania polityki rolnej do nowych wyzwań rozwojowych.

Istotne znaczenie dla przyszłego kształtu wspólnej polityki rolnej miały postulaty zawarte w dokumencie „Agenda 2000" (lipiec 1997 r.). W dokumencie tym stwierdzono konieczność podwyższenia konkurencyjności rolnictwa europejskiego zarówno na rynku wewnętrznym, jak i światowym. Zaproponowano stopniowe obniżanie cen gwarantowanych i dalsze odchodzenie od mechanizmu podtrzymywania wysokich cen na rzecz bezpośrednich płatności dla rolników. Zwrócono również uwagę na potrzebę podwyższania jakości produktów rolnych i uwzględnienia we wspólnej polityce rolnej aspektów związanych z ochroną środowiska. Za niezwykle istotne dla przyszłości rolnictwa europejskiego autorzy dokumentu uznali szersze niż dotąd wspieranie przemian strukturalnych w rolnictwie i działania na rzecz zintegrowanego rozwoju obszarów wiejskich.

Rada Europejska na szczycie w Berlinie w marcu 1999 r. uzgodniła decyzje dotyczące wprowadzenia w życie postulatów „Agendy 2000", co oznacza zgodę krajów członkowskich na kontynuowanie reformy wspólnej polityki rolnej w latach 2000-2006.

Mając na uwadze dotychczasowy rozwój wspólnej polityki rolnej można sformułować następujące wnioski:

-Wspólna polityka rolna finansowana z Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej jest jedną z podstawowych dziedzin działalności Wspólnoty Europejskiej i od początku jej istnienia pochłania znaczną część środków budżetowych.

-Głównym kierunkiem działań wspólnej polityki rolnej jest interwencja na rynkach rolnych Wspólnoty. Działania skierowane na przekształcenia strukturalne w rolnictwie występują w niewielkim zakresie; wydatki Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej na ten cel stanowią tylko około 10% zasobów tego funduszu.

-Podstawowym mechanizmem wspólnej polityki rolnej od początku jej istnienia był mechanizm cen, gwarantujący farmerom wysokie dochody, pozwalający chronić rynek Wspólnoty przed wpływami z zewnątrz oraz stwarzać preferencyjne warunki zbytu producentom we Wspólnocie.

-Dzięki prowadzeniu wspólnej polityki rolnej Wspólnota osiągnęła znaczny wzrost samowystarczalności, niejednokrotnie wynoszący 100%, już w połowie lat osiemdziesiątych.

-W wyniku prowadzenia wspólnej polityki rolnej pojawiły się też pewne negatywne efekty, takie jak: nadprodukcja artykułów rolnych, wzrost kosztów prowadzenia polityki rolnej, a także niepożądane efekty w dziedzinie rozwoju regionalnego oraz zachwianie równowagi środowiska naturalnego.

-Negatywne efekty wspólnej polityki rolnej w połączeniu z czynnikami mającymi dla niej charakter uwarunkowań zewnętrznych (wyniki negocjacji GATT i projektowane przystąpienie do UE krajów Europy Środko­wo-Wschodniej) spowodowały konieczność zreformowania tej polityki.

-Realizowana od 1992 r. reforma wspólnej polityki rolnej polega głównie na stopniowym odchodzeniu od mechanizmu cen i zastępowaniu go mechanizmem bezpośrednich dopłat dla farmerów ponoszących straty w wyniku reformy.

-Celem reformy jest przede wszystkim doprowadzenie do równowagi między podażą i popytem na artykuły rolne, podwyższenie konkurencyjności rolnictwa europejskiego, a także ograniczenie intensywnych metod produkcji rolnej i ochrona środowiska.

-Przewidywany jest spadek udziału w budżecie wspólnotowym wydatków na prowadzenie wspólnej polityki rolnej, a także zwiększenie udziału wydatków Sekcji Orientacji, finansującej przemiany strukturalne w rolnictwie.

Reforma wspólnej polityki rolnej może pozytywnie wpłynąć na możliwość przyjęcia nowych krajów do Unii Europejskiej.

27.2. Polityka regionalna

Kraje wchodzące w skład Unii Europejskiej są znacznie zróżnicowane pod względem ekonomicznym. Różnice w zakresie PKB na jednego mieszkańca między krajami wchodzącymi w skład ugrupowania są znaczne'. W 1994 r. najniższy wskaźnik PKB na jednego mieszkańca w relacji do średniego wskaźnika dla Wspólnoty Europejskiej odnotowano w Grecji (65%). Poniżej średniego wskaźnika dla Wspólnoty kształtował się wskaźnik dla Portugalii (67%), Irlandii (88%), Finlandii (91%) i Wielkiej Brytanii (99%). Najwyższym wskaźnikiem PKB na jednego mieszkańca charakteryzował się Luksemburg: 169% średniej dla Wspólnoty Europejskiej. Pozostałe kraje miały PKB na jednego mieszkańca w granicach od 102% średniej dla całego ugrupowania (Włochy) do 114% (Belgia i Dania); ilustruje to tabela 27.1.

Warto zauważyć, że dysproporcje w wielkości PKB na jednego mieszkańca są znacznie ostrzejsze, jeżeli za punkt wyjścia przyjmiemy regiony europejskie. Istnieją bowiem regiony, dla których poziom wskaźnika PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 50% średniego wskaźnika dla całego ugrupowania, oraz regiony, dla których jest on prawie dwukrotnie wyższy niż średni wskaźnik.

Opublikowany pod koniec 1996 r. przez Komisję Europejską pierwszy raport na temat spójności ekonomicznej i społecznej podkreśla, że dysproporcje między regionami europejskimi występują z większą ostrością niż zróżnicowania regionalne w poszczególnych krajach. Raport zwraca również uwagę na fakt, że rozpiętości regionalne są znacznie większe w krajach o wyższym poziomie rozwoju niż w krajach biedniejszych.

W Unii Europejskiej istnieje też duże zróżnicowanie w zakresie stopy bezrobocia. Jest ono często znacznie ostrzejsze niż w przypadku PKB na jednego mieszkańca. Zwykle regiony mające trudniejszą sytuację w dziedzinie PKB na jednego mieszkańca również w zakresie stopy bezrobocia mają gorsze wskaźniki niż przeciętne dla całego ugrupowania.

Przezwyciężenie nadmiernych dysproporcji rozwoju w układzie regionów europejskich uznaje się za warunek dalszego postępu procesów integracyj­nych. Utrzymywanie się znacznych dysproporcji regionalnych może być bowiem źródłem niezadowolenia społeczeństw krajów członkowskich Unii Europejskiej, a to z kolei może przyczynić się do spowolnienia procesu integracji.

Jedną z możliwych dróg poprawy sytuacji regionów problemowych jest stworzenie przesłanek długofalowego wzrostu gospodarczego przez wzrost konkurencyjności ich gospodarek. Wymaga to rozpoznania istniejących czynników rozwoju i określenia strategii rozwoju regionalnego. Na fakt ten zwraca uwagę kolejny raport na temat sytuacji w regionach Unii Europejskiej, przyjęty przez Komisję Europejską w lutym 1999 r. Autorzy wskazują w nim na potrzebę wzmocnienia działań polityki regionalnej Unii Europejskiej w dziedzinie wspierania wzrostu konkurencyjności regionów problemowych. Wśród czynników konkurencyjności regionów autorzy raportu szczególne znaczenie przypisują rozwojowi infrastruktury, innowacjom i jakości zasobów ludzkich. Twierdzą równocześnie, że w długofalowej strategii rozwoju regionów problemowych należy ująć wiele innych czynników konkurencyjności, takich jak szeroko rozumiany kapitał społeczny regionu, kulturę biznesu, wzajemne relacje między instytucjami publicznymi i prywatnymi itp. Z raportu wynika, że problem wspierania konkurencyjności regionów problemowych ma być w coraz większym stopniu przedmiotem zintegrowanych działań Unii Europejskiej i krajów członkowskich.

Takie stanowisko Unii Europejskiej jest wynikiem ewolucji podejścia do spraw związanych z rozwojem regionalnym w skali całej Wspólnoty. Należy jednak pamiętać, że w chwili powstania Wspólnot Europejskich nie przewidywano prowadzenia polityki regionalnej w skali całego ugrupowania.

Polityka regionalna nie należy do dziedzin, których prowadzenie zostało przewidziane przez traktat rzymski. Wprawdzie we wstępie do traktatu wyraźnie stwierdzono potrzebę korygowania struktur przestrzennych, ale obowiązkiem tym obarczono kraje członkowskie szóstki, stwierdzając, że: „Kraje członkowskie będą dążyć do zapewnienia harmonijnego rozwoju poprzez zmniejszenie zróżnicowań istniejących pomiędzy poszczególnymi regionami i likwidowanie zacofania najgorzej prosperujących regionów. Również art. 92 ust. 2 należy traktować jako nawiązanie do problemów wspierania rozwoju regionów, w których „poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów szczególnie dotkniętych bezrobociem". Zgodnie z traktatem, pomoc państwa w tych regionach jest uzasadniona i zgodna ze wspólnym rynkiem.

Wspólnota od początku istnienia prowadziła pewne ograniczone działania w sterze wspierania rozwoju regionalnego, przeznaczając na ten cel środki Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz Europejskiego Funduszu Socjalnego; do połowy lat siedemdziesiątych nie prowadziła jednak polityki regionalnej rozumianej jako świadoma działalność określająca cele i środki rozwoju regionalnego w skali Wspólnoty. Odpowiedzialność za korygowanie struktur przestrzennych, w myśl postanowień traktatu, spoczywała na krajach członkowskich.

Problem wspierania przez Wspólnotę rozwoju regionalnego nabrał nowego wymiaru w kontekście dążeń Wielkiej Brytanii do uzyskania członkostwa w EWG. Zapoczątkowanie polityki regionalnej w skali Wspólnoty nastąpiło właśnie pod wpływem nacisków politycznych Wielkiej Brytanii''`. Kraj ten, mając znaczne problemy z rozwojem regionalnym, dążył do utworzenia na szczeblu ponadnarodowym funduszu, z którego można by finansować przedsięwzięcia wspierające rozwój regionalny. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) w pierwszym okresie działalności, tj. w latach 1975-1978, 28% swoich zasobów przeznaczył na finansowanie działań brytyjskiej polityki regionalnej. Utworzenie EFRR dawało Wielkiej Brytanii możliwość zrekompensowania znacznych kwot wpłacanych do wspólnego budżetu. Pamiętać przy tym należy, że Wielka Brytania, mająca niewielki udział ludności zatrudnionej w rolnictwie, nie korzystała z transferów z tytułu prowadzenia wspólnej polityki rolnej w takim stopniu, jak inne kraje.

Koncepcję polityki regionalnej Wspólnoty wypracowano w trakcie tzw. szczytu paryskiego EWG w grudniu 1972 r. Stwierdzono wtedy, że „celem polityki regionalnej EWG jest współdziałanie w zakresie harmonij­nego rozwoju wszystkich regionów Wspólnoty i dążenie do zmniejszenia różnic w poziomie rozwoju między regionami".

Za początek polityki regionalnej w skali EWG wielu autorów przyjmuje rok 1975, kiedy to rozpoczął działalność EFRR. Jest on nadal podstawowym funduszem finansującym politykę regionalną Wspólnoty Europejskiej, która od pierwszych chwil była ściśle powiązana z programami regionalnymi w poszczególnych krajach. W tym okresie pomoc z EFRR otrzymały przede wszystkim: Włochy Południowe, Irlandia, Irlandia Północna, Wielka Brytania i Francja Południowo-Zachodnia.

Nie wdając się w szczegóły funkcjonowania EFFR należy stwierdzić, że zasady finansowania polityki regionalnej zmieniały się w związku z procesem rozszerzania Wspólnot Europejskich. Najpierw przystąpienie Grecji (1981 r.), a później Portugalii i Hiszpanii (1986 r.) wpłynęło na korektę dotychczasowych zasad wspierania regionów problemowych w skali Wspólnoty. Kraje Południa wprowadziły do układu regionalnego Wspólnoty regiony, których sytuacja społeczno-gospodarcza znacznie odbiega od przeciętnej dla całego ugrupowania; spowodowało to konieczność objęcia ich w całości polityką regionalną Wspólnoty.

W toku rozwoju integracji europejskiej obserwuje się stały wzrost znaczenia polityki regionalnej. Wpłynęły na to następujące fakty:

-rozszerzenie składu Wspólnoty Europejskiej o kraje mające znaczne problemy z rozwojem regionalnym i znajdujące się na niższym poziomie rozwoju; chodzi tu przede wszystkim o Grecję, Hiszpanię i Portugalię;

-zjednoczenie Niemiec, w wyniku którego do układu regionów europejskich weszły landy wschodnie, odstające w wyraźny sposób od reszty Wspólnoty pod względem poziomu rozwoju i wymagające energicz­nych działań restrukturyzacyjnych;

-utworzenie jednolitego rynku europejskiego oraz towarzyszące temu przedsięwzięciu zaostrzenie konkurencji, powodujące zagrożenia dla rozwoju regionów problemowych zwłaszcza peryferyjnych;

-stopniowe wprowadzanie założeń unii ekonomicznej i walutowej oraz związane z tym przewidywania negatywnych konsekwencji dla rozwoju regionów problemowych;

-projektowane przystąpienie krajów postkomunistycznych do Wspól­noty Europejskiej, co niewątpliwie przyczyni się do zaostrzenia istniejących już, znacznych dysproporcji rozwoju wewnątrz Wspólnoty.

Nadanie wysokiej rangi polityce regionalnej Wspólnoty Europejskiej znalazło wyraz zarówno w Jednolitym Akcie Europejskim, jak i w traktacie z Maastricht. W obu tych dokumentach polityka regionalna traktowana jest jako element szerszych działań skierowanych na rzecz zwiększenia spójności ekonomicznej i społecznej. Jednolity Akt Europejski z 1987 r. podkreślił, że wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej w ramach Wspólnoty powinno być wynikiem efektywnego połączenia działań polityki prowadzonej przez poszczególne kraje i polityki prowadzonej na szczeblu ponadnarodowym. Wskazał przy tym, że najważniejsze instrumenty realizacji polityki zwiększania spójności ekonomicznej i społecznej pozostają w gestii poszczególnych krajów. Zgodnie z Jednolitym Aktem Europejskim przeprowadzono reformę funduszy strukturalnych, mającą na celu zwiększenie środków prze­znaczonych na łagodzenie dysproporcji rozwoju w układzie przestrzennym i poprawę sytuacji niektórych grup społecznych. Reforma funduszy strukturalnych doprowadziła do skoordynowania funduszy działających do tej pory równolegle i stworzenia systemu instrumentów finansującego w sposób spójny politykę regionalną.

W traktacie z Maastricht nastąpiło dalsze wzmocnienie celów spójności ekonomicznej i społecznej. Artykuł 2 traktatu o Unii Europejskiej wyraźnie wyodrębnia te cele jako jeden z priorytetów działalności Wspólnot Europejskich, stwierdzając: „Wspólnota będzie miała za zadanie [...] promowanie na obszarze Wspólnoty harmonijnego i zrów­noważonego rozwoju działalności ekonomicznej, zrównoważonego i nie powodującego inflacji wzrostu respektującego środowisko, znacznego zakresu zbieżności zjawisk ekonomicznych, wyższego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, wzrastającego poziomu życia i jakości życia, ekonomicznej i społecznej spójności i solidarności między krajami członkowskimi

Decyzje traktatu z Maastricht wpłynęły w sposób zasadniczy na następujące zagadnienia:

-podniesienie celów związanych ze zwiększeniem spójności eko­nomicznej i społecznej do rangi priorytetów w działaniach Unii Europej­skiej,

-podkreślenie potrzeby uwzględnienia celów spójności ekonomicznej i społecznej jako punktów odniesienia przy formułowaniu założeń polityki wspólnotowej,

-zwrócenie uwagi na konieczność określenia i przewidywania efektów prowadzenia różnej polityki wspólnotowej w dziedzinie spójności ekonomicz­nej i społecznej Wspólnoty,

-stworzenie podstaw prawnych funkcjonowania Funduszu Spójności, - wzrost środków funduszy strukturalnych do 1999 r.,

-powołanie do życia Komitetu Regionów jako ciała doradczego w sprawach polityki regionalnej,

-nałożenie na Komisję obowiązku przygotowywania co trzy lata (od wejścia w życie postanowień traktatu) raportów na temat postępu w zakresie spójności ekonomicznej i społecznej.

W traktacie amsterdamskim potwierdzono znaczenie spójności ekonomicznej i społecznej jako jednego z wiodących celów Unii Europejskiej, a jednocześnie nadano wyraźny priorytet walce z bezrobociem, włączając do traktatu nowy rozdział poświęcony zatrudnieniu.

Generalnie można przyjąć, że polityka regionalna w skali Wspólnoty Europejskiej polega na świadomym oddziaływaniu Wspólnoty na układ regionalny tej organizacji, a celem jej jest:

-dążenie do łagodzenia istniejących dysproporcji w rozwoju społecz­no-gospodarczym między regionami w Europie;

-dążenie do przeciwdziałania zwiększaniu się tych dysproporcji.

Z punktu widzenia realizacji celów polityki regionalnej bardzo istotną sprawą jest rozpoznanie problemów rozwoju poszczególnych regionów, ustalenie kryteriów wyodrębniania regionów problemowych oraz ustalenie ich listy.

Przedmiotem oddziaływania polityki regionalnej Wspólnoty Euro­pejskiej były początkowo regiony problemowe wyodrębnione przez kraje członkowskie w ramach krajowej polityki regionalnej. Stopniowo kry­teria te uzupełniano kryteriami wspólnotowymi. Obecnie delimitacji re­gionów problemowych w Unii Europejskiej dokonuje się na podstawie kryteriów ustalonych przez instytucje Wspólnot Europejskich, a ich listę sporządza się w porozumieniu z krajami członkowskimi lub na ich wniosek. Kryteria te odzwierciedlają ustalone przez Wspólnotę priorytety polityki regionalnej.

W latach 1994-1999 regiony problemowe w Unii Europejskiej obej­mowały:

1. Regiony opóźnione w rozwoju (cel 1). Są to regiony NUTS-II, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 750% średniego wskaźnika dla całego ugrupowania. Zaliczają się do nich:

-cały obszar Grecji, Portugalii i Irlandii,

-we Włoszech Abruzja, Basilicata, Kalabria, Kampania, Molise, Apulia, Sardynia i Sycylia,

-w Hiszpanii Andaluzja, Asturia, Kastylia-León, Kastylia-La Mancha, Ceuta i Melilla, Walencja, Estremadura, Galicia, Wyspy Kanaryjskie, Kantabria,

-we Francji francuskie departamenty zamorskie, Korsyka, okręgi Avesnes, Douai i Valenciennes,

-w Belgii Hainaut,

- w Niemczech pięć landów wschodnich i wschodni Berlin,

-w Holandii Flevoland,

-w Wielkiej Brytanii Highlands i Islands w Szkocji, Merseyside i Irlandia Północna.

2. Regiony depresyjne (cel 2). Obejmują one obszary mniejsze lub odpowiadające NUTS-III, w których: stopa bezrobocia zanotowana w ciągu ostatnich trzech lat jest wyższa niż średnio we Wspólnocie, wyższy jest niż przeciętnie we Wspólnocie procentowy udział zatrudnienia w przemyśle w zatrudnieniu ogółem, następuje spadek zatrudnienia w przemyśle. Do tej kategorii regionów mogą być również zaliczone obszary, które spełniają podstawowe kryteria i są wspólnotami miejskimi oraz obszarami wymaga­jącymi restrukturyzacji w innych niż przemysł działach gospodarki (zaliczono tu zachodni Berlin). W odniesieniu do tej grupy regionów przyjęto zasadę, że pomoc z funduszy Wspólnoty będzie przyznawana na okresy trzyletnie. Po 1 stycznia 1997 r. kryteria uprawniające do pomocy w ramach tej kategorii regionów częściowo zmieniono i uzupełniono listę dotychczasowych obszarów o kilkadziesiąt nowych.

3. Obszary wiejskie (cel 5b). W latach 1994-1999 obszary zaliczone do tej kategorii regionów problemowych muszą charakteryzować się niskim poziomem rozwoju ekonomicznego w połączeniu z przynajmniej dwoma z trzech niżej podanych kryteriów:

-wysoki udział zatrudnienia w rolnictwie,

-niski poziom dochodów w rolnictwie,

-niska gęstość zaludnienia i/lub tendencja do depopulacji obszaru.

4. Obszary arktyczne (cel 6). Obejmują one słabo zaludnione regiony Finlandii i Szwecji; zostały uznane za region problemowy po przystąpieniu w 1995 r. do Unii Europejskiej Austrii, Finlandii i Szwecji. Regiony te są jednostkami terytorialnymi NUTS-II, w których gęstość zaludnienia wynosi 8 osób lub mniej na km2.

Istnienie i utrzymywanie się dużych podziałów regionalnych w zakresie dochodów ludności i możliwości zatrudnienia spowodowane jest zróż­nicowaniem warunków regionalnych, takich jak: wyposażenie w in­frastrukturę, kwalifikacje siły roboczej, odległość od większych centrów, możliwości kształcenia i szkolenia, dostęp do nisko oprocentowanych kredytów, podatki lokalne, system zachęt dla inwestorów. Pomoc Wspólnoty koncentruje się na współfinansowaniu rozwoju elementów struktur regionalnych uznanych za najbardziej istotne dla danej grupy regionów.

Środki finansowe na prowadzenie polityki regionalnej pochodzą z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Wiodącą rolę odgrywają fundusze strukturalne obejmujące obecnie Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Gwarancji i Orientacji Rolnej (Sekcja Orientacji) oraz Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa. Zgodnie z ustaleniami Jednolitego Aktu Europejskiego fundusze strukturalne otrzymały zadania w dziedzinie realizacji celów spójności ekonomicznej i społecznej. W ramach ustalonych priorytetów polityki strukturalnej trzy z nich dotyczyły faktycznie polityki regionalnej. Traktat z Maastricht wzmocnił znaczenie funduszy strukturalnych jako podstawowego instrumentu realizacji celów spójności ekonomicznej i społecznej, przewidując dalszy wzrost ich zasobów.

W 1995 r. największy udział w zasobach funduszy strukturalnych miał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (49,5%), Europejski Fundusz Socjalny (29,9%), Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej (17,7%) i Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (2,9%). W latach 1989-1999 nastąpił prawie trzykrotny wzrost zasobów funduszy strukturalnych.

Wykorzystanie środków funduszy strukturalnych podlega czterem podstawowym zasadom:

koncentracji, dodatkowości, partnerstwa,programowania.

Zasada koncentracji środków funduszy strukturalnych dotyczy koncentracji funkcjonalnej i geograficznej. Została ona sformułowana w celu podwyższenia efektywności środków funduszy strukturalnych. Już w Jednolitym Akcie Europejskim podkreślono potrzebę skoncentrowania środków funduszy strukturalnych na realizacji celów uznanych za prioryte­towe. Ich listę na lata 1994-1999 przedstawiono w rozdziale 26 przy okazji omawiania budżetu Unii Europejskiej (s. 576-577).

Jak wynika z zestawienia celów, realizacji których służą fundusze strukturalne, cele 1, 2, 5b, 6 mają charakter regionalny; pozostałe odnoszą się do działań o charakterze horyzontalnym.

Zasada koncentracji środków oznacza również skupienie uwagi na problemach regionów opóźnionych w rozwoju, które otrzymują najwięcej środków.

Zasada dodatkowości. Ażeby uniknąć niebezpieczeństwa zastępowania przez kraje członkowskie własnych wydatków budżetowych środkami wspólnotowymi, wprowadzono zasadę dodatkowości. Stosowanie tej zasady w praktyce polega na tym, że warunkiem uzyskania pomocy z funduszy strukturalnych jest zaangażowanie środków budżetowych kraju ubiegającego się o pomoc. W związku z trudnościami w realizacji tej zasady w praktyce, w latach 1994-1999 wprowadzono bardziej szczegółowe wymogi dotyczące realizacji tej zasady. Otóż każdy kraj został zobowiązany do utrzymania zasięgu geograficznego i wysokości strukturalnych wydatków publicznych przynajmniej na tym samym poziomie, co w poprzednim okresie objętym programowaniem. Ponadto na kraje członkowskie został nałożony obowiązek dostarczenia władzom Unii Europejskiej niezbędnych informacji umoż­liwiających zweryfikowanie stosowania zasady dodatkowości zarówno w fazie przygotowywania programów, jak i w fazie ich realizacji.

Zasada partnerstwa. Regulacje dotyczące wykorzystania środków funduszy strukturalnych w latach 1994-1999 podkreślają konieczność rozszerzenia zasady partnerstwa. Chodzi przede wszystkim o włączenie - zarówno do fazy przygotowywania programów, jak i do fazy ich realizacji - partnerów ekonomicznych i społecznych funkcjonujących w krajach członkowskich w ramach krajowych uregulowań i bieżącej praktyki. Partnerstwo oznacza ścisłą współpracę między Komisją i wszystkimi odpowiednimi władzami oraz instytucjami na szczeblu krajowym ustano­wionymi przez kraje członkowskie, na wszystkich etapach programowania. Należy przy tym zaznaczyć, że Unia Europejska nie zobowiązuje krajów członkowskich do wyodrębnienia określonej struktury podmiotowej układu regionalnego. Zależy ona od obowiązującego w danym kraju członkowskim prawa oraz od występującej w nim praktyki.

Zasada programowania. Jednym z wymogów otrzymania pomocy ze środków funduszy strukturalnych jest opracowanie przez kraj członkowski program rozwoju regionalnego. Początkowo programy te miały horyzont trzy- i pięcioletni. Na lata 1994-1999 ustalono okres planowania sześcio­letniego, tak aby pozostać w zgodzie z projektem budżetu zaproponowanym na szczycie w Edynburgu; sześcioletni okres programowania ma szczególne zastosowanie do celów 1 i 5b, a więc dotyczy regionów opóźnionych i obszarów wiejskich, a także w pewnym zakresie do celu 3. Dla celów 2 i 4 ustalono, że programy będą opracowywane na okresy trzyletnie.

Przyznawanie środków na wsparcie rozwoju regionów w krajach członkowskich UE odbywa się na wniosek kraju członkowskiego (inicjatywa kraju) lub z inicjatywy Komisji Europejskiej (inicjatywa Wspólnoty). W latach 1994-1999 około 90% środków funduszy strukturalnych rozdysponowano w ramach inicjatywy krajów.

Biorąc pod uwagę dotychczasowy rozwój polityki regionalnej Unii Europejskiej, należy podkreślić następujące fakty:

-Prowadzenie polityki regionalnej przez władze Wspólnoty nie zostało przewidziane w traktacie założycielskim.

-Za początek realizacji polityki regionalnej w skali Wspólnoty Europejskiej uznaje się rok 1975, kiedy to rozpoczął działalność Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego.

W sposób traktatowy polityka regionalna została uregulowana dopiero przez Jednolity Akt --Europejski, w którym uznano ją za wiodący element działań na rzecz zwiększenia spójności ekonomicznej i społecznej Wspólnoty.

-Skala istniejących dysproporcji regionalnych, obawy przed ich pogłębianiem się, a także powszechny pogląd, że nierównowaga regionalna może być barierą rozwoju integracji spowodowały, że polityka regionalna uzyskała rangę priorytetu w działaniach Wspólnoty.

-Cele polityki regionalnej Unii Europejskiej są formułowane obecnie nie tylko jako dążenie do łagodzenia dysproporcji w rozwoju regionów, lecz także jako dążenie do przeciwdziałania narastaniu tych dysproporcji; przewiduje się bowiem, że procesy rozszerzania i pogłębiania integracji mogą przyczynić się do zaostrzenia problemów regionalnych w skali całej Wspólnoty.

-Działania polityki regionalnej koncentrują się obecnie na wspieraniu konkurencyjności gospodarek regionów problemowych przez korzystanie z zasobów funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i środków Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

-Istotne znaczenie dla wzrostu efektywności polityki regionalnej w latach 1994-1999 według Komisji Europejskiej miało wzmocnienie czterech podstawowych zasad korzystania ze środków funduszy strukturalnych (koncentracji, dodatkowości, partnerstwa i programowania). Oznacza to, że środki Wspólnoty Europejskiej są skierowane na realizację priorytetowych celów w dziedzinie rozwoju regionalnego i są uzupełnieniem środków kierowanych na te cele z budżetów krajów członkowskich. Obok podmiotów ponadnarodowych ważnym ogniwem polityki regionalnej Wspólnoty Europejskiej są kraje i regiony, a całość działań regionalnych opiera się na programach rozwoju regionalnego przygotowanych przez poszczególne kraje członkowskie.

-W polityce regionalnej Wspólnoty Europejskiej nastąpiło znaczne wzmocnienie działań koordynujących politykę regionalną krajów człon­kowskich. Wyraża się to w przyjęciu wspólnych kryteriów wyodrębniania regionów problemowych, zasad przyznawania pomocy regionom prob­lemowym i przyjęciu za nadrzędne celów polityki regionalnej Wspólnoty Europejskiej. Podstawą koordynacji polityki regionalnej krajów członkow­skich na szczeblu ponadnarodowym są programy rozwoju regionalnego, których sporządzenie zostało uznane za obowiązujące wszystkie kraje członkowskie Wspólnoty Europejskiej.

-Olbrzymim wyzwaniem dla polityki regionalnej Unii Europejskiej jest spodziewane przystąpienie do Unii krajów postkomunistycznych. Niewątpliwie największy wpływ na sformułowanie koncepcji polityki regionalnej, która będzie realizowana przez Unię Europejską w latach 2000-2006, ma perspektywa rozszerzenia tej organizacji o kraje Europy Środkowej i Wschodniej.

Problemy związane z przystąpieniem do Unii krajów postkomunis­tycznych o znacznie niższym poziomie rozwoju, charakteryzujących się zacofaniem strukturalnym i wysokim bezrobociem, wywołały burzliwe dyskusje zarówno w instytucjach wspólnotowych, jak i w krajach członkow­skich. Główny nurt dyskusji dotyczył kosztów i zagrożeń związanych z tym wydarzeniem dla krajów piętnastki. Najwięcej kontrowersji wywołał przewidywany finansowy wymiar rozszerzenia. Projektowane włączenie nowych krajów wywołało obawy, że wiązać się to będzie z ograniczeniem możliwości korzystania z funduszy strukturalnych przez dotychczasowych beneficjentów, z koniecznością zwiększenia skali budżetu wspólnotowego, a także ze zwiększeniem udziału niektórych krajów w finansowaniu budżetu. Niepokoje krajów członkowskich i Wspólnoty dotyczyły także innych problemów związanych z rozszerzeniem Unii, ale przewidywane obciążenia finansowe budziły najwięcej obaw.

Zauważyć jednak należy wyraźną ewolucję poglądów na ten temat. Na początku lat dziewięćdziesiątych przeważały opinie o konieczności przesunięcia terminu przystąpienia krajów postkomunistycznych do Unii Europejskiej'9. Stopniowo coraz częściej w dyskusjach podkreślano pozytywne aspekty rozszerzenia Unii, aż ostatecznie uznano, że pod­stawowym problemem w kontekście procesu rozszerzania jest zreformowanie struktur Unii Europejskiej i dostosowanie ich do nowych wyzwań. Jako jeden z ważnych obszarów tych dostosowań wskazano politykę regionalną, a przede wszystkim zasady działania funduszy strukturalnych. Podkreślono przy tym bezwzględną konieczność zabezpieczenia interesów obecnych krajów członkowskich Unii.

Wydaje się, że przełomowe znaczenie dla opinii na temat członkostwa krajów postkomunistycznych mają wnioski zaprezentowane w opracowaniu Costs and Benefits of Eastern Enlargement. Autorzy, wśród których jest R. E. Baldwin - do niedawna zagorzały przeciwnik procesu rozszerzenia UE - podkreślają olbrzymie znaczenie polityczne rozszerzenia Unii na Wschód: również korzyści ekonomiczne, jakie odniesie Zachód z tego tytułu.

Wpływ na wypracowanie koncepcji polityki regionalnej UE na lata 2000-2006 miały również dyskusje i opinie zaprezentowane w trakcie konferencji międzyrządowej i wnioski Rady Europejskiej zaprezentowane na szczycie w Amsterdamie. Na konkretne rozwiązania dotyczące polityki wspierania regionów problemowych decydujący wpływ miała dyskusja w trakcie zorganizowanego przez Komisję Europejską w kwietniu 1997 r. forum na temat spójności ekonomicznej i społecznej. Brało w nim udział około 120 osób odpowiedzialnych za proces zwiększenia spójności ekonomicznej i społecznej Wspólnoty Europejskiej. Uczestnicy forum zwrócili uwagę na konieczność przeznaczania pomocy strukturalnej przede wszystkim dla regionów najbiedniejszych i położenie nacisku na pomoc w zakresie dywersyfikacji struktur gospodarczych regionów problemowych, podwyźszenie zdolności do innowacji, zwłaszcza przez rozwój nowych technologii informacyjnych i wspieranie działalności badawczo-rozwojowej. Co do oddziaływania na kapitał ludzki, podkreślono potrzebę wspierania stałego podnoszenia kwalifikacji, stymulowania rynku pracy i w perspektywie stworzenie wspólnotowej polityki zatrudnienia. Zaproponowano zmniejszenie liczby celów polityki regionalnej do dwóch.

Wyniki dyskusji zapoczątkowanej w czasie forum znalazły odzwier­ciedlenie w dokumencie opublikowanym w połowie roku 1997, tzw. „Agendzie 2000", przedstawiającym główne założenia rozwoju Wspólnoty Europejskiej w latach 2000-2006.

Zaproponowany przez Komisję Europejską w marcu 1998 r. pakiet projektów aktów prawnych dotyczących zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych w dużym zakresie opiera się na postulatach zawartych w tym dokumencie. Obradujący w czerwcu 1998 r. ministrowie od­powiedzialni za politykę regionalną w krajach członkowskich UE wyrazili poparcie dla proponowanych przez Komisję regulacji. Parlament Europejski na sesji plenarnej w listopadzie 1998 r. zaproponował wprowadzenie poprawek do propozycji Komisji i nie podzielił w pełni opinii Rady. Propozycje Parlamentu znalazły odzwierciedlenie w stanowisku Rady UE, zaprezentowanym na szczycie w Berlinie w marcu 1999 r., a także we wstępnych decyzjach Rady UE z kwietnia 1999 r. Ostateczna wersja regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania funduszy strukturalnych otworzy drogą Komisji do wprowadzenia w życie przepisów w tej sprawie w latach 2000-2006. Proponowane zmiany zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych określa się mianem ich reformy, w celu podkreślenia wagi tych zmian. Należy zdawać sobie sprawę, że priorytety i zasady finansowania polityki regionalnej muszą godzić interesy Wspólnoty jako całości, krajów członkowskich i krajów pretendujących do członkostwa.

Celem reformy funduszy strukturalnych jest przede wszystkim podwyższenie efektywności ich wykorzystania poprzez:

-większą koncentrację pomocy z funduszy strukturalnych zarówno w aspekcie geograficznym, jak i funkcjonalnym,

-większą decentralizację i uproszczenie procedur zarówno w fazie przygotowywania programów, jak i w toku ich wprowadzania w życie,

-zwiększenie zakresu kontroli wykorzystania funduszy zarówno przez instytucje UE, jak i przez powołane do tego instytucje krajowe.

W reformie zakłada się, że fundusze mają sprzyjać podnoszeniu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki europejskiej, wysokiemu poziomowi zatrudnienia oraz zrównoważonemu, stałemu rozwojowi ekonomicznemu, a także wyrównywaniu szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Środki funduszy strukturalnych będą wspierać działania w następującym układzie trzech celów priorytetowych:

Cel 1. Promowanie rozwoju i strukturalnych dostosowań regionów opóźnionych w rozwoju.

Cel 2. Wspieranie ekonomicznej i społecznej konwersji obszarów odczuwających trudności strukturalne.

Cel 3. Wspieranie adaptacji oraz modernizacji polityki i systemów edukacji, szkoleń, zatrudnienia. W ramach tego celu pomoc finansowa udzielana będzie na całym terytorium Wspólnoty z wyjątkiem obszarów wyodrębnionych w ramach celu 1.

Oznacza to zmniejszenie celów regionalnych do dwóch, a celów o charakterze horyzontalnym do jednego. Fundusze strukturalne będą mieć udział w realizacji ustalonych celów priorytetowych w następującym układzie:

Cel 1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Gwarancji i Orientacji Rolnej (Sekcja Orientacji), Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa.

Cel 2. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Socjalny,Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa.

Cel 3. Europejski Fundusz Socjalny.

Obowiązkiem Komisji oraz krajów członkowskich jest zapewnienie zgodności działania funduszy strukturalnych z polityką prowadzoną przez Wspólnotę w różnych dziedzinach. W realizacji celów priorytetowych będzie mieć również udział Fundusz Spójności. Podobnie jak w poprzednim systemie Europejski Bank Inwestycyjny będzie wspierać osiąganie ustalonych celów priorytetowych zgodnie z procedurami przewidzianymi w statucie.

Regiony problemowe, których rozwój będzie wspierany przez fundusze strukturalne, zostały podzielone na dwie grupy.

Regiony opóźnione w rozwoju (cel 1) będą obszarami na poziomie NUTS-II, w których PKB na jednego mieszkańca (mierzony parytetem siły nabywczej i skalkulowany na podstawie dostępnych danych statystycznych za ostatnie trzy lata) kształtuje się na poziomie niższym niż 75% przeciętnej dla Wspólnoty. Lista regionów zostanie ustalona do 1 stycznia 2000 r. W projekcie regulacji zostało zawarte zapewnienie Komisji, że będzie ona bardzo rygorystycznie przestrzegać tego kryterium.

Do kategorii regionów w ramach celu 1 zostaną zaliczone również obszary, które otrzymywały pomoc w ramach celu 6 w latach 1994-1999. Przewiduje się, że 2/3 środków funduszy strukturalnych otrzymają regiony opóźnione w rozwoju.

Wielkość pomocy z funduszy strukturalnych będzie zależeć od wielkości liczby ludności, dystansu dzielącego dany region od średniego poziomu dobrobytu w Unii Europejskiej, a także od poziomu dobrobytu kraju, w skład którego wchodzi dany region. Przy określaniu skali pomocy ze środków funduszy strukturalnych będzie również brana pod uwagę wysokość stopy bezrobocia. Jest to nowe kryterium przy ustalaniu skali pomocy dla tej kategorii regionów problemowych.

Nowa kategoria regionów w ramach celu 2 ma umożliwić transfor­mację ekonomiczną i społeczną obszarów innych niż zakwalifikowane do kategorii regionów opóźnionych w rozwoju, mających strukturalne trudności, niezależnie od charakteru problemów regionalnych. Pomoc ze środków funduszy strukturalnych w ramach tej kategorii regionów będą mogły otrzymać zarówno obszary przemysłowe i wspólnoty miejskie, jak i obszary rolnicze oraz obszary, których gospodarka uzależniona jest od rybołówstwa. Zaliczenie regionów do tej kategorii będzie następować na zasadzie ścisłej współpracy Komisji z krajami członkowskimi, przy uwzględnieniu kryteriów sformułowanych przez Komisję i priorytetów krajów członkowskich.

Dla regionów, które utracą uprawnienia do korzystania ze środków funduszy strukturalnych, Komisja przewiduje system przejściowy do końca 2003 r. dla obszarów objętych dotychczas pomocą w ramach priorytetów 2 i 5b, a do końca 2005 r. dla regionów objętych pomocą w ramach celu 1, jeżeli nie zakwalifikują się do nowej kategorii regionów celu 2, i do końca 2006 r., jeżeli się zakwalifikują.

Jeżeli chodzi o zakres pomocy w ramach funduszy strukturalnych, to będzie ona kierowana przede wszystkim na rozwój infrastruktury, rozwój zasobów ludzkich, rozwój sektora produkcyjnego (małych i średnich przedsiębiorstw). Tak jak dotychczas środki funduszy strukturalnych będą uzupełnieniem środków pochodzących ze źródeł krajowych. Udział ich może być określony w relacji do całkowitego kosztu realizowanego przedsięwzięcia lub w relacji do całkowitych wydatków ponoszonych przez sektor publiczny kraju członkowskiego.

Fundusze strukturalne będą mieć największy udział w finansowaniu programów dla regionów opóźnionych w rozwoju (do 75% całkowitego kosztu), krajów objętych pomocą w ramach Funduszu Spójności (do 80%) i peryferyjnie położonych wysp greckich (85%).

Niezwykle istotną sprawą w ramach reformy funduszy strukturalnych, która będzie w przyszłości rzutować na realizowaną przez Unię Europejską politykę regionalną, jest proponowana przez Komisję decentralizacja uprawnień i uproszczenie procedur. Wiązać się to będzie z szerszym niż dotychczas zakresem realizacji zasady partnerstwa, bardziej precyzyjnym i przejrzystym podziałem kompetencji między Komisję, kraje członkowskie i inne podmioty polityki regionalnej, ale także ze zwiększoną odpowiedzial­nością krajów członkowskich za wykorzystanie funduszy strukturalnych. Propozycje Komisji zwracają również uwagę na potrzeby skutecznej kontroli programów realizowanych przy udziale środków wspólnotowych przed ich rozpoczęciem, w trakcie ich realizacji, a także po ich zakończeniu.

Jak wiadomo, podstawową rolę w finansowaniu polityki regionalnej odgrywają fundusze strukturalne. Ich wielkość została określona w per­spektywie finansowej Unii Europejskiej (tzw. Pakiet Santera). Pro­pozycje obejmujące wielkość funduszy strukturalnych, ich podział między priorytetowe cele polityki strukturalnej, a także finansowanie nowych krajów członkowskich były przedmiotem negocjacji między Radą UE a piętnastką.

Na siedmioletni okres obejmujący lata 2000-2006 przewidziano wielkość funduszy strukturalnych na poziomie 218 mld euro. Będą one stanowić około 0,46% PKB krajów członkowskich Unii Europejskiej; udział ten kształtować się będzie na takim samym poziomie jak w 1999 r. Z podziału zasobów funduszy strukturalnych na poszczególne lata wynika, że począwszy od roku 2003 następować będzie stopniowy ich spadek, co wydaje się zjawiskiem niepożądanym.

Jeżeli chodzi o Fundusz Spójności, to jego wielkość kształtować się będzie na poziomie 3 mld euro rocznie. Nowe kraje członkowskie mają zagwarantowane około 45 mld euro. Ważne znaczenie w dziedzinie wspierania rozwoju regionalnego w krajach pretendujących do członkostwa mają spełnić fundusze przedakcesyjne, których uruchomienie przewiduje się na rok 2000, a środki wynosić będą około 1 mld euro rocznie. Komisja przygotowała projekt regulacji dotyczący funkcjonowania Przedakcesyjnego Instrumentu Polityki Strukturalnej (Instrument for Structural Policies for Pre-accession). Będzie on funkcjonować na podobnej zasadzie, jak Fundusz Spójności i wspierać rozwój infrastruktury oraz ochronę środowiska w krajach ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej.

27.3. Polityka walutowa

W traktacie rzymskim nie sformułowano w sposób bezpośredni celów związanych z integracją walutową krajów członkowskich ówczesnej EWG. Współpraca walutowa, zgodnie z art. 105 traktatu, miała odbywać się w ramach działań Wspólnoty dotyczących koordynacji polityki gospodarczej.

Należy pamiętać, że w początkowym okresie istnienia EWG kraje członkowskie priorytetowo traktowały wypracowanie wspólnej polityki rolnej, utworzenie unii celnej, a następnie wspólnego rynku. Duża stabilność kursów walutowych - skutek uczestnictwa w systemie walutowym z Bretton Woods - również nie stwarzała przesłanek do podjęcia wysiłków w kierunku stworzenia unii walutowej.

Stopniowe załamywanie się systemu walutowego z Bretton Woods i zawieszenie wymienialności dolara na złoto (1971 r.) spowodowały wzrastającą niepewność w dziedzinie kształtowania się kursów walutowych. Odbiło się to ujemnie na wymianie handlowej w ramach Wspólnoty, a także spowodowało trudności w prowadzeniu wspólnej polityki rolnej.

Koncepcja integracji walutowej w krajach „szóstki" została sformułowa­na w planie Wernera z 1971 r., który zawierał projekt unii ekonomicznej i walutowej. Utworzenie jej planowano na lata 1971-1980. Plan Wernera nie został zrealizowany w planowanym kształcie, ale przyczynił się do wypracowania zasad współpracy walutowej krajów członkowskich Wspólnoty.

W 1972 r. stworzono podstawy współpracy walutowej krajów członkowskich Wspólnoty określane mianem „węża w tunelu".

Dążąc do zwiększenia stabilności swoich walut, kraje członkowskie EWG podjęły decyzję o zwężeniu pasma wahań między swoimi walutami do ±1,125%. Dopuszczalna w ramach ustaleń Międzynarodowego Funduszu Walutowego granica wahań kursów walutowych była znacznie szersza - wynosiła 4.5%. Tak więc waluty krajów członkowskich EWG były wężem poruszającym się w szerszym tunelu, którego dopuszczalne granice stanowiły odchylenia walut ±2,25% (czyli 4,5%).

Interwencje w celu podtrzymania kursów walutowych mogły być podejmowane głównie w walutach krajów członkowskich. Interwencje w do­larach były dopuszczalne tylko w przypadkach znacznego odchylenia kursu którejś z walut, co mogło prowadzić do wyłączenia danej waluty z tunelu. Rozwiązania w ramach „węża walutowego" okazały się jednak nieskuteczne.

W 1973 r. utworzono Europejski Fundusz Wspólnoty Walutowej, którego podstawową funkcją było wspieranie wysiłków krajów członkowskich w dziedzinie utrzymywania stabilnych kursów walutowych. Europejski Fundusz Współpracy Walutowej rozszerzył z czasem swoje zadania i stał się elementem Europejskiego Systemu Walutowego.

Europejski System Walutowy (European Monetary System - EMS), którego koncepcja powstała na podstawie projektu niemiecko-francuskiego, został utworzony zgodnie z decyzją Rady Europejskiej podjętą w Brukseli 18 grudnia 1978 r. System zaczął obowiązywać od 13 marca 1979 r. na mocy umowy zawartej między bankami centralnymi dziewięciu ówczesnych krajów członkowskich Wspólnot. Celem działalności Europejskiego Systemu Walutowego było dążenie do stworzenia obszaru stabilizacji walutowej w krajach członkowskich Wspólnoty.

System ten obejmował następujące elementy:

-wprowadzenie europejskiej jednostki walutowej - ecu (European Currency Unit),

-mechanizm kształtowania i stabilizowania kursów walutowych walut krajów członkowskich (Exchange Rate Mechanism - ERM),

-mechanizm kredytowy w ramach działalności Europejskiego Funduszu Współpracy Walutowej (European Fund for Monetary Cooperation).

Europejska jednostka walutowa - ecu została ustalona jako ważony średni koszyk walut krajów należących do Wspólnot. Udział poszczegól­nych walut w ecu określono proporcjonalnie do udziału danego kraju członkowskiego w wymianie handlowej wewnątrz Wspólnoty oraz do udziału danego kraju w PKB Wspólnoty. Wartość ecu była zależna od kursów walut wchodzących w skład koszyka.

Ecu funkcjonowało w sferze oficjalnej; było stosowane jako: wielkość odniesienia w mechanizmie kształtowania kursów walutowych, podstawa do określenia odchyleń kursów walut, jednostka rozrachunkowa w operacjach walutowych w ramach Europejskiego Systemu Walutowego, jako środek płatniczy oraz jako składnik rezerw walutowych banków centralnych krajów członkowskich. W sferze prywatnej ecu znalazła zastosowanie jako środek rozliczeń bezgotówkowych między przedsiębiorstwami, bankami komercyj­nymi, instytucjami finansowymi, a także między osobami prywatnymi. Pamiętać jednak należy, że nigdy nie było ani banknotów, ani monet ecu.

Jeżeli chodzi o mechanizm kształtowania i stabilizowania kursów walutowych krajów członkowskich w ramach Europejskiego Systemu Walutowego, to służył on utrzymywaniu kursów walutowych w ściśle ustalonych przedziałach39. Kurs każdej waluty krajów członkowskich był określony w relacji do ecu jako tzw. kurs centralny. Był on stosowany do usta­lenia wzajemnych relacji kursów walutowych walut krajów członkowskich i nie stanowił przedmiotu obligatoryjnych interwencji w ramach systemu. Interwencje dotyczyły bilateralnych kursów walut. Każda waluta miała określony kurs w stosunku do pozostałych walut systemu; były to tzw. bilateralne kursy centralne. Tworzyły one siatkę parytetów walut krajów uczestniczących w mechanizmie kursowym (Exchange Rate Mechanism).

Kraje członkowskie uzgodniły dopuszczalne granice wahań kursów walutowych między swoimi walutami na ±2,25%. W latach osiemdziesiątych początkowo tylko Włochy miały poszerzone dopuszczalne pasmo wahań, ustalone na ±6%. Po przystąpieniu do ERM Hiszpanii (1989 r.), Wielkiej Brytanii (1990 r.) i Portugalii (1992 r.) rozszerzone pasmo wahań zastosowano również w stosunku do walut tych krajów.

Jeżeli wahania kursów walut zbliżały się do dopuszczalnej granicy, kraje których stabilność walutowa została nadmiernie naruszona, były zobowiązane do interwencji na rynku dewizowym. Sygnałem do interwencji

Wybrane kierunki polityki gospodarczej Unii Europejskiej 61S

mogła być też zmiana kursu waluty kraju członkowskiego równa tzw. odchyleniu progowemu, które stanowiło 75% maksymalnego marginesu odchyleń kursu danej waluty w stosunku do ecu. Przewidziane były cztery formy interwencji, które nie miały jednak charakteru obligatoryjnego°.

Najistotniejszym elementem mechanizmu stabilizowania kursów walut (mechanizmu kursowego) był mechanizm dostosowawczy, obejmujący środki, za pomocą których miała być osiągana stabilizacja walut w określonych granicach oraz przywracana zachwiana równowaga płatnicza. Do środków tych należały: interwencja na rynkach dewizowych, posunięcia wewnętrznej polityki gospodarczej (przede wszystkim pieniężnej i kredytowej) oraz zmiana kursu centralnego (dewaluacja lub rewaluacja). Interwencja na rynkach dewizowych mogła polegać na sprzedaży waluty obcej (z własnych rezerw dewizowych lub z zaciągniętych kredytów) za walutę własną w celu niedopuszczenia do spadku kursu waluty poniżej określonej granicy. Uzupełnieniem tych operacji było zaostrzenie wewnętrznej polityki pieniężnej i budżetowej.

W pierwszych latach istnienia Europejski System Walutowy dobrze spełniał swoje funkcje - kursy walut krajów członkowskich EWG były ustabilizowane. W latach 1981-1983 pojawiły się pierwsze napięcia, odnotowano wzrost działalności interwencyjnej banków centralnych, częściej też zmieniały się tzw. kursy centralne.

Na przełomie trzeciego i czwartego kwartału 1992 r. wystąpiły znaczne zakłócenia w funkcjonowaniu Europejskiego Systemu Walutowego w wyniku polityki Niemiec, utrzymujących wysoką stopę procentową (co spowodowało aprecjację marki), a także w wyniku ogólnej recesji gospodarczej. Skutki napięć jako pierwsze odczuły kraje mające najsłabsze waluty. Pomimo interwencji na rynku walutowym oraz decyzji podniesienia stopy procentowej przez Bank Anglii, doszło do zdewaluowania waluty brytyjskiej w skali przekraczającej dopuszczalny zakres fluktuacji w ramach Systemu. Doprowadziło to do wystąpienia Wielkiej Brytanii z Europejskiego Systemu Walutowego. Do maja 1993 r. miała miejsce seria dewaluacji lira, funta irlandzkiego, pesety i eskudo. Dewaluacji franka francuskiego zapobieżono przez wzrost stopy procentowej oraz wsparcie Bundesbanku. Fala spekulacji walutowych w lecie 1993 r. i niemożność przeciwdziałania im przez banki centralne doprowadziła w sierpniu tegoż roku do rozszerzenia dopuszczalnych odchyleń dla większości walut Systemu.

Od 2 sierpnia 1993 r. dla siedmiu walut Systemu rozszerzono dopuszczalne granice wahań kursów walutowych do ±15%. Dotychczasowe dopuszczalne granice wahań pozostawiono jedynie dla marki niemieckiej i guldena holenderskiego. Znaczne rozszerzenie granic wahań kursów walut krajów członkowskich pozwoliło na powstrzymanie spekulacji i na względne ustabilizowanie Systemu. Jednocześnie w wyniku tej decyzji zwiększył się margines niepewności w dziedzinie kształtowania się kursów walutowych, co było szczególnie niekorzystne dla realizacji rynku wewnętrznego. Praktycznie w 1996 r. kraje piętnastki, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, Szwecji i Grecji, powróciły do wąskiego pasma wahań swoich walut sprzed 2 sierpnia 1993 r.

Trudności ze stabilizowaniem walut, które wystąpiły w ramach Europejskiego Systemu Walutowego, świadczyły jednocześnie, że dążenie krajów członkowskich do utworzenia unii walutowej jest uzasadnione.

Należy podkreślić, że w toku rozwoju współpracy krajów członkowskich Wspólnot w ramach Europejskiego Systemu Walutowego został on zdominowany przez markę niemiecką i politykę monetarną Niemiec. System zaczął być wyraźnie asymetryczny. Dominacja marki niemieckiej wynikała z siły gospodarczej Niemiec, a także z zaufania, jakim cieszył się Bundesbank i polityka pieniężna Niemiec wśród krajów członkowskich. Kraje prowadząc swoją politykę pieniężną w ramach Europejskiego Systemu Wautowego w dużym zakresie kierowały się założeniami polityki pieniężnej realizowanej przez Bundesbank. Rosnące znaczenie Niemiec i marki niemieckiej w Systemie należy uznać za jedną z ważniejszych przyczyn leżących u podstaw dążeń krajów członkowskich Wspólnot do stworzenia unii walutowej.

W ramach Europejskiego Systemu Walutowego stosowano trzy podstawowe formy finansowania działań stabilizujących waluty'-: bardzo krótkoterminowe finansowanie, krótkoterminowa pomoc walutowa,średniookresowa pomoc finansowa.

Zarządzanie różnymi formami pomocy finansowej przydzielonej bankom centralnym krajów członkowskich na cele związane ze stabilizacją ich walut powierzono Europejskiemu Funduszowi Współpracy Walutowej (EFWW). Kierownictwo Funduszu należało do Rady Administracyjnej, składającej się z prezesów banków centralnych, przedstawiciela władz monetarnych Luksemburga i przedstawiciela Komisji Europejskiej. Bieżącym administrowaniem zajmował się Bank Rozrachunków Międzynarodowych w Bazylei. Europejski Fundusz Współpracy Walutowej był uprawniony do podejmowania działań interwencyjnych na rynku dewizowym w walutach krajów członkowskich, a także podejmował decyzje dotyczące równoważenia sald w bankach centralnych krajów należących do Wspólnot. Oprócz tego EFWW spełniał rolę instytucji gromadzącej rezerwy. Banki centralne krajów członkowskich oddawały do dyspozycji Funduszu 20% swoich rezerw w złocie i dolarach. Był też zalążkiem Europejskiego Banku Centralnego - bankiem banków centralnych krajów członkowskich Wspólnot~3. W 1994 r. funkcje EFWW przejął Europejski Instytut Walutowy, o którym będziemy mówić w następnym rozdziale.

W rezolucji Rady Europejskiej z 16 czerwca 1997 r. (Amsterdam) przyjęto, że z chwilą rozpoczęcia trzeciego etapu unii walutowej, a więc 1 stycznia 1999 r., Europejski System Walutowy zostanie zastąpiony nowym mechanizmem stabilizowania walut`. Powiązał on waluty krajów członkowskich Unii Europejskiej spoza sfery euro z tą walutą. Ma też wspierać wysiłki tych krajów w kwestii konwergencji i stabilności gospodarczej, a także przyczyniać się do włączenia ich do sfery euro. Waluty krajów, które nie zakwalifikowały się do unii walutowej, mają ustalony kurs w stosunku do euro. Dopuszczalna fluktuacja ich walut w stosunku do kursu centralnego została ustalona na ±15%.

27.4. Jednolity rynek europejski

Utworzenie rynku wewnętrznego charakteryzującego się swobodnym przepływem towarów, usług i czynników produkcji na obszarze krajów wchodzących w skład Wspólnot Europejskich zostało przewidziane w traktacie rzymskim. -­

Powstanie wspólnego rynku miało być kolejnym etapem procesu integracji europejskiej po zrealizowaniu zamierzeń dotyczących utworzenia unii celnej. Unia celna zaczęła w pełni funkcjonować na obszarze Wspólnoty od 1 lipca 1968 r., o ponad dwa lata wcześniej, niż to wynikało z założeń zawartych w traktacie rzymskim.

Wspólny rynek charakteryzujący się liberalizacją przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi na obszarze Wspólnoty wymagał zniesienia wielu ograniczeń w przepływie towarów, które pozostały po wprowadzeniu unii celnej, a więc wyeliminowania kontroli granicznej, ujednolicenia zróż­nicowanych standardów technicznych, zharmonizowania zasad poboru podatków, ujednolicenia warunków dostępu firm do rynków publicznych itp. Wprowadzenie koncepcji wspólnego rynku wymagało również zniesienia barier przepływu usług i kapitału, a także stworzenia sprzyjających warunków swobodnego przemieszczania się ludzi.

Wiele przepisów regulujących proces tworzenia jednolitego rynku europejskiego zawarto w traktacie rzymskim. Trudności realizacji założeń wspólnego rynku w przewidzianym terminie wynikały z przyczyn mających źródło w sytuacji gospodarczej Wspólnot, jak również były wynikiem obowiązujących procedur podejmowania decyzji w Radzie (głównie obowiązywała zasada jednomyślności).

W 1985 r. Komisja Wspólnot Europejskich pod przewodnictwem J. Delorsa przygotowała i opublikowała program tworzenia jednolitego rynku europejskiego w postaci tzw. „białej księgi". Dokument ten zawierał propozycje Komisji dotyczące projektów 282 aktów prawnych, które miały być podstawą wprowadzenia w życie zasad swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi. W dokumencie tym przedstawiono również szczegółowy kalendarz wprowadzania w życie poszczególnych przepisów.

Podstawą prawną programu przedstawionego w „białej księdze" jest Jednolity Akt Europejski uchwalony w 1986 r., którego postanowienia weszły w życie 1 lipca 1987 r Program wprowadzenia w życie założeń dotyczących swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi miał zostać zakończony do 1992 r., aby wspólny rynek mógł zacząć funkcjonować od 1 stycznia 1993 r.

Dążenie władz Wspólnot do utworzenia wspólnego rynku wewnętrznego wynikało z chęci przezwyciężenia negatywnych zjawisk w gospodarce Wspólnot, takich jak: osłabienie tempa wzrostu gospodarczego, pogłębiająca się luka technologiczna między Wspólnotą a Stanami Zjednoczonymi i Japonią, niska dynamika inwestycji, wysokie bezrobocie itp.

Wprowadzenie w życie koncepcji jednolitego rynku europejskiego miało służyć stworzeniu korzystniejszych warunków funkcjonowania przedsiębiorstw na obszarze Wspólnoty. Wśród spodziewanych korzyści z tego tytułu za najważniejsze należy uznać:

-możliwość zwiększenia skali produkcji w związku z dostępem firm do szerszego rynku zbytu,

-możliwość obniżenia kosztów produkcji wynikająca ze zwiększenia skali produkcji,

-konieczność wprowadzenia przez firmy postępu technicznego, technologicznego i organizacyjnego w związku ze zwiększoną presją konkurencyjną,

-wymuszenie przez konkurencję wyższej jakości produktów,

-możliwość dostępu firm do zamówień publicznych na szerszym rynku,

-zmniejszenie zniekształceń konkurencji wynikających ze zróż­nicowania systemów podatkowych i krajowych systemów protekcjonizmu,\

-zmniejszenie kosztów działalności firm w związku z liberalizacją przepływu kapitału,

-łatwiejszy dostęp firm do kapitału.

Pozytywne zmiany w warunkach funkcjonowania firm na jednolitym rynku europejskim miały sprzyjać osiąganiu korzyści w skali Wspólnoty. W skali makroekonomicznej spodziewano się osiągnąć takie korzyści, jak:

-wzrost inwestycji,

-podwyższenie dynamiki wzrostu gospodarczego,

-wzrost zatrudnienia,

-obniżenie ogólnego poziomu cen,

-zmniejszenie wydatków publicznych,

-poprawa salda bilansu płatniczego,

-poprawa alokacji czynników produkcji w dłuższej perspektywie,

-poprawa konkurencyjności Wspólnoty w stosunku do krajów trzecich.

Próbę oszacowania potencjalnych efektów jednolitego rynku europej­skiego podjęła grupa ekspertów pod kierownictwem P. Cecchiniego. W skali mikroekonomicznej efekty oszacowano na 174-258 mld ecu (w cenach z 1988 r.), co miało stanowić 4,3-6,4% PKB Wspólnoty. Raport Cecchiniego został opublikowany w 1988 r. pod tytułem „The European Challenge 1992; The Benefits of a Single Market". Raport Cecchiniego miał charakter polityczny; zawarte w nim bardzo optymistyczne wnioski miały uzasadnić celowość procesu pogłębiania integracji europejskiej. Wnioski te zostały później skorygowane.

Korzyści makroekonomiczne miały dotyczyć przede wszystkim pobudzenia wzrostu gospodarczego 0 4,5% oraz spadku cen o 6%. Przewidywany wzrost zatrudnienia miał wynosić 1,8 mln osób, korzyści w dziedzinie wydatków publicznych 2% PKB, a w dziedzinie bilansu płatniczego 1% PKB.

Dostrzeżono również, że wprowadzenie jednolitego rynku europejskiego może spowodować ujawnienie się pewnych zagrożeń dla regionów peryferyjnych. Przewidywano, że regiony te ze względu na niższą konkurencyjność ich gospodarki nie będą w stanie przyciągać wystarczającej ilości kapitału, a dystans, jaki dzieli je od bogatszych regionów Wspólnoty, może się pogłębić. Istotną rolę w przeciwdziałaniu niekorzystnym efektom w dziedzinie rozwoju regionalnego Wspólnoty miała odegrać polityka regionalna.

Za warunek sprzyjający prawidłowemu funkcjonowaniu jednolitego rynku europejskiego uznano konieczność poprawy powiązań komunikacyj­nych w integrującej się Europie. W związku z przewidywanym wzmożeniem przewozów towarowych i możliwością pogorszenia się warunków ekologicz­nych podjęto działania mające na celu wzmocnienie ochrony środowiska. Duże znaczenie w integracji ogólnoeuropejskiego systemu transportowego, rozbudowie sieci transeuropejskich i ujednoliceniu przepisów transportowych miała odegrać wspólna polityka transportowa, której rola wyraźnie wzrosła w kontekście procesu tworzenia rynku europejskiego bez granic.

Niezmiernie istotnym problemem związanym z utworzeniem jednolitego rynku europejskiego jest również zharmonizowanie polityki fiskalnej. W przededniu wprowadzenia w życie jednolitego rynku europejskiego w krajach członkowskich Wspólnoty istniały znaczne różnice dotyczące wysokości podatków bezpośrednich i pośrednich, jak również zasad poboru podatków. W toku prac przygotowawczych do uruchomienia wspólnego rynku ustalono, że minimalne stawki podatku VAT będą wynosić 15% i będą pobierane w kraju przeznaczenia towaru. Ujednolicone zostały też zasady pobierania akcyzy. Pełne ujednolicenie polityki fiskalnej nie jest przewidziane.

Za czynnik sprzyjający tworzeniu jednolitego rynku europejskiego uznano zbliżenie minimalnych standardów w dziedzinie ochrony socjalnej i warunków zatrudnienia. Znalazło to wyraz w postaci opracowania i podpisania przez kraje członkowskie „karty socjalnej", zawierającej 12 praw pracowniczych. Okazało się jednak, że w obliczu wysokiego bezrobocia we Wspólnocie harmonizację praw pracowniczych musiano przesunąć na dalszy plan; pierwszoplanowe znaczenie uzyskała walka z bezrobociem.

Do jednolitego rynku europejskiego można sformułować następujące uwagi:

1.Wprowadzona od 1 stycznia 1993 r. na obszarze Wspólnoty Europejskiej zasada swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi oraz utworzenie rynku bez granic mają stworzyć podstawy wzrostu konkurencyjności tego ugrupowania w skali międzynarodowej, a w szcze­gólności w kontaktach ze Stanami Zjednoczonymi i Japonią.

2.Eliminowanie barier przepływu czynników produkcji ma doprowadzić w długiej perspektywie do zmiany alokacji tych czynników i pozwolić na efektywniejsze ich wykorzystanie. Wśród czynników produkcji zdecydowanie większe znaczenie przypisuje się liberalizacji przepływu kapitału. W warun­kach europejskich mobilność zasobów siły roboczej jest mała. Istnieje jednak obawa, że kapitał koncentrować się będzie w centrum rynku europejskiego, pozostawiając regiony peryferyjne poza zasięgiem głównego strumienia inwestycji.

3.Przepływ siły roboczej w ramach jednolitego rynku europejskiego jest niewielki w porównaniu z migracjami w Stanach Zjednoczonych. Na przeszkodzie migracji stoją względy natury psychologicznej, językowe, a także wysoki poziom bezrobocia w regionach dobrze rozwiniętych. Przyczyną małych migracji w skali Wspólnoty Europejskiej jest również zbyt niski poziom wykształcenia ludzi w krajach słabiej rozwiniętych. Migrują przede wszystkim ludzie o wysokich kwalifikacjach.

4.Wprowadzenie zasad liberalizacji przepływu czynników produkcji jest przejawem wykorzystania mechanizmu rynkowego w dziedzinie alokacji czynników produkcji. Mechanizm rynkowy jest podstawowym mechanizmem integracji. W wielu wypadkach wymaga on uzupełnienia i korygowania przez instytucje Wspólnoty.

5.Wzmocnieniu efektów jednolitego rynku europejskiego będzie sprzyjać wspólna polityka transportowa, harmonizacja polityki fiskalnej, wspólna polityka regionalna, a także działania na rzecz ochrony środowiska.

6.Niewątpliwie uzyskaniu pełniejszych efektów z tytułu wprowadzenia na obszarze Wspólnot zasady „czterech wolności" będzie sprzyjać realizacjaunii walutowej. Wprowadzenie wspólnej waluty powszechnie uważane jest za naturalną konsekwencję przedsięwzięć zrealizowanych w ramach jednolitego rynku europejskiego.

Rozdział 28 Traktat z Maastricht - unia walutowa; Polska a Unia Europejska

28.1. Uwagi wstępne

Traktat o Unii Europejskiej został uzgodniony na szczycie Rady Europejskiej w Maastricht w grudniu 1991 r., a następnie podpisany przez kraje członkowskie Wspólnot Europejskich 7 lutego 1992 r. Wprowadzenie w życie jego postanowień 1 listopada 1993 r. stanowi punkt zwrotny w procesie integracji europejskiej. Traktat z Maastricht ustanawiając Unię Europejską zakłada dalszy intensywny rozwój integracji europejskiej w kierunku stworzenia unii gospodarczej i walutowej. W art. A traktatu podkreśla się, że „Unia Europejska stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszej unii między społeczeństwami Europy, w której decyzje będą zapadały jak najbliżej obywatela. Unia Europejska będzie utworzona w oparciu o Wspólnoty Europejskie, uzupełniona polityką i formami współpracy ustanowionymi przez niniejszy traktat. Jej zadaniem ma być organizowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między krajami członkowskimi oraz między ich społeczeństwami..

Cele UE, zgodnie z art. B traktatu, zostały sformułowane następująco:

-promowanie zrównoważonego i trwałego postępu ekonomicznego oraz społecznego, szczególnie przez utworzenie obszaru bez granic, wzmocnienie spójności społecznej i ekonomicznej oraz utworzenie unii ekonomicznej i monetarnej ze wspólną walutą;

-zapewnienie tożsamości na arenie międzynarodowej, w szczególności przez prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa z ewentualnością wprowadzenia wspólnej polityki obronnej, co w przyszłości mogłoby doprowadzić do stworzenia wspólnego systemu obronnego;

-wzmocnienie obrony praw i interesów obywateli krajów członkow­skich przez wprowadzenie obywatelstwa europejskiego;

-rozwinięcie ściślejszej współpracy w zakresie wymiaru sprawied­liwości i spraw wewnętrznych;

-utrzymanie całego dotychczasowego acquis communitare(cały dorobek prawny Wspólnot, a więc wszystkie źródła prawa, zasady prawne i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości) roz­budowanie go, zgodnie z postanowieniami art. N ust. 2; polityka i formy współpracy wprowadzone przez traktat mogą bowiem wymagać korekty w celu zapewnienia efektywności mechanizmów i instytucji Wspólnoty.

Traktat z Maastńcht zawiera postanowienia określające istotę i cele Unii Europejskiej, wprowadza poprawki do traktatów założycielskich Wspólnot, reguluje sprawy związane z prowadzeniem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz określa zasady współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Uzupełnieniem tych postanowień jest 17 protokołów i 34 deklaracje.

Ustanowienie Unii Europejskiej nie oznacza powstania nowej organizacji w świetle prawa międzynarodowego, ponieważ nie wiąże się z nadaniem jej podmiotowści prawnej. Problem ewentualnego wyposażenia Unii Europejskiej w podmiotowość prawnąb jest na razie przedmiotem dyskusji i nie przewiduje się rozwiązania go w bliskiej perspektywie'.

Unię Europejską przedstawia się często jako konstrukcję złożoną z trzech filarów różniących się pod względem zaawansowania procesów integracyjnych i procedur podejmowania decyzji.

Filar I to formy integracji i dziedziny polityki gospodarczej uregulowane przez traktaty założycielskie, Jednolity Akt Europejski, a także nowe formy integracji i dziedziny polityki wprowadzone przez traktat z Maastricht.

Filar II to wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa.

Filar III to współpraca w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości.

Traktat amsterdamski uzgodniony na szczycie Rady Europejskiej w Amsterdamie w czerwcu 1997 r. i podpisany przez kraje członkowskie 2 października tegoż roku, uzupełnił i skorygował niektóre postanowienia traktatu o Unii Europejskiej. Traktat amsterdamski wszedł w życie 1 maja 1999 r. po jego ratyfikacji przez parlamenty krajów członkowskich i Parlament Europejski.

Najważniejsze decyzje traktatu amsterdamskiego dotyczą:

-rozszerzenia celów Unii Europejskiej o cele związane z zatrudnieniem,

-wzmocnienia roli Parlamentu Europejskiego przez prawie całkowite zastąpienie procedury współpracy procedurą współdecydowania,

-wprowadzenia do traktatu nowego tytułu dotyczącego zatrudnienia i uznania walki z bezrobociem za ważny priorytet działalności Unii,

-włączenia do traktatu postanowień „paktu stabilizacji i wzrostu dotyczącego zapewnienia -dyscypliny budżetowej w krajach tworzących unię walutową,

-włączenia do traktatu postanowień dotyczących polityki socjalnej, - włączenia do traktatu klauzuli dotyczącej zasady subsydiarności,

-wzmocnienia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz nadania jej bardziej -wspólnotowego charakteru,

-pogłębienia współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, przy czym niektóre postanowienia w tym zakresie zostały przeniesione do filaru I,

-włączenia do traktatu postanowień układu z Schengen,

-wprowadzenia tzw. zasady elastyczności, która umożliwia krajom członkowskim zróżnicowanie -tempa procesów integracyjnych w obrębie Unii.

28.2. Unia walutowa

Wśród decyzji traktatu z Maastricht dotyczących spraw gospodarczych niewątpliwie największy ciężar gatunkowy mają te, które dotyczą stopniowego tworzenia unii gospodarczej i walutowej.

Pierwszy etap tworzenia unii walutowej rozpoczął się 1 lipca 1990 r., z chwilą wejścia w życie dyrektywy dotyczącej liberalizacji przepływu kapitału. W tym okresie kraje członkowskie miały stworzyć warunki zbliżenia polityki ekonomicznej kładąc szczególny nacisk na obniżenie inflacji i zapewnienie kontroli deficytu budżetowego. Niektóre kraje członkowskie przygotowały wieloletnie programy dostosowawcze, będące podstawą działań zmierzających do osiągnięcia niskiego poziomu inflacji i uzdrowienia finansów publicznych.

Banki centralne rozpoczęły ściślejszą współpracę w celu zapewnienia większej spójności polityki walutowej w ramach europejskiego systemu walutowego. W trakcie pierwszego etapu unii walutowej został zamrożony skład koszyka walutowego ecu (1 listopada 1993 r.). Na podstawie art. 109 e traktatu drugi etap tworzenia unii walutowej rozpoczął się 1 stycznia 1994 r. i zgodnie z decyzją władz Unii Europejskiej zakończył się 31 grudnia 1998 r.

W tym okresie kraje członkowskie zostały zobowiązane do unikania nadmiernego deficytu budżetowego, obniżenia stóp procentowych i podjęcia kroków w kierunku osiągnięcia pełnej niezależności banków centralnych. Na drodze do niezależności banki centralne musiały odstąpić od finansowania deficytu budżetowego i udzielania pożyczek władzom publicznym zarówno na szczeblu Wspólnoty, jak i krajów członkowskich.

Z chwilą przejścia do drugiego etapu unii walutowej, a więc 1 stycznia

1994 r., zaczął funkcjonować Europejski Instytut Walutowy, instytucja I o charakterze przejściowym, mająca stworzyć warunki do funkcjonowania Europejskiego Banku Centralnego.

Wśród najważniejszych zadań, które spełniał Europejski Instytut Walutowy, należy wymienić:

-wzmocnienie współpracy między narodowymi bankami centralnymi,

-wzmocnienie koordynacji polityki pieniężnej krajów członkowskich w celu zapewnienia stabilności cen,

-monitorowanie funkcjonowania Europejskiego Systemu Walutowego,

-przeprowadzenie konsultacji dotyczących problemów wchodzących w zakres kompetencji banków centralnych, a oddziałujących na stabilność instytucji i rynków finansowych,

-realizowanie zadań przejętych od Europejskiego Funduszu Współpracy Walutowej, który z chwilą -utworzenia Europejskiego Instytutu Walutowego został rozwiązany,

-ułatwienie używania ecu. Ponadto Europejski Instytut Walutowy miał za zadanie przygotowanie warunków do przejścia do trzeciego etapu unii walutowej przez:

-przygotowanie instrumentów i procedur niezbędnych do wprowadzenia wspólnej waluty,

-przygotowanie zasad działania narodowych banków centralnych w ramach Europejskiego Systemu Banków Centralnych,

-nadzorowanie technicznego przygotowania banknotów euro.

Europejski Instytut Walutowy był również odpowiedzialny za sporzą­dzanie corocznych raportów dotyczących postępu w przygotowaniu krajów członkowskich do realizacji trzeciego etapu unii walutowej. Mógł również przesyłać opinie i zalecenia rządom krajów członkowskich na temat prowadzonej przez nie polityki.

W marcu 1998 r. Europejski Instytut Walutowy opublikował raport dotyczący spełnienia przez kraje członkowskie kryteriów konwergencji. Analizie poddano kształtowanie się wskaźników monetarnych i fiskalnych za rok 1997; w przypadku stabilności kursu walutowego za podstawę oceny przyjęto lata 1996 i 1997. Na tej podstawie Komisja Europejska miała zaproponować listę krajów przygotowanych do wprowadzenia wspólnej waluty.

2 maja 1998 r. na wniosek Komisji Europejskiej, Rada (premierzy i głowy państw) podjęła w Brukseli historyczną decyzję, wyznaczającą nowy etap w integracji europejskiej ustalając, że do trzeciego etapu unii walutowej przystąpi 11 krajów: Belgia, Francja, Holandia, Niemcy, Włochy, Luksemburg, Irlandia, Hiszpania, Portugalia, Austria, Finlandia.

Zgodnie z ustaleniami władz Unii Europejskiej za datę rozpoczęcia trzeciego etapu unii walutowej przyjęto 1 stycznia 1999 r. Europejski Instytut Walutowy ustąpił miejsca Europejskiemu Bankowi Centralnemu, który od tego momentu stoi na czele Europejskiego Systemu Banków Centralnych.

Na początku trzeciego etapu unii walutowej powołano również do życia Komitet Ekonomiczno-Finansowy. Członkowie Komitetu są mianowani przez Komisję Europejską, państwa członkowskie i Europejski Bank Centralny. Do podstawowych zadań Komitetu należy przedkładanie z własnej inicjatywy lub na żądanie Rady albo Komisji opinii o sytuacji gospodarczej i finansowej państw członkowski, o stosunkach finansowych z krajami trzecimi i instytucjami międzynarodowymi oraz o sytuacji w zakresie przepływu kapitału .

Zgodnie z art. 105 (1) traktatu podstawowym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych jest utrzymanie stabilności cen. Zadania tego Systemu na podstawie art. 105 (2) dotyczą:

-określania i realizacji polityki pieniężnej Wspólnoty, - prowadzenia operacji dewizowych,

-utrzymywania oficjalnych rezerw dewizowych krajów członkowskich i zarządzania nimi,

-zapewniania sprawnego działania systemów płatniczych.

Europejski Bank Centralny wyposażony jest w osobowość prawną i ma siedzibę we Frankfurcie nad Menem. Stoi on na czele Europejskiego Systemu Banków Centralnych. W skład tego Systemu obok Europejskiego Banku Centralnego wchodzą narodowe banki centralne krajów członkow­skich Unii. System ten nie posiada osobowości prawnej. Jego struktura odpowiada strukturze federacyjnej. Decyzje zapadają na szczeblu wspólnych instytucji, a wykonują je narodowe banki centralne. Podstawową cechą systemu (określoną w protokole traktatu) jest jego niezależność. Podczas wykonywania obowiązków nałożonych przez traktat żaden z elementów Systemu, a więc ani Europejski Bank Centralny, ani narodowe banki centralne, ani żaden z członków ich organów decyzyjnych, nie może przyjmować instrukcji od instytucji i organów Wspólnoty, od rządów państw członkowskich czy od jakiejkolwiek innej instytucji. Funkcjonowanie Systemu regulowane jest przez dwa organy: Radę Naczelną i Zarząd Europejskiego Banku Centralnego.

W skład Rady Naczelnej wchodzą prezesi narodowych banków centralnych krajów tworzących unię walutową i członkowie zarządu Europejskiego Banku Centralnego. Zarząd ten składa się z prezesa, wiceprezesa i czterech członków zarządu.

Oprócz tego istnieje Rada Generalna. Wchodzą do niej: prezes i wiceprezes Europejskiego Banku Centralnego i prezesi narodowych banków centralnych wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej, niezależnie od tego czy kraje te wchodzą do strefy euro, czy nie.

Kompetencje wymienionych organów, zgodnie ze statutem Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, są następujące:

Rada Naczelna Europejskiego Banku Centralnego decyduje o naj­ważniejszych sprawach polityki pieniężnej Unii na spotkaniach, które odbywają się co najmniej 10 razy w roku. Każdy członek Rady ma jeden głos, a decyzje zapadają z reguły na zasadzie zwykłej większości głosów.

Zarząd Europejskiego Banku Centralnego jest odpowiedzialny za realizację polityki, którą określiła Rada Naczelna. Każdy członek Zarządu dysponuje jednym głosem. Decyzje Zarządu zapadają zwykłą większością głosów.

Rada Generalna Europejskiego Banku Centralnego ma do spełnienia funkcje forum dyskusyjnego i nie uczestniczy w podejmowaniu wiążących decyzji.

Podstawowe zadania Europejskiego Banku Centralnego dotyczą prowadzenia polityki pieniężnej i emisji banknotów euro. Narodowe banki centralne zostały podporządkowane Europejskiemu Bankowi Centralnemu w sprawach dotyczących realizacji wspólnej polityki pieniężnej Unii. Działają one na podstawie rozporządzeń, dyrektyw, zaleceń i opinii Europejskiego Banku Centralnego w celu realizacji zadań, do których został powołany Europejski System Banków Centralnych. Z chwilą wejścia do unii walutowej kraje członkowskie przekazały szereg swoich uprawnień do kompetencji Europejskiego Banku Centralnego, tracąc w ten sposób część niezależności.

Europejski Instytut Monetarny sformułował założenia dotyczące narzędzi jednolitej polityki pieniężnej, realizowanej przez Europejski Bank Centralny po przystąpieniu do trzeciego etapu unii walutowej. Za główne narzędzie realizacji polityki pieniężnej z chwilą przejścia do trzeciego etapu unii walutowej przyjęto operacje otwartego rynku, które mają być wykorzystane przez Europejski Bank Centralny do oddziaływania na rynkową stopę procentową i płynność rynku finansowego. Jako narzędzie polityki pieniężnej prowadzonej przez Europejski Bank Centralny uznane zostały również rezerwy obowiązkowe.W dniu wejścia w życie postanowień traktatu dotyczących trzeciego etapu unii walutowej centralne kursy wymiany między walutami krajów członkowskich oraz między tymi walutami a ecu zostały usztywnione.

Waluty krajów członkowskich, które weszły do strefy euro, zostały przeliczone na euro. Dotychczasowa waluta koszykowa ecu przestała istnieć i ustąpiła miejsca euro, które jest walutą realną (art. 109, § 4 traktatu).

Począwszy od 1 lipca 2002 r. banknoty i monety euro będą jedynym oficjalnym środkiem płatniczym w państwach Unii Europejskiej, tworzących unię walutową. Do tego czasu waluty krajowe będą legalnymi środkami płatniczymi. Od 1 stycznia 2002 r. będą cyrkulować równolegle z euro; po 1 lipca 2002 r. zostaną wycofane z obiegu. Do 1 lipca 2002 r. waluta europejska będzie wykorzystywana w stosunkach między Europejskim Bankiem Centralnym i bankami komercyjnymi, a także przy emisji obligacji finansujących dług publiczny krajów członkowskich.

Niezwykle istotnym problemem w kontekście tworzenia unii walutowej było osiągnięcie przez kraje pretendujące do uczestnictwa w niej tzw. kryteriów konwergencji. Dotyczą one kształtowania się wysokości stopy procentowej, stopy inflacji, deficytu budżetowego, długu publicznego i stabilizacji walutowej. Spełnienie kryteriów konwergencji uznano za warunek uczestnictwa w unii walutowej, opartej na wspólnej walucie europejskiej euro.

W traktacie z Maastricht (protokół nr 6) kryteria konwergencji określono w podany niżej sposób.

Kryteria monetarne:

1.Średnia nominalna długookresowa stopa procentowa nie może być wyższa o więcej niż 2 punkty procentowe od stopy procentowej zanotowanej w trzech krajach członkowskich o najniższym jej poziomie.

2.Stopa inflacji, mierzona wskaźnikiem cen konsumpcyjnych, nie może być wyższa o więcej niż 1,5 punktu procentowego od stopy inflacji zanotowanej w trzech krajach członkowskich o najniższym jej poziomie.

3.Kraj członkowski powinien respektować przedział wahań kursów walut przewidziany w ramach mechanizmu kursowego Europejskiego Systemu Walutowego.

Kryteria fiskalne:

1.Deficyt budżetu centralnego (łącznie z budżetami lokalnymi) nie może być wyższy niż 3% PKB.

2.Dług publiczny instytucji centralnych i lokalnych nie może przekraczać 60% PKB.

Ze sporządzanych corocznie raportów Europejskiego Instytutu Walu­towego wynika, że kraje członkowskie Unii Europejskiej od początku miały poważne problemy ze spełnieniem kryteriów konwergencji. W opub­likowanym w listopadzie 1996 r. raporcie Komisja stwierdziła wyraźnie, że większość krajów Unii Europejskiej nie jest przygotowana do wprowadzenia wspólnej waluty. Na tej podstawie Rada Europejska na szczycie w Dublinie w grudniu 1996 r. podjęła decyzję o rozpoczęciu trzeciego etapu unii walutowej 1 stycznia 1999 r., a nie w lipcu 1997 r. W toku dyskusji nad kształtem przyszłej unii walutowej wyłoniła się koncepcja „Europy wielu prędkości", stwarzająca możliwość rozpoczęcia unii walutowej w plano­wanym terminie przy jednoczesnym utrzymaniu ostrych warunków konwergencji, niezbędnych do wprowadzenia wspólnej waluty. Zdecydowano, że unię walutową stworzą najpierw kraje spełniające kryteria konwergencji, a następnie będzie ona rozszerzana o nowe kraje, w miarę jak będą one osiągać wymagane wskaźniki.

W opublikowanym w 1998 r. raporcie Komisja Europejska zarekomen­dowała jednak aż 11 spośród 15 krajów Unii Europejskiej jako kandydatów do unii walutowej. W raporcie podkreśla się znaczny postęp, jaki odnotowały kraje członkowskie w zakresie osiągania pożądanych wielkości w dziedzinie deficytu budżetowego, zadłużenia publicznego, stabilności cen i poziomu stóp procentowych, a także w dziedzinie stabilności walut krajowych. Rekomendując kraje członkowskie do unii walutowej Komisja Europejska brała pod uwagę w przypadku kryteriów budżetowych (szczególnie zadłużenia publicznego) raczej pozytywne tendencje niż faktyczne kształtowanie się wielkości. Pozwoliło to uznać większość krajów za wystarczająco przygotowane do wejścia do strefy euro.

Dążenie krajów członkowskich do stworzenia unii walutowej jest związane z korzyściami, jakie spodziewają się one odnieść z tytułu wprowadzenia wspólnej waluty. Najważniejsze z nich to:

-zniknięcie niepewności w dziedzinie kształtowania się kursów walutowych wewnątrz Wspólnoty;

-wyeliminowanie przepływu kapitału spekulacyjnego nastawionego na zmianę kursów walutowych;

-wzmocnienie efektów funkcjonowania jednolitego rynku europejskiego (intensyfikacja wymiany handlowej i wzrost inwestycji);

-oszczędności w dziedzinie kosztów transakcyjnych wymiany walut, które oceniane są przeciętnie na 0,4% PKB Wspólnoty rocznie; korzyści te nie rozłożą się równomiernie; największe, około 1% PKB, osiągną małe kraje oraz małe i średnie przedsiębiorstwa;

-zwiększenie dyscypliny budżetowej krajów członkowskich; - utrzymanie inflacji na niskim poziomie;

-wzmocnienie pozycji konkurencyjnej Wspólnoty w relacjach ze­wnętrznych;

-przeniesienie odpowiedzialności za wspólną politykę pieniężną na szczebel Wspólnoty ma zlikwidować dominację Bundesbanku w dziedzinie polityki walutowej, która wykształciła się w ramach Europejskiego Systemu Walutowego.

Niektórzy autorzy za główną korzyść unii walutowej uważają znaczenie waluty europejskiej jako symbolu tożsamości europejskiej i spodziewają się po niej większych korzyści politycznych niż ekonomicznych..

W związku z powstaniem unii walutowej może wystąpić szereg zagrożeń. Dotyczą one przede wszystkim rozwoju regionalnego, społecznego, a także sprawnego funkcjonowania samej unii walutowej:

-powstanie unii walutowej może spowodować pewne koszty i wy­zwania społeczne, niewątpliwie wpłynie na ograniczenie wydatków na realizację polityki społecznej w krajach członkowskich przy jednoczesnej wzrastającej potrzebie regulowania spraw społecznych w skali Wspólnoty i rozszerzenia zasady solidarności z krajami biedniejszymi;

-negatywne konsekwencje unii walutowej mogą pojawić się w dzie­dzinie rozwoju regionalnego i osiągania spójności ekonomiczno-społecznej unii; przewiduje się, że pogłębianie integracji w ramach unii walutowej może przyczynić się do pogłębienia dysproporcji przestrzennych w skali Wspólnoty, a nie do ich złagodzenia;

-spełnienie kryteriów konwergencji przez kraje członkowskie nie gwarantuje kontynuowania przez nie pożądanych tendencji w ramach unii walutowej; może to wpłynąć negatywnie na stabilność waluty europejskiej i przyczynić się do obniżenia wiarygodności unii walutowej;

-formalne spełnienie kryteriów konwergencji nie jest równoznaczne z konwergencją realną w sferze gospodarki; oznacza to, że kraje uczestniczące w unii walutowej są zróżnicowane pod względem struktur gospodarki, tempa wzrostu gospodarczego, sytuacji na rynku pracy itp.; może to spowodować większe koszty związane z uczestnictwem w unii walutowej dla niektórych krajów, a także zakłócić funkcjonowanie unii;

-realizacja koncepcji „Europy wielu prędkości" w ramach unii walutowej może oznaczać dla krajów z niej wyłączonych niekorzystne efekty w dziedzinie kształtowania się inflacji i deficytu budżetowego; pogorszenie się tych wskaźników niewątpliwie utrudni drogę tych krajów do unii walutowej; istotne jest więc wspieranie wysiłków krajów pozo­stających poza unią walutową w dążeniu do spełnienia kryteriów konwer­gencji i przystąpienia do unii walutowej

-zróżnicowana geometria unii walutowej może oddziaływać negatywnie na funkcjonowanie jednolitego rynku europejskiego i prowadzić do wzrostu bezrobocia (nie tylko w krajach pozostających poza unią walutową, ale także w pozostałych);

-uczestnictwo w unii walutowej wymaga zrezygnowania z suwerenności w zakresie polityki pieniężnej na rzecz Europejskiego Banku Centralnego we Frankfurcie nad Menem, a to oznacza wyeliminowanie z zestawu narzędzi polityki makroekonomicznej ważnego ogniwa; w tej sytuacji podstawowe znaczenie w polityce makroekonomicznej krajów członkowskich odgrywać będzie polityka fiskalna; w celu sprawnego funkcjonowania unii walutowej powinna być ona koordynowana na szczeblu Wspólnoty i to zarówno ex post jak i ex ante; sprawy te jednak nie zostały do tej pory uregulowane, co może ujemnie wpłynąć na realizację unii walutowej;

-szczególnie niekorzystnie oceniane jest pozbawienie krajów należą­cych do unii walutowej możliwości oddziaływania na kurs walutowy, spełniający istotną rolę w reagowaniu na tzw. asymetryczne szoki zewnętrzne; utrata możliwości uruchomienia procesów dostosowawczych przez regulo­wanie kursu walutowego może pogłębić problemy strukturalne krajów słabszych;

-jednolite stosowanie narzędzi polityki pieniężnej przez Europejski Bank Centralny w warunkach niezsynchronizowanego przebiegu cyklu koniunkturalnego w krajach członkowskich Unii może spowodować niepożądane efekty tej polityki w niektórych krajach; ustalenie krótkook­resowej stopy procentowej na jednolitym poziomie może zahamować ekspansję gospodarczą w krajach stanowiących rdzeń unii walutowej (Niemcy, Francja) oraz doprowadzić do przegrzania koniunktury na peryferiach (Włochy, Irlandia, Hiszpania); efekty stosowania narzędzi polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego mogą być przeciw­stawne do pożądanych dla poszczególnych krajów;

-stosowanie jednolitych narzędzi polityki pieniężnej na obszarze unii walutowej może również powodować zróżnicowane efekty ekonomiczne w poszczególnych krajach'8; oznacza to dużą niepewność efektów polityki pieniężnej realizowanej przez Europejski Bank Centralny;--zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania unii walutowej jest również wyposażenie Rady w kompetencje w dziedzinie polityki kursowej Unii.

\Możliwość wystąpienia zagrożeń i kosztów była brana pod uwagę przez twórców koncepcji unii walutowej - traktat z Maastricht zawiera postanowienia, które mają służyć ich przezwyciężeniu. Jednym z przykładów tego typu rozwiązań jest decyzja o utworzeniu Funduszu Spójności, którego środki przeznaczone są na wspieranie inwestycji w dziedzinie transportu i ochrony środowiska w czterech najbiedniejszych krajach Unii Europejskiej.

Traktat z Maastricht (art. 104 c) zawiera też opis procedury, którą powinna uruchomić Rada w przypadku, gdy kraj członkowski zakwalifiko­wany do unii walutowej i w niej funkcjonujący przestał respektować wymóg utrzymania deficytu budżetowego na dopuszczalnym poziomie. Procedura ta została uszczegółowiona w „Pakcie stabilizacji i wzrostu" uzgodnionym na szczycie Rady Europejskiej w Dublinie w 1996 r. Na szczycie w Amsterdamie w czerwcu 1997 r. przyjęto rezolucję, w której kraje członkowskie, Komisja i Rada wyraziły zgodę na realizację „Paktu stabilizacji i wzrostu".

Zgodnie z procedurą sformułowaną w „Pakcie" w przypadku przekrocze­nia przez kraj deficytu budżetowego pierwszy krok podejmuje Komisja, która przygotowuje raport, w którym rozstrzyga, czy wzrost deficytu budżetowego był uzasadniony wyjątkowymi okolicznościami. Raport po zaopiniowaniu przez Komitet Ekonomiczno-Finansowy kierowany jest do Rady Unii Europejskiej, która ostatecznie decyduje, czy na kraj ma zostać nałożona kara. Najpierw jednak Rada może zalecić krajowi, aby podjął kroki zaradcze. Jeżeli w ciągu czterech miesięcy kraj nie podejmie stosownych działań i deficyt nie zmniejszy się, to na kraj ten może zostać nałożony obowiązek złożenia depozytu. Musi to nastąpić w ciągu 10 miesięcy od chwili stwierdzenia wystąpienia nadmiernego deficytu. Jeżeli niekorzystna sytuacja w dziedzinie deficytu budżetowego w danym kraju będzie się przedłużała, depozyt ten może zostać zamieniony na grzywnę. Wysokość depozytu stanowi 0,2% PKB plus 0,1 % za każdy punkt procentowy przekroczenia dopuszczalnego deficytu budżetowego, nie więcej jednak niż 0,5% PKB kraju, na który nałożono sankcję.

Traktat z Maastricht (art. 109 m) przewiduje również utworzenie nowego mechanizmu kursu walutowego, który ma sprzyjać przyśpieszeniu konwergencji krajów członkowskich Unii pozostających poza unią walutową. Jeżeli chodzi o relację waluty europejskiej z walutami krajów spoza strefy euro, to w nowym mechanizmie kursowym zakłada się dopuszczalne wahania kursów walut w szerokim paśmie ±15% wokół parytetów centralnych.

Nowy mechanizm kursowy różni się od mechanizmu kursowego funkcjonującego w ramach Europejskiego Systemu Walutowego tym, że w przeciwieństwie do poprzednich rozwiązań opiera się na dwustronnych umowach między EBC a krajami pozostającymi poza unią walutową. W nowym mechanizmie kursowym nie będzie obowiązku interwencji walutowej i będzie ona ograniczona do bardzo krótkiego finansowania. Europejski Bank Centralny ma prawo powstrzymać się od interwencji, jeżeli zagrozić to może stabilizacji cen.

Na szczycie w Amsterdamie kraje członkowskie przyjęły rezo­lucję o utworzeniu mechanizmu kursowego w trzecim etapie unii walu­towej. Z chwilą rozpoczęcia trzeciego etapu Europejski System Walutowy został zlikwidowany i zastąpiony nowym mechanizmem kursowym.

Wydaje się, że pomimo dużych nadziei związanych z unią walu­tową mogą pojawić się czynniki zakłócające jej funkcjonowanie. Chociaż podjęto kroki mające w pewnym zakresie im przeciwdziałać, to jednak kraje tworzące Unię Europejską muszą być przygotowane, że w sferze ekonomicznej unia walutowa może wymagać poniesienia pewnych kosztów.

W tym kontekście trzeba zdawać sobie sprawę, że unia walutowa jest koncepcją przede wszystkim polityczną. Świadczy o tym zarówno proces dochodzenia krajów członkowskich do wypełnienia kryteriów konwergencji, jak i sama kwalifikacja krajów do uczestnictwa w unii walutowej dokonana przez Komisję i Radę.

W unii walutowej musi obowiązywać większa koordynacja polityki ekonomicznej, szczególnie budżetowej. Większą rolę powinno odgrywać również regulowanie na szczeblu Wspólnoty spraw dotyczących zatrudnienia. Postulat ten został uwzględniony w traktacie amsterdamskim w postaci decyzji dotyczącej stworzenia wspólnotowej strategii zatrudnienia, wymagającej monitorowania sytuacji na rynku pracy w krajach człon­kowskich. Niezbędne jest również stworzenie unii politycznej. Niektórzy autorzy wysuwają tezę, że unia polityczna powinna była wyprzedzić unię walutową.

28.3. Unia polityczna

Koncepcja integracji politycznej w krajach Wspólnoty Europejskiej nie znalazła formalnego zapisu w traktacie rzymskim. Wiadomo jednak było, że zakładana integracja gospodarcza ma torować drogę do integracji politycznej. W dyskusjach dotyczących integracji politycznej w Europie po drugiej wojnie światowej można wyróżnić dwie koncepcje, różniące się założeniami dotyczącymi rozwiązań instytucjonalnych'°. W toku dyskusji nad kształtem przyszłej unii politycznej w ramach Wspólnot Europejskich powstało wiele dokumentów zawierających określenie celów, zakresu i zasad integracji politycznej.

Niezwykłe istotną rolę w dążeniu do rozszerzenia współpracy politycznej krajów członkowskich Wspólnot i stworzenia unii politycznej miało zbudowanie ram instytucjonalnych dla konferencji państw i rządów, które odbywały się od 1961 r. Od 1974 r. nadano tym spotkaniom charakter stałego organu koordynującego współpracę polityczną krajów człon­kowskich i określono mianem Rada Europejska. Od tej pory spotkania Rady Europejskiej odbywają się trzy razy w roku i określane są mianem szczytów. Duże znaczenie dla postępu w dziedzinie tworzenia unii politycznej miało przygotowanie i wejście w życie Jednolitego Aktu Europejskiego, w którym jeden z rozdziałów poświęcony jest europejskiej współpracy politycznej. Zgodnie z Jednolitym Aktem Politycznym celem współpracy politycznej w Europie Zachodniej miało być sformułowanie i prowadzenie polityki zagranicznej w celu zwiększenia wpływu Wspólnoty na politykę międzynarodową.

Przełomowe znaczenie dla budowy unii politycznej mają postanowienia traktatu o Unii Europejskiej. Jak już wspominaliśmy, poza założeniami integracji gospodarczej i walutowej, traktat z Maastricht przewiduje umocnienie i rozbudowę powiązań krajów członkowskich w dziedzinie polityki zagranicznej, bezpieczeństwa, spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z traktatem Unia i jej kraje członkowskie będą formułować oraz realizować wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (art. J 1). Traktat amsterdamski nowelizując niektóre artykuły traktatu z Maastricht nie wprowadził przełomowych zmian w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Twórcy traktatu kładą jednak nacisk na wzmocnienie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa na szczeblu wspólnoto­wym, uznając przy tym nadal współpracę międzyrządową za podstawę procedury podejmowania decyzji w tym zakresie. Do celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa dołączono nowy cel, którym jest „ochrona integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych". Po uwzględnieniu poprawek zawartych w traktacie amsterdamskim cele wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa określono w podany niżej sposób.

Unia będzie formułować i realizować wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obejmującą wszystkie obszary polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, której celem będzie:

-ochrona wspólnych wartości, fundamentalnych interesów niezależności i integralności Unii zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych,

-zabezpieczenie wspólnych wartości, fundamentalnych interesów i niezależności Unii,

-zapewnienie pokoju i wzmocnienie międzynarodowego bezpieczeń­stwa zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, a także z zasadami końcowego aktu z Helsinek oraz celami Karty Paryskiej,

-wspieranie współpracy międzynarodowej,

-rozwój i wzmocnienie demokracji oraz poszanowanie prawa i respektowanie praw człowieka, jak również fundamentalnych swobód. Unia Europejska będzie osiągać cele wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa poprzez (art J 2 traktatu amsterdamskiego):

-określenie zasad i generalnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa,

-decydowanie o wspólnej strategii,

-podejmowanie wspólnych działań,

-przyjmowanie wspólnego stanowiska,

-wzmocnienie systematycznej współpracy między krajami członkow­skimi w ramach prowadzonej polityki.

Podstawowe znaczenie w określaniu zasad i generalnych wytycznych oraz wspólnej strategii w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa ma Rada Europejska.

Do istotnych uzupełnień w zakresie wspólnej polityki zagranicznej wprowadzonych przez traktat amsterdamski należy zaliczyć:

-utworzenie funkcji Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa,

-powołanie komórki planowania politycznego i wczesnego ostrze­gania.

Zgodnie z traktatem z Maastricht kraje członkowskie mają rozwijać współpracę w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Aby osiągnąć cele sformułowane w traktacie, a w szczególności w dziedzinie swobodnego przemieszczania się osób, kraje członkowskie mają decydować o takich sprawach, jak:

polityka azylowa, zasady przekraczania przez osoby zewnętrznych granic krajów członkowskich i zapewnienia kontroli w tym zakresie, polityka imigracyjna i polityka dotycząca obywateli państw trzecich, walka z narkotykami,zwalczanie przestępstw w skali międzynarodowej,współpraca w dziedzinie sądownictwa w zakresie spraw cywilnych, współpraca w dziedzinie sądownictwa w zakresie spraw karnych, współpraca służb celnych,współpraca policji.

Traktat amsterdamski przewiduje pogłębianie współpracy w dziedzinie spraw objętych III filarem; część postanowień dotyczących współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości została przeniesiona do filaru I. Są to takie sprawy, jak: polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, a także współpraca sądów w dziedzinie spraw cywilnych.

Stanowią one obecnie nowy tytuł włączony do traktatu o Unii Europejskiej, zatytułowany: „Wolny przepływ osób, azyl i imigracja".

Stworzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także pogłębienie współpracy w dziedzinie spraw' wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości jest zamierzeniem perspektywicznym, co oznacza, że pełne wprowadzenie w życie postanowień traktatu o Unii Europejskiej i traktatu amsterdamskiego trwać będzie wiele lat.

Istotne znaczenie dla funkcjonowania unii politycznej ma wprowadzenie obywatelstwa europejskiego, dające obywatelom krajów członkowskich prawo swobodnego przemieszczania się, osiedlania i podejmowania pracy na całym obszarze Unii. Wiąże się to z wprowadzeniem jednolitych paszportów europejskich. Obywatelstwo europejskie zostało zagwarantowane obywatelom krajów członkowskich Unii Europejskiej na podstawie traktatu z Maastricht. Obywatelstwo Unii nie zastępuje obywatelstwa poszczególnych krajów członkowskich, ale daje dodatkowe uprawnienia:

-zrównianie praw w dziedzinie biernego i czynnego prawa wyborczego w wyborach municypalnych między obywatelami państwa, w którym odbywają się wybory, a obywatelami innych państw członkowskich, którzy aktualnie tam zamieszkują,

-obywatele państw członkowskich mogą brać udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego na terenie tych krajów, w których aktualnie zamieszkują na stałe,

-bez względu na miejsce zamieszkania każdy obywatel Unii będzie mógł korzystać z usług Rzecznika Praw Obywatelskich,

-wszyscy obywatele Unii przebywając na terytorium kraju trzeciego mają prawo do korzystania z pomocy placówek konsularnych i dyp­lomatycznych dowolnego kraju członkowskiego Unii, jeżeli w kraju ich pobytu nie ma przedstawicielstwa ich państwa.

28.4. Układ o stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi. Problemy wejścia, Polski do struktur Unii Europejskiej

16 grudnia 1991 r. został podpisany Układ o stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich krajami członkowskimi; układ ten wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Celem układu jest:

-ustanowienie odpowiednich podstaw do dialogu politycznego, który ma umożliwić rozwój bliskich stosunków politycznych między Polską a Wspólnotą Europejską,

-popieranie rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między stronami w celu sprzyjania rozwojowi gospodarczemu w Polsce,

-stworzenie podstaw pomocy finansowej i technicznej dla Polski,

-stworzenie podstaw stopniowej integracji Polski ze Wspólnotami Europejskimi,

-popieranie współpracy w dziedzinie kultury.

Układ ma umożliwić Polsce zbliżenie się do systemu gospodarczego i politycznego Unii Europejskiej.

Układ o stowarzyszeniu obejmuje okres przejściowy o maksymalnym wymiarze 10 lat, podzielony na dwa etapy, po 5 lat. Początek pierwszego etapu to dzień wejścia w życie Układu. Układ zawarty został na czas nieokreślony. W preambule Układu zawarty jest zapis stwierdzający, że ostatecznym celem Polski jest członkostwo w Unii Europejskiej. Podpisanie i wejście w życie postanowień Układu o stowarzyszeniu nie stanowi jednak gwarancji przyszłego członkostwa naszego kraju w strukturach Wspólnot Europejskich.

Rada Europejska na szczycie w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. ustaliła kryteria, których spełnienie jest warunkiem uzyskania przez kraje postkomunistyczne członkostwa we Wspólnotach Europejskich. Tak zwane kryteria kopenhaskie dotyczą zarówno warunków gospodarczych, jak i politycznych; są one następujące:

-stabilność instytucji gwarantujących demokrację, poszanowanie prawa, poszanowanie praw człowieka oraz uznanie i ochronę praw mniejszości narodowych,

-istnienie i funkcjonowanie gospodarki rynkowej, która zdolna jest sprostać presji konkurencji i siłom rynkowym Wspólnot Europejskich,

-zdolność do przyjęcia obowiązków wynikających z członkostwa, wliczając w to cele polityczne, cele ekonomiczne i cele unii walutowej. W tym kontekście oczywisty jest fakt, że członkostwo krajów Europy Środkowej i Wschodniej w dużym stopniu będzie zależeć od uruchomienia w nich i sprawnego przebiegu procesów dostosowawczych. Procesy dostosowawcze muszą także przebiegać po stronie Wspólnot. Wyzwania, jakie stwarza projektowane rozszerzenie Unii o kraje Europy Środkowej i Wschodniej, są nieporównywalne z tymi, które występowały dotychczas. Zakres niezbędnych dostosowań musi objąć wiele obszarów działalności Unii: struktury instytucjonalnej, budżetu, a także wielu dziedzin polityki gospodarczej, w szczególności polityki rolnej i regionalnej.

Trzeba również pamiętać, że proces integracji przebiega obecnie niezwykle dynamicznie. W ciągu ostatnich kilku lat został on znacznie pogłębiony przez wprowadzenie jednolitego rynku europejskiego i utworzenie unii walutowej. Oznacza to, że procesy dostosowawcze w krajach ubiegających się o członkostwo muszą również charakteryzować się znaczną dynamiką. Unia Europejska staje się coraz bardziej złożonym organizmem; z każdym rokiem zakres acquis communautaire, który nowe kraje członkowskie będą musiały zaakceptować przystępując do Unii, będzie też coraz szerszy.

Wracając do Układu o stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi należy podkreślić, że jest on jednym z 10 takich układów podpisanych przez Wspólnoty Europejskie z krajami postkomunistycznymi. Układy te charakteryzują się pewnymi wspólnymi cechami, dlatego też przyjęto określać je nazwą Układy Europejskie.

Układy Europejskie zawierają następujące postanowienia:

-realizacja układu ma prowadzić do utworzenia strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi między Unią a danym krajem, a więc do powstania najprostszej formy ugrupowania integracyjnego;

-stopniowa liberalizacja handlu ma następować przy zachowaniu zasady asymetrii, czyli szybszego otwierania rynków Unii na towary pochodzące z krajów słabszych;

-strony układu zobowiązują się do respektowania zasady standstill, co oznacza, że z chwilą wejścia w życie układu nie mogą wprowadzić żadnych barier taryfowych lub pozataryfowych;

-interesy stron układu zabezpieczone są tzw. klauzulami ochronnymi, oznaczającymi możliwość wprowadzenia na czas określony środków chroniących własne rynki, jeżeli wymaga tego sytuacja; szczególne znaczenie dla krajów słabszych mają klauzule jednostronne;

-regulacje dotyczące tworzenie strefy wolnego handlu są uzupełniane postanowieniami dotyczącymi współpracy gospodarczej, finansowej, kulturalnej i dialogu politycznego.

Zakładano, że realizacja postanowień Układu podpisanego przez Polskę ze Wspólnotami Europejskimi przyczyni się do intensyfikacji wymiany handlowej, pozytywnie wpłynie na wzrost gospodarczy i kształtowanie się inflacji, a także zwiększy zakres pomocy zagranicznej. Przewidziano też pewne koszty tego przedsięwzięcia.

Podstawą dyskusji związanej z uchwaleniem Układu o stowarzyszeniu były opracowania komisji sejmowych oraz raport Urzędu Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej. W raporcie przyjęto dwa scenariusze rozwoju sytuacji gospodarczej. W pierwszym założono, że Polska stowarzysza się ze Wspólnotami Europejskimi i badano konsekwencje tej decyzji w zakresie: nakładów inwestycyjnych, spożycia, eksportu do krajów Wspólnot Europejskich, importu z tych krajów, dynamiki PKB, bezrobocia, inflacji itp. W drugim scenariuszu przyjęto, że Polska nie podpisuje Układu o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi i, tak jak w pierwszym przypadku, badano wpływ tej decyzji na rozwój gospodarczy Polski. Za łączny efekt stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi uznano:

-zniesienie barier dla polskiego eksportu, pozytywnie wpływające na wzrost inwestycji, spożycia i PKB (zakładano możliwość wystąpienia przejściowego efektu inflacjogennego);

-obniżenie polskich ceł importowych wpływające na wzrost importu, a w konsekwencji na pogorszenie salda obrotów bieżących;

-wprowadzenie klauzuli restrukturyzacyjnej poprawiającej - choć w bardzo ograniczonym stopniu - saldo obrotów bieżących;

-efekty zniesienia ograniczeń wobec polskiego eksportu;

-zwiększenie dopływu kredytów z Europejskiego Banku Inwestycyj­nego, powodujące wzrost inwestycji, a pośrednio wzrost eksportu i w okresie późniejszym wzrost PKB;

-presję konkurencyjną, rosnącą stopniowo w ciągu lat objętych prognozą (jej skutki są uzależnione od możliwości dostosowawczych polskich producentów do wymogów rynku).

Układ Europejski uznany jest za najbardziej kompleksową i naj­ważniejszą umowę międzynarodową, którą wynegocjowała Polska po przełomie politycznym roku 1989. Układ ten oprócz postanowień dotyczących wymiany handlowej obejmuje także decyzje odnoszące się do dialogu politycznego, swobodnego przepływu pracowników, zakładania przedsiębiorstw, świadczenia usług, płatności, przepływu kapitału, zbliżania przepisów prawnych, konkurencji, współpracy gospodarczej, kulturalnej, finansowej itd.

Znaczenie Układu jest zatem o wiele szersze niż jego wpływ na intensyfikację oraz zmianę struktury wymiany handlowej naszego kraju i efekty z tym związane. Wprowadzenie w życie postanowień Układu miało istotne znaczenie dla stabilizacji gospodarczej Polski, przyczyniło się do wzrostu wiarygodności Polski na arenie międzynarodowej i zmniejszyło ryzyko inwestowania w Polsce w oczach inwestorów zagranicznych, co niewątpliwie miało znaczenie dla napływu inwestycji zagranicznych do Polski. Układ Europejski przyczynił się również do wystąpienia pozytywnych zmian zachowań polskich firm, które zmuszone zostały do podjęcia wysiłków dostosowawczych do warunków działania na rynku europejskim.

Układ wpływa na pogłębienie współpracy gospodarczej oraz politycznej z Unią Europejską i państwami członkowskimi, jak również na uruchomienie i kontynuowanie procesów dostosowawczych w skali makro-, mezo­- i mikroekonomicznej.

Polska złożyła wniosek o przyjęcie w poczet członków Wspólnot Europejskich 8 kwietnia 1994 r. i jest jednym z 10 krajów postkomunis­tycznych pretendujących do członkostwa w tej organizacji.

Przewiduje się, że w ramach członkostwa w UE Polska uzyska dodatkowe (w stosunku do efektów z tytułu stowarzyszenia) korzyści, takie jak:

-zniesienie barier (fizycznych, technicznych i fiskalnych) w ramach jednolitego rynku europejskiego, co daje dodatkowe możliwości rozwoju handlu, a w efekcie tworzy przesłanki wzrostu produkcji, zatrudnienia i dochodów w Polsce; samo zniesienie barier celnych nie gwarantuje bowiem włączenia się w ramy jednolitego rynku europejskiego;

-oszczędności związane z funkcjonowaniem w ramach jednolitego rynku europejskiego, co powinno pozytywnie wpłynąć na konkurencyjność polskich wyrobów na rynkach UE;

-możliwość rozszerzenia eksportu artykułów rolnych na rynek UE;

-zwiększenie mobilności kapitału i siły roboczej;

-większe bezpieczeństwo inwestorów krajowych i zagranicznych z powodu stabilności uregulowań prawnych oraz polityki gospodarczej w Polsce;

-w wyniku członkostwa zwiększy się także dostęp do funduszy wspólnotowych.

Mówiąc o korzyściach z tytułu członkostwa w Unii Europejskiej nie można zapomnieć o jego aspekcie politycznym, m.in. dotyczącym bezpieczeństwa zewnętrznego. Ponadto Polska będąc członkiem Unii Europejskiej i uczestnicząc w procesie podejmowania decyzji będzie mogła mieć wpływ na wiele istotnych spraw dotyczących działalności tej organizacji. Fakt, że większość krajów postkomunistycznych ubiega się o członkostwo w Unii również przemawia za wybraniem tej drogiz9,

Ważnym krokiem do stworzenia w Polsce ram instytucjonalnych dla procesu integracji było utworzenie Komitetu Integracji Europejskiej3°. Zgodnie z Ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej jest on naczelnym organem administracji rządowej ds. programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywania pomocy zagranicznej.

Do zadań Komitetu należy w szczególności:

-koordynowanie procesów adaptacyjnych i integracyjnych oraz inicjowanie, organizowanie i koordynowanie działań kształtujących te procesy, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej,

-inicjowanie i koordynowanie prac dostosowawczych w zakresie instytucji prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych pod względem zgodności z prawem Unii Europejskiej,

-współpraca z Komisją Europejską w zakresie realizacji indywidualnego programu wymagań integracyjnych,

-ocena przebiegu procesów dostosowawczych,

-koordynowanie przedsięwzięć związanych z pozyskiwaniem i wy­korzystywaniem środków pochodzących z pomocy zagranicznej,

-podejmowanie działań mających na celu przygotowanie informacyjne, koncepcyjne i kadrowe do procesów integracyjnych.

W skład Komitetu wchodzą: przewodniczący, sekretarz i członkowie. Przewodniczący Komitetu powołuje sekretarza Komitetu, przy pomocy którego przewodniczący kieruje Urzędem Komitetu. Członkami Komitetu są ministrowie: spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych i administracji, gospodarki, finansów, ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leś­nictwa, pracy i polityki socjalnej, rolnictwa i gospodarki żywnościowej oraz sprawiedliwości. Przy przewodniczącym Komitetu Integracji działa Rada Integracji Europejskiej - organ doradczy o charakterze interdyscyp­linarnym.

Istotne znaczenie dla wyznaczenia ram procesów dostosowawczych w Polsce miało opracowanie przez Komitet Integracji i przyjęcie przez rząd (28 stycznia 1997 r.) Narodowej Strategii Integracji, dokumentu w którym poza przedstawieniem politycznych celów włączenia Polski do struktur Unii Europejskiej omówiono niezbędny zakres dostosowań gospodarczych i prawnych, a także kierunki działań w dziedzinie polityki zagranicznej, wewnętrznej, kadrowej i informacyjnej. Dla założonych w Narodowej Strategii Integracji celów i zadań wyznaczono kalendarz ich realizacji w ramach przyjętego przez rząd w czerwcu 1997 r. Harmonogramu Implementacji Narodowej Strategii Integracji. Wyznaczono w nim kalendarz wdrażania Narodowej Strategii Integracji oraz organy odpowie­dzialne za to. W tym samym czasie, po wydaniu pozytywnej opinii (tzw. avis) przez Komisję Europejską, Polska została zarekomendowana jako kandydat do pierwszej tury rozszerzenia UE wraz z Estonią, Repub­liką Czeską, Słowenią, Węgrami i Cyprem - pierwsza tura. Jedno­cześnie Komisja w dokumencie „Agenda 2000" zaproponowała program Partnerstwo dla Członkostwa, którego podstawowym celem jest wsparcie procesów dostosowawczych krajów kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej.

Partnerstwo dla Członkostwa jest elementem tzw. wzmocnionej strategii przedczłonkowskiej. Została ona zaakceptowana przez Radę Europejską w Luksemburgu w grudniu 1997 r. równocześnie z decyzją o otwarciu pierwszej tury negocjacji w sprawie członkostwa. Do strategii przedczłon­kowskiej wprowadza ona dwa nowe elementy.

1.Program Partnerstwa dla Członkostwa. Realizacja tego programu wymaga:

-dokładnego określenia obowiązków kraju kandydującego w zakresie demokracji, stabilizacji makroekonomicznej i bezpieczeństwa atomo­wego oraz w dziedzinie implementacji krajowych programów przyjmowania acquis communautaire;

-ujęcia w jednolitych ramach wszystkich rodzajów pomocy finansowej w celu wspierania przygotowań do członkostwa; podstawową rolę nadal spełniać będzie program PHARE, ale przewiduje się również inne źródła finansowe, takie jak kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju oraz z Banku Światowego; oprócz tego znaczącą rolę mają odegrać fundusze przedakcesyjne.

2.Uczestnictwo krajów kandydujących w programach wspólno­towych. Ma to pozwolić krajom kandydującym na zebranie doświadczeń dotyczących zasad prowadzenia polityki wspólnotowej, a także umożliwić zapoznanie się z procedurami niezbędnymi do uzyskania i wykorzystania pomocy finansowej. Jak wynika z tabeli 28.3, w ramach wzmocnionej strategii przedczłonkowskiej Polsce zostały przyznane środki na udział w kilku programach wspólnotowych, z których największy udział mają programy dydaktyczne Socrates i Leonardo da Vinci, a także program Life II dotyczący ochrony środowiska.

Kraje ubiegające się o członkostwo w UE zostały zobowiązane przez Komisję do uwzględniania w narodowych programach dostosowawczych propozycji zawartych w Programie Partnerstwa dla Członkostwa. W Polsce nastąpiło to w kwietniu 1998 r., kiedy to rząd przyjął „Narodowy program przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej" (przygotowany przez Komitet Integracji Europejskiej).

Od 31 marca 1998 r. toczą się negocjacje dotyczące członkostwa naszego kraju w UE33. W toku negocjacji wypracowana zostanie treść traktatu akcesyjnego, określającego warunki członkostwa Polski w UE. Traktat akcesyjny będzie poddany procedurze ratyfikacyjnej, w ramach której musi zostać zatwierdzony przez parlament Polski, parlamenty krajów członkowskich oraz Parlament Europejski.

W traktacie zostanie ustalony termin i warunki przystąpienia do Unii Europejskiej. Decydującą sprawą dla uzyskania członkostwa jest przyjęcie całego acquis communautaire. Nowe kraje uzyskują prawa i przyjmują obowiązki wynikające z członkostwa zgodnie z acquis obowiązującym w chwili przystąpienia do Unii. Niektóre normy prawa wspólnotowego stają się obowiązujące automatycznie z chwilą akcesji, inne wymagają przetransponowania w normy prawa krajowego. Zakłada się, że w uzasad­nionych wypadkach w trakcie negocjacji mogą być ustalone okresy przejściowe, które mają zapewnić stopniowe dochodzenie do norm wspólnotowych w wybranych dziedzinach. Okresy przejściowe dla Polski mogą dotyczyć przede wszystkim wspólnej polityki rolnej, swobodnego przepływu siły roboczej, ochrony środowiska, a także sprzedaży ziemi obcokrajowcom.

Negocjacje zaczęły się od przeglądu wtórnego prawa wspólnotowego, tzw. screeningu. Polega to na porównaniu prawa wspólnotowego z normami prawa kraju ubiegającego się o członkostwo. Ma to pozwolić na wyodrębnienie zakresu problemów do dalszych prac negocjacyjnych. Dla potrzeb negocjacji Rada Unii Europejskiej wyodrębniła 31 dziedzin, które zostały objęte screeningiem. Po dokonaniu przeglądu prawa wspólnotowego każde z państw kandydujących zobowiązane jest do przedstawienia swojego stanowiska negocjacyjnego w poszczególnych obszarach i przekazanie go Unii. Natomiast Unia Europejska prezentuje swoje stanowisko wobec deklaracji i postulatów krajów kandydujących, zawartych w stanowisku negocjacyjnym. Właściwe negocjacje dotyczą uzgodnienia stanowisk negocjacyjnych między krajem kandydującym a Unią Europejską. Do końca lipca 1999 r. Polska przekazała Unii Europejskiej stanowiska negocjacyjne dotyczące 20 obszarów negocjacyjnych.

W toku negocjacji istotne znaczenie będzie mieć możliwość wynegoc­jowania tempa harmonizacji polskiego prawa z prawem wspólnotowym. Warunki członkostwa powinny być wynegocjowane na zasadzie kompromisu między stronami. Należy podkreślić, że negocjacje mogą również do­prowadzić do rozszerzenia wspólnotowego prawa. W niektórych przypad­kach kraje kandydujące są w stanie wynegocjować dla siebie korzystne warunki członkostwa. Przykładów takich rozwiązań dostarczają negocjacje dotyczące ostatniego rozszerzenia. Szwecja i Finlandia wynegocjowały dla siebie korzystne warunki pomocy dla regionów problemowych w ramach działań funduszy strukturalnych i doprowadziły do powstania nowej kategorii regionów problemowych w ramach polityki regionalnej Wspólnoty.

Zakłada się zróżnicowane tempo negocjacji z poszczególnymi kan­dydatami, a data przyjęcia poszczególnych krajów do Unii Europejskiej zależeć będzie od postępu w procesach dostosowawczych i od ostatecznego spełnienia politycznych i ekonomicznych warunków członkostwa.

Zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej podjętymi w Luksemburgu w grudniu 1997 r. Komisja została zobowiązana do przedstawiania regularnych raportów dotyczących postępu w procesach dostosowawczych w poszczególnych krajach kandydujących do członkostwa w UE. Pierwsze raporty ukazały się pod koniec 1998 r.

Raport dotyczący Polski podkreśla znaczący postęp we wdrażaniu acquis communautaire do krajowego systemu prawnego. Jednak, zdaniem Komisji, istnieje wiele obszarów prawa, w których nie nastąpiła jeszcze harmonizacja z prawem wspólnotowym. Komisja podkreśliła też słabość wymiaru sprawiedliwości, szczególnie pod względem procedur sądowych. Jeżeli chodzi o polityczne kryteria członkostwa, to Polska została uznana za kraj o ustabilizowanych instytucjach zapewniających właściwe funk­cjonowanie władz publicznych i utrwalanie demokracji. Zgodnie z oceną Komisji Polska jest jedynym krajem, który spełnia polityczne kryteria członkostwa w zakresie ochrony mniejszości narodowych i kryteria współpracy w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Komisja nie miała też zastrzeżeń co do respektowania praw człowieka w Polsce.

Jeśli chodzi o kryteria ekonomiczne, to Komisja jednoznacznie stwierdziła, że Polska spełniła wymóg stworzenia gospodarki rynkowej i charakteryzuje się dużym zaangażowaniem w dziedzinie dalszego reformowania gospodarki. Co do drugiego kryterium ekonomicznego (zdolność do sprostania konkurencji), to w raporcie podkreślono wyraźny postęp w tym zakresie; Komisja wyraziła opinię o możliwości spełnienia tego kryterium przez Polskę w średniej perspektywie, jeżeli wysiłki będą kontynuowane.

Mówiąc o dążeniu Polski do członkostwa w Unii Europejskiej nie można pominąć roli, jaką w procesie dostosowawczym odgrywa program PHARE. Przypomnijmy, że założenia tego programu wypracowano w 1989 r. w czasie szczytu siedmiu najbardziej uprzemysłowionych państw świata. Początkowo był on przeznaczony dla Polski i Węgier; stopniowo jednak środki programu udostępniono innym krajom postkomunistycznym. W pro­gramie tym wykorzystywane są środki Unii Europejskiej oraz pozostałych krajów członkowskich OECD, Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju itd. Koordynacją pomocy zajmuje się Komisja Europejska. W pierwszym okresie ze środków tych wspierano budowę gospodarki rynkowej - były one przeznaczone dla rolnictwa, sektora prywatnego, małych i średnich przedsiębiorstw, na rozwój regionalny i rozwój usług finansowych. W latach 1990-1992 Polska otrzymywała średnio rocznie około 200 mln ecu. W latach 1990-1994 Polska otrzymała około 23% ogółu pomocy przeznaczonej dla krajów postkomunistycznych. Pierwotnie pomoc była przyznawana na okresy roczne. Począwszy od 1995 r. przyznawana jest na okresy pięcioletnie. Zgodnie z postanowieniami Rady Europejskiej w Essen w 1994 r. program PHARE stał się podstawowym instru­mentem finansowym strategii przedczłonkowskiej. Na lata 1995-1999 przyznano Polsce ponad 1 mld ecu na cele związane z dostoso­waniem gospodarki do systemu rynkowego, dostosowaniami instytucjonal­nymi i prawnymi do integracji z UE oraz poprawą konkurencyjności gospodarki. Ustalono, że środki zostaną przeznaczone na realizację następujących priorytetów:

-dialog społeczny i zatrudnienie (23,3%), - reformy instytucjonalne (97,3%),

-poprawa konkurencyjności gospodarki (43,3%), - współpraca transgraniczna (26,1%).

Również po roku 1999 program PHARE będzie spełniać znaczącą rolę we wspieraniu przygotowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Zmodyfikowany Program PHARE będzie skierowany na realizację dwóch celów związanych z przygotowaniem do członkostwa w UE: budowę instytucji i finansowanie inwestycji. Ważną rolę odgrywać będą również fundusze przedakcesyjne, które zaczęły funkcjonować od roku 2000. Są to programy: ISPA - wspieranie rozwoju regionalnego przez finansowanie infrastruktury transportowej i ochrony środowiska oraz SAPARD - wspieranie rolnictwa.

Na początku listopada 1998 r., w trakcie drugiego spotkania Konferencji Międzyrządowej dotyczącej negocjacji w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, minister spraw zagranicznych zadeklarował datę 31 grudnia 2002 r. jako datę gotowości Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Oczywiście trudno w tej chwili zagwarantować, że nasz kraj stanie się członkiem Unii Europejskiej 1 stycznia 2003 r. Dotrzymanie tego terminu zależeć będzie od wypełnienia kryteriów członkostwa, od stanowiska Wspólnoty w tej sprawie, a także - o czym nie można zapominać - od wyniku referendum w naszym kraju.

Pamiętać również należy, że członkostwo w Unii Europejskiej jest szansą, której wykorzystanie zależy od wielu czynników. Samo przystąpienie do tej organizacji nie gwarantuje w sposób automatyczny korzyści.

***Aneks

Poniżej podajemy najważniejsze daty dotyczące drogi Polski do Unii Europejskiej.

1988 r. Nawiązanie stosunków dyplomatycznych między Polską a Europejską Wspólnotą Gospodarczą i rozpoczęcie negocjacji w sprawie umowy handlowej.

1989 r. Czerwiec Na szczycie G - 7 podjęto decyzję o przyznaniu Polsce i Węgrom pomocy w ramach programu PHARE.

Lipiec Powstanie misji Polski przy Wspólnotach Europejskich.

Wrzesień Podpisanie umowy handlowej między Polską a WE.

1990 r.Polska składa wniosek o rozpoczęcie negocjacji umowy o stowarzyszeniu ze WE.

1990 r.Powstaje przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce.

22 grudnia.Rozpoczęcie oficjalnych negocjacji dotyczących układu o stowarzyszeniu.

1990 r.Powstaje Urząd Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej.

1991 r. 16 grudnia Podpisanie układu gospodarczego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a WE.

1992 r.Ratyfikacja układu przez Sejm (4 lipca) i Senat (24 lipca).

1 grudnia.Rada Ministrów przyjęła „Program działań dostosowujących polską gospodarkę do wymogów Układu.

1993 r. Czerwiec.Szczyt Rady Europejskiej w Kopenhadze, podczas którego uzgodniono stanowisko krajów członkowskich w kwestii przystąpienia do WE krajów postkomunistycznych. Sformułowano warunki, których spełnienie stanowi podstawę ubiegania się o członkostwo.

1994 r. 8 kwietnia.Minister spraw zagranicznych RP złożył oficjalny wniosek o członkostwo Polski w Unii Europejskiej.

Grudzień.Szczyt Rady Europejskiej w Essen, na którym przyjęto strategię przedakceryjną - przygotowanie krajów Europy Środkowej i Wschodniej do członkostwa.

1995 r. Czerwiec.Szczyt w Cannes. Przyjęto „białą księgę" w sprawie przygotowania krajów Europy Środkowej i Wschodniej do włączenia do jednolitego rynku europejskiego.

1995 r. 24-25 września.Wizyta J. Santera, przewodniczącego Komisji Europejskiej, w Polsce.

Grudzień.Szczyt w Madrycie. Ustalono, że negocjacje z krajami postkomunistycznymi rozpoczną się.w sześć miesięcy po zakończeniu konferencji międzyrządowej.

1996 r. 14 marca.Uchwała Sejmu RP w sprawie opracowania przez rząd „Narodowej strategii integracji".

8 sierpnia.Powstanie Komitetu Integracji Europejskiej.

1997 r. 28 stycznia.Przyjęcie przez Radę Ministrów „Narodowej strategii integracji".

9 maja .Rozpoczęcie działalności Rady Integracji Europejskiej - organu doradczego przy Przewodniczącym Komitetu Integracji Europejskiej.

3 czerwca.Przyjęcie przez Radę Ministrów harmonogramu implementacji narodowej strategii integracji.

Czerwiec.Zakończenie konferencji międzyrządowej i uzgodnienie traktatu amsterdamskiego.

Lipiec.Przyjęcie przez Komisję Europejską „Agendy 2000" z propozycją programu „Partnerstwa dla członkostwa", którego podstawowym celem jest wsparcie ze strony UE procesów dostosowaw­czych w krajach ubiegających się o członkostwo w UE.

16 lipca.J. Santer przedstawił na forum Parlamentu Europejskiego pozytywną opinię o Polsce jako o kraju kandydującym do członkostwa w UE.

Lipiec.Komisja Europejska zgłasza Estonię, Polskę, Republikę Czeską, Słowenię, Węgry i Cypr jako kandydatów do pierwszej tury rozszerzenia UE.

Grudzień.Szczyt Rady Europejskiej w Luksemburgu podjął decyzję o rozpoczęciu negocjacji w sprawie kolejnego rozszerzenia i przyjęcia tzw. wzmocnionej strategii przedczłonkowskiej.

1998 r. 31 marca.Formalne rozpoczęcie procesu negocjacji.

3 kwietnia.Oficjalne rozpoczęcie tzw. screeningu, czyli przeglądu prawa europejskiego pod kątem zgodności norm prawa polskiego z acquis communautaire Wspólnoty.

29 kwietnia.Rząd przyjął „Narodowy program przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej".

10 listopada.Rozpoczęły się właściwe negocjacje w obszarach negocjacyjnych, w których screening został zakończony.

18

---