040 5

Al n li ii| W Julllońtlkl

i ‘.nulli Is. S9). W szerszej interpretacji kategoria la ilusii nu nową sytuację, imI u ii.ulycyjny hierarchiczny system rządów zostaje zastąpiony przez inny, w Którym zaciera się hierarchiczny układ zależności i maleje zakres suwe n unosi i centralnego aparatu państwowego, na jego zaś miejscu powstają bar .I icj kompleksowe układy współzależności między różnymi ośrodkami władzy i administracji państwowej i prywatnej. Według definicji R.A. Rhodesa (1996, s 666) gore mańce oznacza taki system rządzenia, w którym „państwo staje •się zbiorem powiązanych sieci (networks) złożonych z aktorów rządowych i społecznych, z których żaden nie posiada władzy umożliwiającej mu sterowanie lub regulację całego systemu”. Autorzy posługują się tym terminem dla podkreślenia nowej tendencji w organizacji usług publicznych: zmniejszania się roli aparatu rządowego i rosnącego udziału innych podmiotów. Zdaniem badacza holenderskiego govemance bierze pod uwagę „złożoność sieci polityki publicznej, udział w nich wiele różnych uczestników posiadających różne interesy, cele i strategie [...] Pojęcie to oznacza zatem inną formę »sterowania« niż monocentryczna, monoracjonalistyczna, hierarchiczna i odgórna kontrola rządowa” (Kicket, 1997, s. 748).

W odniesieniu do praktyki brytyjskiej administracji publicznej po reorganizacji ministerstw govemance oznacza, że rząd centralny przestał sprawować bezpośrednią kontrolę nad sferą implementacji własnych decyzji politycznych. Jak pisze M.J. Smith (1998, s. 62), „Rezultatem przeprowadzanych reform będzie rozbicie dotychczas jednolitej służby publicznej ustanowionej w dziewiętnastym stuleciu i powstanie modelu luźnej federacji wielu mniejszych agencji i innych jednostek”.

Reforma administracji brytyjskiej jest źródłem kontrowersji teoretycznych na temat źródeł legitymizacji nowego modelu administracji publicznej. Reforma podważa bowiem tradycyjny model odpowiedzialności politycznej civil sernice przed ministrem. Hierarchiczne podporządkowanie służbowe organów administracji wobec ministra, które stanowiło jeden z kanonów westminsterskiego modelu aparatu państwowego, przestało adekwatnie opisywać strukturę aparatu władzy po podzieleniu ministerstw na centrum i organy peryferyjne w postaci agencji i innych quasi-prywatnych jednostek. Te drugie przestały podlegać bezpośrednio kontroli ministerialnej po uzyskaniu statusu organizacji typu menedżerskiego, działających na podstawie kontraktów na świadczenie określonych usług publicznych. W nowym systemie agencje rządowe zawierają kontrakty z firmami prywatnymi lub sektorem pozarządowym i gabinet ma niewielkie możliwości dalszego wglądu w proces ich realizacji. System agencji podważa mit odpowiedzialności ministra za całokształt działania podległego resortu i kreuje wyraźniejsze niż dawniej linie rozgraniczające zakresy odpowiedzialności, osłabiając zakres odgórnej kontroli polityki nad administracją.

Jedną z metod łagodzenia tego problemu jest budowanie bliższych relacji między państwem a społeczeństwem obywatelskim. Cel len zamierza się ir.iągnąć z jednej strony za pomoc ą poddawania organów adpiinistiacji presji nieehani/mów rynkowych, z drugiej zaś przez umacnianie prawnej pozycji nbywatela-konsumenta usług publicznych na drodze regulacji prawnej. Dzięki n*l polityce rozszerzono zakres obowiązków wobec konsumenta niektórych firm pizcdających usługi publiczne (dostarczanie wody, gazu, energii elektrycznej, wywóz śmieci, usługi telekomunikacyjne, transportowe itd.).

Reformy administracji publicznej w Wielkiej Brytanii bywają oceniane w różny sposób. Mają one wielu zwolenników, ale także niemałą liczbę krytyków, zwłaszcza w środowiskach naukowych. Krytycy niechętnie odnoszą się du zastępowania normatywnego i etycznego modelu odpowiedzialności społecznej organów administracji. Podkreślają fakt istnienia jakościowych różnic między regułami racjonalności administracji publicznej i racjonalności biznesu, 'daniem wielu politologów nie można traktować wąsko pojętej efektywności i konomicznej jako głównego kryterium oceny instytucji sektora publicznego, ponieważ podlega on także społecznym i politycznym kryteriom, takim jak ograniczanie korupcji i nieuczciwości, zmniejszanie nierówności dostępu do .wiadczeń itd. Niektóre sfery usług publicznych, np. związane z zapewnieni^ n bezpieczeństwa, podlegają przede wszystkim kryteriom oceny politycznej. j..k pisze Ch. Hood (1990, s. 118), „efektywność zależy od stworzenia i utrzy mywania ogólnego klimatu uczciwości w społeczeństwie, co nie zawsze stanowi ■ el prywatnego biznesu”.

Reformy brytyjskiej administracji, podjęte przez rządy Margaret Thatcher, zyskały sobie w wielu kręgach opinii mianoęfewolucji menedżerskiej. Osiągnięte dolychczas rezultaty podjętych przez nią reform nie są jednak łatwe do Ifduoznacznej oceny. Niektórzy badacze uważają za największy sukces tych h-form trwałe ukształtowanie nowoczesnej kultury zarządzania w brytyjskim i pa rucie administracji publicznej (Metcalfe, 1993, s. 309). Inni wskazują na mniejszenie się zatrudnienia w administracji, która według niektórych źródeł zatrudnia obecnie najmniej ludzi od 1939 r. (Chapman, 0’Toole, 1995, s 14).

Wielu autorów brytyjskich odnosi się sceptycznie do idei forsowania menedżerskiego modelu administracji, uważając, że wyrządza to szkody społeczne, mszcząc tradycyjny etos służby publicznej, będący podstawą społecznej legity iinicji brytyjskiej civil seirice od 150 lat. Zdaniem niektórych politologów Adoptowanie metod biznesu do służb publicznych po to, aby zaradzić słaboś • mm w zarządzaniu przy zapomnieniu o fundamentalnych różnicach pomiędzy .uządzaniem biznesem i zarządzaniem sektorem publicznym, może dopro wadzić do ujawnienia najgorszych cech obydwu, zamiast przynieść zyski oczekiwane z wprowadzania technik biznesowych” (Chapman, ()'1'oole, loo\ 18). W podobnym tonie piszą Greenwood i Wilson (1⁽)⁽)3, s. Ml), według l torych „sektor publiczny posiada swoje środowisko polityczne, pod\iaw\ teoretyczne, etos i kulturę, które odróżniają go od sektora prywatnego"