P1040966

Na jakich połach odbywają się polityczne przetargi o kształt budżetu i jego ostateczne wykonanie? Najogólniej można wyodrębnić trzy takie pola. Pierwszym jest przetarg w przestrzeni gospodarczej, który dotyczy struktury dochodów i wydatków. Drugim jest przetarg w czasie - dotyczy tego, jak rozkładać bieżące ciężary między obecne i przyszłe pokolenia. Trzecim wreszcie jest przetarg instytucjonalny, doty-czący tego. jaki jest zakres kompetencji różnych organów państwa — parlamentu, rządu. władz samorządowych, wydzielonych instytucji, agend rządowych itp. w rozstrzy-eaniu sprzecznych interesów występujących na pierwszych dwóch polach.

Przetarg w przestrzeni gospodarczej jest oczywisty. W warunkach ograniczoności zasobów decyzja o strukturze wydatków — na przykład, czy trochę więcej na samorząd (obronę lub edukację), a mniej na edukację (lub obronę), czy odwrotnie - jest wyborem (przetargiem) politycznym. Ograniczoność środków, które możemy przeznaczyć na finansowanie różnych wydatków, to jednak temat wychodzący poza standardowy zakres ekonomii definiowanej jako nauka zajmująca się alokacją ograniczonych zasobów między alternatywne zastosowania. Zaspokajanie potrzeb zbiorowych, takich jak obrona, porządek publiczny, edukacja, zdrowie, świadczenia socjalne, wydatki na infrastrukturę gospodarczą itd., odbywa się przez uszczuplenie możliwości konsumpcji indywidualnej. Redystrybucja dochodu narodowego poprzez budżet państwa nie pozostaje zatem bez wpływu na dynamikę gospodarczą. Z jednej strony bowiem wydatki na infrastrukturę gospodarczą, naukę czy edukację będą się przyczyniać do przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Z drugiej zaś strony — im bardziej zwiększa się udział redystrybucji dochodu narodowego poprzez budżet, tym słabsze bodźce do działalności gospodarczej i przez to słabsza dynamika gospodarcza.

Pola przetargów o kształt budżetu

•    Przetarg w przestrzeni gospodarczej dotyczy struktury dochodów i wydatków.

•    Przetarg w czasie dotyczy tego, jak rozkładać bieżące i przyszłe ciężary między obecne i przyszłe pokolenia.

•    Przetarg instytucjonalny dotyczy tego, jaki jest zakres kompetencji różnych organów państwa - parlamentu, rządu, władz samorządowych, wydzielonych instytucji i agend rządowych itp. w rozstrzyganiu sprzecznych interesów występujących na pierwszych dwóch polach.

Przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przedsiębiorcy kierują się nie tylko rachunkiem bieżących i przyszłych kosztów i cen. W nie mniejszym stopniu biorą pod uwagę przyszłe możliwości zbytu, które wystąpią już po uruchomieniu obecnie rozpatrywanych projektów inwestycyjnych. Kiedy aparat wytwórczy i sita robocza nie są w pełni wykorzystane i wzrost zatrudnienia nie prowadzi do wzrostu kosztów płac na jednostkę produkcji i kiedy sytuacja w bilansie handlu zagranicznego nie grozi osłabieniem waluty, wzrost wydatków państwa przy nie zmienionych jego dochodach, a więc finansowanych z deficytu budżetowego, spowoduje — zgodnie z teorią efektyw-

nego popytu - wzrost dochodu narodowego i zatrudnienia. Współczesna ekonomia neoklasyczna całkowicie to rozumowanie odrzuca. Tym sporem między obydwoma kierunkami myślenia zajmiemy się w rozdziale 3. Tutaj chcemy jedynie zwrócić uwagę, że decyzje co do skali redystrybucji dochodu narodowego przez finanse publiczne to także wybór polityczny, a mogą też wynikać z odmiennych poglądów teoretycznych.

Co więcej, przy danej skali redystrybucji dochodu między szeroko rozumiane finanse prywatne i finanse publiczne nie ma bynajmniej jakiegoś optymalnego modelu struktury wydatków budżetowych. Każdy wybór jest ostatecznie wypadkową zamierzeń związanych z realizacją polityki rządu, politycznych przetargów różnych grup interesów oraz inercji administracyjnej i politycznej.

Politycznym wyborem jest też decyzja o strukturze dochodów państwa - kogo opodatkować i za pomocą jakich instrumentów, polityczny wymiar mają bowiem odpowiedzi na pytania: opodatkować dochody, majątek czy konsumpcję, według jakich stawek i według jakich systemów opodatkowania.

Przetarg w czasie dotyczy przede wszystkim decyzji o wielkości deficytu budżetowego i długu publicznego. Czy za bieżące wydatki ma płacić tylko „dzisiejsze" pokolenie, nawet wtedy, kiedy są to wydatki, z których korzyści będą czerpać głównie pokolenia przyszłe, czy też przez zaciąganie długu (kreowanie deficytu budżetowego) ciężarami tymi można obciążyć także przyszłe pokolenia? W Polsce mamy obecnie trzy duże kategorie wydatków: 1) spłatę długów zaciąganych jeszcze w latach 70. przez ekipę Edwarda Gierka (mimo że w wyniku porozumienia z wierzycielami na początku lat 90. zadłużenie to zostało pomniejszone o około 17 mld dolarów² i mimo bardzo korzystnego dla Polski przełożenia spłat istotnej części rat kapitałowych o dziesięć lat); 2) koszty restrukturyzacji nieefektywnych gałęzi gospodarki (m. in. górnictwa, hutnictwa, rolnictwa); 3) finansowanie modernizacji gospodarki, w tym współfinansowanie projektów realizowanych ze środków Unii Europejskiej. Odpowiedź na pytanie, czy te wszystkie wydatki mamy finansować wyłącznie z bieżących dochodów sektora finansów publicznych i w jakim stopniu mogą w tym uczestniczyć dochody przyszłych okresów, ma charakter na wskroś polityczny, ale zależy też, jak już wspomnieliśmy, od przyjętej doktryny ekonomicznej.

Oczywiście, przenoszenie bieżących wydatków na przyszłe okresy usztywnia swobodę decyzji co do struktury wydatków budżetowych i ogólnego ciężaru opodatkowania w przyszłości. Doświadczamy tego obecnie w Polsce, gdyż ciężar spłaty starych długów oraz duży udział wydatków na świadczenia socjalne - przy dążeniu do zmniejszania relacji deficytu budżetowego do produktu krajowego brutto, PKB — nie pozostawiają dostatecznych środków na inwestycje państwa w infrastrukturę, na finansowanie badań naukowych, na edukację, czy na współfinansowanie projektów w ramach polityki strukturalnej i Wspólnej Polityki Rolnej UE. Ochronie przed takim niebezpieczeństwem mają służyć różne próby ustalania zasad polityki fiskalnej (tzw. Konsensus waszyngtoński czy sformalizowane kryteria z Maastricht, leżące u podstaw Unii Gospodarczej i Walutowej). Jednak te zasady nie mają absolutnego charakteru, nie otrzymaliśmy ich razem z Tablicami Mojżeszowymi, lecz - jak zoba-

’ Według ówczesnego realnego kursu dolara USA do krajowych walut wierzycieli Polski.

13