P1040967

czymy — \s ramach założeń współczesnej ekonomii neoklasycznej są jedynie próbą znalezienia równowagi między konfliktowymi interesami w dziedzinie finansów pu* blicznych w konkretnych warunkach gospodarczych i instytucjonalnych.

Przetarg instytucjonalny -jak już wspomnieliśmy — dotyczy tego, kto i w jakim zakresie ma decydować o wyborach dokonywanych na pierwszych dwóch polach -przestrzeni gospodarczej i czasu. W jego wyniku powstaje układ kompetencyjny, który formalnie jest określany przepisami prawnymi. Ale niezależnie od uregulowań legislacyjnych nieustannie toczy się gra sprzecznych interesów, która niekiedy prowadzi do rozwiązań kompetencyjnych mających niewiele wspólnego ze zdrowym rozsądkiem i logiką, prowadzących natomiast do zaciemnienia obrazu przepływów finansowych w państwie. Na przykład za politykę zagraniczną odpowiada w Polsce (podobnie jak i w innych krajach) minister spraw zagranicznych. Wobec tego odpowiada on także za stosunki z Polonią. Ale środki na wspieranie finansowe Polonii znajdują się w planie finansowym nic Ministerstwa Spraw Zagranicznych, lecz Senatu RP, i jak dotąd nie powiodła się żadna próba zmiany tego układu i oddania tych środków pod nadzór MSZ. Podobnie, za dziedzictwo kultury narodowej odpowiada minister kultury i podległy mu urząd Generalnego Konserwatora Zabytków. Ale Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa od połowy lat siedemdziesiątych nie znajduje się w gestii ministra kultury, jest natomiast częścią budżetu Kancelarii Prezydenta RP (i stanowi blisko 20% wszystkich wydatków Kancelarii).

Wszystkie te przetargi i wybory nie są czymś szczególnym, związanym z polską specyfiką czy specyfiką okresu transformacji. Występują powszechnie, chociaż z różnym natężeniem. Wiele z nich występowało w Polsce międzywojennej i spory toczone w II Rzeczypospolitej niekiedy dalekim echem wracają w naszych dzisiejszych dyskusjach, zwłaszcza w odniesieniu do spraw instytucjonalnych i kompetencyjnych. Tak w II, jak i w III Rzeczypospolitej stale napotykamy problemy związane z rozróżnieniem między dochodami i przychodami budżetu państwa z jednej strony oraz jego wydatkami i rozchodami z drugiej strony, a w ślad za tym — z definicjami deficytu budżetowego i długu publicznego. Stale też obecne są spory, których początki sięgają lat dwudziestych ubiegłego wieku, dotyczące zakresu kompetencji władzy wykonawczej vłs a yis kompetencji władzy ustawodawczej w decydowaniu o kształcie budżetu, jego zupełności, możliwości dokonywania rewizji już uchwalonego budżetu i przeniesień między poszczególnymi przedziałkami klasyfikacji budżetowej itd. Począwszy od noweli Konstytucji RP z 1926 r., a kończąc na obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. następowało stale wzmacnianie roli władzy wykonawczej kosztem parlamentu w sprawach związanych z uchwalaniem i wykonywaniem budżetu państwa. Procedury wykonywania budżetu zawsze też były oszczędnie formułowane i zapewniały ministrowi finansów kontrolę nad tym wykonaniem. Władza ustawodawcza miała i ma w polskich przepisach szerokie uprawnienia kontrolne, ale jej rzeczywiste kompetencje decyzyjne są ograniczone³.

' Bliżej na lemat tych sporów oraz ewolucji teorii finansów publicznych, ich praktyki i podstaw prawnych, zob. H. Góralska, Prawo budżetowe w // i /// Rzeczypospolitej. .."Zeszyty Naukowe Wyższe) Szkoły Bankowości i Finansów w Bielsku Białej: Prace z Zakresu Bankowości i Finansów” 2003, nr 2.

1.2. Przedmiot i definicja finansów publicznych

Pojęcie „finanse” dotyczy procesów gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych. Finanse są to zasoby pieniężne, operacje na tych zasobach, instytucje publiczne i prawne związane z tymi operacjami oraz normy prawne, które regulują te operacje i funkcjonowanie tych instytucji.

Przedmiotem finansów publicznych są zatem zjawiska, procesy oraz instytucje publiczne i prawne związane z powstawaniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. Podstawową częścią finansów publicznych są finanse państwa oraz finanse jednostek samorządu terytorialnego, ale - jak zobaczymy - zakres sektora finansów publicznych jest znacznie szerszy.

Czym różnią się finanse publiczne od finansów prywatnych - gospodarstw domowych czy każdego z nas oddzielnie? Podstawowa różnica między finansami publicznymi a finansami prywatnymi polega na tym, że o gromadzeniu i rozdysponowaniu finansów prywatnych decydują osoby fizyczne, inne osoby niż osoby publicznoprawne oraz jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Istotą finansów publicznych jest więc to, że część dochodów osób fizycznych, przedsiębiorstw czy innych podmiotów cywilnoprawnych jest im na podstawie przepisów podatkowych lub innych ustaw bezzwrotnie odbierana, a następnie - znowu na mocy przepisów prawa - jest w naszym wspólnym imieniu wydawana, głównie przez podmioty prawa publicznego, tj. przez osoby publicznoprawne.

Jednak taka definicja sektora finansów publicznych przy bliższej analizie rodzi trudności. Jak bowiem traktować jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które oprócz świadczenia usług publicznych prowadzą także działalność gospodarczą, na przykład niektóre instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa komunalne? Można powiedzieć, że w tej części, w której prowadzą one działalność gospodarczą, nie będą należały do sektora finansów publicznych, ale przecież takie rozdzielenie zwykle byłoby arbitralne. Konsekwencją i ilustracją tych trudności z wyodrębnianiem działalności gospodarczej i publicznej wewnątrz sektora finansów publicznych są zakłady budżetowe. Są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych powstałe z nałożenia się na siebie działalności gospodarczej, któm - co do zasady — powinna przynosić zyski, oraz działalności publicznej sensu stricto. Jak zobaczymy dalej, zakłady budżetowe, podobnie jak przedsiębiorstwa prywatne, zarobioną nadwyżką dochodów nad wydatkami dzielą się z budżetem państwa, jednak - w odróżnieniu od tych ostatnich - nie przez jej opodatkowanie, ale w inny sposób.

Pozostaje sprawą otwartą, gdzie w tym podziale znajdują się finanse tzw. trzeciego sektora - instytucji działających nic dla zysku (fundacji, stowarzyszeń użyteczności publicznej itp.). W takim stopniu, w jakim otrzymują one środki publiczne na wykonywanie powierzonych im zadań publicznych, ich finanse podlegają takim samym zasadom i przepisom jak te. które regulują gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych. Co więcej, kontroli podlega także to, czy prowadzona przez te organizacje działalność nie wykracza poza ich statutowe ramy, gdyż tylko działalność w zakresie statutowym podlega zwolnieniu z opodatkowania.

IS