P1040973

i wydatków, a dla środków tworzonych zgodnie z punktami (b) i (c) - plany takie sporządzano na okres, w którym środki te były wydawane. Środki specjalne były przeznaczane na:

11 cele wskazane w ustawie łub uchwale, na podstawie której utworzono te środki.

2) cek wskazane przez darczyńcę lub spadkodawcę,

5) remont lub odtworzenie mienia.

Środki specjalne mosty funkcjonować najpóźniej do końca czerwca 2005 r. (lub do aasu otwarcia rachunków dochodów własnych w przypadkach dopuszczonych cstawąi i w tym terminie miała zostać zakończona egzekucja ich należności i regulacja ich eofowiązan.

5. Fundusze celowe mogą być powoływane tylko ustawą. Dzielą się na państwowe oraz samorządowe. Fundusz celowy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację zadań wyodrębnionych z budżetu państwa, jest państwowym funduszem celowym. Fundusze jednostek samorządu terytorialnego, które realizują zadania wyodrębnione z budżetu gminy, powiatu lub województwa, są odpowiednio gminnymi, powiatowymi iub wojewódzkimi funduszami odowyua.

Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, który w powołującej go ustawie jest określony jako fundusz celowy i którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane w zasadzie tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z okresów poprzednich- Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile tak stanowi ustawa tworząca fundusz¹*.

Spośród tych pięciu organizacyjnych form jednostek sektora finansów publicznych największe znaczenie mają jednostki budżetowe oraz państwowe fundusze celowe. Te pierwsze są podstawową formą organizacyjną sektora finansów publicznych. łych drogich do połowy 2005 r. było w Polsce trzynaście¹⁷; gospodarują one dochodami przewyższającymi 80% całości dochodów budżetu państwa (znaczna

“Zacnińz axŁ30Uaa*yofaiai2sadipub6! layili tworzenie fundacji ze środków publicznych jesi 2afcZ2BB£-

' Z daicm 1 naja 3004 r. Fundusz Alimentacyjny postawiono w stan likwidacji. W 2003 r. wiek knrfcńw specjalnych pnfaaaldb uę w 13 funduszy celowych. Od tego czasu obok czterech funduszy rwiyrmyit t dapconBwi społeczny mi (FUS. Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS, Fundusz Prcwcscp i KckMucy i Fundnsz Admiaiunryjny) oraz czterech o charakterze socjalnym (Fundusz Fracy. Fandasz Gwaramowanydl Świadczeń Społecznych. Państwowy Fundusz Kombatantów. Państwowy fwadaB Bekfeha^ Osób Wefrlsnip^r—wyrh) istnieje 17 funduszy celowych, w tym nowo utworzone (■but: Kaski i Tr rharńngi Mrfirj Zajęć Sporuwo-Rekreacyjnych dla Uczniów, Rozwoju Kultury Hyiwj Prnmorjl Kabury. Reprywatyzacje Restrukturyzacji Przedsiębiorstw Skarbu Państwa. Wsparcia Miy Moderwuatjt Br rpa i n astwą Publicznego. Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców. Pomocr

korwja Przysęzie—ycłi Zakładów Pracy oraz Modernizacji Sil Zbrojnych. Jest In bhńuN jwiadertwo pnmrurj rybo likwidacji dawnych środków specjalnych.

część ich dochodów stanowią dotacje z budżetu państwa), a ich wydatki przekraczają 2/3 wydatków budżetu państwa (w 2003 r. osiągnęły przeszło 71% tych wydatków, a w 2004 r. - 70%).

Na uwagę zasługują też dwie inne formy organizacyjno-prawne, mianowicie zakłady budżetowe i środki specjalne. Ich tworzenie - na długo zresztą przed zmianami gospodarczymi zapoczątkowanymi w Polsce w 1990 r. - było wyrazem parcelizacji finansów publicznych. Każdy dysponent środków budżetowych szczebla centralnego (ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie) chciał sobie zostawić jakieś środki, które mógłby wydawać w sposób, jaki uzna za słuszny, i w miarę możliwości poza kontrolą. Do 1990 r. w samym MON środków specjalnych było kilka tysięcy. Potem to znacznie ukrócono, ale naciski na ich tworzenie lub przywracanie bynajmniej nie ustawały. Dopiero po wielu wysiłkach udało się zapisać w ustawie

0    finansach publicznych w 1997 r. (art. 24 ust. 1 ówczesnej ustawy), że środki specjalne (podobnie jak wszystkie inne środki publiczne) mogą być gromadzone tylko na podstawie ustawy. Mimo wielu niebezpieczeństw, jakie wiążą się z funkcjonowaniem środków specjalnych, parlament nie wykazywał jednak dostatecznej powściągliwości w przyzwalaniu na ich ustawowe tworzenie. Jak już wspomniano, rozpoczęta w 2005 r. likwidacja środków specjalnych idzie we właściwym kierunku, ale nie jest konsekwentna (zob. przypis 14).

Chociaż istnienie zakładów budżetowych, a przede wszystkim środków specjalnych, godzi w zasady jednolitości, przejrzystości i jawności finansów publicznych, dawne środki specjalne były (a przyszłe rachunki specjalne i fundusze motywacyjne będą) wykorzystywane głównie na różne pozasystemowe podwyżki plac, nagrody'

1    premie specjalne. Nic więc dziwnego, że nawet w Ministerstwie Finansów i w Najwyższej Izbie Kontroli, tj. w dwóch instytucjach jak żadne inne zainteresowanych przestrzeganiem zasad finansów publicznych i - co więcej - powołanych do pilnowania ich przestrzegania, tak jak dawnej istniały środki specjalne, tak pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych powstają odpowiednie rachunki dochodów własnych i fundusze motywacyjne. Kiedy jednak nie udaje się osiągnąć kompromisu w dziedzinie kształtowania środków na wynagrodzenia w poszczególnych działach administracji państwowej, a różnicowanie wynagrodzeń zgodnie ze skalą trudności i odpowiedzialności napotyka opory, których przezwyciężenie okazuje się praktycznie trudne, a politycznie nie do wykonania, wtedy zróżnicowania takiego dokonuje się już to poprzez środki specjalne, już to poprzez rachunki dochodów własnych i fundusze motywacyjne.

lo jednak prowadzi zwykle do zróżnicowania wynagrodzeń zgodnego raczej z występującymi w danym resorcie możliwościami pozyskania dodatkowych dochodów (np. poprzez wprowadzanie różnych para podatków i opłat - znowu w sposób niezgodny z duchem, jeżeli nawet nie z literą Konstytucji) niż ze skalą trudności i odpowiedzialności w wykonywaniu pracy. W ostatecznym wyniku oba te twory organizacyjno-prawne nie tylko naruszają podstawowe zasady finansów publicznych, ale też przez swego rodzaju „urynkowienie” struktury dodatkowych wynagrodzeń w administracji państwowej prowadzą do powszechnego wykorzystywania przez tę administrację różnych rent o charakterze monopolistycznym.

27