P1040974

1.6. Skarb Państwa - pojęcie, funkcje

i powiązania z administracją państwową

Instytucja Skarbu Państwa łączy się z rolą państwa w gospodarce. Z jednej stron) państwo pcini funkcje regulacyjne - ustala reguły funkcjonowania podmiotów gospodarczych. bez względu na to, czy ich właścicielami są osoby cywilno-, czy publicznoprawne, stanowi i egzekwuje prawo oraz reguluje działanie instytucji nadzoru gospodarczego. Tc funkcje państwa są nazywane flinkcjami imperium.

Z drugiej strony państwo jako właściciel wykonuje funkcje dominium w stosunku do swojego majątku, to znaczy wykorzystuje swoje uprawnienia właścicielskie i pokrewne - zarządza sektorem publicznym i własnością państwową. Te prawa własności i pokrewne w stosunku do majątku państwa oraz instytucje wykonujące te prawa określamy terminem Skarb Państwa.

Skarb Państwa

Pojęcie skarbu państwa łączy się z rolą państwa w gospodarce. Z jednej strony państwo pełni funkcje regulacyjne - ustala reguły funkcjonowania podmiotów gospodarczych, bez względu na to, czy ich właścicielami są osoby cywilno-, czy publicznoprawne, stanowi i egzekwuje prawo oraz reguluje działanie instytucji nadzoru gospodarczego. Te funkcje państwa są nazywane funkcjami imperium.

Z drugiej strony państwo jako właściciel wykonuje funkcje dominium w stosunku do swojego majątku, to znaczy, wykorzystując swoje uprawnienia właścicielskie i pokrewne, zarządza sektorem publicznym i własnością państwową. Ten majątek państwa, związane z nim prawa własności i pokrewne oraz instytucje wykonujące te prawa określamy terminem Skarb Państwa.

J

Pojęcie skarbu państwa łączy się więc ściśle z pojęciem majątku państwa, a oba sięgają historii starożytnej. Jakkolwiek najczęściej łączy się je z prawem rzymskim, które odróżniało majątek cesarza (nazywany fiscusem) od majątku publicznego i od mienia prywatnego, podobne podziały historycy znajdują już w starożytnym Egipcie, a zwłaszcza w państwach demokracji greckiej, gdzie powstanie pierwszych skarbców między VII a IV wiekiem p.n.c. świadczy o ukształtowaniu się instytucji skarbu". Jednak dopiero w Cesarstwie Rzymskim, do II w. n.c., skarb państwa rozwinął się jako odrębna instytucja prawna i finansowa. W Polsce oddzielenie majątku monarchy od majątku publicznego oraz skarbu publicznego od skarbu królewskiego nastąpiło wcześniej niż w wiciu innych krajach Europy. Zaczęło się w 1504 r. oddzieleniem wydatków na potrzeby dworu od wydatków państwowych, zakończyło zaś w 1590 r. pcl-

Zob. Natalia Oajl, Skarb paiistnu, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR i Wydawnictwo Sejmowe. Warszawa 1996 r, s. 11 i nasi.

nym rozdziałem skarbu królewskiego i skarbu publicznego. Poza ściśle określonymi dobrami ziemskimi, które pozostały przy skarbie króla, wszystkie pozostałe królewsz-czyzny uznano za skarb publiczny. Oprócz dochodów płynących z majątku (czynsze i dochody dzierżawne) na rzecz skarbu publicznego przekazywano wszystkie podatki, myta, kary pieniężne i majątkowe itp. Wartość skarbu publicznego obejmowała zatem tak zasób - majątek państwa - jak i strumienie dochodów. Po stronie wydatków skarbu publicznego największe pozycje stanowiły wydatki na wojsko, utrzymywanie poselstw oraz wynagrodzenia wypłacane niektórym urzędnikom.

W czasach nowożytnych działanie instytucji skarbu państwa przez długi czas zbiegało się z powstawaniem nowych form gospodarki budżetowej, obejmując budżet państwa. Ministerstwa finansów nazywano ministerstwami skarbu (w niektórych krajach jest tak do dzisiaj, np. w Wielkiej Brytanii i w Stanach Zjednoczonych)¹⁹. Dopiero po drugiej wojnie światowej - i tylko w niektórych krajach - nastąpiło oddzielenie funkcji związanych z budżetem państwa od funkcji zarządzania mieniem państwowym. Rozdział ten dokonał się m.in. ze względu na złożoność problemów związanych z wypełnianiem przez państwo funkcji dominium w stosunku do swojego majątku, z jednej strony, oraz konieczność wyodrębnienia polityki fiskalnej i budżetowej państwa, z drugiej strony. Jednak linie podziału w różnych krajach przebiegają różnie, np. we Francji administracja podatkowa i efektywne zarządzanie zapisanymi w ustawie budżetowej wydatkami są ulokowane poza kompetencjami ministerstwa finansów, a w Niemczech - podobnie jak w Polsce - do nich należą.

W odróżnieniu od podmiotów prawa cywilnego. Skarb Państwa może potrzebować specjalnej instytucji, która reprezentowałaby go celem obrony interesów cywilnoprawnych łub publicznych. Thką instytucją w Polsce międzywojennej była Prokuratoria Generalna. Powołana w 1919 r., miała na celu zastępstwo procesowe Skarbu Państwa i obronę jego interesów²⁰. Interesy Skarbu Państwa definiowano szeroko: od wynikających z praw własności i pochodnych, opartych zarówno na tytułach cywilnych, jak i publicznych, państwa i przedsiębiorstw państwowych w stosunku do majątku ruchomego i nieruchomości, przez prawa terytorialne państwa, po interesy wynikające z umów i traktatów międzynarodowych - w tym zobowiązania i roszczenia w stosunku do państw obcych, wynikające z takich umów i traktatów. Interesy Skarbu Państwa obejmowały także sprawy zarządu mieniem państwowym, w tym ochrony majątku państwowego oraz funduszy i zakładów pozostających pod zarządem władz państwowych.

Prokuratoria Generalna była organem niezależnym od innych organów administracji państwowej, podporządkowanym bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, sprawującemu nadzór nad jej działalnością. Wbrew potocznym sądom i skojarzeniom, nie był to organ prokuratorski czy o podobnym, dochodzeniowym charakte-

¹⁹    Pierwszy budżet państwa uchwalono w 1688 r. w Anglii, a w Polsce - osiemdziesiąt lat później, w 1768 r. Wc Francji pierwszy budżet uchwalono w roku 1789, stosując bardzo rozwiniętą technikę budżetową, kl6rą następnie przejęto w wielu krajach Europy; zob. N. Gajl, op. cii., s. 20-21.

²⁰    Zob. Ustawa z dnia 21 lipca 1919 r. w przedmiocie utworzenia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 grudnia 1924 r. o zmianie ustroju Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.