P1040976

kem zarządu niezależnie od zmian polityeznych na szczeblu centralnym, lokalnym czy w samym przedsiębiorstwie; obrona ich decyzji, jeśli były podejmowane w granicach prawa i zgodnie z zasadami należytego zarządzania firmą, przy jednoczesnym wymuszaniu lojalności członków zarządu wobec polityki właściciela.

• Przeznaczanie części zysku na cele rozwojowe i modernizacyjne, albowiem dywidenda nie jest podatkiem i nie powinna być traktowana jako zasilenie bieżących dochodów budżetu państwa, lecz jako źródło funduszy rozwojowych przedsiębiorstwa.

Jakie zatem problemy wiążą się z reprezentowaniem interesów majątkowych państwa przez Skarb Państwa we współczesnej Polsce? Ze względu na ciągle stosunkowo duży udział sektora przedsiębiorstw państwowych realizacja funkcji właścicielskich wymaga znacznego wysiłku organizacyjnego, a przede wszystkim zatrudniania kadr o odpowiednich kwalifikacjach. Wymaga także poprawy metod audytu i wewnętrznej kontroli finansowej w tych przedsiębiorstwach. Wymaga wreszcie wysiłku legislacyjnego i politycznego, aby nie doprowadzić do ponownego upolitycznienia przedsiębiorstw. Przede wszystkim chodzi o to, aby nie doprowadzić do odtworzenia się szczególnej gry politycznych przetargów i grupowych interesów, znanych z systemu gospodarki nakazowo-rozdzielczej, której owocem byłoby np. uruchomienie systemu finansowania firm gorszych i źle zarządzanych kosztem lepszych, bez wymagania realizacji jakichkolwiek programów naprawczych.

Oddzielenie funkcji państwa jako imperium od jego funkcji jako dominium, korzystającego z praw własności i praw pokrewnych na analogicznych zasadach jak inne podmioty gospodarcze, prowadzi do ujawnienia się różnych sprzecznych interesów i trudności.

1.    W wykonywaniu funkcji dominium z reguły pojawiają się naciski ze strony ministerstw „liniowych” (rolnictwa, infrastruktury, gospodarki itd.) na tworzenie przez państwo w ramach funkcji imperium takich regulacji, które zapewniałyby zarządzanym przez nie przedsiębiorstwom państwowym korzystniejsze warunki niż innym¹.

2.    W takim stopniu, w jakim istotą przedsiębiorczości jest innowacyjność i związane z nią ryzyko finansowe, kierownictwo przedsiębiorstwa państwowego na ogół zachowuje się w sposób ostrożniejszy niż przedsiębiorca prywatny i woli nie podejmować ryzykownych decyzji, a ponadto — wobec braku twardego ograniczenia budżetowego - mniej zważa na koszty. Tu leżą źródła szczególnego paradoksu charakterystycznego dla postępowania kadry kierowniczej przedsiębiorstw państwowych. Ponieważ inwestują „nie swoje pieniądze” i ponoszą niewielkie konsekwencje w przypadku niepowodzenia, ich skłonność do inwestowania jest stosunkowo wysoka. Ale z tego samego powodu efektywność inwestycji w przedsiębiorstwach państwowych jest niższa niż w prywatnych (nie mówiąc już o inwestycjach całkowicie i od początku chybionych lub motywowanych tylko względami politycznymi).

Jednak, jak już wspomnieliśmy, w przypadku przedsiębiorstw infrastruktury gospodarczej będących naturalnymi monopolistami oddzielenie funkcji dominium od funkcji imperium jest niewskazane, zanim zostaną uchwalone odpowiednie przepisy regulacyjne i powstaną instytucje zdolne do obrony interesów konsumenta i państwa.

3.    Znaczny sektor przedsiębiorstw państwowych rodzi naturalną pokusę doboru kadry kierowniczej w oparciu o kryteria polityczne lub inne niż merytoryczne kwalifikacje kandydatów. W logice firmy państwowej tkwi walka o środki z budżetu, ulgi, zwolnienia i inne formy preferencyjnego traktowania oraz związane z tym „układy” z administracją państwową lub samorządową, na co odpowiedzią jest kontrola^{2 1 3}.

4.    Ponadto w przypadku trwalej utraty zdolności do pokrywania co najmniej swoich kosztów bieżących przedsiębiorstwa państwowe trudniej stawia się w stan likwidacji i zamyka niż firmy prywatne, a przeznaczana dla nich pomoc finansowa jest często marnowaniem pieniędzy podatników.

Wszystko to prowadzi do niższej efektywności przedsiębiorstw państwowch oraz do dążenia do redukcji sektora publicznego poprzez jego prywatyzację. Jednak prywatyzacja oznacza dla prywatyzującego, tj. dla państwa, zmniejszenie zakresu jego dominium, a więc zakresu jego władzy. Płynie stąd ważny wniosek, aby struktura instytucjonalna i kompetencje organów zarządzania sektorem publicznym i własnością państwową nie przekreślały prywatyzacji ani jej nie hamowały.

5.    Ponadto istnieje duży obszar konfliktowych interesów Skarbu Państwa jako właściciela, z jednej strony, i Skarbu Państwa w dawnym rozumieniu jako skarbca, otrzymującego dochody budżetowe i finansującego wydatki państwa, z drugiej strony⁴. Jak już powiedzieliśmy, ważnym warunkiem poprawy efektywności gospodarowania (choć daleko nie jedynym) jest prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. Jednak, mimo stale niezaspokojonych potrzeb wydatkowych państwa (i jednostek samorządu terytorialnego) dynamika prywatyzacji nie powinna być podporządkowana bieżącym potrzebom sfinansowania deficytu budżetowego bez względu na jakość i finansowe efekty prywatyzacji.

6.    W sytuacji, gdy możliwości budżetowe (lub przepisy prawa) nie pozwalają na udzielenie państwowemu przedsiębiorstwu bezpośredniej pomocy finansowej, bywa stosowana szczególnie niebezpieczna metoda dysponowania majątkiem Skarbu Państwa. Mianowicie część lub całość wydzielonych części majątku jednego przedsiębiorstwa, w postaci akcji lub udziałów, przekazuje się innemu państwowemu podmiotowi gospodarczemu w celu albo podniesienia wartości kapitałowej tego ostatniego, albo umożliwienia mu następnie sprzedaży tak uzyskanego majątku i pokrycia bieżących roszczeń wierzycieli.

Ta forma ukrytego subsydiowania firm państwowych nie „znad”, ale „spod kreski”, to znaczy nie z bieżących dochodów budżetowych lub z deficytu budżetowego, ale przez operacje na majątku państwa, kryje w sobie wiele niebezpieczeństw. Godzi wprost w podstawowe zasady budżetowe, przede wszystkim w zasadę przejrzystości i jawności budżetu. Narusza zasadę równego traktowania podmiotów gospodarczych bez względu na rodzaj własności. Narusza co najmniej ducha, jeśli nie literę ustawy

33

1

więc rozwiązanie problemu polega na usuwaniu tych przywilejów, a nie tylko na różnicowaniu dostępu do nich.

2

Thką samą walkę o państwowe dotacje, zamówienia i inne preferencje prowadzę firmy prywatne,

3

“ Instytucja ministra finansów z jego wyodrębnionym aparatem administracyjnym jest „wynalaz

4

kiem" stosunkowo młodym; do II wojny światowej funkcje związane z polityką budżetową państwa w większości krajów należały do kompetencji ministra skarbu.