P1040977

regulującej dopuszczalne formy i zakres pomocy dla przedsiębiorstw. Wreszcie, może być także łatwo wykorzystywana do wyprowadzania majątku i pieniędzy poza firmę, w ręce powiązanych politycznie, personalnie lub inaczej, firm prywatnych. Mimo tych wszystkich zagrożeń w ostatnich latach obserwujemy w Polsce powszechne uciekanie sic do takich praktyk tak przez ministra skarbu państwa, jak przez ministra fi. nansów czy innych ministrów, którzy pełnią funkcje organów założycielskich w stosunku do różnych wyodrębnionych części majątku państwowego.

1.7. Zasady gospodarowania

finansami publicznymi (zasady budżetowe)

Zasady gospodarowania finansami publicznymi, nazywane powszechnie zasadami budżetowymi, nie są uregulowane jakimś jednym aktem prawnym lub kilkoma ustawami; raczej „są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki, dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań”^{1 2}. W literaturze formułuje się różną liczbę tych zasad (od trzech do kilkunastu), jednak do najpowszechniej uznawanych należy siedem spośród nich, tj.: (1) jednorodności, (2) jedności formalnej, (3) jedności materialnej. (4) zupełności, (5) realności, (6) szczegółowości oraz (7) jawności i przejrzystości (te ostatnie niekiedy są ujmowane rozłącznie).

1.    Zasada jednorodności oznacza, że dochody i wydatki budżetu państwa i pozostałych segmentów sektora finansów publicznych są planowane na jeden rok. Stosowany do 2005 r. w Polsce kasowy charakter ujmowania dochodów i wydatków oznaczał, że po stronic dochodów nie można było do nich zaliczać dochodów należnych, ale nie otrzymanych w danym roku, po stronie wydatków zaś — wymagalnych, ale jeszcze nie zapłaconych zobowiązań sektora finansów publicznych (które znajdują odbicie tylko w wielkości długu publicznego). Jednak, zgodnie z metodologią Unii Europejskiej, od 2006 r. rachunki te powinny być prowadzone na zasadach „memoriałowych”. wobec czego po stronic dochodowej uwzględnia się także należności sektora finansów publicznych, których de facto do końca roku nie ściągnięto (i to w ich wielkości nominalnej, a nie według szacunku wielkości należności, które prawdopodobnie będą ściągnięte), a po stronie wydatkowej liczy się także zobowiązania nie uregulowane do końca roku.

2.    Zasada jedności formalnej nakłada na rząd obowiązek przedstawienia zbiorczego planu finansowego sektora finansów publicznych, a w szczególności budżetu państwa, w jednym akcie prawnym. Nie jest to w święcie bynajmniej praktyką powszechną, a do najczęściej spotykanych wyjątków należy tworzenie odrębnych budżetów dotyczących wydatków inwestycyjnych oraz specjalnych budżetów związanych z obroną narodową. Niekiedy za odstępstwo od zasady jedności formalnej budżetu

państwa uważa się plany finansowe funduszy celowych²". Jednak są one włączane do planu finansowego sektora finansów publicznych i podlegają normalnej procedurze parlamentarnego uchwalania i kontroli, zatem warunku formalnej jedności budżetu nic naruszają. Procedurom tym nie są natomiast w pełni poddane plany finansowe różnych agencji i podobnych instytucji należących do segmentu „pozostałych jednostek sektora finansów publicznych”, wobec czego w tej części zasada formalnej jedności budżetu sektora nic jest w pełni w Polsce zachowana.

3. Zasada jedności materialnej oznacza zakaz wiązania określonych dochodów publicznych z konkretnymi wydatkami. Wiązania takiego zakazuje wprost ust. 2 art. 31 Ustawy o finansach publicznych, który stanowi że: „środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej”²*.

Ibkic łączenie konkretnych dochodów z konkretnymi wydatkami nazywane jest „funduszowanicm”; dlatego zasadę tę nazywa się także zasadą „niefunduszowania". U jej podstaw leży powiązanie określonych składek stanowiących dochody funduszy celowych z realizacją konkretnych wydatków realizowanych przez te fundusze. Jeżeli jednak takie akurat wydzielanie środków i zadań na gruncie praktyki, tradycji i przyjętych w Polsce rozwiązań instytucjonalnych się broni, to na pewno naruszeniem tej zasady jest przeznaczanie dochodów z prywatyzacji na ściśle zdefiniowane cele, np. związane z reformą systemu ubezpieczeń społecznych, z zaspokojeniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa, z zasilaniem Fundacji na rzecz Nauki Polskiej, a także z przeznaczaniem środków z oprocentowania rezerw obowiązkowych banków na potrzeby Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa itp. Takie wiązanie dochodów i wydatków ogranicza swobodę decyzji rządu i parlamentu dotyczących alokacji środków publicznych między poszczególne cele, a ponadto narusza zasadę jawności finansów, o czym dalej. Zasada jedności materialnej ma zarazem uniemożliwić eksponowanie pozornych przecież nadwyżek lub niedoborów powstających w jednych segmentach sektora finansów publicznych, ale ukrywanych w innych jego segmentach.

Przykładem bardziej subtelnego naruszenia zasady jedności materialnej jest także wskaźnikowe wiązanie wydatków poszczególnych działów - np. nauki, edukacji czy obrony narodowej - jako ustawowo określonych relacji do dochodu narodowego (lub do całości wydatków budżetu państwa)^{3 4}. Jest to powiązanie dochodów z wydatkami poprzez wielkości względne, a nic absolutne. Gdyby jednak postąpić tak samo w sto-

35

1

| Ruilcowski, System budżetowy: podstawowe pojęcia i klasyfikacje, w: Finanse publiczne i prawo fi

2

nansowe. pod red. E. Ruśkowstacgo. KIK. Warszawa 2002,1- 1, s. 132.

3

* Ibidem, s. 138.

³⁴ Tego ograniczenia nic stosuje się do wydatków finansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje finansowe, wydatków finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków zagranicznych nicpodlcgających zwrotowi ani do wydatków jednostek prowadzących działalność gospodarczą - zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych.

4

Na przykład art. 7 Ustawy z dnia 23 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wymaga, aby co najmniej 1,93% PKB przeznaczać na obronę narodową, a art. 3 Ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Wyposażenie Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w samoloty wielozadaniowe' i zapewnieniu warunków jego realizacji gwarantuje na len cel wydatki w wielkości nic większej niż 0,05% PKB.