P1040978

sunku do wszystkich części budżetu, a następnie dodać takie procentowe zapotrze. bowania na środki finansowe, to albo znajdziemy się o krok od odkrycia nowego prawa arytmetyki, mianowicie że całość to wcale nie 100 procent, ale więcej, albo też będziemy musieli wrócić do politycznych przetargów o ostateczną strukturę wydatków - wszystko jedno, czy wyrażonych w jednostkach nominalnych, czy w procentach, ale rozstrzyganych zawsze całościowo i w procesie politycznego arbitrażu.

4.    Zasada zupełności, nazywana także zasadą powszechności, wymaga ujęcia w budżetach i planach finansowych wszystkich dochodów i wszystkich wydatków każdej jednostki sektora finansów publicznych. Ze względu na ten sposób prezentacji wzajemnych powiązań między poszczególnymi segmentami sektora finansów publicznych i jego poszczególnymi jednostkami - poprzez całość wydatków i dochodów (a nie np. tylko przez salda wzajemnych rozliczeń) — zasada ta jest też nazywana „zasadą budżetowania brutto”. U jej źródeł leży dążenie do zapewnienia parlamentowi pełnej kontroli nad dochodami i wydatkami rządu³¹, jeśli jednak jednostki budżetowe obok swoich zadań statutowych prowadzą także działalność gospodarczą (jak np. zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze), wówczas dopuszcza się ujmowanie wzajemnych powiązań metodą ostatecznego wyniku. Jakkolwiek, zgodnie ustawą o finansach publicznych, jednostki budżetowe „pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego” to regulacja ta nie odnosi się do całej gospodarki pozabudżetowej i wobec tego w polskiej praktyce budżetowej zasada zupełności nadal nie jest dostatecznie przestrzegana.

5.    Zasada realności ma charakter prakseologiczny: realizm planów finansowych pozwala uniknąć późniejszych niepotrzebnych napięć w ich realizacji, powstałych wskutek nadmiernie optymistycznych założeń w fazie planowania, a także tworzenia kosztownych rezerw ubezpieczających od ryzyka wystąpienia takich napięć. Przestrzeganie zasady realności wymaga zarazem, aby budżet państwa był uchwalany tylko na podstawie ustaw aktualnie obowiązujących (nie powinny być uwzględniane te, które jeszcze nie weszły w życie). Ponadto zgodnie z ustawą o finansach publicznych „ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy”, co zapewne ma na celu ograniczenie swobody rządu w naruszaniu bardziej ogólnej zasady stabilności prawa³³.

6.    Zasada szczegółowości wymaga, aby budżet był uchwalany z dostateczną szczegółowością po stronie dochodów i wydatków, przy czym dochody powinny być szacowane według źródeł ich powstawania, a wydatki według celów ich przeznaczenia. Praktyczną realizację tej zasady narzuca klasyfikacja budżetowa, której szczegółowe

³¹ Zasada la zrodziła się z XIX w. w Anglii, na tle sporów między Koroną a parlamentem co do zakresu kontroli wydatków państwa. Dochody budżetowe były wcześniej przedstawiane netto, po potrąceniu kosztów ich uzyskania, co ograniczało wgląd parlamentu w gospodarkę finansową państwa. ⁿ Artykuł 20, ust. 1.

³³ Art. 100, ust. 7; warto jednak zauważyć, że np. w praktyce anglosaskiej treścią ustawy budżetowe) są właśnie zmiany przepisów podatkowych i innych.

*

zasady określa swoim rozporządzeniem minister finansów, a której stosowanie określają artykuły 16, ust. 4,100, ust. 1 i 2. 103 oraz 104 Ustawy o finansach publicznych**.

W praktyce używa się kilku przekrojów klasyfikacji budżetowej:

•    podmiotowej, która obejmuje dochody i wydatki poszczególnych podmiotów (np. Kancelarii Prezydenta, Naczelnego Sądu Administracyjnego czy Ministerstwa Obrony Narodowej);

•    przedmiotowej (np. po stronie wydatków - wydatki na place lub bieżące wydatki rzeczowe, wydatki majątkowe, a po stronie dochodów - dochody podatkowe i niepodatkowe);

•    funkcjonalnej (np. wydatki na świadczenia społeczne czy ochronę zdrowia w całym budżecie państwa lub w całym sektorze finansów publicznych).

W polskiej praktyce budżetowej dochody i wydatki budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego klasyfikuje się według: (1) działów, (2) rozdziałów i (3) paragrafów, a dochody i wydatki budżetu państwa dodatkowo według części, dla których kryterium podziału jest dyspozycja środkami (według działów są więc wyodrębniane dochody i wydatki poszczególnych organów władzy państwowej, organów wymiaru sprawiedliwości i innych jednostek wyodrębnionych w budżecie).

Zbytnia szczegółowość klasyfikacji budżetowej może ograniczać czytelność i przejrzystość budżetu. Dlatego budżet uchwalany przez parlament - a następnie sprawozdanie z wykonania tego budżetu - odznacza się nieco mniejszym stopniem szczegółowości klasyfikacyjnej niż tzw. układ wykonawczy budżetu. W układzie wykonawczym dochody określa się w podziale na działy i rozdziały klasyfikaq'i budżetowej oraz na ich źródła wyodrębnione w ustawie budżetowej. Natomiast po stronie wydatków poza podziałem na działy, rozdziały, paragrafy i grupy paragrafów klasyfikacji budżetowej wyodrębnia się wydatki na:

•    wynagrodzenia wynikające ze stosunku pracy,

•    pozostałe wynagrodzenia,

•    wydatki pochodne od wynagrodzeń,

•    pozostałe wydatki bieżące,

•    dotacje,

•    wydatki kapitałowe.

7. Zasada jawności i przejrzystości sprowadza się do zagwarantowania publicznej odpowiedzialności za politykę finansową państwa, a tym samym do ujawniania obywatelom wszystkich informacji nie objętych tajemnicą państwową (lub jeżeli ich nieujawnianie wynika z umów międzynarodowych) oraz do podawania tych informa-

^u Klasyfikacja budżetowa jest to system jednostek klasyfikacyjnych, w ramach których przedstawiane śq wszystkie dochody i wydatki budżetu państwa. Klasyfikacja budżetowa rodzi różne trudności. Po pierwsze, w Polsce nadal obowiązuje więcej niż jeden system klasyfikacji w gospodarce, w administracji i w statystyce (Polsku Klasyfikacja Działalności oraz Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług). Po drugie, kia-•yfikucja stosowana na potrzeby sektora finansów publicznych zawiera inne ujęcie klasyfikacyjne na poziomic rządu, urzędów centralnych i innych dysponentów części budżetowych pierwszego stopnia, inne zaś (i analogiczne jak w gospodarce) dla wojewodów oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Ti odrębność klasyfikacji nic jest bynajmniej polską osobliwością, występuje też w innych krajach, a podejmowane przez MFW, OECD i Eurostat wysiłki ujednolicenia klasyfikacji na potrzeby porównań międzynarodowych jak dotąd nie przynoszą rezultatu.

37