P1050032

Suma oszacowanych dochodów budżetu państwa i deficytu budżetowego wyzna-cza górny pułap wydatków państwa. Ponadto w tej fazie prac nad budżetem przedstawia się strukturę tych wydatków w podziale na główne grupy zadaniowe.

Po zatwierdzeniu przez Radę Ministrów podstawowych założeń i szacunków są one przedstawiane - w terminie do 15 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy - do konsultacji Trójstronnej Komisji. Na tym forum odbywa się dyskusja nad wyso-kością wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, waloryzacją emerytur i rent oraz wysokością wynagrodzeń minimalnych w roku objętym projektem ustawy budżeto-wcj. Konsultacje te muszą się zakończyć w ciągu około trzech tygodni i w lipcu Rada Ministrów zapoznaje się z opinią Trójstronnej Komisji. W tym samym czasie minister finansów przedstawia Radzie Ministrów propozycje podziału wydatków między poszczególnych dysponentów części budżetowych (tzw. limity budżetowe).

W związku z tymi szacunkami powstaje pytanie, jakie dochody i jakie wydatki zaliczamy do dochodów i wydatków budżetowych na dany rok. Jak już wiemy, budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów i wobec tego jest opracowywany, uchwalany i wykonywany w cyklu rocznym, który w Polsce liczy się od 1 stycznia do 31 grudnia roku kalendarzowego. Po stronic dochodów sprawa jest jasna. W Polsce do czasu przystąpienia do Unii Europejskiej dochody i wydatki budżetowe liczyło się „kasowo”, a nie „memorialowo”, tzn. liczyło się te dochody, które w danym momencie rzeczywiście napłynęły, a nie te, które „były w drodze’' lub dopiero miały być ostatecznie rozliczone po zamknięciu roku budżetowego. Dlatego środki, które wpływały po 31 grudnia, zaliczano do wpływów budżetowych roku następnego.

Powstaje jednak pytanie, co się dzieje ze środkami zgromadzonymi na rachunkach jednostek budżetowych lub innych jednostek sektora finansów publicznych, które miały zostać wydane w danym roku, ale z różnych powodów nie zostały wydane. Zgodnie z zasadą rocznego budżetowania te nie zrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. Natomiast nie wykorzystana do końca roku budżetowego część dotacji przyznanych z budżetu państwa podlega zwrotowi do 15 stycznia następnego roku (lub w 7 dni po zakończeniu terminu, na który zostały przyznane), a w przypadku dotacji przyznanej na realizację zadań za granicą ich niewykorzystana część podlega zwrotowi do 28 lutego następnego roku.

Od tej zasady jest jednak kilka wyjątków, dotyczących wydatków inwestycyjnych. wydatków, których planowanymi źródłami finansowania są przychody z kredytów zagranicznych i z nie podlegających zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, a także ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie programów realizowanych z zagranicznych środków nic podlegających zwrotowi, wydatków, których źródłem finansowania są dochody własne państwowych jednostek budżetowych, oraz wydatków zgromadzonych na rachunkach funduszy motywacyjnych².

•' Zol), Ustawa n finansuch publicznych, art. 157. W innych krajach upoważnienia do wydal kem hu-dżetowych na ogól końc/ii itlę 3) grudniu, u nie wypłacone w tym terminie /.obowiązania si| ponownie przyznawane i wyplatane ze specjalnych kont budżetowych w następnym roku budżetowym.

Nic są to bynajmniej jedyne wyjątki, a proceder ich przyznawania bierze się i trudnego kompromisu pomiędzy ograniczaniem wydatków tam, gdzie pierwotnie przyznano ich być może zbyt wiele (czego świadectwem może być ich niewykorzystanie), a unikaniem pochopnego wydawania publicznych pieniędzy pod koniec roku w obawie, że w przeciwnym razie „przepadną” (co jest prawdą w stosunku do konkretnego dysponenta, ale nie jest prawdą w stosunku do ogółu wydatków budżetu państwa). W praktyce wraz z projektem budżetu minister finansów robi zestawienie wydatków budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego i na tej podstawie, nie później niż do 15 grudnia roku budżetowego, Rada Ministrów po uzyskaniu opinii sejmowej Komisji Finansów Publicznych ustala wykaz wydatków, do których nie stosuje się zasada wygasania nie zrealizowanych wydatków'.

Jednak przy ustalaniu wydatków w projekcie budżetu na rok następny minister finansów zwraca uwagę na to, ile wydatków przeszło z poprzedniego roku i z jakich przyczyn, a kiedy dochodzi do wniosku, że przesunięcie nastąpiło wskutek zbyt dużych alokacji w roku poprzednim i braku możliwości ich racjonalnego wydania, to w projekcie budżetu na rok następny odpowiednio zmniejsza bieżące alokacje. W tej grze konfliktowych interesów zdarzali się jednak dysponenci środków budżetowych, którym udawało się przeciągać swoje wydatki nieraz przez kilka lat⁴.

Od 2005 r., jak już wspomniano, obowiązuje memoriałowa zasada liczenia dochodów i wydatków budżetu państwa, wobec czego środki przyznane dysponentowi, ale przez niego nie wydane, traktuje się jak wydatek budżetu państwa.

Przygotowanie budżetu przez rząd

Zgodnie z Konstytucją prawo inicjatywy budżetowej ma tylko rząd i nikt inny. Tryb postępowania z projektem budżetu jest taki, że najpierw minister finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem. Oo tego projektu są dołączone plany dochodów i wydatków naczelnych władz, organów sprawiedliwości, najwyższych instytucji kontroli publicznej i podobnych organów o ustawowo zagwarantowanej niezależności od administracji rządowej. Do projektu ustawy budżetowej minister finansów włącza więc dochody i wydatki Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego i administracyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Naro-

' Jeśli jeszcze do końca lat dziewięćdziesiątych proceder przyznawania tzw. „niewygasów" byt dość Powszechny, to szczęśliwie w ostatnich latach, dzięki wspólnym wysiłkom rządu i parlamentu, środki nic-wygasające dotyczyły zaduń rzeczywiście znajdujących się w realizacji.

⁴ Na początku lat dziewięćdziesiątych spośród wielu dysponentów części budżetowych celowało * tym Ministerstwo Obrony Nurodowcj, które pod koniec roku nie wykorzystane środki przcklasyfikowy-*ilo na wydatki inwestycyjne, które automatycznie podlegały przeniesieniu na rok następny (takiemu Przenoszeniu przez kilka lat z rzędu podlegały kwoty wielkości około 0,25 mld zł).

141