P1050036

• wykaz wydatków budżetu państwa na finansowanie programów i projektów współfinansowanych ze środków bezzwrotnych Unii Europejskiej i z innych zagranicznych środków bezzwrotnych.

Tkk więc. co jest zasadą ogólną, do ustawy budżetowej włącza się środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, nie podlegające zwrotowi, oraz wydatki, które będą sfinansowane za ich pomocą.

Ustawa budżetowa może też ustalać plany finansowe innych jednostek podsektora rządowego. Jak pamiętamy, do sektora finansów publicznych należą zarówno państwowe jak i samorządowe osoby prawne „utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego”". Tak więc minister finansów przedstawia Radzie Ministrów wraz z założeniami do ustawy budżetowej wykaz jednostek sektora rządowego. których plany finansowe muszą zostać włączone do budżetu, oraz tych, które tylko mogą zostać do niego włączone. Przepis ten, w praktyce nie dość wykorzystywany. ma na celu zwiększenie przejrzystości budżetu, jego jawności i możliwości kontrolowania. Na podstawie tego przepisu, a także przepisu stanowiącego, że ustawa budżetowa może zawierać plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz innych jednostek podsektora rządowego^{1 2 3}, budżety różnych agencji Skarbu Państwa mogą bowiem być ustalane wraz z budżetem państwa i mogą być do niego dołączane.

Przepisami ustawy budżetowej nie można natomiast w Polsce zmieniać innych ustaw². To rozwiązanie wprowadzono w Polsce po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, które taki proceder uznało za sprzeczny z Konstytucją. Jest to, trzeba przyznać, rozwiązanie dość osobliwe (podobnie jak i wspomniane orzeczenie TK), biorąc pod uwagę, że w wielu krajach OECD przedmiotem rocznych ustaw budżetowych jest nie tylko samo zestawienie dochodów i wydatków państwa, ale też wysokość danin podatkowych i innych opłat na rzecz Skarbu Państwa, a więc spraw w Polsce skądinąd regulowanych odrębnymi ustawami⁴.

Z punktu widzenia rzeczywistego przestrzegania zasad jawności i przejrzystości finansów publicznych istotne znaczenie ma układ klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu państwa. Klasyfikacja bardziej zagregowana poprawia przejrzystość budżetu i czytelność głównych proporcji dochodów i wydatków, ale zarazem zwiększa możliwości dokonywania przeniesień wewnątrz poszczególnych zagregowanych pozycji. W ten sposób zbytnia agregacja dochodów, a przede wszystkim wydatków budżetowych, de facto ogranicza stanowiące uprawnienia parlamentu (cokolwiek parlament uchwali, w toku realizacji będzie można zmienić przez przesunięcia wewnątrz takich szerokich kategorii klasyfikacyjnych), a także możliwości efektywnej kontroli wykonania budżetu. Jeżeli jednak klasyfikacja jest zbyt szczegółowa, tracimy możliwości

elastycznych przesunięć w toku wykonywania budżetu, zmniejsza się jego czytelność, chociaż poprawiają się możliwości kontroli jego wykonania”.

Dochody budżetu państwa są przedstawiane w ustawie budżetowej według:

1)    źródeł dochodów;

2)    części i działów klasyfikacji budżetowej.

Natomiast wydatki ujmuje się w podziale na części, działy i rozdziały klasyfikacji wydatków budżetu państwa oraz na następujące kategorie ekonomicznych grup wydatków:

•    dotacje i subwencje,

•    świadczenia na rzecz osób fizycznych,

•    wydatki bieżące jednostek budżetowych,

•    wydatki majątkowe,

•    wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa,

•    wpłaty środków własnych Unii Europejskiej¹'¹.

0 stopniu szczegółowości klasyfikacji budżetowej rozstrzyga ustawa o finansach publicznych oraz minister finansów, który określa szczegółową klasyfikację dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, uwzględniając zasady Polskiej Klasyfikacji Działalności^{5 6 7}.

Włączone do ustawy budżetowej plany finansowe państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych ujmuje się w podziale na części budżetowe i rodzaje działalności, z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowego środków obrotowych, przychodów własnych, dotacji z budżetu państwa, wydatków na wynagrodzenia i składek naliczanych od wynagrodzeń, wydatków majątkowych oraz wpłat do budżetu. Natomiast plany finansowe państwowych funduszy celowych ujmuje się oddzielnie dla każdego funduszu, z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowego funduszu, przychodów własnych oraz dotacji z budżetu państwa”.

Do projektu ustawy budżetowej załącza się uzasadnienie. Jest to dokument nic mniej ważny niż sam projekt budżetu, przedstawia bowiem podstawowe założenia makroekonomiczne, na których opierają się szacunki dochodów i wydatków, dynamikę ich zmian w stosunku do rzeczywistego wykonania w roku bieżącym i w stosunku do wielkości pierwotnie planowanych, rzeczywiste (a nie tylko deklarowane) gospodarcze i polityczne priorytety rządu, dynamikę strumieni finansowych, w tym długu publicznego, także w najbliższych latach, i związane z nią ewentualne zagrożenia dla makroekonomicznej stabilności itd. Bez tych informacji zasady jawności i przejrzy-

149

1

   Ustawa o finansach publicznych, art. 4, ust. 1, punkt 12.

2

   Art. 99. ust. 2 i 3 tejże ustawy.

3

P Zob. art. 100, ust. 7 tejże ustawy.

4

Jednak niekiedy inne ustawy przewidują ustalanie wysokoici składek i opłat w ustawach budżeto-wych (np. składki na Fundusz Pracy).

5

   O spotach i konfliktach interesów w Polsce międzywojennej między władzą ustawodawczą i rządem w kwestiach możliwości dokonywaniu zmian budżecie w toku jego wykonywania i przeniesień między podzulkami klasyfikacji budżetowej, zob. H. Góralska, Prawo budżetowe w // i /// Rzeczpospolitej. -Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowości i Finansów w Bielsku-Białej: Prace z zakresu Bankowości i Finałów" 2003, nr 2. s. 58-64.

6

   Zob. Ustawa o finansach publicznych, art. 100 ust. I i 2 oraz art. 106, ust 1. Środki własne Unii Europejskiej ujmuje się w ustawie budżetowej w wysokości ustalonej w toku uchwalania budżetu Unii Europejskiej,

7

   Zob. Ustawa o finansach publicznych, art 16, ust. 4.

¹¹ Zob. art. 100, ust. 3 i 4 tej ustawy.