23 (803)

136 Administracja publiczna - pojęcia i problemy podstawowe

a) Formy korporacyjne decentralizacji administracji zdecentralizowanej

Podstawową formą decentralizacji jest samorząd. Jego istotą jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, czyli zrzeszeniom obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publicznego. Taka ustawowo ustanowiona korporacja to inaczej - w tradycyjnej terminologii prawniczej - publicznoprawny związek osób. Państwo jest związkiem publicznoprawnym wszystkich obywateli, gmina czy powiat jest związkiem publicznoprawnym mieszkańców danego obszaru, izby zaś: lekarska, notarialna, adwokacka czy radców prawnych (przykłady samorządowych korporacji zawodowych) to związki publicznoprawne oparte na kryterium zawodowym.

Tak więc korporacja (zrzeszenie, wspólnota) może mieć charakter terytorialny - wówczas mamy do czynienia z samorządem terytorialnym, dawniej zwanym również samorządem powszechnym, albo nieterytorialny i wtedy chodzi o samorząd zawodowy, gospodarczy, rolniczy lub inny, w zależności od ustawowego kryterium, na którym opiera się wyodrębnienie danej korporacji.

Korporacje te wykonują zadania publiczne samodzielnie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z tego powodu przypisujemy im przymiot podmiotowości publicznoprawnej, odrębnej od państwa. Niezależnie od tego są wyposażone w osobowość prawną, niezbędną do samodzielnego występowania w stosunkach cywilnoprawnych. Istotą i przesłanką takiej konstrukcji jest uznanie przez prawo odrębności interesów danej korporacji (np. interesu lokalnego, gdy chodzi o gminę czy powiat) od interesu ogólnego, reprezentowanego przez organy państwa (rząd i jego administrację). Zakres samodzielności korporacji (zakres działania, konkretne uprawnienia ilp.) wyznaczony jest ściśle przez prawo. Dlatego - i dogranie ustalonych prawem - samodzielność ta podlega ochronie sądowej.

Prawo dopuszcza współdziałanie korporacji w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, zazwyczaj na gruncie porozumień administracyjnych między zainteresowanymi podmiotami, niekiedy jednak w formie specjalnie tworzonych instytucji. Taką instytucją w sferze współdziałania jednostek samorządu lokalnego są związki komunalne (związki celowe) - odrębne podmioty prawa publicznego wykonujące przejęte zadania, tak jak gminy czy powiaty, tj. w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Korporacje (terytorialne, zawodowe itp.) działają za pomocą swoich organów ustrojowych. Przykładowo, organami ustrojowymi gminy są, zgodnie z ustawą < > samorządzie gminnym, Rada Gminy i Wójt (w miastach Burmistrz albo Prezydent), a organami ustrojowymi powiatu, zgodnie z ustawą O samorządzie powiatowym, Rada Powiatu i Zarząd . Od organów ustrojowych należy odróżnić organy udministrucji publicznej, w rozumieniu przepisów proceduralnych i przepisów I u .iw i man ualnego, określających kompetencję. Starosta jest zatem organem admi-ni'.lnu |i publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy wydaje di. y |r admiuiMini yjną na podstawie np ustawy Prawo wodne. W sensie ustrojowym starosta jest natomiast tylko przewodniczącym kolegialnego organu powiatu w postaci Zarządu. Do 2002 r. podobna też była sytuacja w gminie, gdzie organem ustrojowym był, obok rady, kolegialny Zarząd.

Samorząd jest formą ustrojową wykonywania zarządu sprawami danej korporacji publicznoprawnej przez jej członków. Ponieważ mamy do czynienia z instytucją prawa publicznego o charakterze związku osób (zrzeszenia), ta forma ustrojowa jest narzucona przez ustawę. Jednak przynależność do korporacji prawa publicznego nie ma charakteru przymusowego (obowiązkowego), jak powiada się niekiedy, lecz wynika z samego prawa, jako naturalna konsekwencja przyjętego sposobu zarządzania sprawami publicznymi. Tym bardziej nie można mówić o członkostwie w samorządzie - można natomiast być członkiem organu samorządu.

Tym zresztą związki prawa publicznego różnią się od różnego rodzaju trwałych zrzeszeń (korporacji) o charakterze prywatnoprawnym (a więc opartych na zasadzie dobrowolnego oświadczenia woli członków - stowarzyszenie, spółka prawa handlowego czy spółdzielnia). Należy podkreślić, że o prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym statusie konkretnej instytucji (korporacji) nie decyduje jej nazwa, lecz podstawa prawna działania i zespół posiadanych cech. Na przykład, izba gospodarcza jest dzisiaj w prawie polskim, mimo nazwy i ustawowego uregulowania, szczególnego typu stowarzyszeniem (przewidzianym dla przedsiębiorców, do 1997 r. określanych jako podmioty gospodarcze), a nie instytucją prawa publicznego.

Często takie stowarzyszenia i inne organizacje społeczne wykonują zlecone zadania z zakresu administracji publicznej (zob. pkt C); niektóre zresztą w związku z tym mogą być przymusowe. Mimo tych funkcji nie tracą swojego podstawowego statusu - należą do kategorii organizacji interesu, organizacji pozarządowych (o których będzie mowa w rozdziale X, traktującym o pozycji administracji w ramach społeczeństwa obywatelskiego), a nie do podmiotów władzy publicznej. Do kategorii organizacji pozarządowych zalicza się, poza określonymi typami zrzeszeń, także fundacje - jednostki organizacyjne, które tworzone są, w drodze oświadczenia woli ich założycieli, w oparciu o majątek, przekazany na cel określony w oświadczeniu woli i które w ogóle nie mają członków.

O ile z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd zaliczany jest do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej (kładzie się wtedy nacisk przede wszystkim na kryteria prawne, zwłaszcza na odrębną podmiotowość publicznoprawną danej korporacji i sądowe instrumenty ochrony jej samodzielności), o tyle z punktu widzenia prawa konstytucyjnego -więc ze względu na kryteria prawno-polityczne - samorząd bywa rozważany w kategoriach pionowego podziału władzy wykonawczej.

Dotyczy to przede wszystkim samorządu terytorialnego, ze względu na jego rolę w państwie. Oto część zadań i uprawnień władzy wykonawczej konstytucja, a za nią ustawodawstwo zwykłe, przyznaje nie rządowi, lecz właśnie terytorialnym związkom publicznoprawnym. Dlatego władze tych związków,