REFERATY
Zbigniew Ofiarski
DÅ‚ug publiczny jednostek samorzÄ…du terytorialnego
aństwowy dług publiczny w Polsce syste- natomiast zanotowano nadwyżkę 0,4 mld zł
Pmatycznie się zwiększa. W 2007 r. jego w województwach i 0,06 mld zł w powiatach).
wartość nominalna wynosiła 527,4 mld zł, W 2007 r. we wszystkich jednostkach samorządu
a według prognoz zamieszczonych w Progra- terytorialnego zanotowano łączną nadwyżkę bud-
mie Konwergencji1 na koniec 2009 r. wynie- żetową w kwocie 2,2 mld zł. Wzrost zadłużenia
sie 621 mld zł, czyli wzrośnie o 93,6 mld zł. wynikał przede wszystkim z konieczności pokry-
Według założeń przyjmowanych na 2010 r. wania bieżących deficytów budżetowych3, a także
państwowy dług publiczny wzrośnie do finansowania zadań inwestycyjnych. W projekcie
poziomu 751,9 mld zł. Największy udział ustawy budżetowej na 2010 r. zaplanowano
w państwowym długu publicznym przypa- 6 mld zł łącznej kwoty deficytu budżetowego jed-
da na dług Skarbu Państwa, który wynosi nostek samorządu terytorialnego oraz 43,7 mld zł
95% (w 2008 r. dług Skarbu Państwa wy- łącznego ich długu.
nosił 569,9 mld zł, natomiast w 2009 r. już Systematycznie wzrastają koszty nominal-
593,6 mld zł). Główne przyczyny dynamicz- ne obsługi długu (spłata odsetek) w jednostkach
nego wzrostu państwowego długu publicz- samorządu terytorialnego. W 1999 r. na ten
nego to konieczność: finansowania rocznych cel przeznaczono tylko 173 mln zł, natomiast
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w 2009 r. już 2692 mln zł i był to dwukrotny
związanych z refinansowaniem długu za- wzrost w porównaniu z 2008 r. (1388 mln zł).
ciąganego w poprzednich latach (w 2009 r. W 1999 r. wydatki ogółem jednostek samo-
brutto wynosiły one 155 mld zł), finansowa- rządu terytorialnego wynosiły 65.846 mln zł,
nia bieżącego deficytu budżetu państwa2 oraz natomiast w 2009 r. 188.772 mln zł. W latach
przekazania środków w celu zrównoważenia 2001 2009 sumaryczne wydatki budżetu pań-
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. stwa na obsługę długu wyniosły 228.132,6 mln zł,
Na tym tle zadłużenie jednostek samorzą- czyli 11,4% wydatków, natomiast w budżetach jed-
du terytorialnego nie jest jeszcze problemem na nostek samorządu terytorialnego 10.708,1 mln zł,
skalÄ™ makroekonomicznÄ…, jednak stopniowo tj. 1%4.
ujawniają się określone zjawiska, które w przy-
szłości mogą istotnie wpływać na globalny wynik 1. Okres przejściowy dotyczący długu
finansowy tego podsektora finansów publicz- publicznego jednostek samorządu
nych. W 2008 r. łączny deficyt budżetowy jed- terytorialnego
nostek samorządu terytorialnego wyniósł około
1,5 mld zł (w tym 0,5 mld zł w gminach oraz Do 2013 r. włącznie będzie trwał okres
1,5 mld zł w miastach na prawach powiatów, przejściowy dotyczący prawnej reglamentacji
1 3
Program Konwergencji, aktualizacja 2008, Warszawa, G. Gołębiowski, K. Marchewka-Bartkowiak, Kryzys
grudzień 2008 r. finansowy a dług publiczny, w: Kryzys finansowy. Wy-
2
Według pierwotnych założeń deficyt budżetu państwa brane zagadnienia, Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa
planowano na poziomie 18.186.307.000 zł, ale po 2009, s. 46.
4
nowelizacji ustawy budżetowej na 2009 r. ostatecznie W. Kańczuga, Wydatki jednostek samorządu terytorial-
ustalono na poziomie 27.186.307.000 zł (zob. ustawę nego w Polsce w latach 1999 2009, RIO we Wrocławiu
z 17.07.2009 r. o zmianie ustawy budżetowej na 2009 r. (Wydział Informacji, Analiz i Szkoleń), Wrocław 2009,
 Dz. U. Nr 128, poz. 1057). s. 10 12.
Finanse Komunalne 1 2/2010 25
REFERATY KLICZKÓW 2009 Zbigniew Ofiarski
wysokości dopuszczalnego zadłużenia i jego zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emi-
obsługi w jednostkach samorządu terytorial- towanych papierów wartościowych, a jego
nego5. Oznacza to, że stosowane będą w tym określenie jest niezbędne, bowiem suma za-
okresie postanowienia art. 169 171 usta- ciągniętych kredytów i pożyczek oraz zo-
wy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych6 bowiązań z wyemitowanych papierów war-
w zakresie limitowania poziomu zadłużenia tościowych nie może przekroczyć limitu
jednostek samorządu terytorialnego oraz ich określonego w uchwale budżetowej. W przy-
związków. A
ączna zatem kwota przypadają- padku gdy uchwała budżetowa na dany rok
cych w danym roku budżetowym: budżetowy nie określa  mimo ustawowego
a) spłat rat kredytów i pożyczek (na finan- wymogu  tego limitu, to jednostka samo-
sowanie planowanego deficytu budżetu rządu terytorialnego nie może zaciągać kre-
jednostki samorządu terytorialnego oraz dytów lub pożyczek oraz emitować papierów
spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań wartościowych7. Dopiero konsekwencją usta-
z tytułu emisji papierów wartościowych lenia limitu może (jednak nie jest to obligato-
oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów) ryjne) być wskazanie w uchwale budżetowej
wraz z należnymi w danym roku odsetka- maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów
mi od kredytów i pożyczek, krótkoterminowych zaciąganych przez organ
b) wykupów papierów wartościowych emi- wykonawczy. Po określeniu limitu organ sta-
towanych przez jednostki samorządu tery- nowiący może ustalić maksymalną wysokość
torialnego (na finansowanie planowanego kredytów i pożyczek zaciąganych przez organ
deficytu budżetu jednostki samorządu te- wykonawczy w kwocie odpowiadającej wyso-
rytorialnego oraz spłatę wcześniej zaciąg- kości limitu, w kwocie niższej albo nie ustalać
niętych zobowiązań z tytułu emisji papie- jej w ogóle8.
rów wartościowych oraz zaciągniętych W wyżej określonym limicie zadłużenia
pożyczek i kredytów) wraz z należnymi nie uwzględnia się:
odsetkami i dyskontem od papierów war- -ð ð emitowanych papierów wartoÅ›ciowych,
tościowych, kredytów i pożyczek zaciągniętych w związ-
c) potencjalnych spłat kwot wynikających ku z umową zawartą z podmiotem dyspo-
z udzielonych przez jednostki samorządu nującym środkami pochodzącymi z budżetu
terytorialnego poręczeń oraz gwarancji Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi
 nie może przekroczyć 15% planowanych zwrotowi środkami z pomocy udzielonej
na dany rok budżetowy dochodów jednostki przez państwa członkowskie Europejskiego
samorządu terytorialnego (jeżeli relacja pań- Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),
stwowego dÅ‚ugu publicznego do produktu -ð ð porÄ™czeÅ„ i gwarancji udzielonych samo-
krajowego brutto przekroczy 55%, to Å‚Ä…czna rzÄ…dowym osobom prawnym realizujÄ…cym
kwota spłat nie może przekroczyć 12% pla- zadania jednostki samorządu terytorialne-
nowanych dochodów jednostki samorządu go z wykorzystaniem wyżej wymienionych
terytorialnego, chyba że obciążenia te w ca- środków.
łości wynikają z zobowiązań zaciągniętych W piśmiennictwie przyjmuje się, że zobo-
przed datą ogłoszenia tej relacji). wiązanie pieniężne jednostki samorządu tery-
Obligatoryjnym elementem treści uchwa- torialnego z umowy o wykup wierzytelności,
ły budżetowej jest limit zobowiązań z tytułu przysługujących wykonawcom od jednostek
5
Zob. art. 121 ustawy z 27.08.2009 r.  Przepisy wpro-
7
wadzajÄ…ce ustawÄ™ o finansach publicznych (Dz. U. Wyrok WSA w Rzeszowie z 12.06.2007 r. (I SA/Rz
Nr 157, poz. 1241). 400/07),  Finanse Komunalne 2007/10, s. 68.
6 8
Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA z 12.06.2007 r.
Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: u.f.p. (I SA/Rz 400/07),  Finanse Komunalne 2007/10, s. 74.
26 Finanse Komunalne 1 2/2010
DÅ‚ug publiczny jednostek samorzÄ…du terytorialnego REFERATY
samorządu terytorialnego, nie powinno być dyscyplinowanie jednostek przed zbyt wysokim
uwzględniane, co do zasady, przy obliczaniu obciążeniem dochodów spłatami zobowiązań
poziomu wskaz
ników ustalonych w art. 169 oraz nakazanie jednostkom samorządu teryto-
i art. 170 u.f.p.9 rialnego zachowywania ostrożności przy zacią-
A
ączna kwota długu jednostki samorządu ganiu nowych kredytów i pożyczek10.
terytorialnego na koniec roku budżetowego nie Ponadto w odniesieniu do uchwał budże-
może przekroczyć 60% wykonanych dochodów towych przygotowanych na 2010 r. należy sto-
ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. sować postanowienia ustawy z 30.06.2005 r.,
W trakcie roku budżetowego łączna kwota jej dotyczące prognozy kwoty długu oraz opi-
długu na koniec kwartału nie może przekraczać nii regionalnej izby obrachunkowej. Zgodnie
60% planowanych w danym roku budżetowym z art. 172 u.f.p. regionalna izba obrachunkowa
dochodów tej jednostki. Ograniczeń tych nie przedstawia opinie w sprawach:
stosuje siÄ™ do emitowanych papierów wartoÅ›- -ð ð możliwoÅ›ci sfinansowania deficytu przed-
ciowych, kredytów i pożyczek zaciąganych stawionego przez JST,
w zwiÄ…zku z umowÄ… zawartÄ… z podmiotem dys- -ð ð prawidÅ‚owoÅ›ci doÅ‚Ä…czonej do projektu
ponującym środkami pochodzącymi z budżetu uchwały budżetowej prognozy kwoty dłu-
Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwro- gu JST, ze szczególnym uwzględnieniem
towi środkami z pomocy udzielonej przez pań- zapewnienia przestrzegania przepisów
stwa członkowskie Europejskiego Porozumienia ustawy, dotyczących uchwalania i wykony-
o Wolnym Handlu (EFTA), chyba że zakończo- wania budżetów w następnych latach, na
no program, projekt lub zadanie realizowane które zaciągnięto zobowiązania (w przy-
z takich środków oraz otrzymano refundację padku negatywnej opinii regionalnej izby
dokonanych wydatków. W przypadku gdy obrachunkowej JST dokonuje takiej zmia-
określone w umowie środki nie zostaną przeka- ny uchwały budżetowej, aby zostały za-
zane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie chowane relacje określone w art. 169
ich zwrot, jednostka samorzÄ…du terytorialnego i 170 u.f.p.).
nie może emitować papierów wartościowych, Niniejsze opinie są publikowane przez JST
zaciągać kredytów, pożyczek i udzielać poręczeń w terminie miesiąca od dnia przekazania projektu
i gwarancji do czasu ukształtowania się poniżej uchwały budżetowej do regionalnej izby obrachun-
60% relacji łącznej kwoty długu jednostki sa- kowej11. Opinię regionalnej izby obrachunkowej
morządu terytorialnego do wykonanych jej do- o prognozie kwoty długu organ wykonawczy JST
chodów ogółem w roku budżetowym, a także jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem
przeznaczać na spłatę długu nie więcej niż 15% budżetu, organowi stanowiącemu tej jednostki.
lub odpowiednio 12% planowanych na dany Nie mają one jednak charakteru wiążącego dla
rok budżetowy dochodów jednostki samorządu organów stanowiących JST12.
terytorialnego. Omawiane limity i ograniczenia
stosuje się odpowiednio do związków jednostek
10
Pismo MF z 16.07.2008 r. (ST2-4834-107/SZH/2008/1092),
samorzÄ…du terytorialnego.
www.rio.opole.pl; pismo MF z 16.05.2008 r. (ST1-4834-
Wyżej wymienione wyłączenia z limitu
-19/WWR/08/729),  Biuletyn Skarbowy 2008/1, s. 24.
11
60% są zatem ograniczone czasowo. Wyłącze- Według zasad określonych w ustawie z 6.09.2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112,
nie z ograniczeń limitujących spłatę zobowiązań
poz. 1198, ze zm.).
ma na celu z jednej strony zwiększenie zdolności
12
J. Storczyński, Charakter prawny opinii składów orze-
absorpcji środków unijnych, z drugiej natomiast
kajÄ…cych regionalnych izb obrachunkowych,  Finanse
Komunalne 2000/3, s. 11; Z. Janku, Charakter prawny
opinii wydawanych przez składy orzekające regionalnej
9
K. Lange, Publicznoprawne aspekty wykupu wierzytelności
izby obrachunkowej (w nawiÄ…zaniu do zakresu stosowa-
przysługujących wykonawcom od jednostek samorządu te-
nia art. 89 ustawy z 8.03.1990 r. o samorzÄ…dzie teryto-
rytorialnego,  Finanse Komunalne 2008/4, s. 19.
rialnym),  Finanse Komunalne 1994/2, s. 10.
Finanse Komunalne 1 2/2010 27
REFERATY KLICZKÓW 2009 Zbigniew Ofiarski
a więc kwotę świadczenia głównego, należną
2. Docelowe rozwiązania dotyczące długu
do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
publicznego JST
Wartość nominalna zobowiązań indeksowa-
nych lub kapitalizowanych odpowiada poczÄ…t-
Do problematyki długu publicznego oraz
kowej wartości nominalnej, z uwzględnieniem
deficytu budżetowego JST, unormowanej
w ustawie z 27.08.2009 r. o finansach publicz- przyrostu kapitału wynikającego z indeksacji
lub kapitalizacji, naliczonego na koniec okresu
nych13, należy stosować zarówno uniwersalne
sprawozdawczego. W tym znaczeniu jest to za-
regulacje zamieszczone w dziale II tej ustawy,
odnoszące się do państwowego długu publiczne- tem wyłącznie nominalny dług publiczny. Re-
go, jak i regulacje szczegółowe, wprost adreso- alne natomiast zadłużenie obejmuje dodatko-
wo koszty związane z obsługą takiego długu,
wane do tych instytucji samorzÄ…dowego prawa
a więc wartość odsetek lub dyskonta.
finansowego. DÅ‚ug publiczny JST jest bowiem
Nie sformułowano natomiast normatywnej
elementem składowym państwowego długu
definicji długu publicznego, np. samorządowego,
publicznego i odnoszące się do niego określone
ograniczenia w sposób bezpośredni lub niekie- tj. dotyczącej całego samorządowego podsektora
finansów publicznych albo odnoszącej się tylko
dy tylko pośredni dotyczą także kształtowania
do długu określonej jednostki samorządu teryto-
się długu publicznego takich jednostek.
rialnego. Uwzględniając jednak wyżej zasygnali-
Przyczyną powstawania długu publicznego
są przede wszystkim stosowane metody finan- zowane relacje między deficytem budżetowym
sowania deficytu budżetowego, tzn. wykorzys- a długiem publicznym i sprowadzając je na płasz-
czyznę samorządu terytorialnego, a także respek-
tywanie w tym celu środków obcych14, które
tujÄ…c postanowienia art. 217 ust. 2 n.u.f.p., wy-
w póz
niejszych okresach podlegajÄ… zwrotowi
na warunkach ustalonych w momencie zaciÄ…- mieniajÄ…cego wyczerpujÄ…co dopuszczalne z
ródła
gania pożyczek, kredytów lub emitowania pa- finansowania deficytu budżetowego JST, można
stwierdzić, że dług publiczny tych jednostek po-
pierów wartościowych o charakterze dłużnym.
wstaje przede wszystkim w wyniku zaciÄ…gania
Drugą przyczyną wzrostu zadłużenia JST jest
kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów
wykorzystywanie zewnętrznych  najczęściej
wartościowych. Potwierdzeniem tego wniosku są
zwrotnych  z
ródeł finansowania działalności
m.in. postanowienia art. 89 n.u.f.p., określające
inwestycyjnej15.
cele, na które mogą być zaciągane takie kredyty
Zgodnie z art. 73 n.u.f.p. państwowy dług
i pożyczki oraz emitowane papiery wartościowe.
publiczny oblicza się jako wartość nominalną
zobowiązań jednostek sektora finansów pu- Jednostki samorządu terytorialnego mogą bo-
wiem zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować
blicznych po wyeliminowaniu wzajemnych
papiery wartościowe na:
zobowiązań między jednostkami tego sektora.
Przez wartość nominalnÄ… zobowiÄ…zania rozu- -ð ð pokrycie wystÄ™pujÄ…cego w ciÄ…gu roku
przejściowego deficytu w ich budżetach
mie się wartość nominalną: wyemitowanych
(podlegają spłacie lub wykupowi w tym
papierów wartościowych, a także zaciągniętej
samym roku, w którym zostały zaciągnięte
pożyczki, kredytu lub innego zobowiązania,
lub wyemitowane),
-ð ð finansowanie planowanego deficytu bud-
13
Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.
żetowego,
Nr 157, poz. 1240), dalej n.u.f.p.
14
-ð ð spÅ‚atÄ™ wczeÅ›niej zaciÄ…gniÄ™tych zobowiÄ…zaÅ„
C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej
i w Polsce, Warszawa 2005, s. 309.
z tytułu emisji papierów wartościowych
15
A. Alińska, Działalność inwestycyjna jednostek samo-
oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,
rzÄ…du terytorialnego  skala i z
ródła finansowania,
-ð ð wyprzedzajÄ…ce finansowanie dziaÅ‚aÅ„ finan-
w: B. Samojlik (red.), Kierunki zmian w sektorze finan-
sów publicznych w Polsce po wejściu do Unii Europej- sowanych ze środków pochodzących z bud-
skiej, Warszawa 2006, s. 19.
żetu Unii Europejskiej.
28 Finanse Komunalne 1 2/2010
DÅ‚ug publiczny jednostek samorzÄ…du terytorialnego REFERATY
Wydatki na inwestycje i zakupy inwesty- wartościowych nie może przekroczyć kwoty
cyjne, ujęte w ramach wieloletnich programów określonej w uchwale budżetowej JST. W razie
(projektów lub zadań) jednostek samorządu ubiegania się przez JST o długoterminowy kre-
terytorialnego, mogą być także finansowa- dyt lub pożyczkę, a także w przypadku zamiaru
ne z pożyczek zaciąganych w państwowych
emisji papierów wartościowych, organ wyko-
funduszach celowych, o ile ustawa tworzÄ…ca
nawczy tej jednostki jest obowiązany uzyskać
fundusz tak stanowi. W uchwale budżetowej
opinię regionalnej izby obrachunkowej o moż-
JST należy określić limit zobowiązań z tytułu
liwości spłaty kredytu lub pożyczki bądz
wy-
zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emi- kupu papierów wartościowych. W tym ostat-
towanych papierów wartościowych. Organ
nim przypadku regionalna izba obrachunkowa
stanowiący JST może w uchwale budżetowej
wydaje opinię, która jednak nie ma charakteru
upoważnić organ wykonawczy do zaciągania
wiążącego dla instytucji finansowej zamierza-
wyżej wymienionych kredytów i pożyczek
jącej udzielić kredytu lub pożyczki dla JST.
oraz emitowania papierów wartościowych.
Instytucja finansowa autonomicznie podejmie
W planie wydatków budżetu JST wyszcze-
decyzję w tym zakresie po zbadaniu, według
gólnia się, w układzie działów i rozdziałów
własnych procedur, tzw. zdolności kredyto-
klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wy-
wej JST. Należy bowiem odróżnić obowiązek
datków bieżących i wydatków majątkowych.
uzyskania opinii od ewentualnego obowiÄ…zku
Wśród wydatków bieżących należy ujmować
respektowania jej treści. Drugiego z wymienio-
m.in. wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji
nych obowiązków nie sformułowano bowiem
udzielonych przez JST, przypadające do spła-
ani w przepisach ustawy o finansach publicz-
ty w danym roku budżetowym, a także obsłu-
nych, ani w jakiejkolwiek innej ustawie. Naru-
gę długu tej jednostki. W tym zatem zakresie
szeniem przepisów ustawy o finansach publicz-
funkcja kontrolna, w odniesieniu do wysokości
nych będzie jednak sytuacja, w której organ
dopuszczalnego zadłużenia, realizowana jest
wykonawczy nie zwróci się w ogóle do właści-
przez organ stanowiÄ…cy JST.
wej regionalnej izby obrachunkowej o wydanie
Do szczególnej kategorii kredytów i pożyczek
omawianej opinii w razie ubiegania siÄ™ przez
przeznaczonych dla podmiotów samorządowego
JST o długoterminowy kredyt lub pożyczkę,
podsektora finansów publicznych można zaliczyć
a także w przypadku zamiaru emisji papierów
takie, które odznaczają się specyficznymi cechami.
wartościowych.
Od 2004 r. wyłącznie gminy oraz związki gmin
Ustawowo reglamentowana jest nie tylko
mogą zaciągać preferencyjne kredyty z Funduszu
dopuszczalna wysokość nominalnego zadłu-
Rozwoju Inwestycji Komunalnych16 na finanso-
żenia JST, lecz także takie warunki zaciąga-
wanie projektów wspierających działania stymulu-
nia długu, które nie powinny prowadzić do
jące rozwój regionalny kraju i współfinansowane
nadmiernego obciążenia z tytułu jego obsługi.
ze środków Unii Europejskiej. Wspomniany Fun-
Zgodnie bowiem z art. 92 oraz art. 93 n.u.f.p.
dusz utworzono w celu zwiększenia możliwości
JST mogą zaciągać jedynie takie długotermi-
podejmowania inwestycji komunalnych przez
nowe zobowiązania finansowe, których koszty
gminy oraz ich zwiÄ…zki. Fundusz jest usytuowany
obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku,
w Banku Gospodarstwa Krajowego, a jego środki
przy czym:
finansowe lokowane są na wyodrębnionym ra-
-ð ð dyskonto od emitowanych papierów war-
chunku w tym banku.
tościowych nie może przekraczać 5% war-
Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek
tości nominalnej,
oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów
-ð ð kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna,
16 -ð ð w dniu zawierania transakcji musi być już
Ustawa z 12.12.2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji
Komunalnych (Dz. U. Nr 223, poz. 2218). znana wartość nominalna, należna do za-
Finanse Komunalne 1 2/2010 29
REFERATY KLICZKÓW 2009 Zbigniew Ofiarski
płaty w dniu wymagalności (Rada Minis- gan stanowiący tej jednostki uchwali po raz
trów określi, w drodze rozporządzenia, pierwszy nie póz
niej niż uchwałę budżetową
przypadki, w których nie stosuje się tego na 2011 r. Wieloletnia prognoza finansowa
ograniczenia, uwzględniając w szczególnoś- ma być dokumentem stymulującym politykę
ci specyfikę kredytów i pożyczek z insty- finansową jednostek samorządu terytorialne-
tucji międzynarodowych lub od pożycz- go19. Powinna być realistyczna i określać dla
kodawców rządowych, a także biorąc pod każdego roku objętego prognozą m.in. kwotę
uwagę możliwość wywiązywania się z za- długu JST, w tym relację łącznej kwoty przypa-
ciągniętych zobowiązań oraz ograniczenie dających w danym roku budżetowym spłat rat
wzrostu poziomu państwowego długu pu- długoterminowych kredytów i pożyczek (wraz
blicznego). z należnymi w danym roku odsetkami), wyku-
Stosownie do postanowień art. 94 n.u.f.p. pów papierów wartościowych (wraz z należ-
JST mogą udzielać poręczeń i gwarancji do nymi odsetkami i dyskontem), potencjalnych
łącznej kwoty określonej w uchwale budże- spłat kwot wynikających z udzielonych porę-
towej. Poręczenia i gwarancje są terminowe czeń oraz gwarancji  do planowanych docho-
i udzielane do określonej kwoty. W uchwale dów ogółem budżetu. W wieloletniej progno-
budżetowej należy określić kwotę wydatków zie finansowej należy także przedstawić sposób
przypadających do spłaty w danym roku bud- sfinansowania spłaty długu. Wprowadzono
żetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu zasadę, według której omawiana prognoza obej-
poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST. muje okres roku budżetowego oraz co najmniej
W tym przypadku jest to przede wszystkim trzech kolejnych lat. Jednak prognozÄ™ kwoty
część potencjalna długu publicznego17, która długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy fi-
w określonych warunkach, tj. po spełnieniu nansowej, sporządza się na okres, na który zacią-
się przesłanek udzielonych poręczeń i gwaran- gnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania.
cji, może przekształcić się w rzeczywistą część Będzie to prognoza krocząca, a więc uzupełniana
długu publicznego. Trudno bowiem przyjąć, (przedłużana) na kolejny rok budżetowy, tak aby
że JST udzielająca poręczenia lub gwarancji, każdorazowo obejmowała rok budżetowy i co
np. poręczenia zobowiązania wynikającego najmniej trzy kolejne lata.
z obligacji emitowanych przez inne jednostki NastÄ…pi zatem rezygnacja z dotychczaso-
samorzÄ…du terytorialnego lub ich zwiÄ…zki18, wego rozwiÄ…zania polegajÄ…cego na sporzÄ…dza-
przyjmuje założenie, że z całą pewnością wy- niu prognozy kwoty długu, która stanowiła
kona zobowiązanie za dłużnika głównego, za dodatkową informację dołączaną do projektu
którego poręczyła lub udzieliła gwarancji. uchwały budżetowej. Wartości przyjęte w wie-
Wzmocnieniu ulegają instytucjonalne loletniej prognozie finansowej i budżecie JST
formy planowania i kontroli dopuszczalnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie
poziomu zadłużania się jednostek samorządu wyniku budżetu i związanych z nim kwot przy-
terytorialnego w ramach wprowadzanej wie- chodów i rozchodów oraz długu JST. Umożliwi
loletniej prognozy finansowej oraz wpływu to m.in. uprzednie określanie przewidywanej
jej ustaleń na postanowienia zamieszczane wysokości długu publicznego JST, precyzo-
w uchwale budżetowej JST. Uchwałę w spra- wanej w każdym kolejnym roku budżetowym
wie wieloletniej prognozy finansowej JST or- w uchwale budżetowej tej jednostki. W uza-
sadnionych przypadkach, wynikajÄ…cych z pro-
cedury opracowania i przyjmowania uchwały
17
C. Kosikowski, Deficyt budżetowy i dług publiczny,
budżetowej, możliwe będzie podejmowanie
w: C. Kosikowski (red.), E. Ruśkowski, Finanse publicz-
ne i prawo finansowe, Warszawa 2008, s. 275.
18 19
Zob. art. 6 ustawy z 29.06.1995 r. o obligacjach (tekst Uzasadnienie projektu ustawy o finansach publicznych
jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.).  druk nr 1181 Sejmu RP VI kadencji.
30 Finanse Komunalne 1 2/2010
DÅ‚ug publiczny jednostek samorzÄ…du terytorialnego REFERATY
uchwał zmieniających uchwałę w sprawie wie- Wskaz
nik ten powinien być liczony indy-
loletniej prognozy finansowej. Powinna ona widualnie dla każdej JST na podstawie wielkoś-
być realistyczna, a zatem uwzględniać zdarze- ci wynikających ze sprawozdań z trzech ostat-
nia, które mają lub mogą mieć wpływ na gos- nich lat i przedstawiać rzeczywiste możliwości
podarkę finansową jednostek samorządu tery- danej JST w zakresie spłaty zobowiązań. A
Ä…cz-
torialnego w perspektywie czasu wykraczającej na kwota spłat i wykupów JST nie obejmuje
poza bieżący rok budżetowy. zobowiązań związku komunalnego współtwo-
Na podstawie wieloletniej prognozy finan- rzonego przez tę jednostkę, na które jednostka
sowej oraz uchwały budżetowej regionalna izba udzieliła gwarancji i poręczeń.
obrachunkowa przedstawia opinię20 w sprawie Omawianego ograniczenia nie stosuje się do:
prawidłowości prognozy kwoty długu jednost- a) wykupów papierów wartościowych,
ki, wynikającej z planowanych i zaciągniętych spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych
zobowiązań. W przypadku negatywnej opinii w związku z umową zawartą na realizację
izby JST dokonuje takich zmian uchwał, aby programu, projektu lub zadania finansowa-
została zachowana relacja dotycząca łącznej nego z udziałem środków pochodzących
kwoty spłaty zobowiązań. z budżetu Unii Europejskiej oraz niepod-
Odmiennie, w porównaniu ze stanem legających zwrotowi środków z pomocy
prawnym wyznaczonym przepisami ustawy udzielanej przez państwa członkowskie
z 30.06.2005 r. o finansach publicznych, okreÅ›- Europejskiego Porozumienia o Wolnym
lono w ustawie z 27.08.2009 r. o finansach Handlu (EFTA), z wyłączeniem odsetek
publicznych zasady limitowania długotermi- od tych zobowiązań,
nowych zobowiązań JST. Organ stanowiący b) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządo-
JST nie może uchwalić budżetu, którego reali- wym osobom prawnym realizującym zadania
zacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz jednostki samorządu terytorialnego w ramach
w każdym roku następującym po roku budże- programów finansowanych z udziałem środ-
towym relacja łącznej kwoty przypadających ków wymienionych w pkt a)
w danym roku budżetowym: ð -ð w terminie nie dÅ‚uższym niż 90 dni po
-ð ð spÅ‚at rat dÅ‚ugoterminowych kredytów i po- zakoÅ„czeniu programu, projektu lub zada-
życzek, wraz z należnymi w danym roku od- nia i otrzymaniu refundacji z tych środków.
setkami od wszystkich kredytów i pożyczek, Celem tego rozwiązania jest zwiększenie
-ð ð wykupów papierów wartoÅ›ciowych wraz zdolnoÅ›ci absorpcji Å›rodków unijnych
z należnymi od nich odsetkami i dyskontem, i środków z pomocy udzielonej przez pań-
-ð ð potencjalnych spÅ‚at kwot wynikajÄ…cych stwa Europejskiego Stowarzyszenia Wol-
z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do nego Handlu. Zostało ono wprowadzo-
planowanych dochodów ogółem budżetu ne w związku z postulatami zgłaszanymi
przekroczy średnią arytmetyczną z ob- przez jednostki samorządu terytorialnego,
liczonych dla ostatnich trzech lat relacji w tym na posiedzeniach Komisji Wspólnej
jej dochodów bieżących powiększonych Rządu i Samorządu Terytorialnego.
o dochody ze sprzedaży majątku oraz po- W przypadku gdy określone w umowie
mniejszonych o wydatki bieżące, do do- wyżej wymienione środki nie zostaną prze-
chodów ogółem budżetu. kazane lub po ich przekazaniu zostanie orze-
czony ich zwrot, JST nie może emitować pa-
pierów wartościowych, zaciągać kredytów,
20
Opinia jest publikowana przez jednostkÄ™ samorzÄ…du
pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do
terytorialnego w terminie 7 dni od dnia otrzymania od
czasu spełnienia relacji określonej wyżej.
regionalnej izby obrachunkowej, na zasadach określo-
Nowym rozwiązaniem będzie zatem usta-
nych w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji
publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
lanie indywidualnego wskaz
nika zadłużenia dla
Finanse Komunalne 1 2/2010 31
REFERATY KLICZKÓW 2009 Zbigniew Ofiarski
jednostek samorządu terytorialnego zamiast wiązań związku, w terminie 15 dni od dnia ich
ustalanych dotychczas uniwersalnych, tj. odno- zaciągnięcia.
szÄ…cych siÄ™ do wszystkich jednostek samorzÄ…du Wobec wprowadzenia nowych systemo-
terytorialnego (odpowiednio także do związ- wych rozwiązań w zakresie zaciągania długu
ków komunalnych), granic dopuszczalnego przez jednostki samorządu terytorialnego zre-
zadłużenia. Zrezygnowano więc z dotychcza- zygnowano z limitowania poziomu deficytów
sowych ograniczeń wiążących jednostki samo- tych podmiotów po przekroczeniu przez re-
rządu terytorialnego o znacznym potencjale lację kwoty państwowego długu publicznego
rozwojowym, dla których zaciąganie nawet do produktu krajowego brutto 50%. Limity
dużych zobowiązań finansowych może być in- w zakresie deficytu budżetów jednostek sa-
strumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, morządu terytorialnego zostały jednak utrzy-
ale jednocześnie zdyscyplinowano jednostki, mane w przypadku kształtowania się relacji
których wysokie obciążenie dochodów spłata- państwowego długu publicznego do produktu
mi zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy krajowego brutto powyżej 55 i 60%. W przy-
zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek. padku przekroczenia progu 55% wydatki
W celu utrzymania zobowiązań związ- budżetu JST będą mogły być wyższe niż do-
ków jednostek samorządu terytorialnego na chody tego budżetu, powiększone o nadwyż-
bezpiecznym poziomie wprowadzono nakaz kę budżetową i wolne środki, jedynie o kwotę
uwzględniania w limicie spłaty zobowiązań związaną z realizacją zadań ze środków pocho-
jednostki samorzÄ…du terytorialnego kwot przy- dzÄ…cych z Unii Europejskiej i niepodlegajÄ…cych
padających w danym roku budżetowym spłat zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez
i wykupów zobowiązań związku współtworzo- państwa członkowskie EFTA. W przypadku
nego przez daną JST: przekroczenia progu 60% budżet JST musi być
-ð ð w wysokoÅ›ci proporcjonalnej do jej udziaÅ‚u w caÅ‚oÅ›ci zrównoważony, tj. wydatki budżetu
we wspólnej inwestycji współfinansowanej JST nie mogą być wyższe niż dochody. Ponad-
kredytem, pożyczką lub emisją obligacji to poczynając od siódmego dnia po dniu ogło-
spłacanych lub wykupywanych w danym szenia tej relacji, jednostki sektora finansów
roku budżetowym, publicznych, a więc także jednostki samorządu
-ð ð w pozostaÅ‚ych przypadkach w wysokoÅ›ci terytorialnego, nie mogÄ… udzielać nowych po-
proporcjonalnej do jej udziału we wpła- ręczeń i gwarancji.
tach wnoszonych na rzecz związku, które-
go jest członkiem. 3. Uwagi końcowe
Zadłużenie związku komunalnego, jako
osoby prawnej odrębnej od tworzących go jed- Wprowadzenie względnie długiego okre-
nostek samorządu terytorialnego, nie będzie su przejściowego w zakresie przyjęcia nowych
zatem obojętne z punktu widzenia dopuszczal- reguł określania dopuszczalnego zadłużenia
nego zadłużenia tych jednostek. jednostek samorządu terytorialnego jest po-
Obliczanie indywidualnego wskaz
nika dyktowane zmianami jakościowymi w tej
zadłużenia dla jednostek samorządu teryto- płaszczyz
nie. Wynika także z bieżącej trudnej
rialnego, a także uwzględnianie w ich limicie sytuacji całego sektora finansów publicznych,
zadłużenia wyżej wymienionych zobowiązań wywołanej kryzysem finansowym i jego skut-
związku komunalnego po raz pierwszy nastąpi kami, które będą ujawniały się w kolejnych
dopiero w 2014 r. Zarząd związku jednostek latach. Niebezpieczeństwo polegające na zbli-
samorządu terytorialnego informuje organy żeniu się do granicy drugiego progu ostroż-
wykonawcze jednostek samorządu terytorial- nościowego lub nawet jego przekroczeniu
nego tworzące związek oraz właściwą regio- w 2010 r. (relacja 55% państwowego długu
nalnÄ… izbÄ™ obrachunkowÄ… o kwotach zobo- publicznego do produktu krajowego brutto)
32 Finanse Komunalne 1 2/2010
DÅ‚ug publiczny jednostek samorzÄ…du terytorialnego REFERATY
było zapewne główną przyczyną przyjęcia ta- wysokie koszty finansowania rozpoczętych jed-
kiej asekuracyjnej regulacji prawnej. Uznano, nocześnie kilku reform w drugiej połowie lat 90.
że w 2014 r. nastąpi już przezwyciężenie naj- ubiegłego wieku (emerytalnej, ubezpieczeń zdro-
trudniejszych zjawisk godzących w równowa- wotnych, administracyjnej)22.
gę finansową sektora finansów publicznych. Kontrola długu publicznego jednostek
W strukturze państwowego długu publicz- samorządu terytorialnego wynika z potrzeby
nego najważniejszą pozycję stanowi dług Skarbu dbałości o prawidłowe relacje w całym sek-
Państwa. W doktrynie uznaje się, że dług jednos- torze finansów publicznych. Nie może jednak
tek samorządu terytorialnego jest zjawiskiem polegać na wprowadzaniu bezwzględnych ram
normalnym i stanowi konsekwencję ich samo- wyznaczających poziom zadłużenia w jednako-
dzielności finansowej, w tym również w od- wym zakresie dla wszystkich jednostek samo-
niesieniu do działalności inwestycyjnej. Należy rządu terytorialnego. Nowe rozwiązania, które
zatem w najbliższym czasie godzić się z syste- wprowadza ustawa z 27.08.2009 r. o finansach
matycznym, ale jednak bezpiecznym, wzrostem publicznych, sÄ… bardziej elastyczne od dotych-
zadłużenia w samorządzie terytorialnym21. czasowych, bowiem uwzględniają w większym
Nierównowaga w sektorze finansów publicz- stopniu potencjał dochodowy jednostek samo-
nych jest zjawiskiem zauważalnym od początku rządu terytorialnego. Należy jednak pamiętać
transformacji i tylko wyjątkowo w 1990 r. wystą- o odpowiedzialnym zadłużaniu tych jednos-
piła niewielka nadwyżka (0,4% PKB). Przyczy- tek, aby w kolejnych latach nie dochodziło do
ny są różne, np.: niedostosowanie systemu do- nadmiernego obciążania budżetów przypada-
chodów publicznych do warunków gospodarki jącymi do spłaty zobowiązaniami.
rynkowej, powtarzajÄ…ce siÄ™ kryzysy finansowe,
22
A. Moz
dzierz, Nierównowaga finansów publicznych,
21
A. Wernik, Finanse publiczne, Warszawa 2007, s. 110. Warszawa 2009, s. 133 135.
prof. zw. dr hab. Zbigniew Ofiarski
jest kierownikiem Katedry Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu
Szczecińskiego, profesorem i prorektorem ds. badań i rozwoju w Wyższej Szkole Administracji
Publicznej w Szczecinie.
Finanse Komunalne 1 2/2010 33