Postępowanie pokontrolne - decyzje
administracyjne
st. bryg. mgr inż. Wojciech POKOJSKI
Pojęcia kontroli używa się najczęściej do określania funkcji organu, którego zadaniem jest
wyłącznie sprawdzanie działalności innych organów czy instytucji oraz ocenianie
prawidłowości ich działalności. Organ kontrolujący nie ma zwykle możliwości wpływania na
działalność instytucji kontrolowanych, co najwyżej może wydawać pewne zalecenia.
Zasadniczo przedstawia tylko wyniki kontroli wraz z wnioskami organowi wyższego stopnia -
nad organem czy instytucją, w której przeprowadzono kontrolę.
Do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej określonych w
ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, póz. 400 z
póz
n. zm.) należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych.
Przez nadzór należy rozumieć prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania
na kontrolowane podmioty. Organ nadzorujący ponosi odpowiedzialność za postępowanie
podmiotów kontrolowanych w zakresie spraw, które nadzoruje. Z zasady przepisy określają,
jakimi kompetencjami dysponuje organ nadzorujący. Podmioty te mogą bowiem stosować
tylko te środki oddziaływania, które przyznały im przepisy, i tylko w celach przez nie
określonych. Do kompetencji komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży
Pożarnej, w myśl art. 26 ust. l niniejszej ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów
przeciwpożarowych należy wydanie decyzji administracyjnej. Komendant wojewódzki,
zgodnie z art. 27, jest organem odwoławczym od decyzji.
W teorii prawa administracyjnego decyzje są kwalifikowane jako grupa aktów
administracyjnych zewnętrznych. Decyzję administracyjną można zdefiniować jako
 jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach
obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy,
podjęte przez ten organ w sferze stosunków "zewnętrznych" (wyrok NSA z 22 września 1983
r., SA/Wr367/83).
Tryb wydawania decyzji, zwany postępowaniem administracyjnym ogólnym, szczegółowo
reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.
U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z póz
n. zm.). Decyzje administracyjne występują niekiedy w
przepisach prawnych pod innymi nazwami, np. rozstrzygnięć, pozwoleń, zezwoleń, zarządzeń
itp.
Istotny z punktu widzenia praktyki działania Państwowej Straży Pożarnej jest podział decyzji
na ostateczne i nieostateczne. Decyzje nieostateczne mogą być uchylone lub zmienione w
toku postępowania instancyjnego, np. na skutek odwołania organ odwoławczy uchyla decyzję
organu pierwszej instancji i wydaje nową. Decyzje ostateczne natomiast nie mogą być ani
uchylone, ani zmienione w toku zwykłego postępowania administracyjnego instancyjnego.
Za decyzje ostateczne w świetle przepisów kpa przyjmuje się:
1) decyzje wydane przez centralne organy administracji państwowej, np. komendanta
głównego Państwowej Straży Pożarnej,
2) decyzje wydane w toku postępowania przez organ drugiej instancji, tj. organ odwoławczy,
np. komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej,
3) decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, co do których upłynął termin do złożenia
przez strony odwołania, a termin ten nie został im przywrócony.
4) decyzje, od których zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami szczególnymi
odwołanie nie przysługuje.
Wykonaniu podlega w zasadzie decyzja ostateczna. W pewnych przypadkach przepisy
stwarzają jednak możliwość, a niekiedy zobowiązują do wykonania decyzji nieostatecznej.
Decyzję wydaje się wówczas z rygorem natychmiastowej wykonalności. Podstawą może być
tu przepis prawa materialnego, np. art. 26 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lub
konkretna sytuacja w sprawie, gdy dotyczy przyczyn wymienionych wart. 108 S l kpa, np.
gdy jest to uzasadnione wyjątkowo ważnym interesem strony.
Rygor natychmiastowej wykonalności organ administracji włącza w ramy decyzji, jako jeden
z jej elementów składowych. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji
również po jej wydaniu, w drodze odrębnego postanowienia, od którego stronie przysługuje
zażalenie.
Wymagania formalne stawiane decyzjom
Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania,
oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie, a
także pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i
nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzja, w
stosunku do której można wnieść skargę do sadu administracyjnego powinna zawierać
ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia takiej skargi.
Niezwykle ważnym elementem składowym decyzji jest jej uzasadnienie - faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne to wskazanie, tzn. ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego
ujawnionego w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych, będącego podstawą nakazanego
obowiązku. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wytłumaczenie, dlaczego organ
rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis, a w razie możliwości przyjęcia różnej
wykładni tego przepisu - dlaczego daną wykładnię przyjął.
Należy podkreślić, że organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji jedynie w przypadkach
wyliczonych w kpa, tj. gdy:
- uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygającej
sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania,
- z przepisów ustawowych wynika możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze
względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny.
Decyzje, jako akty władczego działania organów administracji publicznej, rozstrzygają
sprawy co do ich istoty w całości lub w części, albo winny sposób kończą sprawę wdanej
instancji. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ ad-
ministracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Weryfikacja decyzji administracyjnych
Decyzje administracyjne podlegają kontroli lub inaczej weryfikacji przez organy, które te
rozstrzygnięcia podjęły, organów administracyjnych wyższego stopnia, a także Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Przepisy kpa w drodze postępowania administracyjnego przewidują następujące środki
kontroli:
- odwołanie od decyzji,
- zażalenie na postanowienie,
- wznowienie postępowania administracyjnego,
- uchylenie lub zmianę decyzji przez organ, który ją wydal lub przez, organ drugiej instancji,
- stwierdzenie nieważności decyzji,
- nadzwyczajne uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej,
- stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenie.
Tryb kontroli wykonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny reguluje ustawa z dnia 11
maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368). Postępowanie sądowe przed NSA może być wszczęte
w wyniku wniesienia skargi, po wyczerpaniu środków odwoławczych przed organami
właściwymi w sprawie, z wyjątkiem sytuacji, gdy skargę wnosi prokurator lub rzecznik praw
obywatelskich. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w
której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
Ponieważ najważniejszym i najskuteczniejszym środkiem ochrony praw i interesów strony w
postępowaniu administracyjnym jest odwołanie, wymaga ono pewnego przybliżenia.
Odwołanie to podstawowy środek służący do zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu
administracyjnym przez organ pierwszej instancji. Ma prawo z niego skorzystać strona oraz
organizacja społeczna występująca na prawach strony.
Kodeks przewiduje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą
zasadą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji
jedynie do organu bezpośrednio wyższego stopnia. Pojęcie pierwszej instancji nie zawsze bę-
dzie pokrywać się z kompetencjami najniższego organu w strukturze administracji. O tym,
jaki organ wystąpi w postępowaniu administracyjnym w charakterze organu pierwszej
instancji, zdecydują przepisy określające kompetencje tych organów. Organem odwoławczym
będzie organ bezpośrednio wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji.
Jeśli decyzję w pierwszej instancji wydał komendant wojewódzki, to organem odwoławczym
stanic się komendant główny Państwowej Straży Pożarnej.
W przypadku, gdy decyzję w pierwszej instancji wyda komendant główny PSP, odwołanie od
niej nie przysługuje, jednakże przepis kpa przewiduje możliwość weryfikacji i takiej decyzji -
strona niezadowolona z danego rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem
o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przekroczenie
terminu powoduje nieskuteczność tej czynności, chyba że organ administracji na wniosek
strony przywróci termin do wniesienia odwołania.
Odwołanie powinno być wniesione do organu drugiej instancji za pośrednictwem organu,
który wydał decyzję. Wniesienie odwołania za pośrednictwem pierwszej instancji ma na celu
przyspieszenie załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji ma obowiązek zawiadomić
strony o wniesieniu odwołania i zbadać jeszcze raz sprawę. Jeżeli po zbadaniu decyzji dojdzie
do wniosku, że była ona nieprawidłowa, to w przypadkach przewidzianych przez kpa może ją
zmienić we własnym zakresie, bez potrzeby przesyłania odwołania do organu drugiej
instancji.
Jeśli organ pierwszej instancji zbadawszy sprawę orzeknie, że wydana decyzja była słuszna,
to po skompletowaniu i uporządkowaniu.
akt sprawy przesyła całość dokumentacji wraz z odwołaniem do organu odwoławczego. Na
potrzeby postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji powinien również na
piśmie zająć stanowisko w sprawie odwołania i załączyć je do całości akt sprawy.
W przepisach kpa stanowi się, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja
nie ulega wykonaniu. Ponadto wniesienie odwołania w ustalonym terminie wstrzymuje jej
wykonanie. Nie dotyczy to sytuacji, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej
wykonalności lub podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, tj. art. 26 ust. 2
ustawy o PSP.
Stwierdzając dopuszczalność odwołania, organ drugiej instancji przystępuje do rozpatrzenia
sprawy jako organ odwoławczy. Rozpatruje sprawę pod względem formalnym i
merytorycznym. Może też przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Należy
podkreślić, że organ odwoławczy nie jest skrępowany ani zakresem wniesionego odwołania,
ani zakresem postępowania i ustaleń organu pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu sprawy i ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego wydaje on
decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty
sprawy, bądz
uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji,
3) umarza postępowanie odwoławcze, np. gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w
sprawie.
Organ odwoławczy może też. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do
ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji -gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga
uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy
ponownym jej rozpatrywaniu. Powyższa sytuacja zachodzi, gdy stwierdzono w tym zakresie
niedostateczną staranność w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji.
Należy jednocześnie mieć na uwadze, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na
niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub
interes społeczny.
Podstawy prawne decyzji w sprawie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych
W literaturze prawa akty administracyjne dzieli się na deklaratoryjne i konstytutywne. Akty
deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy
samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z
ustawy lub innego aktu normatywnego, np. rozporządzenia, określone uprawnienia i
obowiązki.
Akt deklaratoryjny ma zastosowanie wówczas, gdy określony stan powstał z mocy samego
prawa, a organ wydający ten akt orzeka tylko, że dany stan zaistniał. Dlatego też akty
deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, czyli od momentu, w którym dany stan
prawny zaistniał. Każdy akt deklaratoryjny stwarza więc nową sytuację prawną
-jednak nie w zakresie prawa materialnego, lecz procesowego.
Akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do
aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania.
Decyzje administracyjne, do których wydawania z mocy art. 26 ust. l ustawy o PSP
uprawniony jest komendant powiatowy (miejski) PSP, zaliczyć należy do aktów
deklaratoryjnych, albowiem w świetle tego przepisu komendant może wydawać decyzje
jedynie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, i to w celu
doprowadzenia sytuacji do stanu zgodnego z wymaganiami przepisów prawa.
W świetle powyższego komendant powiatowy (miejski) PSP powinien stosować decyzje
administracyjne, gdy wynikiem rozstrzygnięcia ma być stwierdzenie (potwierdzenie) istnienia
obowiązku prawnego wynikającego z przepisów przeciwpożarowych, a zwłaszcza w
przypadkach:
- konieczności autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej wynikającej z obowiązujących
przepisów prawa materialnego, z czym często wiąże się potrzeba dokonania wykładni prawa,
- konieczności udowodnienia istnienia konkretnej nieprawidłowości, z którą przepisy wiążą
określone obowiązki, czyli gdy zachodzi konieczność wykazania niezgodności stanu
faktycznego z przepisami. Typowe sytuacje, w których powinno się stosować decyzje to przy-
padki, gdy:
- obowiązki określone przepisami są nieostre i zachodzi konieczność zastosowania
interpretacji konkretyzujących rozstrzygnięcia merytoryczne w danych indywidualnych
przypadkach,
- stwierdza się uchybienia mogące powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie
niebezpieczeństwo powstania pożaru. Decyzji nie stosuje się, gdy obowiązek wynika
bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jt. Dz. U. z 1991 r. Nr 36, póz. 161 z póz
n.
zm.) w przypadku obowiązków z zakresu spraw objętych właściwością organów administracji
rządowej wynikających bezpośrednio z przepisów prawa stosuje się egzekucję
administracyjną.
Przytoczone typowe sytuacje, w których stosuje się decyzje administracyjne są różne pod
względem skali i zakresu zagrożeń, ewentualnych skutków tych zagrożeń i możliwości ich
usunięcia.
W związku z powyższym przepisy prawa dopuszczają trzy tryby postępowania przez
zobowiązanego, stosownie do rozstrzygnięcia
przyjętego przez organ PSP w celu wyeliminowania zagrożenia życia ludzi lub
niebezpieczeństwa powstania pożaru.
Komendant powiatowy (miejski) PSP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów
przeciwpożarowych uprawniony jest do:
1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie - na podstawie art. 26
ust. l pkt l ustawy o PSP,
2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków
transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone
uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo
powstania pożaru - na podstawie art. 26 ust. l pkt 2 ustawy.
Ponadto w związku z postanowieniem ż 207 ust. 3 rozporządzenia ministra gospodarki
przestrzennej i budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jt. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 140),
na podstawie ż 7 i 9 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r.
w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów
(Dz. U. Nr 92, póz. 460 z póz
n. zm.), w przypadku stwierdzenia w budynku istniejącym
niewłaściwych warunków technicznych w zakresie dotyczącym przepisów
przeciwpożarowych, a zwłaszcza niedostatecznych warunków do ewakuacji, powodujących
zagrożenie życia ludzi, komendant powiatowy PSP obowiązany jest do wydania decyzji naka-
zującej usunięcie tego zagrożenia.
Stosownie do różnych podstaw prawnych wydania decyzji, odpowiednio kształtuje się treści
ich rozstrzygnięć.
W przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. l pkt l ustawy o PSP
rozstrzygnięcie powinno przyjąć treść konkretnego obowiązku do wykonania. Inaczej
natomiast powinno się formułować obowiązek w sytuacji, gdy decyzja wydawana jest na pod-
stawie art. 26 ust. l pkt l w związku z ż 207 ust. 3 rozporządzenia /. dnia 14.12.1994 r. W
przepisie ż 207 ust. 3 wskazuje się bowiem, że w przypadku stwierdzenia, iż budynki
istniejące zagrażają życiu ludzi, przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w
tym rozporządzeniu stosuje się również do budynków istniejących, w trybie określonym w ż
2 ust. 2. Stanowi się w nim, że przy przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu
użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania przepisów dotyczących
bezpieczeństwa pożarowego mogą być spełnione w sposób inny niż podany w
rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań oceny (ekspertyzy) właściwych jednostek
badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców -budowlanego i do spraw zabezpieczeń
przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej
Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo państwowym inspektorem sanitarnym. W związku
z powyższym treść rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej nie powinna przyjąć konkretnego
rozwiązania, ponieważ sposób spełnienia wymagań przepisów może być osiągnięty w
wymienionym wyżej trybie. Zastosowanie w tym przypadku konkretnego rozstrzygnięcia
przez organ PSP powodowałoby wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Ponadto
rozstrzygnięcie szczegółowe w zakresie dotyczącym warunków technicznych w budynkach
znamionowałoby pozwolenie na budowę, co byłoby naruszeniem właściwości rzeczowej
należącej do organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Wydając więc decyzję administracyjną na podstawie art. 26 ust. l pkt l ustawy o PSP w
związku z ż 207 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r., powinno się wskazywać na
wymagania określone przepisem, z jednoczesnym pouczeniem informującym, iż w budynku
istniejącym obowiązek nie musi zostać wykonany w sposób wynikający wprost ze
wskazanego przepisu, że może być osiągnięty przez zastosowanie rozwiązań innych niż
podane w akcie normatywnym, przyjętych w trybie postępowania określonym w ż 2 ust. 2
tego rozporządzenia.
Innym ważnym problemem dotyczącym wydawania decyzji po stwierdzeniu zagrożenia życia
ludzi jest możliwość zastosowania rozstrzygnięcia w tej sprawie według dwóch podstaw
prawnych, rodzących odmienne skutki prawne dla zobowiązanego.
Stosując tryb art. 26 ust. l pkt 2 ustawy o PSP, nakazuje się natychmiastowe wstrzymanie
robót, zakazuje używania maszyn czy eksploatacji pomieszczeń lub obiektów. W przypadku
sytuacji określonej przepisem ż 207 ust. 3 rozporządzenia z 14.12.1994 r. powinno się
natomiast najczęściej wydawać decyzje na podstawie art. 26 ust. l pkt l ustawy, nie
powodując wyłączenia obiektu lub jego części z użytkowania, co jest mniej uciążliwe dla
zobowiązanego.
Zagrożenie życia ludzi z założenia kwalifikuje je do usunięcia w trybie rygoru
natychmiastowej wykonalności, a gdy z przyczyn obiektywnych jest to niemożliwe, pozostaje
w zasadzie wydanie decyzji zakazującej lub wstrzymującej działanie w danym obiekcie do
czasu usunięcia zagrożenia. Z tego punktu widzenia zastosowanie drugiego z wymienionych
rozstrzygnięć (nie wyłączenie obiektu) byłoby nieuprawnione.
Należy jednak mieć na uwadze, że gdy tylko możliwe jest spełnienie na czas do wykonania
obowiązku tymczasowych rozwiązań zastępczych, w tym np. organizacyjno-porządkowych,
zmniejszających w niezbędnym stopniu występujące zagrożenie życia ludzi, wskazane jest
stosowanie decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, tj.
na podstawie art. 26 ust. l pkt l, w związku z ż 207 ust. 3, oczywiście pod warunkiem
spełnienia przez zobowiązanego wskazanych tymczasowych rozwiązań zastępczych.
Muszę tu podkreślić, iż omówiłem tylko wybrane, moim zdaniem jedne z ważniejszych
aspektów spraw związanych ze stosowaniem przez organy Państwowej Straży Pożarnej prawa
w postępowaniu pokontrolnym, wynikające z kompetencji określonych jedynie w ustawie o
PSP.