Część II. Prawo administracyjne Kazus 7. Opinia prawna (1) Stan faktyczny W dniu (...).6.2008 r. Marta C. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o prze- kształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położo- nej w W. przy ul. (...). Uzasadnieniem dla wnioskodawczyni było to, że 1.1.2008 r. weszła w życie ustawa z 7.9.2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wie- czystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371). Ustawa ta została jednak zaskarżona przez inną gminę miejską do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodna z Konstytucją RP w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia. W związku z powyższym prosimy o wydanie opinii czy w tych okolicznościach do czasu kiedy Trybunał nie wyda wyroku, załatwienie sprawy w formie decyzji, w której winna być wskazana m.in. opłata z tytułu przekształcenia może nastąpić. 450 Prawo administracyjne Kazus 7. Opinia prawna (1) Propozycja rozwiązania W przedmiotowej sprawie zachodzi rozważenie, czy art. 97 ż 1 pkt 4 KPA może znalezć zastosowanie? Jest to możliwe w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uza- leżnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, oczywiście o ile organ administracji publicznej w sposób przekonujący uza- sadni związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnie- je zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ż 1 pkt 4 KPA. Nie ma bowiem przeszkód, aby po wejściu w życie ustawy z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytu- cyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej przez użyte w art. 97 ż 1 pkt 4 KPA pojęcie sąd rozumieć także Trybunał Konstytucyjny, co oznacza, że przepis art. 97 ż 1 pkt 4 KPA stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału (zob. wyr. NSA z 25.2.2010 r., I OSK 637/09, niepubl.). Zgodnie z treścią art. 97 ż 1 pkt 4 KPA, zawieszenie postępowania w tym trybie uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek. Miano- wicie, postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagad- nienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem spra- wy i wydaniem decyzji. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 TKU należy stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych i umów mię- dzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytu- cji. Zatem, rozstrzygnięcie przez Trybunał w zakresie skargi konstytucyjnej będzie miało znaczenie dla organu I instancji co do dalszego postępowania z wniosku strony, bowiem dotyczy regulacji prawnych związanych ze stoso- waniem przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczyste- go w prawo własności w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia. Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wy- danie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienie wstępne użyte w tym prze- pisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicz- nej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie 451 Prawo administracyjne zusy Część II. Prawo administracyjne prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważ- nych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przed- miotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 ż 1 pkt 4 TKU wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właści- wymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Formułując wymóg istnienia zależności, Kodeks postępowania karne- go nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępo- wania, instytucji tamującej bieg postępowania i opózniającej rozstrzygnię- cie sprawy. Trafnie przyjmuje zatem judykatura, że chodzi tu o bezpośred- ni związek przyczynowy (zob. uzas. wyr. NSA z 7.3.2001 r., III SA 32/00, niepubl.), bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decy- zji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny or- gan lub sąd (zob. uzas. wyr. NSA z 26.1.1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, Nr 2, poz. 55; uchw. NSA (5) z 3.6.1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, Nr 1, poz. 11). Gdy w sprawie wyłania się zatem zagadnienie , które wykazuje jedynie pośredni, luzny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decy- zji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ż 1 pkt 4 KPA, np. zwrócenie się organu administracji publicznej do organu wyż- szego stopnia o interpretację prawa, o opinię w celu wyjaśnienia wątpliwości prawnych w rozpoznawanej sprawie (wyr. NSA z 30.3.1983 r., I SA 1796/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 21 oraz z 17.3.1988 r., SAB/GD 14/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 41). Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powsta- nie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji admi- nistracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (zob. uzas. wyr. NSA z 8.6.1998 r., II SA 555/98, niepubl.; z 6.10.1997 r., II SA 14/97, niepubl.; zob. także wyr. NSA z 7.5.1999 r., IV SA 744/97, niepubl.). Podsumowując nawiązując do przedstawionych powyżej argumentów należy zgodzić się, że w przedmiotowej sprawie jest możliwe zastosowanie art. 97 ż 1 pkt 4 KPA. 452 Prawo administracyjne Kazus 7. Opinia prawna (1) ORZECZNICTWO WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.6.1998 r. II SA 555/98 (niepubl.) Okoliczność, że przeciwko osobom ubiegającym się o wydanie zezwolenia (przeciwko udziałowcom spółki) prowadzone jest postępowanie podatkowe mające na celu usta- lenie, czy z legalnych zródeł dochodu nabyli udziały w spółce, oraz że wyniki tego po- stępowania pozwolą organowi administracji na wyrobienie sobie opinii o tych osobach, a w związku z tym i na ocenę czy spełniają oni wymóg przewidziany w art. 33 ust. 1 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, nie może być traktowana jako za- gadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ż 1 pkt 4 KPA, od którego w ogóle zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie żądanego zezwolenia. W takiej sytuacji nie chodzi bowiem o rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego, a jedy- nie o ustalenia faktyczne. WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.10.1997 r. II SA 14/97 (niepubl.) Okoliczność, że przeciwko osobie ubiegającej się o udzielenie koncesji na obrót bronią wszczęte zostało postępowanie karne o czyn zagrożony karą grzywny i osoba ta może być ewentualnie uznana za winną popełnienia tego czynu, nie można traktować jako zagad- nienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ż 1 pkt 4 KPA, od którego w ogóle zależy roz- patrzenie sprawy o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej. W takiej sytuacji nie chodzi bowiem o rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego, a jedynie o ustalenia faktyczne. To, czy skarżący daje rękojmię należytego prowadzenia wniosko- wanej przez niego działalności gospodarczej, organ koncesyjny obowiązany jest ocenić samodzielnie, w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy sprawy. WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.5.1999 r. IV SA 744/97 (niepubl.) 1. Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco okre- ślone w art. 97 ż 1 KPA. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opózniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. 2. Kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji lokalizacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości. 3. Zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 ż 1 pkt 1 KPA, organ nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzy- 453 Prawo administracyjne Część II. Prawo administracyjne gnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obo- wiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administra- cyjnej . WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.3.2001 r. III SA 32/00 (niepubl.) Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orze- czenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia praw- nego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przed- miotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.1.1993 r. II SA 1678/92 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 55) W sprawie dotyczącej przeniesienia siedziby adwokata w trybie określonym w art. 71 ustawy z 26.5.1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) nie można kwestionować prawidłowości dokonanego wpisu na listę adwokatów i z tego powodu zawieszać postępowania na podstawie art. 97 ż 1 pkt 4 KPA. UCHWAAA Naczelnego Sądu Administracyjnego (5) z 3.6.1996 r. OPK 14/96 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 11) 1. Brak planu szczegółowego, do którego uchwalenia zobowiązują ustalenia miejsco- wego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego jako plan ogólny pod rządami ustawy z 12.7.1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), nie stanowi przesłanki dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). 2. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się stosownie do art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie ustaleń miejsco- wego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w okresie przejściowym (5 lat od dnia wejścia w życie wymienionej ustawy) staje się jeżeli dla określonego obszaru nie uchwalono planu pod rządami nowej ustawy plan dotychczasowy. 454 Prawo administracyjne Kazus 7. Opinia prawna (1) WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.3.1983 r. I SA 1796/82 (ONSA 1983, Nr 1, poz. 21) 1. Klauzula derogacyjna generalna, zawarta w pkt 4 obwieszczenia Ministra Admini- stracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 22.2.1982 r. w sprawie wykazu obowiązujących aktów prawnych ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym i Dzienni- ku Budownictwa oraz nieogłoszonych (Dz.Urz. MAGTiOŚ Nr 1, poz. 1) nie obejmuje aktów ogłoszonych w Dzienniku Budownictwa, a zatem do aktów takich nie ma za- stosowania. W związku z tym zachowuje moc zarządzenie Nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 29.1.1974 r. w sprawie wskazników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz.Bud. Nr 2, poz. 2). 2. Zdanie rozpoczynające ż 4 wyżej wymienionego zarządzenia Nr 9 wprawdzie upo- ważnia organy administracji państwowej do stosowania odstępstw od normatywu urbanistycznego w wypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi , jednakże pojęcie to łączy z warunkami o charakterze obiektywnym, wynikającym z chronio- nych lub zastanych walorów przyrodniczych, kulturalnych i zdrowotnych otoczenia. Wymienione w tym przepisie przykłady nie mogą być interpretowane rozszerzająco i zmierzać do uznania zabudowy wielkomiejskiej i stopnia technicznego uzbrojenia terenu za wypadek uzasadniony warunkami lokalowymi . 3. Zwrócenie się organu administracji państwowej do organu wyższego stopnia o in- terpretację prawa nie jest tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez inny organ, od czego zależy rozstrzygnięcie sprawy i nie może stanowić okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 ż 1 pkt 4 KPA. WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.3.1988 r. SAB/GD 14/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 41) Gdy organ administracji państwowej uznaje za stosowne wyjaśnić wątpliwości prawne w rozpoznawanej sprawie przez zasięgnięcie opinii organu zwierzchniego, nie występu- je kwestia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji. Tym samym nie zachodzi możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ż 1 pkt 4 KPA. 455 Prawo administracyjne