BUDŻET PACSTWA I BUDŻETY SAMORZDOWE Procedura budżetowa PROCEDURA BUDŻETOWA to zasady postępowania organów publicznych i jednostek realizujących budżet w trakcie planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli wykonania budżetu PROWIZORIUM BUDŻETOWE to uproszczony krótkoterminowy budżet na okres krótszy niż rok budżetowy obowiązujący wówczas, kiedy z ważnych przyczyn organ władzy wykonawczej nie mógł przedstawić w obowiązującym terminie projektu ustawy/uchwały budżetowej. Ustawę/uchwałę o prowizorium budżetowym uchwala organ stanowiący. ABSOLUTORIUM BUDŻETOWE akceptacja działalności organu wykonawczego (Rady Ministrów, wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu, zarządu województwa) przez organ stanowiący (Sejm, radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa) w sprawie wykonania budżetu, podejmowana w formie uchwały organu stanowiącego. Budżet państwa określa 1. Aączną kwotę prognozowanych dochodów podatkowych i niepodatkowych budżetu państwa 2. Aączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa 3. Aączną kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze zródłami jego pokrycia 4. Aączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich 5. Aączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich 6. Wynik budżetu środków europejskich 7. Aączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa 8. Aączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa 9. Planowane salo przychodów i rozchodów budżetu państwa 10. Limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. Planowanie budżetu państwa ��Minister Finansów (MF) przedstawia Radzie Ministrów (RM) założenia projektu budżetu państwa oraz wykaz jednostek podsektora rządowego, których plany finansowe mogą być ujęte w ustawie budżetowej. ��Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują i przedstawiają MF dysponenci części budżetowych według określonych przez niego trybu i zasad (nota budżetowa). ��Kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, opracowują i przedstawiają projekty planów finansowych właściwym ministrom w terminach określonych przez MF. ��Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem. Uchwalanie budżetu państwa ��Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i przekazuje go Sejmowi (wraz z uzasadnieniem) do końca września roku przed rokiem budżetowym. ��Ustawę budżetową uchwala Sejm i Senat w ciągu czterech miesięcy licząc od dnia otrzymania od Rady Ministrów projektu ustawy budżetowej. ��Prezydent RP podpisuje ustawę budżetową lub może ją skierować do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli uzna, że ustawa nie jest zgodna z Konstytucją RP. ��Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia (bez względu na dzień jej uchwalenia) i jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw. Ustawa budżetowa 1/2 �� Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym �� Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego �� Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy �� Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy �� Ustawa budżetowa składa się z budżetu państwa, załączników, postanowień Ustawa budżetowa 2/2 W załącznikach do ustawy budżetowej zamieszcza się: �� podatkowe i niepodatkowe dochody budżetu państwa według zródeł dochodów oraz części i działów klasyfikacji budżetowej, �� wydatki budżetu państwa w podziale na części, działy, rozdziały klasyfikacji budżetowej wydatków oraz grupy wydatków, �� programy finansowane z udziałem środków europejskich i plany wydatków budżetu państwa na finansowanie tych programów, �� plany finansowe: agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, państwowych funduszy celowych, państwowych osób prawnych �� wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i celowe oraz kwoty tych dotacji, �� zestawienie programów wieloletnich w układzie zadaniowym, �� zestawienie zadań zleconych JST, �� plan przychodów i rozchodów budżetu państwa. Budżet środków europejskich �� Budżet środków europejskich (BŚE) jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej. �� Różnica między dochodami i wydatkami BŚE stanowi odpowiednio nadwyżkę BŚE albo deficyt BŚE. �� Nadwyżka/deficyt BŚE nie są wliczane odpowiednio do nadwyżki/deficytu budżetu państwa. �� Deficyt BŚE jest finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. �� Nadwyżka BŚE jest zródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu BŚE. Wieloletni plan finansowy państwa 1/3 �� WPFP to plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na cztery lata budżetowe. �� WPFP jest sporządzany w układzie obejmującym funkcje państwa wraz z celami i miernikami stopnia wykonani danej funkcji i uwzględnia: cele średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz kierunki polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów. �� WPFP w podziale na poszczególne lata budżetowe określa: podstawowe wielkości makroekonomiczne, kierunki polityki fiskalnej, prognozy dochodów i wydatków budżetu państwa, kwotę deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz zródła ich sfinansowania, prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich, wynik budżetu środków europejskich, skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów publicznych, kwotę państwowego długu publicznego. Wieloletni plan finansowy państwa 2/3 �� Prognozę dochodów budżetu państwa ujmuje się w WPFP wg. głównych kategorii dochodów (dochody podatkowe i dochody niepodatkwe, cła, środki europejskie). �� Prognozę wydatków budżetu państwa ujmuje się w WPFP z wyszczególnieniem: wydatków stałych związanych z utrzymaniem funkcjonowania organów władzy publicznej i wykonywaniem zadań administracji rządowej, wydatków na obsługę długu publicznego, środków własnych UE, dotacji dla FUS i KRUS, subwencji ogólnej i dotacji na zadania zlecone JST, wydatków na sfinansowanie zobowiązań wynikających z przyjętych programów wieloletnich, wydatków na realizację działań rozwojowych kraju, środków przeznaczonych na realizację zadań współfinansowanych z udziałem środków europejskich, innych wydatków. Wieloletni plan finansowy państwa 3/3 �� WPFP stanowi podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. �� Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt WPFP. �� Rada Ministrów uchwala WPFP i ogłasza go w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. �� WPFP jest aktualizowany przez Radę Ministrów w drodze uchwały, corocznie w terminie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej i uwzględnia prognozę na kolejne trzy lata. �� Ministrowie w terminie do 15 kwietnia, przedkładają Ministrowi Finansów informacje o realizacji WPFP, w tym o stopniu realizacji celów. �� Minister Finansów wraz z sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej przedkłada Radzie Ministrów informację o przebiegu wykonania WPFP, która jest ogłaszana przez Radę Ministrów (MP, BIP). Wykonanie budżetu państwa �� Ustawę budżetową wykonuje Rada Ministrów w trakcie roku budżetowego (kieruje wykonywaniem budżetu), który rozpoczyna się 1 stycznia i kończy 31 grudnia. �� W terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają MF szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej (układ wykonawczy) opracowany w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej. Następnie jednostki podległe sporządzają plany finansowe celem zapewnienia ich zgodności z ustawą budżetową. �� MF w porozumieniu z dysponentami części budżetowych opracowuje harmonogram realizacji budżetu państwa. Dla obsługi budżetu państwa są prowadzone następujące rachunki bankowe przez NBP: �� centralny rachunek bieżący budżetu państwa, z wyodrębnieniem rachunków dochodów i wydatków budżetu państwa oraz rachunków środków do sfinansowania pożyczkowych potrzeb budżetu państwa �� rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych, z wyodrębnieniem rachunków dochodów i wydatków �� rachunki bieżące urzędów obsługujących organy podatkowe, dla gromadzenia dochodów budżetu państwa, z wyodrębnieniem rachunków dla niektórych rodzajów dochodów �� rachunki bieżące państwowych funduszy celowych, o ile przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej �� rachunki pomocnicze �� rachunki bieżące jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej Kontrola wykonania budżetu państwa ��MF przedstawia komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu i Najwyższej Izbie Kontroli (NIK) informację o przebiegu wykonania budżetu państwa za pierwsze półrocze w terminie do dnia 10 września tego roku. ��Rada Ministrów przygotowuje roczne sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, które przedstawia Sejmowi i NIK do końca maja roku po roku budżetowym. ��Sprawozdanie to ocenia Sejm zapoznając się uprzednio z opinią NIK o powyższym sprawozdaniu. ��Sejm udziela lub nie absolutorium Radzie Ministrów z wykonania budżetu państwa w terminie 90 dni licząc od dnia otrzymania wspominanego sprawozdania. Budżet jednostki samorządu terytorialnego ��Budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. ��Budżet JST jest uchwalany na rok budżetowy. ��Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. ��Podstawą gospodarki finansowej JST w roku budżetowym jest uchwała budżetowa. ��Uchwała budżetowa składa się z budżetu JST i załączników (zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST; plan dochodów rachunku dochodów placówek oświatowych; plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych). Planowanie budżetu JST ��Projekt uchwały budżetowej (projekt budżetu JST) przygotowuje organ wykonawczy JST - zarząd JST, tj. w gminie wójt (W), burmistrz (B), prezydent miasta (PM), w powiecie zarząd powiatu (ZP), w województwie zarząd województwa (ZW) i przekazuje go do dnia 15 listopada roku przed rokiem budżetowym organowi stanowiącemu JST, tj. w gminie radzie gminy (RG), w powiecie radzie powiatu (RP), w województwie samorządowym sejmikowi województwa (SW). ��W pracach nad projektem budżetu JST główną rolę odgrywa skarbnik odpowiednio gminy, powiatu, województwa i referat budżetu odpowiednio urzędu gminy, starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego. Uchwalanie budżetu JST ��Uchwałę budżetową uchwala odpowiednio RG, RP, SW najpózniej do końca stycznia roku budżetowego. ��Jeżeli RG, RP, SW nie uchwalą uchwały budżetowej w powyższym terminie, to do końca lutego roku budżetowego budżet danej JST ustali w zakresie obowiązkowych zadań własnych i zleconych regionalna izba obrachunkowa. ��Uchwała budżetowa jest ogłaszana w Dzienniku Uchwał i obowiązuje od dnia 1 stycznia roku budżetowego (bez względu na dzień jej uchwalenia). ��Uchwałę budżetową wykonuje odpowiednio W, B, PM, ZP, ZW od dnia 1 stycznia do 31 grudnia. Uchwała budżetowa 1/2 Uchwała budżetowa JST określa: 1. łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych, 2. łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych, 3. kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze zródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST, 4. łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST, 5. łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST, 6. limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, Uchwała budżetowa 2/2 7. kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawarta umową z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST, 8. szczególne zasady wykonywania budżetu JST w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw, 9. uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, 10. inne postanowienia organu stanowiącego JST. Uchwała budżetowa JST może zawierać upoważnienie dla zarządu JST do: zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych; dokonywania zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego. Wieloletnia prognoza finansowa �� Organ wykonawczy przygotowuje projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (WPF) lub jej zmian, a organ stanowiący uchwala ją nie pózniej niż uchwałę budżetową. �� WPF obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. �� WPF powinna być realistyczna i określać: dochody i wydatki bieżące oraz majątkowe budżetu JST, wynik budżetu JST, przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowani deficytu, przychody i rozchody budżetu JST, kwotę długu JST oraz sposób sfinansowania spłaty długu, objaśnienia przyjętych wartości. �� Wartości przyjęte w WPF i w budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST. Wykonanie i kontrola wykonania budżetu JST ��Kasową obsługę budżetu JST wykonuje bank komercyjny wybrany przez JST. ��W, B, PM, ZP, ZW przygotowuje sprawozdanie z wykonania budżetu i przedstawia je odpowiednio RG, RP, SW do końca marca roku po roku budżetowym. ��Sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu, województwa ocenia odpowiednio RG, RP, SW zapoznając się uprzednio z opinią komisji rewizyjnej o powyższym sprawozdaniu. ��RG, RP, SW udziela lub nie W, B, PM, ZP, ZW absolutorium z wykonania budżetu w terminie do końca czerwca roku po roku budżetowym. Budżet liniowy 1/3 ó� Najpowszechniejsza postać budżetu stosowana zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w Polsce. ó� Środki publiczne przydzielane są poszczególnym jednostkom organizacyjnym (dysponentom środków budżetowych). ó� Oparty jest na ujmowaniu dochodów według zródeł ich pochodzenia a wydatków według rodzaju i kierunków wydatkowania w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej (działy, rozdziały, paragrafy). Budżet liniowy 2/3 ó� Przeniesienia środków pomiędzy działami, rozdziałami, paragrafami (czy w ramach działu, rozdziału) wymagają dokładnego określenia kompetencji organów publicznych. ó� Podziałka klasyfikacji budżetowej ma charakter operacyjny, a nie orientacyjny i ściśle obowiązuje jednostkę realizującą budżet, co powoduje wewnętrzną sztywność gospodarki budżetowej. ó� Wymusza planowanie na wyrost przez jednostki organizacyjne, a organy publiczne zaangażowane w procesie przygotowania, uchwalania i wykonywania budżetu stosują zasadę obcinania na wyrost . Budżet liniowy 3/3 ó� Mała precyzja oraz niekompleksowość planowania budżetowego wywołują deficyty środków finansowych w jednych podziałkach klasyfikacyjnych i nadwyżki w drugich. ó� Nie tworzy bodzców do innowacyjności, a także nie dostarcza niezbędnych informacji potrzebnych do efektywnego zarządzania finansami publicznymi. ó� Na etapie wykonywania, jak i sprawozdania zwraca szczególną uwagę na aspekty kontrolne, które polegają przede wszystkim na porównaniu planowanych dochodów i wydatków z rzeczywiście wykonanymi. Budżet zadaniowy ó� Jest rezultatem tzw. budżetowania programowego wprowadzonego w sektorze publicznym w latach 60- tych w Stanach Zjednoczonych. ó� Działalność w budżecie zadaniowym ujmowana jest w formie zadań nazwanych, opisanych i w miarę możliwości skwantyfikowanych pod względem przewidywanych wyników, kosztów i wskazników efektywności możliwych do osiągnięcia. ó� Budżet zadaniowy powiązany jest z planowaniem wieloletnim (rzeczowym i finansowym). W budżecie zadaniowym należy: wyznaczyć cele do realizacji przypisać celom konkretne zadania ustalić charakter zadania dokonać podziału działalności na poszczególne zadania i wyznaczyć koordynatorów tych zadań ustalić szczegółowy harmonogram realizacji zadań wyznaczyć metody kalkulacji kosztów zadania oraz zródła finansowania zadania ustalić mierniki określające stopień realizacji celów (zadań) wyznaczyć koordynatora całego projektu (zadania) ustalić zasady współpracy między ośrodkami w celu realizacji zadania Cechy budżetu zadaniowego Instrument zarządzania finansami oparty na układzie zadań. Zapewnia elastyczność gospodarki budżetowej. Planowanie oparte na zobiektywizowanym rachunku nakładów i efektów. Odpowiada na pytanie co zostało zrobione, w jaki sposób i jak efektywnie. System informacji umożliwia porównanie poziomu wydatków z zakresem rzeczowym zadań. Aktywność koordynatorów zadań w procesach procedury budżetowej. Planowanie zadań według rankingów zadań. Ustalone są całkowite koszty świadczonych usług i ich efektywność. Duża komunikatywność i przejrzystość informacji. Warunki funkcjonowania budżetu zadaniowego 1/6 1. Stabilne zródła finansowania podmiotów. 2. Uelastycznienie zasad prowadzenia publicznej gospodarki finansowej, w tym dyscypliny finansów publicznych w celu zwiększenia kompetencji koordynatorów zadań w porównaniu z obowiązującymi kompetencjami dysponentów budżetowych. 3. Określenie metodologii wyboru priorytetów działania publicznego (system ustalania hierarchii priorytetów działania). 4. Budżet zadaniowy powinien być zrozumiały nie tylko dla władz wykonawczych, ale także dla władz stanowiących i dla społeczeństwa, a zarazem umożliwiać współpracę władz publicznych na różnych szczeblach (organ stanowiący nie powinien wprowadzać zmian w budżecie zadaniowym). Warunki funkcjonowania budżetu zadaniowego 2/6 5. W budżecie zadaniowym muszą być określone mierniki zadań, tj. koszty determinujące wydatki na realizację zadań i ich efekty. Ważne jest też systemowe określenie wyboru formy realizacji zadania, czemu jednak nie sprzyja obecnie obowiązujące prawo zamówień publicznych. 6. Wdrażanie budżetu zadaniowego wymaga czasu, ale również wiedzy merytorycznej i metodologicznej pracowników przygotowujących i wykonujących budżet zadaniowy. W związku z tym bardzo ważne jest motywowanie pracowników przygotowujących i wykonujących budżet zadaniowy, czemu nie sprzyjają zasady premiowania pracowników administracji publicznej na szczeblu centralnym i samorządowym. Warunki funkcjonowania budżetu zadaniowego 3/6 7. Wprowadzenie budżetu zadaniowego wymaga odejścia od klasyfikacji budżetowej i resortowego podziału wydatków, co sprzyja współpracy podmiotów sektora finansów publicznych w realizacji konkretnych zadań publicznych. 8. Budżet zadaniowy powinien być przygotowany wariantowo, ale problemem jest czy zasada ta ma dotyczyć wariantów zadań, czy też wariantów budżetu zadaniowego jako całości. 9. Mierniki zadań muszą być: proste, zrozumiałe, a dane wykorzystane do ich obliczenia wiarygodne (trafność prognoz). Jednak raz określone mierniki nie są niezmienne i powinny ewoluować wraz ze zmianą sytuacji politycznej (zmiana priorytetów działania), czy też wraz z nowymi informacjami z zakresu jakości zarządzania publicznego. Warunki funkcjonowania budżetu zadaniowego 4/6 9. Zróżnicowany winien też być zakres mierników, to znaczy najwęższy dla organu stanowiącego i następnie zasób wykorzystywanych mierników wzrasta idąc w dół w hierarchii podmiotów przygotowujących i realizujących budżet zadaniowy, przy czym lepiej aby tych mierników było mniej, a za to bardziej dokładnych. Mierniki powinny umożliwiać ocenę zadania z punktu widzenia: obywatela, użytkownika, podatnika. 10. Ewaluacja programu jest czasochłonna, pracochłonna i kosztochłonna, a więc bardzo ważne jest aby wybrać właściwe programy do ewaluacji zgodnie z określoną hierarchią priorytetów działania. Programy oceniane są z punktu widzenia ich: gospodarności, efektywności i skuteczności. Ważne są też środki finansowe na zbieranie danych do określenia mierników dla poszczególnych zadań. Warunki funkcjonowania budżetu zadaniowego 5/6 11. W budżecie zadaniowym nie wolno zastępować wcześniej określonych celów wskaznikami, a zatem mierniki dostarczają materiału liczbowego do oceny (interpretacji). Poleżenie nacisku na osiągnięcie zakładanego poziomu miernika, a nie na realizację celu prowadzi do zniekształcenia celu i poziomu ryzyka związanego z jego realizacją. 12. W budżetowaniu zadaniowym planowanie nie może być tylko zdecentralizowane, gdyż ważne jest też planowanie scentralizowane i wiążąca się z nim rola koordynatora, który określa priorytety działania i czuwa nad ich realizacją. Dlatego też budżet zadaniowy winien być wprowadzany etapowo (od pilotażu wybranych zadań po cały budżet). Warunki funkcjonowania budżetu zadaniowego 6/6 13. Konieczność wprowadzenia audytu jakościowego i kształcenia ekspertów efektywnościowych, którzy określą jasne standardy dla mierników zadań (ocena jakości tych wskazników). 14. Mierniki zadań mają służyć ocenie realizacji zadania, a więc przede wszystkim ocenie dostarczanego produktu, jako wyniku realizowanego zadania publicznego (nakłady/efekty). Ważne jest przy tym ścisłe określenie procedur ograniczenia lub likwidacji zadań, które nie są realizowane w oparciu o zasady: gospodarności, efektywności i skuteczności. 15. Budżet zadaniowy winien być powiązany z planowaniem wieloletnim (minimum 4-letnim).