AKADEMIA OBRONY NARODOWEJ
WYDZIAŁ BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO
METODYKA OPRACOWANIA
PLANU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
WARSZAWA
2011
2
1
2
AKADEMIA OBRONY
NARODOWEJ
3
A
4
METODYKA OPRACOWANIA PLANU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
/ kier. tematu badawczego: płk dr hab. inż. Grzegorz SOBOLEWSKI/
5
Rozpoczęto: 01. 12. 2010
Zakończono: 15. 06. 2011
6
102
7
8
9
3
ZESPÓŁ AUTORSKI:
Kierownik zespołu:
płk dr hab. inż. Grzegorz SOBOLEWSKI – wstęp, rozdział 1, zakończenie
Wykonawcy:
ppłk dr Dariusz MAJCHRZAK – rozdział 3
mgr Anna SKOLIMOWSKA – rozdział 2
RECENZENT:
dr hab. Andrzej GLEN
4
SPIS TREŚCI
GŁÓWNE ZAŁOŻENIA ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO W POLSCE.............. 9
Proces powstawania systemu zarządzania kryzysowego................................................ 9
PLANOWANIE W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM .............................................. 32
Problematyka planowania w zarządzaniu kryzysowym w Polsce ................................ 57
TEORETYCZNO-PRAKTYCZNE ASPEKTY OPRACOWYWANIA PLANU
Tworzenie zespołu do opracowania planu zarządzania kryzysowego.......................... 80
5
WSTĘP
Zasadniczą funkcją państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom,
stworzenie sytemu ochronnego środowiska naturalnego i elementów infrastruktury
technicznej, a w głównej mierze ochrony infrastruktury krytycznej. Poprawne
zorganizowanie system bezpieczeństwa narodowego, a w tym podsystemu zarządzania
kryzysowego powinno zapewniać niezakłócone funkcjonowanie społeczeństwa
w niespodziewanych i kryzysowych sytuacjach różnego charakteru. Dlatego, też
zasadniczym
obowiązkiem
głównych decydentów administracji rządowej
i samorządowej jest opracowanie oraz wdrożenie sprawnych rozwiązań systemowych
zapobiegania, przygotowania i skutecznego reagowania na sytuacje, których źródłem
zazwyczaj są różnego rodzaju zagrożenia. Powinno to wyrażać się zbudowaniem
odpowiedniego reżimu prawa, bazy sił i środków oraz sformułowanie koncepcji
działania (planów i procedur), umożliwiających skuteczne zarządzanie kryzysowe.
Współcześnie zarządzanie kryzysowe to szereg przedsięwzięć organów
administracji rządowej i samorządowej (na poziomie międzynarodowym, narodowym
i regionalnym), ukierunkowanych na zapobieganie sytuacjom kryzysowym,
przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań,
reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz odtwarzanie
(odbudowę) infrastruktury krytycznej. Struktura narodowego systemu zarządzania
kryzysowego w głównej mierze opiera się na administracji publicznej poszczególnych
szczebli – począwszy od wójta, poprzez starostę i wojewodę aż do administracji
rządowej (właściwy minister, premier). Poszczególne poziomy administracji
publicznej posiadają w swoich zasobach narzędzia do realizacji zadań z zakresu
zarządzania kryzysowego, takie jak: straż pożarna, służby ratowniczo-medyczne,
służby utrzymania porządku publicznego (policja, straż miejska) i inne.
Z tego względu potrzebny jest mechanizm skutecznego działania podmiotów
realizujących zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Punktem wyjścia powinno
być poprawne planowanie, którego efektem jest plan zarządzania kryzysowego
poszczególnych podziałów administracyjnych (gminne, powiatowe, wojewódzkie,
resortowe i krajowe plany zarządzania kryzysowego).
6
Badania naukowe prowadzą do formułowania zasad, praw i prawidłowości,
które opisują, wyjaśniają oraz pozwalają przewidywać zjawiska zachodzące w czasie
podejmowania działań, miedzy innymi z zakresu zarządzania kryzysowego.
Pojawienie się wymagających rozstrzygnięcia istotnych kwestii dotyczących
identyfikacji współczesnych, możliwych zagrożeń kryzysowych oraz pragnienie
uzupełnienia wiedzy na drodze naukowego poznania zaowocowało sformułowaniem
problemów naukowych. Temat pracy nakreśla obszar problemowy, który w swej
istocie jest obecnie aktualny i ważny dla specjalistów zajmujących się kwestiami
zarządzania kryzysowego w ujęciu regionalnym, narodowym i międzynarodowym.
Było to potrzebą i przyczyną podjęcia stosownych wysiłków celem identyfikacji
problemu i na tej podstawie wypracowania elementów projektowych. Powyższe treści
uznano, jako element sytuacji problemowej ukazujący zasadność podjęcia badań
i zaprezentowania uzyskanych rezultatów.
Główny problem badawczy wyrażono w postaci następującego pytania:
Jaką funkcję w zarządzaniu kryzysowym spełnia planowanie i jakie
przyjmować rozwiązania organizacyjne i proceduralne w kwestii opracowania
planu zarządzania kryzysowego, aby jego treści stanowiły realną koncepcję
skutecznego reagowania na powstałą sytuację kryzysową?
Rozwiązanie tak sformułowanego problemu głównego wymagało uzyskania
odpowiedzi na następujące pytania szczegółowe:
1. Jakie są współczesne założenia (treści) zarządzania kryzysowego
w Polsce?
2. Jaką funkcję spełnia planowanie w sprawnym zarządzaniu sytuacjami
kryzysowymi?
3. Jakie są główne rodzaje i zasady planowania?
4. Jaką funkcję spełniają plany zarządzania kryzysowego w sprawnym
zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi?
5. Jakie przyjąć procedury opracowania planu zarządzania kryzysowego, aby
jego treści umożliwiały zorganizowane reagowanie w przypadku
powstania sytuacji kryzysowych?
7
Powszechnie uznanym wyznacznikiem zorganizowanych badań naukowych jest
ich cel. Uwzględniając, zatem przedmiot badań i wskazaną potrzebę uzupełnienia
wiedzy w odniesieniu do problemu głównego i problemów szczegółowych
sprecyzowano cel pracy naukowej.
Celem poznawczym jest wniesienie nowych wartości do teorii bezpieczeństwa
narodowego w części dotyczącej zarządzania kryzysowego, a w szczególności
procedur i zasad opracowania planów zarządzania kryzysowego. Celem
pragmatycznym jest twórcze wykorzystanie proponowanych rozwiązań dotyczących
metodyki opracowania planów zarządzania kryzysowego.
W przewidywaniach hipotetycznych Zespół dostrzega wiele obszarów
problemowych związanych z istotą i relacjami miedzy planowaniem a skutecznością
działań w ramach reagowania kryzysowego, które wymagają zbadania celem ich
aktualizacji i na tej podstawie zaprojektowania głównych założeń opracowywania
planu zarządzania kryzysowego. W celu optymalnego wykorzystania dostępnych sił
i środków w sytuacjach kryzysowych oraz w zakresie zapobiegania sytuacjom
kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli, reagowania
w sytuacjach kryzysowych oraz odtwarzania infrastruktury i przywracania jej
pierwotnego charakteru na poszczególnych szczeblach administracyjnych realizuje się
szereg
przedsięwzięć organizacyjnych, miedzy innymi polegających na
opracowywaniu planów, w tym planów zarządzania kryzysowego. Niezbywalnym
obowiązkiem władz wszystkich szczebli administracji jest zapewnienie
bezpieczeństwa ludności, środowisku i elementom infrastruktury krytycznej, stąd na
poszczególnych poziomach administracji rządowej i samorządowej opracowuje się
plany zarządzania kryzysowego. Ponieważ jednak zadania władz różnych szczebli,
realizowane w trakcie reagowania na sytuację kryzysową są dostosowane do ich
potencjału i możliwych zagrożeń, stąd też treść planów zarządzania kryzysowego na
poszczególnych szczeblach zarządzania jest zróżnicowana. Jednakże metodyka
postępowania umożliwiająca opracowanie planu na wszystkich poziomach powinna
być podobna i cechować się ujednolicona procedurą pozwalającą na etapowe
zorganizowanie prac. W uogólnieniu plan zarządzania kryzysowego to dokument,
który przydziela organizacjom i osobom fizycznym obowiązki wykonania określonych
8
zadań w określonym miejscu i czasie w sytuacji, gdy wypadek wymaga podjęcia
czynności wykraczających poza zakres rutynowego działania którejś służby
reagowania kryzysowego. Ponadto, ustala zależności kierowania i współdziałania
pomiędzy instytucjami i pokazuje, jak działania reagowania będą koordynowane oraz
opisuje, jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji kryzysowej. Plan
zarządzania kryzysowego jest więc zasadniczym dokumentem zarządzania
kryzysowego który zapewnia:
ciągłe monitorowanie zagrożeń;
funkcjonowanie administracji publicznej w sytuacji kryzysowej;
funkcjonowanie i możliwości odtworzenia infrastruktury krytycznej;
racjonalne gospodarowanie siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych;
pomoc udzielaną ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania
w sytuacjach kryzysowych.
Do przeprowadzenia badań zaprojektowano klasyczną procedurę, w tym
głównie teoretyczne metody badawcze. Z metod empirycznych możliwe
do zastosowania obecnie było badanie opinii techniką wywiadów eksperckich,
zwłaszcza ze specjalistami – teoretykami i praktykami zajmującymi się zagadnieniami
zarządzania kryzysowego.
W zamyśle autorów było poznanie istoty przedmiotowej problematyki oraz
dotarcie do dostępnych i aktualnych źródeł wiedzy w interesującym nas zakresie.
Uznano, że wymaganą płaszczyzną do rozwiązywania problemów szczegółowych
związanych z kształtowaniem bezpieczeństwa społeczeństwa będzie szeroka
problematyka zarządzania kryzysowego, a w niej – procedura opracowania planu
zarządzania kryzysowego.
Struktura pracy zawiera w pierwszej kolejności określenie głównych treści
zarządzania kryzysowego wobec współczesnych zagrożeń. Kolejny rozdział został
poświęcony planowaniu, jako funkcji sprawnego zarządzania, określono jego rodzaje
i zasady poprawnego planowania. W rozdziale trzecim przedstawiono teoretyczno-
praktyczne aspekty opracowania planu zarządzania kryzysowego, skupiając się na
aspektach proceduralno-organizacyjnych.
9
1.
GŁÓWNE ZAŁOŻENIA ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
W POLSCE
Złożoność oraz dynamiczne zmiany zachodzące w środowisku bezpieczeństwa
wymuszają konieczność refleksji nad integralnością i efektywnością sytemu
zarządzania kryzysowego, jako głównego elementu systemu bezpieczeństwa
narodowego.
Poczynione założenia dynamicznego rozwoju kulturalno-cywilizacyjnego
świata i Europy kreującego liczne niemilitarne i militarne sytuacje kryzysowe, jak też
szerokie ujęcie zarządzania kryzysowego, jako zasadniczego elementu bezpieczeństwa
narodowego
1
sprawiły, iż zasadniczym celem rozdziału jest retrospekcja ewolucji
systemu zarządzania kryzysowego państwa, jego identyfikacja i sformułowanie
potrzeb i treści zarządzania kryzysowego.
1.1.
Proces powstawania systemu zarządzania kryzysowego
Poszukując okresu, w którym wykreował się system zarządzania kryzysowego
w Polsce, trudno wskazać na konkretną datę. Wątpliwa wydaje się teoria, kiedy
o integralnym systemie zarządzania kryzysowego możemy mówić po wprowadzeniu
ustawy o zarządzaniu kryzysowym w 2007 roku
2
. Zagrożenia kryzysowe w postaci
katastrof naturalnych obecne były w życiu i działalności człowieka niemalże od
zarania ludzkości. Następnie w wyniku coraz większej ingerencji człowieka w naturę,
rozwoju cywilizacyjnego zrodziły się nowe zagrożenia i do katalogu zagrożeń
kryzysowych włączono awarie obiektów przemysłowych i komunalnych, katastrofy
budowlane i katastrofy transportowe. Wobec wzrostu pojawiających się zagrożeń
człowiek nie pozostawał obojętny, w nieustanny sposób poszukiwał zabezpieczeń
1
Bezpieczeństwo narodowe możemy zdefiniować, jako zdolność państwa i jego narodu (społeczeństwa) do
zapewnienia pewności przetrwania (państwa jako instytucji, narodu jako grupy etnicznej, biologicznego
przeżycia ludności), integralności terytorialnej, niezależności politycznej, stabilności wewnętrznej oraz jakości
życia. Pewność ta jest kształtowana poprzez działania negatywne polegające na eliminowaniu zagrożeń
zewnętrznych i powstających w ramach państwa oraz działania pozytywne zapewniające przetrwanie,
posiadanie (tożsamość), funkcjonowanie i swobody rozwojowe państwa i narodu (społeczeństwa). R. Zięba,
J. Zając, Prognoza interesów narodowych i celów strategicznych w dziedzinie bezpieczeństwa
w perspektywie 20 lat, s. 3, www.bbn.gov.pl/portal/pl/575/2768/Publikacje.html, dostęp dn. 10.02.2011.
2
Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku.
10
przed możliwymi zagrożeniami. W miarę upływu czasu podejmowane działania
zmierzające do zapobiegania powstawaniu sytuacji kryzysowych i niwelowania
skutków ich wystąpienia również podlegały przeobrażeniom. W początkowej wersji
zarządzanie kryzysowe wyrażało się w głównej mierze bezpośrednimi działaniami
w obliczu wystąpienia zagrożenia, następnie działania owe przerodziły się
w działalność instytucjonalną. Nie mniej jednak, szeroki zakres zagrożeń sprawiał,
iż problematyką
przeciwdziałania
(zabezpieczenia)
powstawaniu
sytuacji
kryzysowych i podejmowaniem działań w postaci reagowania na powstałe zagrożenia
powodowało rozdrobienie zaangażowanych podmiotów. Brak było integralnego
systemu, który zespalałby wszelkie wysiłki zmniejszenia ryzyka powstania zagrożeń
i obniżenia ich skutków oraz integrował wszystkie wysiłki w celu sprawnego
rozwiązania powstałej sytuacji kryzysowej.
Na obecny kształt zarządzania kryzysowego w Polsce największy wpływ
wywarły zmiany polityczne, gospodarcze i ustrojowe po 1989 roku. Do głównych
czynników, które miały wpływ na ewolucję sytemu zarządzania kryzysowego
w Polsce możemy zaliczyć przemiany w postaci:
— nowej sytuacji geopolitycznej (rozpad Układu Warszawskiego);
—
określenie trójstopniowego podziału administracyjnego;
— wprowadzenie gospodarki wolnorynkowej.
Pierwszym dokumentem prawnym, jako próba integracji wysiłków w zakresie
rozwiązywania sytuacji kryzysowych była ustawa o ochronie przeciwpożarowej
uchwalona w 1991 roku. W ustawie określono zadania dla Krajowego Systemu
Ratowniczo – Gaśniczego (KSRG) w zakresie przydziału i kompetencji oraz
odpowiedzialności. Ustawa ta stanowiła pierwszy i bardzo istotny krok na drodze
uporządkowania sfery bezpieczeństwa publicznego państwa.
W pierwszej wersji ustawy system ratownictwa skupiał tylko i wyłącznie
jednostki ochrony przeciwpożarowej, którym przypisano kompetencje w zakresie
zapobiegania i zwalczania pożarów, klęsk żywiołowych i innych miejscowych
zagrożeń. W ustawie tej określone również zostały zasady kierowania działaniami
ratowniczymi.
Skandaliczne w skutkach działania organów administracji publicznej w zakresie
11
ratownictwa powodziowego i zarządzania kryzysowego były podczas „powodzi
stulecia” w dorzeczach Odry i Wisły w 1997 roku. Tragiczne w skutkach wydarzenia
(w wyniku powstałej sytuacji kryzysowej) były najlepszym sprawdzianem
funkcjonowania dla ówczesnych podmiotów, systemów i uregulowań prawnych
ratownictwa powodziowego i zarządzania kryzysowego. Zdarzenia te unaoczniły
potrzebę podjęcia kroków zmierzających do poszukiwania nowych rozwiązań
w zakresie sprawniejszego funkcjonowania społeczeństwa i administracji rządowej
i samorządowej w obliczu zaistniałych sytuacji kryzysowych.
Kolejne zdarzenia w postaci pożarów lasów w Kuźni Raciborskiej, katastrof
budowlanych i awarii technicznych oraz zdobyte doświadczenia w trakcie
rozwiązywania owych sytuacji kryzysowych i usuwania ich skutków potwierdzały
tezę, iż skuteczne i prawidłowe prowadzenie działań, zwłaszcza zakrojonych na
szeroką skalę, wymaga współdziałania różnych służb i podmiotów w ramach jednego
systemu.
Sukces w działaniu zespołowym, a takim niewątpliwie jest wspólne
rozwiązywanie sytuacji kryzysowej, możliwy jest tylko przy połączeniu wysiłków
wszystkich uczestniczących w nim podmiotów. To połączenie wysiłków nosi zwykle
miano współdziałania. Jest ono rozumiane, jako kooperacja pozytywna, działanie
wieloprzedmiotowe, którego uczestnicy wzajemnie sobie pomagają
3
. W świetle tego
określenia współdziałanie polega na uzgodnionym, co do celu, czasu i miejsca użycia
sił i środków (przykładowo: państwowej straży pożarnej, policji, jednostek
ratownictwa medycznego, jednostek SZ RP) w celu jak najsprawniejszego
rozwiązywania zaistniałej sytuacji kryzysowej. Jego istotą jest wspólne,
skoordynowane działanie wykonawców w realizacji ustalonego celu. Z istotą
współdziałania związany jest jego cel – w zarządzaniu kryzysowym będzie to
przejęcie kontroli nad niekorzystnym rozwojem sytuacji. Na wskutek udzielania sobie
pomocy przez uczestników działań ukierunkowanych na rozwiązanie powstałej
sytuacji kryzysowej, wynik wspólnego działania będzie inny niż przykładowo
jednostki Państwowej Straży Pożarnej, Policji i Sił Zbrojnych działały autonomicznie.
Zatem współdziałanie zaangażowanych podmiotów w ramach reagowania
3
T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław 1978, s. 273.
12
kryzysowego spełni swój cel, gdy uzyskany zostanie efekt większy niż sumaryczny
wynik indywidualnego działania poszczególnych uczestników wspólnych działań.
Dlatego też motywem współdziałania, jest pewność uzyskania korzyści
w porównywaniu z działaniami samodzielnym.
Mając powyższe na uwadze możemy przyjąć, iż współdziałanie (wzajemne
uzupełnianie się) różnych specjalistycznych służb oraz podmiotów w działaniach
reagowania kryzysowego jest głównym warunkiem szybkiego i skutecznego ich
prowadzenia. Taki sposób rozumienia szeroko pojętego reagowania kryzysowego,
którego głównym elementem był Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy, stanowił
przyczynę jego ciągłego doskonalenia.
Przykładem podjęcia działań w celu utworzenia systemu, który integrowałby
wszystkie podmioty w ramach reagowania kryzysowego, był projekt ustawy, który
miał na celu zmianę ustawy o powszechnym obowiązku obronnym RP z 1967
4
roku.
W 1998 roku Rada Ministrów przyjęła i skierowała do Sejmu, opracowany przez
Szefa Obrony Cywilnej projekt ustawy, który zakładał zastąpienie obrony cywilnej
ochroną cywilną oraz na powierzeniu jej nowych zadań z zakresu zarządzania
kryzysowego. W konsekwencji dążąc do prawidłowej działalności w przypadku
wystąpienia sytuacji kryzysowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
utworzył dnia 26 listopada 1998 roku Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony
Ludności. W ramach utworzonej komórki powstaje pierwsze Centrum Zarządzania
Kryzysowego. Powstały Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności
przystąpił do opracowania kolejnych projektów ustaw między innymi o planowaniu
cywilnym i zarządzaniu kryzysowym. W tym samym czasie Instytut Spraw
Publicznych opracował i przedstawił projekt ustawy o gotowości cywilnej
i zarządzaniu kryzysowym. Po konsultacjach międzyresortowych i licznych
poprawkach przygotowany projekt ustawy trafia w 2001 roku do Sejmu, a następnie
do Senatu. W sierpniu 2001 roku ustawa została skierowana przez marszałka Sejmu do
prezydenta RP, który niestety ją zawetował. W ten oto sposób po czterech latach od
powodzi powrócono do sytuacji wyjściowej, czyli braku prawnych rozstrzygnięć
4
Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz.U. z 1967 r., Nr 44, poz. 220 z późn. zm.).
13
odnośnie funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego.
Kolejnym istotnym zdarzeniem w obszarze zarządzania kryzysowego była
decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2000 roku w sprawie
zlikwidowania Urzędu Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. Infrastrukturę
i zadania zlikwidowanego urzędu przejmuje Komenda Główna Państwowej Straży
Pożarnej.
Następnym ważnym etapem w zakresie tworzenia systemu zarządzania
kryzysowego w naszym kraju, była uchwała z dnia 18 kwietnia 2002 roku, kiedy
uchwalono ustawę o stanie klęski żywiołowej. Przyjęta ustawa określa zasady
wprowadzania i funkcjonowania społeczeństwa i administracji publicznej w stanie
klęski żywiołowej. Wskazuje szczegółowy zakres działań i kompetencji organów
władzy publicznej a także zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie stanu
klęski żywiołowej, jako narzędzia prawnego państwa w celu zapobiegania skutkom
katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej.
W 2005 roku zainicjowane zostały w ministerstwie Spraw Wewnętrznych
i Administracji prace nad przygotowaniem rządowego projektu ustawy o zarządzaniu
kryzysowym. Projekt ten po przeprowadzeniu licznych konsultacji międzyresortowych
(przez okres dwóch lat) ostatecznie zostaje uchwalony dnia 26 kwietnia 2007 roku. Po
podpisaniu przez Prezydenta RP w sierpniu 2007 roku zaakceptowana ustawa
o zarządzaniu kryzysowym weszła w życie. Wprowadzona ustawa dała podstawy
prawne w zakresie usankcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce.
Doświadczenia minionych lat pokazują, że niezmiennie istnieje duże
prawdopodobieństwo powstania sytuacji kryzysowej w wyniku wyzwań i zagrożeń
będące następstwem katastrof i klęsk żywiołowych, które mogą być spowodowane nie
tylko siłami natury, ale także zamierzoną bądź niezamierzoną działalnością człowieka.
Termin zagrożenie określany jest, jako sytuacja, w której pojawia się
prawdopodobieństwo powstania stanu niebezpiecznego dla otoczenia. Dlatego też
zagrożenie może być bezpośrednią przyczyną rozpoczęcia i rozwoju procesu
zmiennego, który w rezultacie może doprowadzić do zachwiania równowagi,
powstania sytuacji kryzysowej, utraty możliwości kontroli nad przebiegiem wydarzeń,
co w rezultacie prowadzi do powstania kryzysu. Tak, więc zagrożenie wymaga
14
podejmowania działań (reagowania) celem niedopuszczenia do powstania i rozwoju
sytuacji niebezpiecznej (sytuacji kryzysowej). Natomiast wyzwanie jest sygnałem do
podjęcia stosownych działań, oznacza powstałą nową sytuację wymagającą od
danego podmiotu sformułowania odpowiedzi, najczęściej wyrażeniu określonego
stanowiska i artykułowanie ostrzeżeń oraz przedstawieniu możliwości reagowania.
Uwzględniając powyższe spostrzeżenia, wyzwanie możemy traktować, jako
możliwość pojawienia się problemu, przy czym waga tego problemu w początkowej
fazie nie jest znacząca. Można, więc przyjąć, że jest to wymagająca rozwiązania
sytuacja, w której istnieje małe prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń
funkcjonowania danego podmiotu. Mimo, to wyzwania niedostrzeżone lub
ignorowane mogą przekształcać się w zagrożenia. Bardzo często zagrożenie to
wyzwanie, któremu nie przeciwdziałano skutecznie we właściwym czasie i które nie
zostało rozwiązane. Jeśli wyzwanie zostanie w porę dostrzeżone, a działania podjęte,
to nie przekształci się ono w zagrożenie.
Podsumowując, nie można używać obu terminów zamiennie, gdyż występuje
istotna różnica w znaczeniu tych pojęć. O ile zagrożenie wymaga podejmowania
działań przez dany podmiot celem ich neutralizacji dla zachowania stabilności, to
wyzwanie może być tylko sygnałem do podjęcia takowych działań. Często
zaniechanie owych działań w przypadku pojawienia się wyzwań, przekształcić się
może w zagrożenie. Dlatego też można wyróżnić cechę łączącą oba zjawiska –
przechodzenie zjawisk z kategorii wyzwań do zagrożeń. Przykładowo to, co jeszcze
ćwierć wieku temu stanowiło wyzwanie (np. zanieczyszczenie środowiska), dziś stało
się zagrożeniem
5
.
Analiza sytuacji kryzysowych pozwala sądzić, że przyczyny i symptomy
powstawania rożnego typu zagrożeń nie ulegną znaczącym zmianom i będą w głównej
mierze generowane poprzez zachodzące zjawiska naturalne jak też przez działalność
człowieka i związany z tym postęp kulturowo-cywilizacyjny. W czasie pokoju wiele
czynników i sytuacji stwarzają poważne zagrożenia dla ludzi i środowiska. Możliwych
jest wiele kryteriów taksonomii zagrożeń, m. in. ze względu na: źródła, przyczyny,
skala negatywnych następstw, prognozowany czas usuwania skutków i następstw,
5
Por. R. Zięba, Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s. 242.
15
spodziewaną
dziedzinę
oddziaływania,
spodziewany
obszar
(terytorium)
oddziaływania, itp.
Ze względu na źródła (przyczyny), jako podstawowe kryterium możemy
zaproponować następującą typologię zagrożeń kryzysowych:
zagrożenia pochodzenia naturalnego i zagrożenia ekologiczne,
zagrożenia wywołane działalnością człowieka i awarie techniczne,
zagrożenia wynikające z zachowań społecznych.
Wobec tego, wśród zagrożeń kryzysowych, możemy wyróżnić zagrożenia
naturalne, związane z siłami przyrody, zagrożenia techniczne, związane z rozwojem
cywilizacyjnym i działalnością człowieka, np. wielkie katastrofy budowlane, awarie
zakładów produkcyjnych oraz zagrożenia społeczne – agresję militarna, terroryzm,
zorganizowaną przestępczość, gdzie sprawcą jest człowiek, bądź grupa ludzi
stwarzająca zagrożenie, osiągając swoje cele.
Za zagrożenia naturalne przyjmujemy takie, których powstawanie nie jest
spowodowane działalnością człowieka, lecz są wywołane przez czynniki fizyczne,
przez siły i zjawiska przyrodnicze, zanieczyszczeniami i efektem cieplarnianym itp.
Zagrożenia naturalne istniały od zawsze, zagrażając ludziom, zwierzętom oraz
otaczającej infrastrukturze.
Powstawanie takich zagrożeń spowodowane jest różnymi czynnikami, m. in.
ruchami skorupy ziemskiej, klimatem czy innymi żywiołami. Do naturalnych zagrożeń
człowieka, często nazywanych klęskami żywiołowymi, które wywołują duże straty
ludzkie i materialne w głównej mierze możemy zaliczyć: pożary, zagrożenia
atmosferyczne, biologiczne, geologiczne i zagrożenia ekosystemu.
Wśród wielu czynników, jakie współcześnie zagrażają bezpiecznej egzystencji
człowieka, naturalnemu środowisku zaliczyć trzeba zagrożenia techniczne, (nazywane
często, jako cywilizacyjne), które związane są przede wszystkim z działalnością
gospodarczą człowieka a ściśle z postępem naukowo-technicznym i stopniem
zaawansowania cywilizacyjnego społeczeństwa. Do najbardziej typowych zagrożeń
technicznych możemy zaliczyć: awarie obiektów przemysłowych i komunalnych,
katastrofy budowlane, katastrofy transportowe.
16
Zagrożenia społeczne, jako ujemne w swych skutkach procesy
internacjonalizacji, które niosą ze sobą zagrożenia dla rozmaitych dziedzin życia
społeczeństw. Są to zagrożenia dla pokoju, tożsamości narodowych, zdrowia
człowieka i jego środowiska oraz współżycia międzynarodowego. W głównej mierze
będą to: migracje, zgromadzenia i niepokoje ludności (bunty i rewolty), powstania
i konflikty zbrojne, przestępczość zorganizowana, terroryzm.
Bardzo często skutki występujących zagrożeń można przyrównać do zniszczeń
wywołanych działaniami wojennymi, ponieważ towarzyszą im równie wielkie
uciążliwości, a także ofiary śmiertelne. Niektórym, choć można je wcześniej
rozpoznać po poprzedzających je symptomach, człowiek nie jest jeszcze w stanie
skutecznie się przeciwstawić, inne zagrożenia można zminimalizować, odpowiednio
zabezpieczając się przed ich skutkami.
1.2. Pojęcie i istota sytuacji kryzysowej i kryzysu
Ostatnimi czasy w dobie nasilenia kryzysu gospodarczo-finansowego
w niektórych regionach świata słowo kryzys, sytuacja kryzysowa znalazło się
w centrum uwagi i zainteresowania niemal wszystkich podmiotów. Obserwujemy
dynamiczny wielowymiarowy oraz wieloaspektowy rozrost tych pojęć i jego
znaczenia. Taki stan rzeczy sprawia, iż zasadnym jest dokonanie interpretacji tak
ważnych pojęć w zarządzaniu kryzysowym.
Literatura przedmiotu zawiera wiele interesujących interpretacji sytuacji
kryzysowych, gdzie podkreśla się, że sytuacja kryzysowa występuje wówczas, gdy
pojawiają się takie zagrożenia (wewnętrzne lub zewnętrzne), które mogą spowodować
zakłócenie podstawowych cech danej organizacji, ograniczenie warunków jej
funkcjonowania, a tym samym sprzyjają utracie zdolności rozwoju, a nawet
przetrwania danej organizacji
6
.
W takim znaczeniu każda sytuacja kryzysowa jest konsekwencją istniejących
i nowo pojawiających się zagrożeń. Jednak dopóki poziom tych zagrożeń nie
wywołuje zakłóceń normalnego funkcjonowania (nie powoduje ograniczeń) danego
6
P. Sienkiewicz, Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, Zeszyty Naukowe AON, nr 4, Warszawa 2001, s. 31.
17
podmiotu, nie można mówić o sytuacji kryzysowej. Wynika z tego, że sytuacje
kryzysowe mają charakter subiektywny, zależny od poziomu zagrożeń akceptowanego
przez dany podmiot.
W innym ujęciu z sytuacją kryzysową mamy do czynienia, wtedy kiedy zespół
okoliczności zewnętrznych i wewnętrznych, w jakich znajduje się dany podmiot (układ,
organizacja, system), wpływających na jego funkcjonowanie w taki sposób, iż zaczyna
się w nim i jest kontynuowany proces zmienny, w rezultacie czego dochodzi do
zachwiania równowagi i utraty możliwości kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo
eskalacji zagrożenia jego interesów
7
.
Nowa interpretacja sytuacji kryzysowej w nowelizacji ustawy o zarządzaniu
kryzysowym to: stan wpływający negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia
w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia
w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na
nieadekwatność posiadanych sił i środków
8
.
Dokonując uogólnień możemy przyjąć, iż z sytuacją kryzysową będziemy mieli
do czynienia wówczas, gdy:
przekroczony zostanie akceptowany przez dany podmiot poziom zagrożeń
i następuje ich eskalacja (narastanie, wzrost) – często dochodzi do utraty
kontroli nad przebiegiem wydarzeń;
zaniechanie podjęcia działań (reagowania) może doprowadzić do kryzysu,
jako kulminacyjnego elementu sytuacji kryzysowej, a w konsekwencji
nawet do dezorganizacji danego systemu;
rozwiązania zaistniałej sytuacji kryzysowej wymagają szczególnych działań
oraz często dodatkowych nakładów sił i środków.
Reasumując możemy przyjąć, iż z sytuacją kryzysową będziemy mieli do
czynienia wówczas, kiedy w wyniku okoliczności zewnętrznych bądź wewnętrznych
dochodzi do zachwiania równowagi funkcjonowania, często utraty kontroli nad
rozwojem sytuacji i powstania nieakceptowanego poziomu zagrożenia podstawowych
7
J. Gryz, W. Kitler, System reagowania kryzysowego, Toruń 2007, s. 22.
8
Ustawa z dnia 17. 07. 2009 roku o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, art. 3, pkt 1.
18
wartości, interesów oraz celów rozpatrywanego podmiotu, co wywołuje potrzebę
podjęcia nadzwyczajnych działań w celu powrotu do stanu równowagi.
KRYZYS
t (czas )
SYTUACJA NORMALNA
SYTUACJA KRYZYSOWA
Pz
Eskalacja Deeskalacja
Poziom zagrożenia nieakceptowanego
Pzn
Maksymalny poziom zagrożenia
Pzm
Stany
nadzwyczajne
Źródło: opracowanie własne.
Rys. 1. Interpretacja sytuacji kryzysowej, kryzysu a stan nadzwyczajny
Kolejnym terminem wymagającym interpretacji jest pojęcie kryzysu, jako
sytuacja ekstremalna, która powstała w toku działalności jednostki lub grupy
społecznej (organizacji, systemu), powodująca utratę kontroli nad tą sytuacją
i możliwość zaistnienia jakościowej zmiany systemowej, przełom między dwiema
fazami jakiegoś procesu, wymagająca podjęcia zdecydowanych, wszechstronnych
kroków zaradczych
9
. Istota kryzysu to:
moment przełomowy (punkt zwrotny), w którym rozstrzygają się losy
danego podmiotu,
radykalna zmiana statusu funkcjonowania podmiotu;
9
W. Kitler, System zarządzania kryzysowego w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego RP, [w] Bezpieczeństwo
narodowe i zarządzanie kryzysowe w Polsce w XXI wieku – wyzwania i dylematy, Warszawa 2008, s. 393.
19
punkt zwrotny rozwijającej się sytuacji kryzysowej w postaci modyfikacji
na lepsze i wyjścia z sytuacji kryzysowej lub na gorsze i nastąpi całkowite
załamanie (likwidacja) funkcjonowania podmiotu.
Konkludując, na potrzeby teorii zarządzania kryzysowego, kryzysem będziemy
nazywali kulminacyjną fazę eskalacji zagrożenia, często całkowitą utratę kontroli nad
istniejącą sytuacją kryzysową, w której następuje przełom (punkt zwrotny) jakiegoś
procesu w wyniku, którego dany podmiot może ulec likwidacji, destrukcji lub powrotu
do normalności, a nawet rozwoju (rys. 1.1).
Zgodnie z Konstytucją RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe
środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan
nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Może on
być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega
dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości.
Stany nadzwyczajne – to reakcja władz na zagrożenia dla funkcjonowania
konstytucyjnego ustroju państwa, jego integralności terytorialnej oraz bezpieczeństwa
obywateli i porządku publicznego
10
.
W zakresie zarządzania kryzysowego stan nadzwyczajny to reakcja władz
(potrzeba nadzwyczajnych rozwiązań organizacyjno-funkcjonalnych) w przypadkach
szczególnego zagrożenia celem przejęcia kontroli i unormowania zaistniałej sytuacji
kryzysowej.
Głównym celem wprowadzenia stanów nadzwyczajnych w państwie jest
opanowanie sytuacji kryzysowej dla państwa i obywateli, której źródłem są
zagrożenia kryzysowe o charakterze naturalnym, technicznym bądź społecznym
w wyniku których oddziaływania może dojść do destabilizacji państwa i załamania
równowagi funkcjonowania obywateli. Stany nadzwyczajne wprowadza się wówczas,
kiedy wystąpiła sytuacja szczególnego zagrożenia i nie można ich opanować
zwyczajnymi środkami pozostającymi w codziennej dyspozycji danego podmiotu.
Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego powoduje: zmianę sytuacji prawnych obywateli
(ograniczenia, nakazy, zakazy itp.), zmianę w sposobie działania władzy publicznej,
zmianę w systemie stanowienia prawa.
10
J. Wojnarowski. Stany nadzwyczajne a bezpieczeństwo RP, Warszawa 2005, s. 16.
20
Po dokonaniu identyfikacji sytuacji kryzysowej możemy dokonać interpretacji
zarządzania kryzysowego. Współcześnie istota zarządzania kryzysowego nie
ogranicza się do działań nakierowanych na rozwiązanie zaistniałej sytuacji
kryzysowej. Wówczas mielibyśmy do czynienia z zarządzaniem w sytuacjach
kryzysowych, czyli w uproszczeniu – planowanym (pod presją) wykorzystywaniem
wszelkich dostępnych zasobów organizacji do rozwiązania zaistniałej trudnej
(napiętej) sytuacji. Natomiast zarządzanie kryzysowe zawiera w sobie przedsięwzięcia
zapobiegawcze i przygotowawcze, planowane i realizowane jako szereg czynności
mających na celu niedopuszczenie lub ograniczenie powstawania sytuacji
kryzysowych i złagodzenia jej skutków. Kolejnym obszarem, tj. reagowanie
w sytuacjach kryzysowych, to typowe działanie, czyli użycie dostępnych sił i środków
w konkretnej powstałej sytuacji w celu ograniczenia jej rozwoju, przejęcia kontroli
i niedopuszczenia do powstania kryzysu lub obniżenia negatywnych skutków oraz
przedsięwzięcia związane z odbudową, czyli przywróceniem normalnego stanu
funkcjonowania.
Źródło: R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2004, s. 6-8.
Rys. 2. Uniwersalny model procesu zarządzania
Przytoczona interpretacja pojęć z zakresu zarządzania pozwala na podjęcie
próby określenia, czym jest zarządzanie kryzysowe. Bazując na teorii zarządzania
(rys. 1.2) możemy przyjąć, że zarządzanie kryzysowe to zestaw działań administracji
rządowej i samorządowej (obejmujący: planowanie organizowanie, motywowanie
PLANOWANIE
Okre
ślanie celów i decydowanie
o najlepszym sposobie ich
osi
ągnięcia
ORGANIZOWANIE
Okre
ślanie najlepszego
sposobu grupowania dzia
łań
i zasobów
KONTROLOWANIE
Obserwowanie bie
żących działań
i wprowadzanie do nich korekt
dla u
łatwienia osiągania celu
PRZEWODZENIE
Motywowanie ludzi (dost
ępnych
si
ł) do współpracy na rzecz
osi
ągnięcia założonego celu
PLANOWANIE
Okre
ślanie celów i decydowanie
o najlepszym sposobie ich
osi
ągnięcia
ORGANIZOWANIE
Okre
ślanie najlepszego
sposobu grupowania dzia
łań
i zasobów
KONTROLOWANIE
Obserwowanie bie
żących działań
i wprowadzanie do nich korekt
dla u
łatwienia osiągania celu
PRZEWODZENIE
Motywowanie ludzi (dost
ępnych
si
ł) do współpracy na rzecz
osi
ągnięcia założonego celu
21
i kontrolę) skierowanych na zasoby organizacji – podmioty wykonawcze (ludzkie,
finansowe, rzeczowe i informacyjne), wykonywanych z zamiarem zapobiegania,
przygotowania, reagowania i odbudowy w sposób sprawny i skuteczny w razie
wystąpienia wyzwań i zagrożeń, które mogą spowodować zakłócenie stabilności danej
organizacji, ograniczenie warunków jej funkcjonowania, a tym samym sprzyjać
utracie zdolności rozwoju, a nawet jej przetrwania.
Podsumowując, możemy przyjąć, iż zarządzanie kryzysowe jest pochodną
terminu zarządzania, jako działanie zorganizowane organów administracji rządowej
i samorządowej, wyrażającym się algorytmem w postaci: planowania, organizowania,
motywowania, kontroli.
1.3. Główne treści zarządzania kryzysowego
Istotą zarządzania kryzysowego jest działalność organów administracji
publicznej polegająca na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do
przejmowania na nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu
w przypadku ich wystąpienia. Działania związane z zarządzaniem kryzysowym
zawierają również przedsięwzięcia mające za zadanie odtwarzanie infrastruktury
krytycznej, zasobów oraz usuwanie skutków sytuacji kryzysowej. Podsumowując
analizę interpretacji zarządzania kryzysowego stwierdzić należy, że jest ono:
integralna częścią systemu bezpieczeństwa narodowego;
działaniem mającym na celu zmniejszenie prawdopodobieństwa
wystąpienia sytuacji kryzysowych, a w wypadku jej zaistnienia przejęcie
kontroli i przywracanie stanu normalnego oraz jego utrzymanie;
działanie celowe i zarządzanie w stanie ryzyka;
proces składający się z czterech faz: planowania; organizowania;
motywowania;
kontroli,
które
wyrażają
się
zapobieganiem
i przygotowaniem do możliwych sytuacji kryzysowych, reagowaniu
22
(rozwiązywaniu) w wypadku ich wystąpienia oraz odbudowy jako powrotu
do stanu normalnego funkcjonowania
11
.
Celem zarządzania kryzysowego jest zapobieganie sytuacjom stwarzającym
zagrożenie, przygotowanie systemu reagowania, a w chwili wystąpienia zagrożeń
sprawne reagowanie oraz odbudowa po kryzysie. Dlatego też proces zarządzania
kryzysowego można podzielić na cztery fazy: zapobiegania, przygotowania,
reagowania, odbudowy.
Dwie pierwsze fazy, zapobiegania i przygotowania realizowane są jeszcze
przed wystąpieniem kryzysu. Głównym celem fazy zapobiegania jest eliminowanie
oraz redukowanie prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia. Istotą tej fazy jest
zmniejszenie ryzyka powstania sytuacji kryzysowej. Główne przedsięwzięcia w fazie
zapobiegania to:
analizowanie i skategoryzowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń
możliwych do wystąpienia na obszarze odpowiedzialności danego systemu
zarządzania kryzysowego (na obszarze województwa, powiatu, itp.),
skatalogowanie i ocena elementów infrastruktury technicznej, środowiska
naturalnego oraz grup i środowisk społecznych szczególnie wrażliwych na
skutki klęsk żywiołowych lub zdarzeń o znamionach klęski żywiołowej,
monitorowanie i czynny udział w procesie planowania zagospodarowania
przestrzennego, w aspekcie rejonów, obszarów i stref szczególnie
podatnych na negatywne skutki klęsk żywiołowych lub zdarzeń
o znamionach klęski żywiołowej,
analiza i ocena funkcjonujących aktów prawnych pod kątem prawidłowości
i skuteczności oraz aktualności zawartych w nich rozwiązań prawnych
z zakresu zarządzania kryzysowego,
planowanie środków finansowych oraz trybu i źródeł ich pozyskiwania –
przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć realizowanych we
wszystkich fazach zarządzania kryzysowego,
11
Zob. W. Kitler, Istota zarządzania kryzysowego…, op. cit., s. 33 oraz M. Kolińska, Prawnoorganizacyjne
uwarunkowania funkcjonowania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, AON, Warszawa 2010, s. 22.
23
podejmowanie działań i prowadzenie kontroli oraz nadzoru nad przyjętymi
lub przekazanymi do realizacji zadaniami o charakterze prewencyjnym,
opracowanie i aktualizowanie planu zarządzania kryzysowego i wszystkich
jego dokumentów pochodnych.
W fazie przygotowania dochodzi do określenia procedur postępowania. Faza ta
jest zbiorem przedsięwzięć planistycznych i organizacyjnych, których zadaniem jest
skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom. Istota wyraża się przygotowaniem organów
zarządzających i elementów wykonawczych do sprawnego rozwiązywania (przejęcia
kontroli) powstałej sytuacji kryzysowej. Obejmuje ona przedsięwzięcia typu:
bieżące monitorowanie możliwości wystąpienia zagrożeń i przygotowanie
sprawnego sytemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania oraz
określenie procedur podejmowania działań,
stałe monitorowanie stanu organizacji oraz wyposażenia centrum
zarządzania kryzysowego, pod kątem uzyskania i utrzymania wymaganych
standardów,
weryfikacja stanu organizacji i możliwości rozwinięcia stanowiska pracy
zespołu zarządzania kryzysowego w obiekcie zastępczym oraz awaryjnego
ruchomego centrum kierowania,
przygotowanie zasad wymiany informacji, ich formy i zakresu w relacjach
ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi zaplanowanymi do udziału
w pracach zespołu i centrum zarządzania kryzysowego we wszystkich
fazach zarządzania kryzysowego,
opracowanie, weryfikacja i aktualizowanie rozwiązań organizacyjno-
prawnych oraz technicznych z zakresu komunikacji /łączności/ pomiędzy
wszystkimi ogniwami organizacyjnymi systemu zarządzania i reagowania
kryzysowego, monitorowania zagrożeń i ich skutków, utrzymania
w gotowości systemu ostrzegania i alarmowania,
opracowanie, przyjęcie i wdrożenie procedur w zakresie zwracania się
o pomoc oraz trybu i zakresu jej udzielania z wyższego poziomu sytemu
zarządzania kryzysowego,
24
opracowanie, aktualizowanie i tworzenie zgodnie z potrzebami bieżącymi
baz danych teleadresowych, materiałowo – sprzętowych, medycznych, itp.
określających wielkość poszczególnych kategorii zasobów ludzkich,
środków i materiałów na potrzeby prowadzonych akcji ratowniczych oraz
zabezpieczenia potrzeb ludności,
planowanie, koordynowanie i udział w realizacji procesu szkolenia struktur
zarządzania kryzysowego (podsystemu kierowania i podmiotów
wykonawczych) - organizowanie i prowadzenie gier decyzyjnych i ćwiczeń
w celu przygotowania członków zespołu i centrum zarządzania
kryzysowego oraz sił ratowniczych do skoordynowanego i skutecznego
prowadzenia działań,
przygotowanie warunków i rozwiązań organizacyjno – prawnych
zabezpieczających koordynację pomocy humanitarnej dla ludności
poszkodowanej,
kontrola i nadzór nad przekazanymi do realizacji zadań o charakterze
prewencyjnym,
określanie oraz zabezpieczanie potrzeb materiałowo – technicznych
i finansowych niezbędnych do realizacji przyjętych zadań.
Faza reagowania to w głównej mierze podejmowanie działań w celu
ograniczania strat i zniszczeń i jak najszybsze przejęcie kontroli nad zaistniałą sytuacją
kryzysową i w drodze zorganizowanych działań (określonych planów i procedur)
przywrócenia równowagi funkcjonowania. Prowadzi się działania polegające między
innymi na:
podjęciu działań przez centrum zarządzania kryzysowego w pełnej obsadzie
etatowej, a w razie potrzeby zwołanie w trybie alarmowym i podjęciu pracy
w układzie całodobowym, pełnym składem zespołu zarządzania
kryzysowego,
uruchomieniu wszystkich systemów, struktur ratowniczych i procedur
w celu zabezpieczenia możliwości realizacji przez decydenta (wojewodę,
starostę, lub wójta) funkcji kierowania w warunkach zaistniałej sytuacji
kryzysowej na obszarze odpowiedzialności,
25
podjęciu procesu czynnej koordynacji działań ratowniczych i porządkowo –
ochronnych prowadzonych przez jednostki organizacyjne zaangażowane
w reagowanie kryzysowe na obszarze powstałej sytuacji kryzysowej,
zabezpieczenie procesu stałej, całodobowej wymiany informacji w zakresie
zagrożeń i podejmowanych (podjętych) działań oraz współdziałanie ze
służbami (zespołami) innych organów administracji publicznej, resortów,
organizacji pozarządowych i społecznych,
monitorowanie zagrożeń i ich skutków oraz prognozowanie ich dalszego
rozwoju,
wypracowanie optymalnych propozycji decyzji i rozwiązań operacyjno –
taktycznych mających na celu właściwe i skuteczne wykorzystanie
znajdujących się w dyspozycji sił i środków ratowniczych oraz
korygowanie przebiegu działań,
koordynowanie działań w ramach procesu ewakuacji oraz z zakresu
pomocy społecznej i humanitarnej, stworzenia doraźnych warunków do
przetrwania osób poszkodowanych, ze szczególnym zwróceniem uwagi na
pomoc medyczną i opiekę psychologiczną,
przygotowanie i wydanie komunikatu o zdarzeniu i zasad postępowania
w zaistniałej sytuacji dla ludności (współpraca z mediami), organizowanie
zgodnie z zapotrzebowaniem na wszystkich poziomach zarządzania
kryzysowego punktów informacyjnych dla ludności,
przyjmowanie meldunków i informacji o stanie realizacji poszczególnych
zadań i opracowywanie raportu z prowadzonych działań.
Ostatnią fazą w procesie zarządzania kryzysowego jest faza odbudowy, która
w pierwszym etapie skupia się doraźnej pomocy ludności poszkodowanej
(minimalnych
standardach
życia
społecznego),
zapewnieniu
doraźnego
funkcjonowania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast założeniem
drugiego etapu jest przywrócenie warunków sprzed zaistnienia sytuacji kryzysowej.
W ramach tej fazy realizowane są następujące zadania:
zapobieganie powstawaniu wtórnych zagrożeń spowodowanych skutkami
klęski żywiołowej,
26
zapewnienie dostatecznych warunków egzystencji ludności poszkodowanej,
nadzorowanie procesu szacowania szkód oraz opiniowanie wniosków
uprawnionych organów i instytucji o udzielenie pomocy finansowej
i rzeczowej, na usunięcie strat i szkód wywołanych powstałą sytuacją
kryzysową,
monitorowanie systemu pomocy społecznej oraz dystrybucji środków
pochodzących z pomocy humanitarnej na rzecz ludności poszkodowanej,
podjęcie przedsięwzięć skutkujących odtworzeniem sił, środków i zasobów
służb ratowniczych, do poziomu gwarantującego osiągnięcie ich pełnej
gotowości i zdolności do działań,
koordynowanie i monitorowanie przedsięwzięć realizowanych na
wszystkich poziomach administracji związanych z przywróceniem
sprawności infrastruktury technicznej, budowlanej, transportowej,
łącznościowej, systemu zaopatrzenia ludności, produkcji przemysłowej
i usług, oświaty i wychowania, kultury i sztuki,
koordynowanie i monitorowanie przedsięwzięć realizowanych na
wszystkich poziomach administracji związanych z przywróceniem
równowagi bezpieczeństwa ekologicznego i pierwotnego stanu środowiska
naturalnego,
opracowanie ocen, opinii i analiz oraz niezbędnej dokumentacji
sprawozdawczej, w celu wypracowania i podjęcia realizacji wniosków
i zaleceń mających na celu zmniejszenie w przyszłości podatności na
negatywne skutki klęski żywiołowej, zdarzenia o znamionach klęski
żywiołowej lub innego zagrożenia,
opracowanie projektów prawnych i propozycji zmian organizacyjnych
mających na celu podniesienie sprawności i skuteczności działań aparatu
administracyjnego, służb ratowniczych i instytucji w warunkach klęski
żywiołowej, zdarzenia o znamionach klęski żywiołowej lub innego
nadzwyczajnego zagrożenia,
zmodyfikowanie i aktualizacja planów zarządzania kryzysowego, ocen
zagrożenia i dokumentów pochodnych.
27
1.4. Struktura systemu zarządzania kryzysowego
W systemie zarządzania kryzysowego w Polsce nadrzędną funkcję pełni organ
zarządzający, którego zadaniem jest w głównej mierze podejmowanie decyzji, podział
zadań dla poszczególnych wykonawców i koordynowanie działań w czasie
wystąpienia sytuacji kryzysowej. Organ zarządzający określa zakres przedsięwzięć,
jak też ponosi odpowiedzialność za podjęte działania w poszczególnych fazach
zarządzania kryzysowego, które sprowadzają się do zapobiegania powstawaniu
sytuacji kryzysowej, przygotowania do podejmowania skutecznych działań,
sprawnego reagowania i powrotu do stanu normalnego funkcjonowania. Podsystem
realizuje swoje zadania poprzez zarządzanie, które jest procesem decyzyjnym
składającym się z pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania oraz dystrybucji
informacji. Wobec tego organ zarządzający jest układem trzech uporządkowanych
elementów spełniających następujące role:
- organu decyzyjnego – Rada Ministrów, minister działu administracji,
wojewoda, starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta - posiadający decyzje
władcze powierzone mu na podstawie ustawy lub rozporządzenia. Tym
samym wpływa na pozostałe podmioty realizujące swoje zadania
w dziedzinie zarządzania kryzysowego;
- organu opiniodawczo-doradczego – Rządowy Zespół Zarządzania
Kryzysowego, zespół funkcjonujący przy ministrze działu administracji,
wojewódzkie, powiatowe i gminne zespoły zarządzania kryzysowego –
posiadającego funkcję opiniotwórczo-doradczą, określa strategie działania
w danej sytuacji kryzysowej, rekomendując propozycje rozwiązań,
zapewniając komunikacje pomiędzy członem decyzyjnym i planistyczno-
koordynacyjnym;
- komórki planistyczno-koordynującej – analizuje i ocenia informacje,
przygotowuje warianty działań i propozycje rozwiązań oraz odpowiada za
wdrożenie podjętych decyzji, podział zadań i koordynację działań.
Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej głównym organem odpowiadającym
za zarządzanie kryzysowe jest Rada Ministrów. Przy Radzie Ministrów tworzony jest
28
organ opiniodawczo-doradczy właściwy w sprawach inicjowania i koordynowania
działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego. Nosi on nazwę
Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego. W skład Zespołu wchodzą
12
:
1) Prezes Rady Ministrów - przewodniczący;
2) Minister
Obrony Narodowej i Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji – zastępcy przewodniczącego;
3) Minister Spraw Zagranicznych;
4) Minister Koordynator Służb Specjalnych - jeżeli został powołany.
W posiedzeniach Zespołu, na prawach członka, biorą udział wyznaczone przez
przewodniczącego, w zależności od potrzeb, organy administracji rządowej
13
.
Prezes Rady Ministrów, jako przewodniczący Zespołu może również zapraszać
do udziału w jego posiedzeniach inne osoby. Im także przysługują uprawnienia
członka wymienionego gremium. Ponadto, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może
skierować do prac Zespołu, na prawach członka, Szefa Biura Bezpieczeństwa
Narodowego lub innego przedstawiciela. Podczas nieobecności przewodniczącego,
pracami Zespołu kieruje wyznaczony przez niego zastępca albo członek Zespołu,
w którego właściwości pozostaje rodzaj zaistniałej sytuacji kryzysowej. Na Prezesie
Rady Ministrów spoczywa również obowiązek określenia organizacji i trybu pracy
Zespołu. Następuje to w formie zarządzenia, które zawiera rozwiązania pozwalające
na niezwłoczne zebranie się Zespołu i zapewnienie uzyskania pełnej informacji
o zdarzeniach będących przedmiotem posiedzenia.
12
Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku z późn. zm., art. 8.
13
Ministrowie kierujący działami administracji rządowej: administracja publiczna, budownictwo, gospodarka
przestrzenna i mieszkaniowa, finanse publiczne, gospodarka, gospodarka morska, gospodarka wodna,
instytucje finansowe, informatyzacja, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, łączność, oświata
i wychowanie, rolnictwo, sprawiedliwość, środowisko, transport, zdrowie, praca, zabezpieczenie społeczne,
Skarb Państwa. Ponadto: Główny Geodeta Kraju, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Główny Inspektor
Sanitarny, Główny Lekarz Weterynarii, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny
Policji, Komendant Główny Straży Granicznej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Prezes
Państwowej Agencji Atomistyki, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Szef Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu, Szef Obrony Cywilnej Kraju, Szef Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Szef Służby Wywiadu Wojskowego.
29
Tabela 1.1. Struktura Systemu Zarządzania Kryzysowego w Polsce
Szczebel
administracyjny
Organ zarządzania
kryzysowego
Organ
opiniodawczo-doradczy
Centrum
zarządzania
kryzysowego
Krajowy
Rada Ministrów,
Prezes Rady Ministrów
Rządowy Zespół
Zarządzania
Kryzysowego
Rządowe Centrum
Bezpieczeństwa
Resortowy
Minister kierujący
działem administracji
rządowej
Zespół Zarządzania
Kryzysowego
(ministerstwa)
Centrum Zarządzania
Kryzysowego
(ministerstwa)
Wojewódzki
Wojewoda
Wojewódzki Zespół
Zarządzania
Kryzysowego
Wojewódzkie Centrum
Zarządzania
Kryzysowego
Powiatowy
Starosta powiatu
Powiatowy Zespół
Zarządzania
Kryzysowego
Powiatowe Centrum
Zarządzania
Kryzysowego
Gminny
Wójt,
Burmistrz,
Prezydent miasta
Gminny Zespół
Zarządzania
Kryzysowego
Gminne/miejskie
Centrum Zarządzania
Kryzysowego
Źródło: opracowanie na podstawie: http://rcb.gov.pl.
System zarządzania kryzysowego Rzeczypospolitej Polskiej ma na celu
obniżenie ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożenia oraz wytworzenie
konstrukcji działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ludności, ochrony
infrastruktury krytycznej i środowisku naturalnemu. Sprawne zarządzanie kryzysowe,
jest szczególną formą zarządzania, która wyraża się wypracowaniem w państwie
mechanizmów skutecznego i zintegrowanego działania opartych na funkcji
planowania, organizowania, motywowania i kontroli.
System zarządzania kryzysowego obejmuje organy administracji rządowej
i samorządowej. Ideą ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest w głównej mierze
określenie zadań decydentów w zakresie zarządzania kryzysowego: Rady Ministrów,
Prezesa Rady Ministrów, ministrów kierujących działami administracji publicznej,
kierowników urzędów centralnych, wojewodów, starostów oraz wójtów gmin
(burmistrzów, prezydentów miast). Koncepcja zarządzania kryzysowego opiera się na
zasadzie prymatu układu terytorialnego, w której główny ciężar decyzji
i odpowiedzialności spoczywa na władzy funkcjonującej na danym stopniu podziału
terytorialnego państwa, na którym wystąpił kryzys (rys. 1.3.).
30
Rada Ministrów
Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego
Rządowe Centrum Bezpieczeństwa
Prezydent, Burmistrz lub Wójt
Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego
Centrum Zarządzania Kryzysowego
Wojewoda
Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego
Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego
Starosta
Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego
ZDARZENIE KRAJOWE
Sytuacja kryzysowa
o zasięgu krajowym
ZDARZENIE WOJEWÓDZKIE
Sytuacja kryzysowa
o zasięgu wojewódzkim
ZDARZENIE POWIATOWE
Sytuacja kryzysowa
o zasięgu powiatowym
ZDARZENIE GMINNE
Sytuacja kryzysowa
o zasięgu gminnym
Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego
Rys. 3. Model reagowania na powstałe zdarzenie
Poszczególne poziomy władzy administracyjnej posiadają w swoich zasobach
narzędzia do realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, choćby takie jak:
państwowa straż pożarna, służby ratowniczo-medyczne, służby utrzymania porządku
publicznego (policja, straż miejska), itp. W przypadku niewystarczających sił
i środków lub kiedy sytuacja kryzysowa obejmuje kilka rejonów szczebli
administracyjnych organ nadrzędny przejmuje odpowiedzialność za rozwiązanie danej
sytuacji kryzysowej.
Potrzeby państwa wynikają z dynamicznego tempa zmian zachodzących
w sferze
zagrożeń, powodują konieczność budowy modelu zarządzania
bezpieczeństwem. Natomiast dynamiczny i zmienny charakter współczesnych
zagrożeń bezpieczeństwa, a jednocześnie potrzeba przeciwdziałania owym
negatywnym zjawiskom spowodowały zmianę postrzegania zarządzania kryzysowego.
Akcentuje się potrzebę posiadania uniwersalnego systemu, który zdolny byłby do
reagowania na większość zagrożeń i to we wszystkich stanach funkcjonowania
państwa. W konsekwencji zastosować należy nowe, kompleksowe podejście do
organizacji systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. Dokonać tego można poprzez
31
modyfikację struktur organizacyjnych oraz rozwiązań prawnych. Bezpieczeństwo
państwa powinno opierać się o system zarządzania bezpieczeństwem narodowym
i jego części zarządzania kryzysowego. Głównym celem sprawnie funkcjonującego
zintegrowanego sytemu zarządzania kryzysowego w Polsce powinno być
zagwarantowanie ciągłości podejmowania decyzji wraz z ich koordynacją, niezależnie
od rodzaju zagrożenia i okoliczności funkcjonowania państwa (stan pokoju, kryzysu
i wojny).
32
2. PLANOWANIE W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM
2.1.
Planowanie jako podstawowa funkcja zarządzania
Już na wstępie zaznaczyć należy, że planowanie pełni pierwszoplanową rolę
w zarządzaniu, a co za tym idzie, również w zarządzaniu kryzysowym.
Potwierdzeniem powyższych słów są treści niniejszego rozdziału, w którym ukazana
została rola planowania w procesie zarządzania, jego istota, a także cechy i rodzaje
planowania. Wszystko to w sposób wyraźny uwidacznia, jak kluczowa jest
problematyka planowania dla sprawnego funkcjonowania organizacji, systemów
i instytucji, których domeną jest szeroko rozumiane zarządzanie, w tym również
zarządzanie kryzysowe.
Jakiekolwiek rozważania na temat istoty i roli planowania niewątpliwie
rozpocząć należy od wskazania, w jaki sposób pojęcie to jest pojmowane. W ujęciu
leksykalnym planować to inaczej opracowywać, przygotowywać, sporządzać, układać,
snuć plany, projekty, czy też organizować, określać, przewidywać, zamierzać coś,
patrzeć w przyszłość
14
. Planowanie należy więc utożsamiać z procesem
(czynnością, działaniem) polegającym na układaniu, opracowywaniu, sporządzaniu,
przygotowywaniu planów oraz snuciu zamierzeń, przewidywaniu przyszłych działań,
decydowaniu o podjęciu określonych czynności zorientowanych na osiągnięcie
w przyszłości założonego celu. Analizując tak przedstawione pojęcie planowania
zaznaczyć należy, że jest to:
zarówno proces myślowy – związany z planowaniem przyszłych działań;
jak i fizyczny – polegający na sporządzaniu planów.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, co zauważają Marek Wrzosek, Andrzej
Nowak oraz Waldemar Scheffs, że „Rangę planowania w każdej działalności
człowieka czy organizacji można wykazać analizując podstawowe funkcje
14
Zob. W. Cienkowski, Praktyczny słownik wyrazów bliskoznacznych, Polska Oficyna Wydawnicza BGW,
Warszawa 1993, s. 171, Słownik współczesnego języka polskiego, t. 2, B. Dunaj (red.), Przegląd Reader's
Digest, Warszawa 2001, s. 50.
33
zarządzania”
15
. Jak zostało zaznaczone na samym wstępie, planowanie pełni
podstawową (bazową) funkcję w zarządzaniu. W licznych opracowaniach
traktujących o zarządzaniu, planowanie stawiane jest na początku ciągu funkcji
współczesnego zarządzania (graficzną ilustrację tych funkcji przedstawia rys. 2.1.).
Dzieje się tak ponieważ pozostałe funkcje zarządzania ukierunkowane są na
osiągnięcie uprzednio zaplanowanych celów. Planowanie (planowanie celów) jest
natomiast ich podstawą i musi je poprzedzać. Potwierdzeniem powyższych słów może
być stwierdzenie Aleksandra Chrostowskiego i Piotra Szczepankowskiego, zdaniem
których „Planowanie jest podstawą wszystkich innych funkcji zarządzania”
16
.
Identycznie kwestię tą postrzegają Marek Wrzosek, Andrzej Nowak i Waldemar
Scheffs. Stwierdzają oni bowiem, że „Bez planowania nie ma właściwej realizacji
innych funkcji zarządzania”
17
. Aleksander Chrostowski i Piotr Szczepankowski dodają
również, że „Planowanie musi być funkcją każdego menedżera na każdym szczeblu
zarządzania, wtedy dopiero staje się użytecznym narzędziem w osiąganiu celów”
18
.
Napotkać można również stwierdzenie, że „Możemy jednak traktować planowanie
również jako pień potężnego dębu, z którego wyrastają gałęzie organizowania,
przewodzenia i kontrolowania. Planowanie ma bowiem aż tak duże znaczenie dla
menedżerów”
19
.
Źródło: opracowanie na podstawie: Ricky W. Griffin,
Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 1998, s. 40.
Rys. 2. 1. Funkcje procesu zarządzania
15
M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie i prowadzenie działań rozpoznawczych
w operacjach, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2009, s. 10.
16
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie, [w:] Zarządzanie. Teoria i praktyka, A. K. Koźmiński,
W. Piotrowski (red.), wyd. IV, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 216.
17
M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie…, wyd. cyt., s. 10-11.
18
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.
19
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 262.
34
Dla lepszego zobrazowania nadrzędności planowania wobec pozostałych
funkcji zarządzania zasadnym wydaje się scharakteryzowanie tych funkcji, a przez to
ukazanie związku ze wspomnianym wcześniej planowaniem. W licznych
opracowaniach z zakresu zarządzania napotkać można obszerne opisy każdej
z czterech funkcji zarządzania. Biorąc jednak pod uwagę, że tylko jedna z nich –
planowanie – jest przedmiotem niniejszej pracy, dlatego też opis pozostałych funkcji
zostanie ograniczony do niezbędnego minimum. Natomiast opis samego planowania
nastąpi dopiero po scharakteryzowaniu organizowania, motywowania i kontrolowania.
Organizowanie, wymieniane jako druga, zaraz po planowaniu, funkcja
zarządzania, zdaniem Rickiego W. Griffina jest to „Logiczne grupowanie działań
i zasobów”
20
lub też „Decydowanie o najlepszym grupowaniu działań i zasobów
organizacji”
21
. Czy możliwe jest jednak wspomniane logiczne grupowanie zasobów
oraz działań bez wcześniejszego ich zaplanowania? Stwierdza się, że „W procesie
organizowania menedżerowie muszą uwzględniać dwa rodzaje czynników. Po
pierwsze, muszą określić cele organizacji, plany strategiczne prowadzące do ich
osiągania oraz zdolność organizacji do realizacji takich planów strategicznych.
Jednocześnie menedżerowie muszą brać pod uwagę to, co w otoczeniu organizacji
dzieje się obecnie i co się może wydarzyć w przyszłości. Na styku tych dwóch
zbiorów czynników – planów i otoczenia – menedżerowie podejmują decyzje, aby
dostosować cele, plany strategiczne i zdolności do czynników występujących
w otoczeniu. Ten ważny pierwszy krok w organizowaniu, logicznie wynikający
z planowania, jest procesem projektowania organizacji”
22
. Biorąc powyższe pod
uwagę ciężko jest wyobrazić sobie logiczne zaprojektowanie organizacji bez
wcześniejszego planowania.
Trzecią podstawową funkcją zarządzania jest motywowanie, utożsamiane
z pobudzaniem do działania. Według Rickiego W. Griffina funkcję tą należy
rozumieć jako „Zestaw sił, które sprawiają, że ludzie zachowują się w określony
sposób”
23
lub uściślając „Zespół procesów wykorzystywanych w celu sprawienia, by
20
Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 1998, s. 43.
21
Tamże, 329.
22
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 262.
23
Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 458.
35
członkowie organizacji współpracowali ze sobą w interesie organizacji”
24
. Zaznaczyć
należy, że w naukach o zarządzaniu podejście do motywowania ewoluowało od
tradycyjnego spojrzenia poprzez podejście uwzględniające stosunki międzyludzkie aż
do podejścia od strony zasobów ludzkich. Zauważyć również trzeba, że motywowanie
to przede wszystkim zadanie dla kierownictwa – „Aby przekształcić decyzje
w działanie i podtrzymać to działanie, menedżerowie muszą zachęcać i wspierać ludzi,
którzy realizują plany i pracują wewnątrz struktury”
25
. Przede wszystkim dotyczy to
planów strategicznych, długookresowych, wymagających czasu lub obejmujących
swoim zakresem znaczny obszar działalności danej organizacji. Co więcej,
„Centralnym zadaniem kierownictwa jest obmyślanie pożądanej przyszłości
organizacji i realizacja tych zamierzeń, stanowi to wyzwanie, związane z planowaniem
[…]”
26
. Również w tym przypadku uprzednie zaplanowanie usprawnia tą funkcję
zarządzania. Aby sprawić, że ludzie będą zachowywać się w określony sposób, należy
bowiem wiedzieć (zaplanować) jak mają się oni zachowywać, aby możliwe było
osiągnięcie założonych celów.
Końcowa funkcja zarządzania to kontrolowanie, czy też jak określa to Ricky
W. Griffin „Obserwowanie postępów organizacji w realizowaniu jej celów”
27
lub
„Regulacja działań organizacji w taki sposób, by ułatwić osiąganie jej celów”
28
. Mówi
się również, że „Kontrolowanie umożliwia kierownikom śledzenie skuteczności
planowania […] oraz podejmowanie w razie potrzeby działań korygujących”
29
.
Związek pomiędzy planowaniem a kontrolowaniem jest niezwykle wyraźny.
Zauważają to także Marek Wrzosek, Andrzej Nowak i Waldemar Scheffs, zdaniem
których „[…] planowanie i kontrola są procesami współzależnymi”
30
. Ponadto Harold
Koontz oraz Cyril O’Donnell są zdania, że „[…] planowanie i kontrola są jak bracia
syjamscy”
31
. Jako rozwinięcie tych słów warto powołać się na Aleksandra
Chrostowskiego oraz Piotra Szczepankowskiego, zdaniem których „Żaden menadżer
24
Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 43.
25
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 424.
26
Tamże.
27
Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 44.
28
Tamże, s. 585.
29
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 536.
30
M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie…, wyd. cyt., s. 10-11.
31
H. Koontz, C. O’Donnell, Zasady zarządzania, PWN, Warszawa 1969, s. 508, [za:] A. Chrostowski,
P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.
36
nie może kontrolować działania, które nie zostało zaplanowane, gdyż rdzeń koncepcji
kontroli polega na korygowaniu odchyleń od planu”
32
. Podkreślając zależność
pozostałych funkcji zarządzania, w tym przede wszystkim kontroli od planowania,
dodają oni również, że „Bez planowania nie ma dobrego organizowania, zarządzania
zasobami ludzkimi i kontroli. Szczególnie istotne staje się planowanie dla kontroli”
33
.
Związek tej funkcji zarządzania z planowaniem uwidacznia się przede wszystkim przy
możliwości kontrolowania, w jakim stopniu realizowany jest, poprzez podejmowane
działania, ustalony na wstępie plan działania przybliżający dany podmiot/organizację
do osiągnięcia założonych na wstępie celów. Dzięki temu właśnie, w przypadku
zaistnienia odchyleń, możliwe jest ustalenie przyczyn rozbieżności między
założeniami planowanymi, a wynikami osiągniętymi w rzeczywistości. Tego typu
postępowanie nazywane jest kontrolą kierowniczą. Jak można wyczytać w literaturze
z zakresu zarządzania „[…] kontrola kierownicza jest to proces zapewniający, aby
rzeczywiste działania były zgodne z planowanymi. […] Kontrola ułatwia kierownikom
sprawdzanie skuteczności czynności planistycznych […]”
34
. Warto także pamiętać, że
planowanie pomaga unikać działań bezcelowych i niepotrzebnych. Dzieje się tak ze
względu na wytyczoną wcześniej drogę dojścia do celu, dzięki czemu z założenia, już
na wstępie, określony zostaje najbardziej optymalny sposób jego osiągnięcia, a wysiłki
danego podmiotu/organizacji zostają zharmonizowane.
Prowadząc dalsze rozważania warto przyjrzeć się bliżej słowom Tomasza
Majewskiego, który twierdzi, że „Sprawne zarządzanie (dowodzenie) organizacją
wymaga przemyślanego zaplanowania jej funkcjonowania – doboru takich sposobów
działania, które umożliwią realizację celów organizacji, przy określonych, często
niewystarczających zasobach organizacji. Staranność planowania rzutuje na dalsze
działania organizacji”
35
. Zatem podkreślona tu zostaje pierwszoplanowa rola
planowania wobec pozostałych funkcji zarządzania. Przydatność planowania
zauważają także Aleksander Chrostowski oraz Piotr Szczepankowski twierdząc, że
„Jeśli nie chcemy stosować metody prób i błędów, licząc na szczęśliwy przypadek,
32
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.
33
Tamże.
34
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 538.
35
T. Majewski, Wstęp, [w:] T. Majewski, M. Strzoda, W. Zawadzki, Planowanie w organizacji, Akademia
Obrony Narodowej, Warszawa 2003, s. 5.
37
musimy odpowiednio ukierunkować naszą aktywność. Właściwe ukierunkowanie
działań, czyli takie, które najprawdopodobniej przyniesie […] sukces w przyszłości,
zależy od dobrze sporządzonego planu działania, planu, w którym cele i sposoby ich
osiągnięcia są oparte na trafnie rozpoznanym układzie przyszłych warunków
i środków”
36
. Podkreślają oni ponadto, że „Planowanie polega w dużej mierze na
decydowaniu o podjęciu działań zorientowanych na wywołanie zjawisk (zdarzeń,
faktów), które by samoistnie nie zaistniały. Mimo że rzadko zdarza się dokładnie
przewidzieć przyszłość […], a czynniki zewnętrzne mogą przeszkadzać w realizacji
nawet najlepiej sformułowanych planów, zdarzenia niezaplanowane byłyby po prostu
pozostawione losowi”
37
. Na tej podstawie można wysnuć wniosek, że planowanie
pozwala porządkować, a także koordynować wszelkie działania zmierzające do
osiągnięcia wykreowanych celów podmiotu/organizacji. Dzięki swej istocie
planowanie pomaga utrzymać sprawność zarządzania organizacją, porządkuje jej
działania i wyznacza konkretną ścieżkę rozwoju. Zaniechanie planowania mogłoby
zatem rodzić wiele problemów. Zauważają to Aleksander Chrostowski i Piotr
Szczepankowski stwierdzając, że „Bez planu funkcjonowanie dowolnej organizacji
stałoby się zbiorem przypadkowo podejmowanych działań. Plany bowiem powinny
przewidywać, jakie działania prowadzą do zamierzonego celu, jakie od niego oddalają,
jakie mogą ze sobą kolidować, a jakie są po prostu nieistotne”
38
. Mówi się również, że
„Bez planów menedżerowie nie wiedzieliby, w jaki sposób skutecznie organizować
ludzi i zasoby. Mogłoby im nawet brakować jasnej koncepcji, co właściwie należałoby
organizować. Bez planu nie mogą świadomie przewodzić innym ani oczekiwać, że
inni podążą za nimi. Wreszcie bez planu menedżerowie i ich podwładni mieliby
niewielką szansę osiągnięcia swoich celów bądź też zorientowania się, kiedy i jak
schodzą z przyjętej drogi. Kontrolowanie stałoby się więc zajęciem
bezprzedmiotowym”
39
.
Jak zostało wcześniej zauważone, planowanie pełni niezmiernie istotną rolę
wobec innych funkcji zarządzania, jest wręcz podstawą pozostałych funkcji
36
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, s. 215.
37
Tamże.
38
Tamże.
39
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 263.
38
zarządzania. Sytuację tą można więc przyrównać do zasady prymatu planowania,
ponieważ bez tego procesu pozostałe funkcje zarządzania nie miałyby większego
sensu, brak byłoby im punktu odniesienia, przede wszystkim jeżeli chodzi o kontrolę.
Analiza literatury wskazuje, że istnieje szereg definicji planowania, zwykle
zbliżonych treścią, dlatego też nieliczne z nich zostały zaprezentowane poniżej.
W ujęciu Rickiego W. Griffina „W najprostszej formie planowanie oznacza
wytyczanie celów organizacji i określanie sposobu ich najlepszej realizacji.
[…] Planowanie i podejmowanie decyzji pomagają utrzymać sprawność zarządzania,
dostarczając wskazówek do przyszłych działań”
40
. Również Jan Brzóska łączy
planowanie z wytyczaniem celów. W jego opinii „Planowanie w organizacji jest
procesem ustalania celów i wybierania środków do ich osiągnięcia”
41
. Podobnie także
twierdzi Leszek Krzyżanowski, zdaniem którego planowanie jest „[…] działaniem
preparacyjnym, projektowym, które zmierza do skonstruowania wiązki celów oraz
operacyjnej struktury ich realizacji”
42
. Nie inaczej planowanie określa także Józef
Koziński. Stwierdza on bowiem, że jest ono „[…] ustalaniem celów i projektowaniem
sposobów realizacji przyszłych działań, opartym na identyfikacji i analizie obecnych
i przewidywanych warunków”
43
. Także John Leon i Jan Frąckiewicz w przedstawionej
przez siebie definicji planowania zwracają uwagę na dążenie do osiągnięcia
założonych celów. W ich ujęciu planowanie to „Przewidywanie przyszłej
działalności, a więc procesów niezbędnych do osiągnięcia założonych celów i zadań,
potrzebnych sił i środków, ułożenie ich w kolejności czasowej i rozmieszczeniu
przestrzennym”
44
. Aleksander Chrostowski i Piotr Szczepankowski przedstawiają
natomiast nieco bardziej rozbudowaną propozycję definicji planowania. Są oni zdania,
że planowanie to „[…] proces tworzenia planu; jedna z funkcji kierowniczych;
planować można tylko to, na co ma się wpływ; przyszłe zdarzenia, pozostające poza
kontrolą planującego, może on tylko przewidywać lub prognozować; planowanie to
40
R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 40.
41
J. Brzóska, Planowanie strategiczne i operacyjne, Wydział Organizacji i Zarządzania Politechniki Śląskiej,
Katowice 2006, s. 2.
42
L. Krzyżanowski, Podstawy nauki zarządzania, PWN, Warszawa 1985, s. 229, [za:] A. Juncewicz,
Organizacja i planowanie działalności bieżącej w organach dowodzenia szczebla taktycznego wojsk lądowych,
praca naukowo-badawcza pk. Działalność bieżąca – 08, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008, s. 43.
43
J. Koziński, Planowanie jako funkcja zarządzania, [w:] Organizacja i zarządzanie¸ M. Przybyła (red.),
Wrocław 2001, s. 116.
44
J. Leon, J. Frąckiewcz, Poradnik sprawnego i efektywnego kierowania, Warszawa 2000, Wyd. Antyk, s. 77.
39
ustalanie celów, ich rodzaju, pożądanego poziomu oraz czasu i miejsca ich osiągania,
a także dobór metod ich realizacji”
45
. Należy więc zgodzić się z Arkadiuszem
Juncewiczem, że „[…] najistotniejszą treść funkcji planowania stanowi formułowanie
celów organizacji […] oraz określenie sposobów ich osiągnięcia i niezbędnych do tego
zasobów”
46
.
Barbara Grabińska i Katarzyna Stabryła podkreślają z kolei, że „Planowanie
polega na świadomym działaniu, którego efektem będzie założony z góry cel”
47
. Tą
cechę planowania zauważają i podkreślają również Colin Barrow i Paul Barrow
stwierdzając, że planowanie jest „[…] procesem polegającym na świadomym ustalaniu
kierunków działania oraz podejmowaniu decyzji opartych na celach, faktach i dobrze
przemyślanych ocenach”
48
. Również autorzy Strategora przedstawiają interesujące
ujęcie planowania. Ich zdaniem „Planowanie przedsiębiorstwa jest sformalizowanym
procesem podejmowania decyzji, w którym wypracowuje się pożądany obraz
przyszłego stanu przedsiębiorstwa i określa sposoby jego osiągnięcia. Proces ten jest
postępowaniem świadomym i opartym na jakiejś metodzie oraz przebiega
w określonym czasie i miejscu według wcześniej ustalonego programu”
49
. Z kolei
Zbigniew Ściborek podkreśla zależność planowania od zmian w otoczeniu danej
organizacji oraz wynikający z tego jego ciągły charakter. Uważa on, że
„[…] planowanie nie jest zdarzeniem jednostkowym o wyraźnym początku i końcu.
Jest procesem ciągłym, stanowiącym odbicie zmian zachodzących w otoczeniu każdej
organizacji i dostosowującym się do nich”
50
. Aleksander Chrostowski oraz Piotr
Szczepankowski stwierdzają ponadto, że „Na planowanie trzeba patrzeć tak, jak na
powtarzalny proces organizacyjny […]”
51
. Autorzy Strategora dodają poza tym, że
„Planowanie jest angażowaniem się w przyszłość; wymaga przewidywania, woli
45
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 229.
46
A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 46.
47
B. Grabińska, K. Stabryła, Prognozy wielkości makroekonomicznych jako punkt wyjścia planowania
budżetowego, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, S. Owsiak (red.), Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 34.
48
C. Barrow, P. Barrow, Business plan, Wyd. Businessman, Warszawa 1992, [za:] A. Chrostowski,
P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 215.
49
Strategor, Zarządzanie firmą. Strategie, struktury, decyzje, tożsamość, Państwowe Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa 1995, s. 415.
50
Z. Ściborek, Podejmowanie decyzji, Warszawa 2003, s. 56, [za:] A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…,
wyd. cyt., s. 44.
51
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 227.
40
działania i dążenia do założonych celów. Planując działania, trzeba z góry oceniać
zbiór problemów i poczynań, które dają szansę dojścia, w sposób najbardziej
efektywny i pewny, do pożądanych wyników, ujętych w sekwencję kolejnych
odcinków. Planowanie jest jasnym określeniem pożądanego stanu przyszłego i terminu
jego osiągnięcia oraz ustaleniem działań niezbędnych do osiągnięcia tego stanu, który
nie mógłby się pojawić naturalną koleją rzeczy”
52
. Planowanie powinno zatem być
utożsamiane z metodą (systemem działania) przeznaczoną do sterowania procesami
zachodzącymi w danej organizacji, mającymi na celu zrealizowanie wyznaczonych
wcześniej zadań, uwzględniając przy tym zmiany zachodzące w otoczeniu danej
organizacji.
Analizując przytoczone powyżej definicje nasuwa się wyraźne spostrzeżenie, że
planowanie nieodłącznie wiąże się z wytyczaniem celów organizacji i określaniem
sposobów ich osiągnięcia, ich jak najlepszej realizacji. Co więcej, odgrywa ono także
istotną rolę w procesie podejmowania decyzji. Stwierdza się bowiem, że „Planowanie
stanowi szczególny rodzaj podejmowania decyzji, zajmujący się tą konkretną
przyszłością, jakiej menedżerowie pragną dla swojej organizacji”
53
. Warto w tym
miejscu także podkreślić, co zauważają Arkadiusz Juncewicz i Zbigniew Redziak
w odniesieniu do instytucji wojskowej, że planowanie spełnia „[…] rolę akcelerującą
w procesie decyzyjnym dowódcy, który planując, porównuje własne punkty widzenia
z warunkami działania. W tym znaczeniu dowódca poprzez planowanie zmierza do
ustalenia najkorzystniejszych celów działania organizacji […]”
54
. Jednak planowania
nie należy utożsamiać jedynie z działalnością wojskową. Proces ten przeniknął
niemalże do każdej dziedziny życia, związany jest z wieloma aspektami
funkcjonowania człowieka, organizacji, a nawet państwa. Potwierdzeniem
powyższego mogą być słowa Rickiego W. Griffina, który twierdzi, że „Planowanie
jest działalnością uniwersalną. Uprawiają ją wszystkie organizacje, nie ma jednak
dwóch organizacji, które by to robiły w sposób identyczny”
55
. Szeroki zakres
zastosowania procesu planowania, jego uniwersalność, świadczy o jego użyteczności.
52
Strategor, Zarządzanie firmą..., wyd. cyt., s. 415.
53
James A. F. Stoner, R. Edward Freeman, Daniel R. Gilbert Jr., Kierowanie…, wyd. cyt., s. 262.
54
A. Juncewicz, Z. Redziak, Planowanie i koordynacja doskonalenia organizacji wojskowych sił lądowych,
praca naukowo-badawcza pk. KOORDYNACJA – 08, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008, s. 9.
55
Ricky W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 199.
41
Na tym etapie rozważań zgodzić się trzeba z Tomaszem Majewskim, który po
przeanalizowaniu licznych definicji planowania wyodrębnia wspólne elementy tego
procesu. Stwierdza on, że planowanie:
„dotyczy celów oraz sposobów realizacji przyszłych działań;
jest myślową operacją, która powinna poprzedzać i przygotowywać
przyszłe działania;
opiera się na analizie obecnych oraz prognozowanych informacji
o otoczeniu wewnętrznym i zewnętrznym organizacji;
wymaga ustalania i porównania wariantów celów i wariantów sposobów
działania i następnie podejmowania decyzji”
56
.
Planowanie – jako proces myślowy lub czynność intelektualna
57
– związane jest
także z uzyskaniem odpowiedzi na liczne pytania. Aleksander Chrostowski i Piotr
Szczepankowski twierdzą wręcz, że „[…] proces planowania jest w swej istocie
ciągiem stawianych pytań i udzielanych odpowiedzi”
58
. Kazimierz Zimniewicz dodaje
ponadto, że „Cel powinien być jasno i wyraźnie sformułowany, nie może to być coś
bliżej nieokreślonego, senne marzenie. Sam cel zawiera szereg pytań, na które
menedżer musi odpowiedzieć”
59
. Chcąc wyróżnić najważniejsze spośród nich
należałoby przede wszystkim wymienić pytania, takie jak: co dana organizacja
zamierza osiągnąć, kto się do tego przyczyni, kiedy będzie to następować, ile zasobów
organizacji będzie w ten proces zaangażowanych i jakie działania należy podjąć, aby
osiągnąć postawione cele, w jakim otoczeniu znajduje się dana organizacja, co może
jej zagrażać, a co może stwarzać dodatkowe szanse
60
. Uzyskanie odpowiedzi na
wskazane powyżej pytania to wstępny krok do rozpoczęcia procesu planowania,
a w dalszej kolejności organizowania, motywowania oraz kontroli. Biorąc powyższe
pod uwagę, nie będzie również zbytnią nadinterpretacją stwierdzenie, że planowanie to
nic innego, jak praca na informacjach (informacjach uzyskiwanych w drodze
odpowiedzi na stawiane powyżej pytania). Trafnym spostrzeżeniem jest zatem
56
T. Majewski, Pojęcie i istota planowania w organizacji, [w:] T. Majewski, M. Strzoda, W. Zawadzki,
Planowanie w organizacji…, wyd. cyt., s. 8-9.
57
Zob. K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, Wyższa Szkoła Zarządzania i Bankowości, Poznań 2011, s. 61.
58
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 221.
59
K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania,wyd. cyt., s. 61.
60
Por. T. Majewski, Pojęcie i istota planowania…, wyd. cyt., s. 9-10.
42
stwierdzenie Katarzyny Sienkiewicz-Małyjurek oraz Franciszka Krynojewskiego, że
„Istotne znaczenie w procesie planowania posiada odstęp do informacji i umiejętność
przetwarzania tych informacji w decyzje […]”
61
. O istotności informacji dla procesu
planowania pisze również Witold Kieżun, który stwierdza, że „Planowanie jest
procesem, którego wejściem są odpowiednie informacje, a wyjściem – plany”
62
. Owe
odpowiednie informacje rozumieć należy jako dane dotyczące organizacji, jej mocne
i słabe strony, zasoby, którymi dysponuje, kapitał ludzki, a także inne informacje
dotyczące otoczenia organizacji.
Wyraźnie zaznaczyć trzeba, że planowania nie należy mylić z przewidywaniem
oraz prognozowaniem. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Jak słusznie zauważa
Tomasz Majewski „Planowanie […] jest wybieganiem myślą w przyszłość, jednak
wyraźnie różni się od przewidywania lub prognozowania, które przez ekstrapolację
stara się odpowiedzieć na pytanie: Co się zdarzy? Natomiast planowanie poszukuje
odpowiedzi na pytanie: Co należy zrobić, uwzględniając wyniki przewidywania lub
prognozowania?”
63
. Zarówno przewidywanie, jak i prognozowanie mogą mieć więc
wpływ na proces planowania, nie są z nim jednak tożsame.
Podsumowując wszystko, co dotychczas zostało opisane należy stwierdzić, że
planowanie, będąc jedną z funkcji zarządzania, to, innymi słowy, proces myślowy
i/lub fizyczny polegający na obmyślaniu czynności do wykonania w przyszłości oraz
prowadzący do osiągnięcia założonych celów. Jest to zatem proces polegający na
określaniu celów, jakie podmiot/organizacja zamierza osiągnąć w przyszłości oraz
sposobów ich osiągania. Istotą planowania będzie więc rozpoznanie przyszłości
i określenie w dokumencie zwanym planem zadań oraz środków niezbędnych do
realizacji zamierzonych celów, czyli przybliżenia podmiotu/organizacji do owej
przyszłości. Proces planowania cechuje zatem nastawienie na przyszłość oraz
celowość.
Efektem procesu planowania, łączącym w sobie wszystkie zamierzenia w jedną
całość, aby w konkretnej sytuacji osiągnąć w optymalnym stopniu założone cele
61
K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej.
Zarządzanie bezpieczeństwem, Difin, Warszawa 2010, s. 39.
62
W. Kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1997, s. 328.
63
T. Majewski, Pojęcie i istota planowania…, wyd. cyt., s. 10.
43
organizacji, jest plan. Warto w tym miejscu przytoczyć słowa Arkadiusza Juncewicza
że „Plan jest […] optymalnym lub zadowalającym projektem prowadzenia przyszłych
działań, wybranych spośród wielu możliwości, respektujących obecne i przyszłe
warunki działania. Jest egzemplifikacją planowania […]. To efekt planowania
w formie konstrukcji myślowej, graficznej lub pisemnej, zawierającej zwykle
określony sposób osiągnięcia celu działania zorganizowanego”
64
. Jak trafnie zauważa
on dalej „Plan jest również decyzją. Jako decyzja plan ma charakter dyrektywny, tzn.
że dopóki się nie zmieni, dopóty wewnętrzne podmioty organizacji, których decyzja
dotyczy, są zobowiązane do jego realizacji”
65
. Z kolei Tomasz Majewski zauważa, że
„Plan zawiera zbiór informacji sterujących wykonywaniem zadań przez poszczególne
komórki organizacyjne, stąd też można wyróżnić funkcje, jakie spełnia:
ukierunkowującą działania członków organizacji;
komunikującą sposoby działania i rozdysponowania zasobów;
motywująca do wykonania zadań w określonych terminach;
wzorca, z którym porównuje się wyniki bieżącej i końcowej kontroli”
66
.
Również Jan Brzóska stwierdza, że „Plany wyznaczają cele organizacji i określają
najlepsze procedury ich realizacji. Ponadto plany są wytycznymi, dzięki którym:
organizacja uzyskuje i przydziela środki potrzebne do realizacji celów;
członkowie organizacji działają zgodnie z wybranymi celami
i procedurami;
sprawdza się i mierzy postępy w realizacji celów, tak aby można było
podjąć działania korygujące, jeżeli postępy są niedostateczne”
67
.
Podsumowując powyższe treści należy zaznaczyć, że pomimo ogromnego
znaczenia planów i planowania, warto jednak pamiętać, że samo planowanie , nawet
najlepsze, to jedna kwestia, a wykonanie stworzonego planu druga. Oznacza to, że
nawet najdoskonalszy plan nie gwarantuje stuprocentowego osiągnięcia założonego
celu. Dlatego też warto zwrócić w tym miejscu uwagę na słowa Aleksandra
Chrostowskiego i Piotra Szczepankowskiego, którzy stwierdzają, że „[…] większość
64
A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 47.
65
Tamże.
66
T. Majewski, Pojęcie i istota planowania…, wyd. cyt., s. 9.
67
J. Brzóska, Planowanie strategiczne…, wyd. cyt., s. 2.
44
organizacji planuje, a wiele z nich przypisuje temu procesowi rolę kluczową, wiążąc
skuteczność planowania z rozwojem i efektywnością firmy. Planowanie jest jednak
tylko jedną z funkcji zarządzania, nie powinno być traktowane jako antidotum na
wszelkie dolegliwości współczesnych organizacji”
68
.
2.2.
Rodzaje planowania
W literaturze przedmiotu napotkać można wiele podziałów planowania, czy też
wyszczególnionych rodzajów planów. Wobec powyższego niemożliwym wydaje się
wskazanie jednoznacznej, przyjmowanej przez wszystkich klasyfikacji. Można jednak,
w oparciu o różnego rodzaju kryteria, sporządzić typologię planów. Ze względu na
wielość możliwych do przyjęcia kryteriów, na potrzeby niniejszego opracowania,
opisane zostaną jedynie najpowszechniejsze z nich.
Analiza literatury wskazuje, jakie kryteria najpowszechniej i najczęściej stosuje
się przy klasyfikacji planów bądź całego procesu planowania. Zalicza się do nich
przede wszystkim kryterium uwzględniające horyzont czasu, czy też charakter planu,
kryterium powtarzalności, zakresu, funkcji, etc.
Warto zaznaczyć także, co zauważa Mariusz Wiatr, że „Treść i zakres
planowania uzależniony jest od miejsca w strukturze organizacyjnej. Im wyższy
szczebel, tym większy jest zakres planowania w procesie zarządzania”
69
. Ponadto,
różnice mogą występować także w przedmiocie planowania. Jak słusznie zauważa
Kaziemeirz Zimniewicz „Przedmiot, względnie obiekt planowania, ma trzy zasadnicze
wymiary: rzeczowy, personalny i przestrzenny. Wymiary te mogą być dodatkowo
rozpatrywane w ujęciu wewnętrznym i zewnętrznym”
70
.
Zestawienie najczęściej stosowanych podziałów planowania przedstawia
rys. 2.2.
68
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 227.
69
M. Wiatr, Planowanie obronne i wojskowe w NATO, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2000, s. 3.
70
K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, wyd. cyt., s. 64.
45
Źródło: opracowanie własne na podstawie: A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…,
wyd. cyt., s. 224-227; R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 206-209, 212-220;
K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe…, wyd. cyt., s. 104-105;
A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 47-49.
Rys. 2. 2. Najpowszechniejsze rodzaje planów
W odniesieniu do przedstawionych na rysunku 2.2. planów strategicznych
taktycznych i operacyjnych należy zaznaczyć, że niezwykle trudno jest wyznaczyć
pomiędzy nimi ścisłe granice. Nie mniej jednak przyjęło się, że plany strategiczne
obejmują zagadnienia dotyczące spraw strategicznych dla danego podmiotu,
decydujących o jego „być albo nie być”, plany taktyczne i operacyjne natomiast
skoncentrowane są na węższym zakresie spraw. Jak zauważa Tomasz Majewski plany
strategiczne „Zawierają decyzje dotyczące alokacji zasobów, priorytetów i działań
niezbędnych do osiągnięcia tych celów. Wymagają identyfikacji, analizowania
i prognozowania wielu czynników wewnętrznych i zewnętrznych […]. Przedmiotem
planu są problemy o największym znaczeniu dla przetrwania i rozwoju instytucji – np.
misja, skala działalności, sektory prowadzenia działalności […]”
71
. Oznacza to, że
71
T. Majewski, Rodzaje planów w organizacji…, wyd. cyt., s. 36.
46
plany te są nadrzędne wobec wszystkich pozostałych planów danej organizacji
ponieważ decydują o sprawach dla niej kluczowych. Pozostałe plany, taktyczne
i operacyjne, tworzone są w celu realizacji określonych części nadrzędnego wobec
nich planu strategicznego. Podsumowując podkreślić należy, że plany te rozróżnia
przede wszystkim horyzont czasu, zakres oraz stopień szczegółowości.
W odniesieniu do kryterium zakresu plany najczęściej dzieli się na
kompleksowe (całościowe), problemowe i wycinkowe. Plany wycinkowe są
dokumentami obejmującymi najmniejszy, jedynie bardzo wąski obszar zagadnień.
Jeśli plan dotyczy większej liczby zagadnień wówczas można mówić o nim jako
o planie problemowym. Z kolei plany obejmujące swoimi treściami całokształt
działalności danej organizacji to plany kompleksowe.
Co się tyczy natomiast podziału planów ze względu na horyzont czasowy lub
bardziej precyzując, czas obowiązywania planu, przyjęto podział na plany długo-,
średnio- i krótkookresowe. Plany długookresowe obejmują okres wieloletni,
najczęściej od 5 do 15 lat. Są one tworzone w złożonym i dynamicznym otoczeniu.
Plany średniookresowe natomiast obejmują zwykle okres od roku do 5 lat i jak trafnie
zauważa Ricky W. Griffin „Plan średniookresowy jest nieco mniej hipotetyczny
i mniej narażony na zmiany niż plan długookresowy”
72
. Z kolei plany krótkookresowe
wiążą się z planowaniem na okres roku lub krócej.
Niekiedy wyróżnia się także inny, niż zaprezentowany powyżej, podział planów
ze względu na horyzont czasowy. Mówi się wówczas o planach rocznych,
kwartalnych, miesięcznych, tygodniowych, czy też dziennych. W tym miejscu
należałoby również wymienić plan bieżący, który zawiera szczegółowe zamierzenia
w skali bardzo krótkiego okresu (np. tygodnia, czy kilku dni).
W planowaniu niezwykle ważnym krokiem jest wariantowanie. Co prawda jak
ukazane zostało na rysunku 2.2., obok planów wielowariantowych, istnieją również
plany jednowariantowe, jednak podkreślić należy, że sporządzanie planów
jednowariantowych ogranicza pole widzenia decydentów, czy wręcz w przypadku
wystąpienia sytuacji nieprzewidzianej często uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek
działań. Dzieje się tak ponieważ, co zauważają Aleksander Chrostowski i Piotr
72
R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 208.
47
Szczepankowski, wobec zaistniałej sytuacji sporządzony plan staje się martwy,
a decydenci bezradni
73
.
Kazimierz Zimniewicz zauważa, że „Często spotykanym kryterium podziału
planów w przedsiębiorstwie jest funkcja […]. Według funkcji wyodrębnia się plan
zaopatrzenia, produkcji, zbytu, badań i rozwoju”
74
czy też w zależności od potrzeby
jeszcze wiele innych. Podkreślić również należy, że pomiędzy tymi planami
występować często mogą współzależności tworzące sieć planów. Przykładową sieć
planów powiązanych licznymi zależnościami przedstawia rysunek 2.3. poniżej.
Źródło: K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, wyd. cyt., s. 66.
Rys. 2. 3. Sieć planów w przedsiębiorstwie
Biorąc pod uwagę wskazane na rysunku kryterium powtarzalności wyróżnić
należałoby dwa główne rodzaje planów, a mianowicie plany ciągłe (inaczej nazywane
planami trwale obowiązującymi) i plany jednorazowe. Te z kolei, podzielić można na
kilka szczegółowych typów. Podział ten, za Rickiem W. Griffinem, ukazuje tabela 2.1.
73
Zob. A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 228.
74
K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania, wyd. cyt., s. 64.
48
Tabela 2. 1. Typy planów jednorazowych i ciągłych
P L A N
J E D NO R A ZO W Y
Przygotowany dla realizacji działań, które zapewne w przyszłości
nie będą powtarzane.
Jednorazowy plan dla szerszego zestawu działań.
Plan jednorazowy o węższym zakresie i mniejszej złożoności niż
program.
Program
Projekt
PLAN CIĄGŁY
Plan trwale obowiązujący, opracowany dla działań, które
powtarzają się regularnie w pewnym okresie.
Plan ciągły, który określa ogólną reakcję organizacji na pewien
problem lub sytuację.
Plan ciągły określający kroki, jakie należy podjąć w określonych
okolicznościach.
Plany ciągłe opisujące dokładnie sposób wykonania określonych
czynności.
Wytyczne polityki
Standardowa procedura
działania
Przepisy i regulaminy
Źródło: R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 217.
Dokonując podziału planów warto również wskazać na inne, nie wymienione
powyżej, a jednak dość charakterystyczne i często opracowywane plany. I tak
wyróżnia się również plan działania, czyli „Plan używany do uruchomienia jakiegoś
innego planu”
75
oraz plan reakcji, jako „Plan opracowany w celu zareagowania na
nieprzewidziane okoliczności”
76
. W literaturze przedmiotu napotkać można również
określenie plan awaryjny, a właściwie planowanie awaryjne (planowanie sytuacji
nieprzewidzianych, planowanie „na wszelki wypadek”), czyli „Określenie
alternatywnego sposobu działania na wypadek, gdyby przyjęty plan został
nieoczekiwanie zakłócony lub przestał odpowiadać zmienionym warunkom”
77
.
Należy
mieć na względzie, że przedstawione powyżej i krótko
scharakteryzowane rodzaje planów nie wyczerpują całkowicie typologii tych
dokumentów. W niniejszym opracowaniu zaprezentowane zostały jedynie plany
najczęściej i najpowszechniej stosowane. W zależności od przyjętego kryterium
można dokonywać nowych podziałów wciąż wyróżniając kolejne, nowe typy planów.
75
R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 209.
76
Tamże.
77
Tamże, s. 213.
49
2.3.
Zasady planowania
Planowanie jest czynnością złożoną. Wymaga poświęcenia mu wiele czasu
i uwagi. To proces wieloaspektowy, który powinien charakteryzować się bardzo
dobrym zorganizowaniem. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na słowa Tomasza
Majewskiego, który stwierdza, że „Proces planowania jest działaniem wysoce
kreatywnym, wymagającym czasem intuicyjnych rozwiązań, jednak powinien opierać
się na zawartych w teorii zarządzania ogólnych zasadach planowania”
78
. Zasady te
powstały na gruncie dorobku nauki i doświadczenia wynikającego z praktycznej
działalności, odnoszą się przede wszystkim do norm i reguł postępowania w zakresie
tworzenia i realizacji planów. Do zasad tych Józef Koziński zalicza
79
:
zasadę chronologicznej kolejności planowania i działania;
zasadę hierarchiczności planowania;
zasadę adekwatności planowania do aktualnych i przewidywanych
warunków;
zasadę współdziałania kompetentnych podmiotów;
zasadę poparcia ze strony naczelnego kierownictwa;
zasadę integracji planowania i kontroli.
Wymieniona jako pierwsza zasada chronologicznej kolejności planowania
i działania określa nadrzędność planowania wobec pozostałych działań. Jak stwierdza,
w odniesieniu do tej zasady, Tomasz Majewski, „Wymaga to, by wszystkie lub
przynajmniej istotne działania w instytucji były poprzedzone planem rozumianym jako
decyzja o zamierzonych celach oraz sposobach ich osiągnięcia”
80
.
Kolejna zasada, zasada hierarchiczności planowania ma na celu wyłanianie
z planów całościowych (o szerokim przedziale rzeczowo-czasowym) planów
o węższym zakresie, po to, aby móc sprecyzować cele i działania zmierzające do ich
realizacji.
78
T. Majewski, Determinanty i zasady planowania w organizacji, [w:] T. Majewski, M. Strzoda, W. Zawadzki,
Planowanie w organizacji…, wyd. cyt., s. 47.
79
J. Koziński, Planowanie jako funkcja zarządzania, [w:] Organizacja i zarządzanie¸ M. Przybyła (red.),
Wrocław 2001, s. 120-121.
80
T. Majewski, Determinanty i zasady planowania…, wyd. cyt., s. 47.
50
Zasada adekwatności planowania do aktualnych i przewidywanych
warunków oznacza z kolei, że „[…] proces planowania powinien opierać się na
rzetelnej analizie otoczenia i zasobów organizacji oraz na racjonalnej, uzasadnionej,
wiarygodnej prognozie tego, co może być w przyszłości”
81
.
Kolejną zasadą, którą należy przestrzegać podczas procesu planowania jest
zasada współdziałania kompetentnych podmiotów. Zasadę tą łączyć należy
z koniecznością opiera się na dotychczasowych doświadczeniach i wykorzystywaniu
wiedzy podczas procesu planowania.
Nie mniej ważną zasadą w planowaniu jest zasada poparcia ze strony
naczelnego kierownictwa. Jak zauważa Tomasz Majewski „Planowanie spełnia swoją
funkcję, gdy jest postrzegane jako działalność sprzyjająca sprawności zarządzania. W
największym stopniu zależy to od postawy naczelnego kierownictwa. Stąd też
kierownictwo musi postrzegać planowanie jako działanie merytoryczne, nie czysto
formalne oraz kształtować taką kulturę organizacyjną, która będzie sprzyjała
działaniom związanym z rzetelnym planowaniem”
82
.
Ostatnią spośród wymienionych zasad planowania jest zasada integracji
planowania i kontroli. W celu objaśnienia tej zasady warto sięgnąć do
przywoływanych już wcześniej słów Aleksandra Chrostowskiego i Piotra
Szczepankowskiego, zdaniem których „Żaden menadżer nie może kontrolować
działania, które nie zostało zaplanowane, gdyż rdzeń koncepcji kontroli polega na
korygowaniu odchyleń od planu”
83
. Naturalną koleją rzeczy powinno więc być
planowanie, następnie wdrożenie planu oraz sprawdzanie czy podejmowane zgodnie
z planem działania przynoszą oczekiwane rezultaty (innymi słowy kontrola).
Zasady te w wyraźny sposób uwidaczniają opisywaną już wcześniej
podstawową funkcję planowania w procesie zarządzania. Nakładają bowiem
wymagania, aby planowanie następowało przed podjęciem jakichkolwiek innych
działań, podkreślają hierarchiczność planowania, a także wskazują na niezwykle
istotną integrację planowania i kontroli.
81
Tamże.
82
Tamże, s. 48.
83
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216.
51
Planowanie nie jest procesem wyrwanym z kontekstu. Jak trafnie zauważa
Arkadiusz Juncewicz „[…] organizując proces planowania należy uwzględniać:
zmienność otoczenia;
szybkie dostosowywanie się do zadań i wymagań otoczenia;
szybkie inicjowanie procesu planowania;
przewidywanie rozwoju wydarzeń”
84
.
Proces planowania odbywa się zatem z uwzględnieniem otoczenia danego
podmiotu, zmian w nim zachodzących, lub przypuszczalnie mogących zajść.
Dostrzeżenie i zrozumienie zachodzących w nim zjawisk ma istotne znaczenie dla
całego procesu planowania. Jak słusznie stwierdza Ricky W. Griffin „Jeśli
menedżerowie tego kontekstu nie rozumieją, nie będą w stanie opracować skutecznych
planów. Dlatego też zrozumienie otoczenia ma podstawowe znaczenie, jako pierwszy
krok w planowaniu”
85
. Nie można bowiem pominąć faktu, co zauważają Marek
Wrzosek, Andrzej Nowak oraz Waldemar Scheffs, że „[…] w realizacji nawet
najlepiej sformułowanych planów przeszkadzają czynniki zewnętrzne”
86
.
Jak zostało wcześniej zauważone planowanie jest czynnością złożoną,
składającą się z następujących po sobie etapów. Prawidłowa organizacja planowania
w dużej mierze zależy od kolejności wykonywania poszczególnych czynności tego
procesu. Poniżej przedstawione zostaną etapy procesu planowania, jakie napotkać
można w literaturze z zakresu zarządzania.
Przywoływani już niejednokrotnie Aleksander Chrostowski i Piotr
Szczepankowski zauważają, że „Niezależnie od tego, jakie wyróżnia się etapy
planowania, zawsze wskazać można planistę, przedmiot (obiekt) planowania oraz jego
specyficzne otoczenie. Zgodnie z tym proces planowania rozpoczyna się wówczas,
gdy definiowany jest problem do rozstrzygnięcia […]”
87
. Jako kolejne etapy procesu
planowania podają oni: tworzenie alternatywnych rozwiązań problemu, wybór
najlepszego wariantu działania, wprowadzenie planu w życie, ciągłe i bieżące
rejestrowanie zmian zachodzących w organizacji, stałe porównywanie rezultatów
84
A. Juncewicz, Organizacja i planowanie…, wyd. cyt., s. 54.
85
R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 199.
86
M. Wrzosek, A. Nowak, W. Scheffs, Planowanie, organizowanie i prowadzenie…, wyd. cyt., s. 10.
87
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 221.
52
i następstw z ustalonymi celami planu (tzw. kontrola planu)
88
. Ponadto są oni zdania,
że „Kompleksowy proces planowania jest sekwencyjny i obejmuje: prognozowanie,
programowanie i tworzenie planu”
89
.
Kolejnym wartym przytoczenia podziałem planowania na etapy jest podział
zaproponowany przez Mirosława Sułka. Jest on zdania, że „Cały proces planowania
można podzielić na kilka głównych faz:
studia przedplanowe (planowanie wstępne);
planowanie właściwe;
wykonywanie planu;
kontrola i korekty planu”
90
.
Podkreśla on także, że „Studia przedplanowe mają za zadanie przygotować
informacyjne podstawy do decyzji planistycznych. Są one szczególnie ważne
w procesie planowania wszelkich działań o dużej skali złożoności (planowanie na
szczeblu rządowym, w korporacjach)”
91
.
Mieczysław Rybak stwierdza z kolei, że proces planowania „[…] na ogół
obejmuje:
ocenę zagrożeń;
ocenę własnego potencjału;
ustalenie zamiaru (koncepcji) działań;
ustalenie zadań dla podległych sił i środków;
ustalenie
głównych
problemów
współdziałania
oraz
pełnego
zabezpieczenia, w tym materiałowo-technicznego;
opracowanie odpowiednich dokumentów”
92
.
Jak można zauważyć kładzie on ogromny nacisk na część myślową procesu
planowania, podczas gdy część fizyczna – opracowanie odpowiednich dokumentów –
jest jego zwieńczeniem.
88
Zob. tamże.
89
Tamże, s. 218.
90
M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa 2008, s. 81.
91
Tamże.
92
M. Rybak, Planowanie operacyjne, [w:] Wybrane aspekty przygotowań obronnych państwa, B. Wiśniewski
(red.), „Zeszyt Problemowy TWO” nr 2 (46)/2006, Warszawa 2006, s. 34.
53
Kolejnym wartym przytoczenia, ze względu na znaczną przejrzystość
i nieskomplikowanie, podziałem planowania na poszczególne etapy, jest podział
zaproponowany przez Jana Brzóskę. W jego ujęciu „Planowanie przebiega w czterech
podstawowych etapach. Występują one we wszystkich działaniach planistycznych i na
wszystkich szczeblach organizacji. Najważniejsze etapy planowania:
Etap 1: Ustalenie celu lub zbioru celów.
Etap 2: Określenie istniejącej sytuacji.
Etap 3: Ustalenie co sprzyja, a co przeszkadza w realizacji celów.
Etap 4: Opracowanie planu lub zbioru działań prowadzących do osiągnięcia
celu”
93
.
Na podstawie powyższych treści należy przyjąć, że sprawna organizacja
planowania polega nie tylko na prawidłowej kolejności poszczególnych etapów tego
procesu, ale także zależy od wyznaczenia celu, jaki zamierza się osiągnąć oraz
posiadaniu i określeniu ilości zasobów (ludzkich i materiałowych) zaangażowanych
w ten proces. Planowanie jest zatem procesem wieloaspektowym, uzależnionym od
wielu współzależnych czynników występujących w otoczeniu wewnętrznym
i zewnętrznym podmiotu/organizacji.
Sięgając do literatury z zakresu zarządzania i analizując zawarte tam treści
można pokusić się o wyłonienie cech dobrego planowania, które utożsamiane są
również z cechami dobrego planu. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć
94
celowość, wykonalność, racjonalność, spójność, operatywność, elastyczność,
konkretność, terminowość, kompletność oraz perspektywiczność. Te oraz inne cechy
dobrego planu, opisane szczegółowo poniżej, mogą w znacznym stopniu wpłynąć na
osiągnięcie założonych uprzednio celów.
Jako pierwszą cechę dobrego planu należałoby wymienić celowość. Celowość
oznacza, że skonstruowany plan jest dopasowany do celu, jaki podmiot/organizacja
zamierza osiągnąć. Jest swego rodzaju wskaźnikiem wyznaczającym drogę dotarcia do
tego celu. To właśnie celowość nadaje sens całemu procesowi planowania i tworzeniu
planów. Jak słusznie stwierdzają cytowani już niejednokrotnie Aleksander
93
J. Brzóska, Planowanie strategiczne…, wyd. cyt., s. 2.
94
Zob. A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 216; A. Juncewicz, Organizacja i
planowanie…, wyd. cyt., s. 55, 57-58.
54
Chrostowski i Piotr Szczepankowski „Każdy bowiem plan formułowany jest dla
zapewnienia sprawnej realizacji postawionego celu. Bez planu funkcjonowanie
dowolnej organizacji stałoby się zbiorem przypadkowo podejmowanych działań”
95
.
Z celowością wiążę się również konkretność. Cecha ta wiąże się z dokładnym
wskazaniem głównego celu do osiągnięcia którego się dąży oraz w razie zaistnienia
konieczności określeniem jak najbardziej ściśle, dokładnie i konkretnie celów
szczegółowych, przybliżających podmiot/organizację do realizacji celu głównego.
Kolejną niezwykle istotną cechą dobrego planu jest racjonalność, która
oznacza to, że plan powinien być oparty na doświadczeniu i rzetelnej wiedzy
dotyczącej posiadanych przez dany podmiot/organizację środków, a także realność
planu, czy też jego wykonalność. Otóż, aby plan był możliwy do zrealizowania,
należy rozpoznać warunki, w jakich działa dany podmiot (instytucja, organizacja, itp.)
i uzyskać pewność, że posiadane środki (zasoby ludzkie, materiałowe, finansowe)
wystarczą do realizacji planu. Stworzenie „planu idealnego” zakładającego
niewyczerpalność sił i środków oraz zawsze sprzyjające warunki otoczenia bez
wątpienia mija się z celem. Jak słusznie zauważa Kazimierz Zimniewicz „Plan nie
może być zbiorem pobożnych życzeń”
96
.
Plan powinien także cechować się kompletnością, czyli braniem pod uwagę
wszystkich istotnych względów oraz niezbędnych działań, które prowadzą do
realizacji założonego wcześniej celu.
Dobry plan, to plan spójny, niesprzeczny, charakteryzujący się wewnętrzną
zgodnością. Spójność oznacza to, że cel główny i cele szczegółowe (przybliżające do
osiągnięcia celu głównego) nie powinny być ze sobą sprzeczne czy też wykluczające
się wzajemnie. Każda czynność wcześniejsza (zadanie początkowe), która została
określona w planie musi umożliwiać wykonanie czynności późniejszej (kolejnych
zadań). Warto w tym miejscu dodać, co zauważają również Aleksander Chrostowski
i Piotr Szczepankowski, że „Plany tworzone na różnych szczeblach decyzyjnych
w organizacji muszą być ze sobą zintegrowane, aby przyczyniały się do podejmowania
trafnych decyzji, osiągania zamierzeń oraz bieżącej kontroli ich realizacji”
97
.
95
A. Chrostowski, P. Szczepankowski, Planowanie…, wyd. cyt., s. 215.
96
K. Zimniewicz, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 70.
97
Tamże, s. 216.
55
Kolejną niezmiernie istotną cechą planów oraz planowania jest ich
elastyczność. Cecha ta związana jest z dopuszczaniem do zmian w trakcie realizacji
planu. Oznacza to, że plan powinien pozwalać na realizację zamierzeń nawet
w zmienionych warunkach, z uwzględnieniem różnych wariantów ewentualnych
rozwiązań. Biorąc pod uwagę wieloaspektowość planowania oraz jego zależność od
wielu czynników, w tym otoczenia zewnętrznego, które charakteryzuje się
dynamizmem, zmiennością i zaskoczeniem, elastyczność pozwala mimo zaistnienia
pewnych nawet nieprzewidzianych uprzednio sytuacji (warunków otoczenia) nieco
zmienioną ścieżką dążyć dalej do zamierzonego celu. W innym przypadku w tego typu
sytuacjach należałoby porzucić dalsze realizowanie planu i zaczynać wszystko od
początku.
Nie mniej ważną cechą dobrego planowania i tworzenia dobrych planów jest
ich operatywność. Plan powinien być łatwy w zrozumieniu, w opanowaniu jego
treści. Zrozumiałość planu uzyskuje się dzięki jego przejrzystości i ścisłości, dzięki
którym nadaje się on do wprowadzenia w życie zgodnie z przewidywanym wcześniej
kierunkiem działania i wykorzystaniem posiadanych środków.
Inną równie ważną cechą jest perspektywiczność. To umiejętność wybiegania
w przyszłość, obejmowania możliwie najdłuższego przedziału czasowego, określania
przyszłego stanu rzeczy, brania pod uwagę mogących zaistnieć zdarzeń, to innymi
słowy prognoza przyszłego układu warunków i środków działania. Aby było to jednak
możliwe, planiści wykazywać się muszą umiejętnością strategicznego myślenia,
muszą oni: widzieć całość, patrzeć daleko, ujmować rzecz w pełnej złożoności,
widzieć szeroko, szukać szans i okazji, myśleć twórczo, kreatywnie, być otwartym na
nowość i inność, a także ciągle się doskonalić.
Nie można również pominąć cechy takiej jak optymalna szczegółowość. Tak
jak w wielu dziedzinach życia należy często szukać złotego środka, tak również
w planowaniu należy brać to pod uwagę. Plan nie może bowiem być ani zbyt
szczegółowy (przy planach wybiegających daleko w przyszłość zbyt szczegółowe
określenie zadań może okazać się niemożliwe do zrealizowania przy kurczowym
trzymaniu się planu), ani zbyt ogólny (może to z kolei wprowadzać za dużą dowolność
w podejmowaniu działań lub wykorzystaniu dostępnych zasobów).
56
Dobry plan powinien również charakteryzować się skutecznością we
wdrożeniu. Plan powinien zatem zapewniać osiągnięcie założonego celu przy
minimum niepożądanych konsekwencji oraz pozwalać osiągnąć wyniki
przewyższające własne nakłady.
Ostatnią, ale nie mniej ważną niż pozostałe, cechą dobrego planu i efektywnego
planowania jest terminowość. Cechę tą łączyć należy z określeniem czasu na
osiągnięcie zamierzonego celu poprzez wykonanie zadań zawartych w planie poprzez
przypisanie każdemu zadaniu w planie ścisłego terminu wykonania oraz określenie
daty, po której plan staje się nieważny.
Należy jednak pamiętać, o czym mowa była już wcześniej, że nawet
najdoskonalszy plan, posiadający wymienione powyżej cechy, nie gwarantuje
stuprocentowego osiągnięcia założonego celu. Planowanie jest bowiem dopiero
pierwszym etapem ku temu sprzyjającym, kolejnym jest wykonanie założeń
wynikających z planu, co nie zawsze niestety jest możliwe.
Podsumowując, stwierdzić należy, w odniesieniu do samego procesu
planowania, że powinien on być przede wszystkim zamierzony, przejrzysty, a także
poprzedzony wnikliwą analizą. Planowaniu powinno ponadto towarzyszyć aktywne
zwalczanie przeszkód zakłócających ten proces. Barierami skutecznego planowania
mogą być przede wszystkim, wymieniane przez Rickiego W. Griffina niewłaściwe
cele, niewłaściwy system nagradzania, dynamiczne i złożone otoczenie, niechęć do
ustalania celów, opór wobec zmian oraz liczne i różnorodne ograniczenia
(przeszkody), jak np. niedobór zasobów, czy silna konkurencja
98
. Co niezmiernie
istotne, nie można dopuścić do sytuacji, w której planowanie staje się sztuką dla
sztuki, gdzie występuje przerost formy nad treścią. Plan mimo, że powinien być
przejrzysty, czytelny, to i tak zawsze najistotniejsza będzie jego treść, warunkująca
osiągnięcie założonych celów.
98
Zob., R. W. Griffin, Podstawy zarządzania…, wyd. cyt., s. 221-222.
57
2.4.
Problematyka planowania w zarządzaniu kryzysowym w Polsce
Pomiędzy zarządzaniem, a zarządzaniem kryzysowym występuje wiele
podobieństw, jednak zauważyć można także wyraźne różnice. Zarządzanie kryzysowe
jest bowiem swoistym rodzajem zarządzania. Swoistym ponieważ już z założenia
towarzyszy mu ryzyko, niepewność oraz nieprzewidywalność. Związane jest ono
z przeciwdziałaniem zagrożeniom, niedopuszczeniem do wystąpienia negatywnych ich
skutków oraz w razie konieczności przywracaniem stanu stabilizacji. Różnice
pomiędzy tradycyjnie pojmowanym zarządzaniem a będącym przedmiotem niniejszej
pracy zarządzaniem kryzysowym zauważa Wojciech Więcek, który twierdzi, że
„Różnica pomiędzy klasycznie pojmowanym zarządzaniem a zarządzaniem
kryzysowym polega więc na nieprzewidywalności otoczenia, w którym jest
realizowana”
99
. Można więc pokusić się o stwierdzenie, że zarządzanie kryzysowe jest
związane w głównej mierze z sytuacjami, gdy zakłócony zostaje dotychczasowy
proces działania i podejmowania decyzji, gdy dochodzi do utraty kontroli nad biegiem
wydarzeń, występuje niedosyt informacji, lub też gdy rutynowe działania nie są już
wystarczające. Przywoływany powyżej Wojciech Więcej stwierdza ponadto, że
„Analiza pojęcia zarządzania kryzysowego pozwala wysnuć wniosek, że jego treść
wynika/wiąże się między innymi z:
specyficznego działania w skomplikowanej, pełnej niepewności sytuacji;
konfliktowym charakterem stosunków między różnymi podmiotami;
funkcjonowaniem podczas klęsk żywiołowych i podczas katastrof”
100
.
Przyznać należy, że literatura z zakresu zarządzania kryzysowego dostarcza
wielu jego definicji w ujęciach przedstawianych przez różnych autorów. Jednak
zauważyć należy także, że zazwyczaj są one zbieżne, co do prezentowanych treści
i w swej istocie nie różnią się od definicji zawartej w podstawowym akcie prawnym
wprowadzającym omawiane pojęcie do polskiego prawodawstwa i regulującym
działania w zakresie zarządzania kryzysowego – ustawie o zarządzaniu
99
M. Więcek, Podstawy zarządzania w sytuacjach kryzysowych, [w:] W. Lidwa, W. Krzeszowski, W. Więcek,
Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2010, s. 31.
100
Tamże.
58
kryzysowym
101
. Analiza tej oraz innych definicji zarządzania kryzysowego pozwala
wysnuć wniosek, że zasadniczym celem zarządzania kryzysowego jest przygotowanie
państwa oraz społeczeństwa na wypadek wystąpienia potencjalnych zagrożeń,
w dalszej zaś kolejności podejmowanie działań po wystąpieniu zagrożenia. Należy
w tym miejscu podkreślić, że aby było to możliwe należy przede wszystkim
podejmować liczne czynności planistyczne poprzedzone wnikliwą analizą otoczenia
oraz posiadanych zasobów własnych. Słusznie więc stwierdzają Katarzyna
Sienkiewicz-Małyjurek oraz Franciszek R. Krynojewski, zdaniem których „Złożoność
problematyki zarządzania kryzysowego wynika z konieczności podjęcia działań
adekwatnych do zagrożenia przed jego zaistnieniem. Innymi słowy, sens zarządzania
kryzysowego polega na takich działaniach, które nie dopuszczą do powstania sytuacji
kryzysowych. Z tego względu duży nacisk należy położyć na przygotowanie na
wypadek wystąpienia potencjalnych zagrożeń, planowanie działań [wyróżnienie –
A. S.], podział odpowiedzialności i kompetencji, technologie, zagospodarowanie
przestrzenne i systemy zabezpieczeń”
102
.
Sprawność zarządzania kryzysowego niewątpliwie ma wpływ na zapewnienie
bezpieczeństwa gminy, powiatu, województwa, czy nawet całego państwa. Sprawność
ta swoje podstawy ma przede wszystkim we właściwym planowaniu działań,
z planowania się wywodzi. Zaniechanie czynności planistycznych na wypadek
wystąpienia sytuacji kryzysowej mogłoby okazać się tragiczne w skutkach:
doprowadziłoby do powstania chaosu, podejmowania nieprzemyślanych działań,
wykorzystywania zbyt dużej liczby posiadanych sił i środków niż w rzeczywistości
byłoby to potrzebne, mogłoby prowadzić do dublowania zadań przez różne podmioty
biorące udział w przeciwdziałaniu zagrożeniu, czy też braku współdziałania pomiędzy
nimi. Można więc pokusić się o stwierdzenie, że bez planowania niemożliwe byłoby
zarządzanie kryzysowe.
Warto w tym miejscu odwołać się do słów Katarzyny Sienkiewicz-Małyjurek
oraz Franciszka R. Krynojewskiego, którzy stwierdzają, że „Cele planowania
w zarządzaniu kryzysowym wynikają wprost z jego definicji. Obejmują zapobieganie
101
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z późn. zm.).
102
K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji…, wyd. cyt., s. 15.
59
sytuacjom kryzysowym, a jeżeli ich wystąpienie jest nieuniknione – przygotowanie do
przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowanie,
usuwanie ich skutków oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej”
103
.
Problematykę planowania w zarządzaniu kryzysowym odnieść należy między
innymi do czynności podejmowanej w jednej z faz zarządzania kryzysowego. Jak
stwierdzają Katarzyna Sienkiewicz-Małyjurek oraz Franciszek R. Krynojewski
w odniesieniu do podstawowych faz zarządzania kryzysowego, „II faza –
przygotowanie to planowanie, jak należy zareagować w przypadku katastrofy, a także
działania mające na celu powiększenie zasobów sił i środków niezbędnych do
efektywnego
reagowania
poprzez:
opracowanie
planu
zarządzania
kryzysowego […]”
104
.
Mówiąc o planowaniu w zarządzaniu kryzysowym bez wątpienia łączyć je
należy z planowaniem cywilnym. Pojęcie planowania cywilnego do polskiego
prawodawstwa wprowadziła ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu
kryzysowym
105
. Słusznie zauważa więc Waldemar Kitler twierdząc, że „Problematyka
planowania cywilnego w Polsce ma swoją specyfikę i nie można jej rozpatrywać
inaczej, niż przez pryzmat postanowień ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
W przeciwnym razie mogłaby się kojarzyć z natowskim planowaniem cywilnym na
sytuacje nadzwyczajnych zagrożeń lub planowaniem w ogóle, realizowanym
w dziedzinie cywilnej”
106
.
W pierwotnym brzmieniu ustawodawca planowanie cywilne określił jako:
a) „całokształt
przedsięwzięć
organizacyjnych,
polegających
na
opracowywaniu planów, w tym planów reagowania kryzysowego,
i programów, mających na celu optymalne wykorzystanie dostępnych sił
i środków
w sytuacjach kryzysowych oraz w czasie stanów
nadzwyczajnych i w czasie wojny, w zakresie zapobiegania sytuacjom
kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli,
103
Tamże, s. 39.
104
K. Sienkiewicz-Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w…, wyd. cyt., s. 105.
105
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590).
106
W. Kitler (red.), Planowanie cywilne w Polsce na rzecz osiągania gotowości do działania w sytuacjach
kryzysowych, praca naukowo-badawcza, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2011, s. 65.
60
reagowania w sytuacjach kryzysowych oraz odtwarzania infrastruktury
i przywracania jej pierwotnego charakteru,
b) planowanie w zakresie wspierania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
w razie ich użycia oraz planowanie wykorzystania Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji zadań z zakresu zarządzania
kryzysowego”
107
.
Jednak w drodze późniejszych zmian wynikających z konieczności
doprecyzowania kwestii związanych z zarządzaniem kryzysowym i ich dookreśleniem
w polskim prawie, definicja planowania cywilnego uległa pewnemu przekształceniu.
Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy
o zarządzaniu kryzysowym
108
planowanie cywilne zostało określone jako:
a) „całokształt
przedsięwzięć
organizacyjnych
mających
na
celu
przygotowanie administracji publicznej do zarządzania kryzysowego,
b) planowanie w zakresie wspierania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
w razie ich użycia oraz planowanie wykorzystania Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji zadań z zakresu zarządzania
kryzysowego”
109
.
Jak można zauważyć na podstawie przywołanych powyżej ustawowych
definicji planowania cywilnego zarówno pierwsza, jak i druga z nich charakteryzuje
się dwuczłonowością. W pierwszej części przytaczanych definicji ustawodawca
nakazuje rozumieć planowanie cywilne, w pierwotnym brzmieniu, jako
opracowywanie planów reagowania (współcześnie zarządzania) kryzysowego
i programów pozwalających wykorzystać posiadane siły i środki do zapobiegania
i przeciwstawiania się sytuacjom kryzysowym. Po zmianach ustawy część ta uległa
pewnemu przekształceniu, w związku z czym obecnie ustawodawca nakazuje
pojmować planowanie cywilne jako ogół przedsięwzięć organizacyjnych, dążących do
przygotowania administracji publicznej do zarządzania kryzysowego. Drugi człon
definicji planowania cywilnego w obu przypadkach (w pierwotnej wersji ustawy oraz
107
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, art. 3, ust. 4.
108
Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2009 Nr 131, poz.
1076).
109
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2009 Nr 131, poz. 1076), art. 3, ust. 4.
61
w jej nowelizacji) brzmi identycznie i dotyczy wykorzystania Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej w ramach zarządzania kryzysowego oraz zapewnienia
wojsku wsparcia umożliwiającego realizację postawionych mu zadań.
Kwestię wspomnianej dwuczłonowości ustawowej definicji planowania
cywilnego dostrzega Witold Skomra stwierdzając, że „Pod pojęciem planowanie
ustawodawca rozumie nie tylko sam proces opracowywania dokumentów
planistycznych, ale również przyszykowanie zasobów i wszystkie inne działania
natury organizacyjnej zmierzające do właściwego przygotowania administracji na
sytuacje kryzysowe, w tym związane z wykorzystaniem Sił Zbrojnych. Planowanie
obejmuje również zapewnienie Siłom Zbrojnym warunków umożliwiających im
realizację postawionych zadań”
110
.
Należy zaznaczyć, że ustawodawca, poza zdefiniowaniem planowania
cywilnego, wskazał również wykaz zadań realizowanych w ramach tego
przedsięwzięcia. Wedle pierwotnych zapisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym do
zadań z zakresu planowania cywilnego należało:
1) „gromadzenie i przetwarzanie informacji o możliwych do użycia siłach
i środkach w sytuacjach kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych
i w czasie wojny;
2) opracowywanie procedur postępowania na wypadek zagrożeń;
3) przygotowywanie planów reagowania kryzysowego”
111
.
Ponadto podkreślone wówczas zostało, że zadania te „[…] powinny
uwzględniać:
1) zapewnienie funkcjonowania administracji publicznej;
2) zapewnienie funkcjonowania i możliwości odtworzenia infrastruktury lub
przywrócenia jej pierwotnego charakteru;
3) racjonalne gospodarowanie siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych,
w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny;
4) zapewnienie ludziom warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych,
w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny”
112
.
110
W. Skomra, Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji ustawy, Wyd. Presscom,
Wrocław 2010, s. 29.
111
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590), art. 4, ust. 1.
62
Powołując się natomiast na obecnie obowiązujące zapisy ustawy o zarządzaniu
kryzysowym należy zaznaczyć, że zmianie uległa nie tylko sama definicja planowania
cywilnego, ale również, czego można było się spodziewać jako naturalnej
konsekwencji zmian definiowania pojęcia, wykaz zadań z tego zakresu. Według
obecnych przepisów prawnych „Zadania z zakresu planowania cywilnego obejmują:
1) przygotowanie planów zarządzania kryzysowego;
2) przygotowanie struktur uruchamianych w sytuacjach kryzysowych;
3) przygotowanie i utrzymywanie zasobów niezbędnych do wykonania zadań
ujętych w planie zarządzania kryzysowego;
4) utrzymywanie baz danych niezbędnych w procesie zarządzania
kryzysowego;
5) przygotowanie rozwiązań na wypadek zniszczenia lub zakłócenia
funkcjonowania infrastruktury krytycznej;
6) zapewnienie spójności między planami zarządzania kryzysowego a innymi
planami sporządzanymi w tym zakresie przez właściwe organy
administracji publicznej, których obowiązek wykonania wynika
z odrębnych przepisów”
113
.
Ponadto ustawodawca określa, że przytoczone powyżej zadania „[…] powinny
uwzględniać:
1) zapewnienie
funkcjonowania
administracji
publicznej
w
sytuacji
kryzysowej;
2) zapewnienie funkcjonowania i możliwości odtworzenia infrastruktury
krytycznej;
3) zapewnienie ciągłego monitorowania zagrożeń;
4) racjonalne gospodarowanie siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych;
5) pomoc udzielaną ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania
w sytuacjach kryzysowych”
114
.
Jak stwierdza słusznie Waldemar Kitler w odniesieniu do zadań z zakresu
planowania cywilnego „Praktycznie rzecz ujmując całość […] zdań znajduje swoje
112
Tamże, ust. 2.
113
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2009 Nr 131, poz. 1076), art. 4, ust. 1.
114
Tamże, ust. 2.
63
odzwierciedlenie w planach zarządzania kryzysowego […]”
115
o których mowa będzie
w kolejnym rozdziale niniejszej pracy. Podkreśla on także, jaki jest główny cel
planowania cywilnego, stwierdzając, że „Głównym celem planowania cywilnego na
szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym jest zapewnienie
społeczeństwu odpowiednich warunków do ochrony i obrony przed katastrofami
noszącymi znamiona klęski żywiołowej oraz zagrożeń powodowanych siłami natury
bądź działalnością człowieka. Planowanie cywilne ma służyć osiągnięciu przez
właściwe organy administracji publicznej odpowiedniego poziomu do działań
w sytuacjach kryzysowych”
116
. Dodaje również, że „Planowanie cywilne w ramach
zarządzania kryzysowego ma na celu określenie zagrożeń rzeczywistych
i przewidywanych, mogących wystąpić na danym terenie oraz sił i środków
niezbędnych do przeciwdziałania się tym sytuacjom. Pozwala również na organizację
zespołów specjalistów, przygotowanie struktur, uwzględnienie współpracy ze
wszystkimi podmiotami biorącymi udział w zarządzaniu kryzysowym”
117
. A ponadto,
co należy raz jeszcze wyraźnie podkreślić, „Planowanie cywilne w Polsce jest
nieodłączną częścią systemu zarządzania kryzysowego, którego celem jest obniżenie
ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożenia oraz wytworzenie
konstrukcji działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa w państwie”
118
.
Pojęciem związanym z planowaniem w zarządzaniu kryzysowym jest także
wyróżniony w ustawie o zarządzaniu kryzysowym cykl planowania. Przez cykl
planowania zgodnie z wytycznymi ustawodawcy rozumieć należy „[…] okresowe
realizowanie etapów: analizowania, programowania, opracowywania planu lub
programu, jego wdrażanie, testowanie i uruchamianie”
119
.
Omawiając problematykę planowania w zarządzaniu kryzysowym warto
również wspomnieć o planowaniu, jako jednym z etapów cyklu pracy zespołów
zarządzania kryzysowego, który nazywany jest przez Krzysztofa Gąsiorka fazą
decyzyjną planowanie. Faza ta „[…] obejmuje cztery następujące po sobie etapy,
którymi są: ocena sytuacji kryzysowej, podjęcie decyzji i sprecyzowanie zamiaru,
115
W. Kitler (red.), Planowanie cywilne w Polsce..,wyd. cyt., s. 65.
116
Tamże, s. 92.
117
Tamże, s. 93.
118
Tamże, s. 94.
119
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym…, art. 3, ust. 7.
64
opracowanie planu reagowania kryzysowego [obecnie planu zarządzania kryzysowego
– przyp. A. S.] oraz dokumentów dyrektywnych (rozporządzeń, zarządzeń, decyzji
administracyjnych) dla podległych podmiotów wykonawczych”
120
. Szczegółowy
schemat cyklu decyzyjnego (cyklu pracy) zespołów zarządzania kryzysowego
przedstawia rysunek 2.4. poniżej.
Źródło: B. Zdrodowski, Organizacja i zadania zespołów i centrów zarządzania kryzysowego,
prezentacja z wykładu, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2007, slajd 26.
Rys. 2. 4. Planowanie jako etap w cyklu pracy zespołów zarządzania kryzysowego
Warto w tymi miejscu zaznaczyć, że cały etap planowania uważany jest za
najtrudniejszy i najbardziej skomplikowany w porównaniu z pozostałymi etapami
cyklu pracy zespołów zarządzania kryzysowego. Potwierdzają to słowa Katarzyny
Cabaj, która twierdzi, że „Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych nie jest procesem
łatwym i nawet przy istnieniu opracowanych planów działania oraz zastosowaniu
120
K. Gąsiorek, Proces i procedury zarządzania kryzysowego, [w:] Zarządzanie kryzysowe w sytuacji klęski
żywiołowej, „Zeszyt Problemowy TWO” nr 1(45)/2006, Warszawa 2006, s. 126.
65
wszelkich kanonów zarządzania nie zawsze udaje się osiągnąć zamierzony efekt”
121
.
Zawsze należy mieć na względzie, że nie można przewidzieć wszystkich możliwych
do wystąpienia zdarzeń, a przede wszystkim zagrożeń, jakie mogą wystąpić.
121
K. Cabaj, Współczesne zarządzanie kryzysowe, [w:] Zarządzanie kryzysowe a media i granice państw w erze
globalizacji, M. Koziński (red.), Fundacja Pro Pomerania, Słupsk 2010, s. 32.
66
3. TEORETYCZNO-PRAKTYCZNE ASPEKTY OPRACOWYWANIA
PLANU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
Planowanie działań w stosunku do otrzymanego zadania lub na wypadek
wystąpienia określonego zagrożenia jest niezwykle istotną czynnością w procesie
przygotowania każdej organizacji czy systemu
122
do działania. Bez odpowiedniego
planu działania trudno wyobrazić sobie inicjowanie działań, zgodnych z myślą
przewodnią organu kierującego, umożliwiających osiągniecie zamierzonych celów.
Planowanie zostaje w najściślejszym związku z funkcją decyzyjną procesu
zarządzania. Podczas formowania celu działania, a następnie przy akceptacji
określonych wariantów działania oraz przy kontroli ich realizacji, związki pomiędzy
tymi funkcjami są bardzo silne. W planowaniu przeważają działania preparacyjne,
z przewagą procesów analitycznych, umożliwiających opracowanie koncepcji
działania oraz przygotowanie dokumentacji planistycznej
123
.
W przedmiocie zarządzania kryzysowego planowanie jest zasadniczą funkcją
przygotowującą do działania organy władzy państwowej i administrację publiczną do
sprawowania kontroli nad rozwojem nieporządnych zjawisk i zagrożeń powodujących
sytuacje kryzysowe. Poprzez dokładne określenie kto, co, kiedy, gdzie i w jakim celu
ma realizować stwarza się możliwość efektywnego działania podczas wszelkich
sytuacjach kryzysowych, ale też podczas działań zapobiegających i przywracających
stan poprzedni. Plany działania na wypadek sytuacji kryzysowych są
częścią planowania
cywilnego,
które
oznacza:
całokształt
przedsięwzięć
organizacyjnych mających na celu przygotowania administracji publicznej do
zarządzania kryzysowego […]
124
.
Jednym z zadań planowania cywilnego jest opracowywanie planów zarządzania
kryzysowego, który to obowiązek spoczywa na wszystkich poziomach
122
W naukach o organizacji system jest często utożsamiany z organizacją, stanowiącą wyodrębnioną całość,
obiekt zawierający zbiór elementów wraz z powiązaniami pomiędzy nimi. Według modelu Bielskiego w skład
systemu traktowanego jako organizacja wchodzą zasoby ludzkie, struktury, cele i technologia. Szerzej, zob.
J. Penc, Zarządzanie dla przyszłości, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu, Kraków 1998, ss. 22-25.
123
A. Stabryła, Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa-
Kraków 2000, s. 219.
124
Art. 3 pkt. 4 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z
późniejszymi zmianami).
67
organizacyjnych państwa: krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Została
sformalizowana struktura planu zarządzania kryzysowego, co jest wyrazem dążenia do
ujednolicenia procedur i możliwości reagowania na wszystkich poziomach. Jednakże
treści wypełniające ową strukturę będą zawsze odmienne i to niezależnie ze względu
na poziom, ale też obszar, którego plan dotyczy. Rozważania podjęte w niniejszym
rozdziale są próbą ujednolicenia metodyki opracowywania planów zarządzania
kryzysowego, a przedstawione treści są próba odpowiedzi na pytanie: Jaką funkcję
spełniają plany zarządzania kryzysowego oraz jakie przyjąć procedury jego
opracowania, przy odpowiednim wykorzystaniu potencjału przeznaczonego do
realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, aby treści planu
umożliwiały zorganizowane reagowanie w przypadku powstania sytuacji
kryzysowych?
3.1.
Przeznaczenie i funkcja planu zarządzania kryzysowego
Palny
zarządzania
kryzysowego
powinny
zapewnić
całościową
i skoordynowaną, a w niektórych przypadkach wręcz zsynchronizowaną, możliwość
działania we wszystkich fazach zarządzania kryzysowego, we wszystkich stanach
funkcjonowania państwa. Działanie to powinno być podejmowane przez istniejące
organy, służby i inspekcje. Istotną funkcją planu zarządzania kryzysowego jest więc
ujednolicanie procedur prowadzenia działań z zakresu zarządzania kryzysowego przez
powołane do tego celu organy i instytucje, określanie zasad współdziałania oraz
sposób przepływu informacji pomiędzy szczeblami, organami i elementami
wewnętrznymi.
Plany zarządzania kryzysowego powinny spełniać podstawowe wymogi
125
:
1. Kompleksowości, polegającym na uwzględnieniu wszystkich możliwych
zagrożeń, które mogą wystąpić na danym obszarze oraz ujęciu wszystkich
podmiotów uczestniczących w przeciwdziałaniu, reagowaniu i likwidacji
skutków.
125
E. Nowak, Zarządzanie kryzysowe w sytuacjach zagrożeń niemilitarnych, AON, Warszawa 2007, s. 140.
68
2. Funkcjonalności, polegającym na zapewnieniu przydatności planu we
wszystkich sytuacjach kryzysowych oraz określenie stałych funkcji
podmiotów ratowniczych i pomocowych we wszystkich fazach reagowania
kryzysowego.
3. Użytkowości, polegającym na przyjęciu jednolitej struktury planów i formy
dokumentów szczegółowych oraz zapewnieniu prostoty posługiwania się
dokumentami planistycznymi w przypadku różnych zdarzeń.
Celem planów zarządzania kryzysowego, tworzonych na wszystkich
poziomach: krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym, w ujęciu
funkcjonalnym jest zapewnienie ludziom zamieszkującym na danym obszarze
podstawowych warunków do ochrony przed skutkami katastrof naturalnych i awarii
technicznych, noszących znamiona klęski żywiołowej oraz innych podobnych
zagrożeń powodowanych siłami natury lub człowieka
126
.
Celami planów zarządzania kryzysowego w ujęciu przedmiotowym jest
zapewnienie systemowego, skoordynowanego i efektywnego reagowania na zdarzenia,
które powodują lub mogą spowodować stan kryzysu, poprzez kierowanie działaniem
wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej oraz
innych osób prawnych i fizycznych w zakresie:
a) zapobieganiu zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia,
b) zagrożeniom środowiska i bezpieczeństwa państwa,
c) utrzymania porządku publicznego
127
.
Struktura planu zarządzania kryzysowego przewiduje, iż poszczególne jego
sekwencje pozwolą na dokonanie odpowiednich analiz w sposób umożliwiający
wypełnienie obowiązku przez administrację publiczną w zakresie ochrony
przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej, porządku publicznego, bezpieczeństwa
obywateli i zapobieganiu innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia, zdrowia ludzi,
126
J. Ziarko, J. Walas – Trębacz, Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz I Zarządzanie kryzysowe w
administracji publicznej, Krakowskie towarzystwo edukacyjne, Kraków 2010, s. 167.
127
K. Sienkiewicz – Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Difin,
Warszawa 2010, ss. 113 – 114.
69
zwierząt oraz środowiska. W skład planów zarządzania kryzysowego wchodzą
następujące elementy
128
:
1. Plan główny zawierający:
a. charakterystykę zagrożeń oraz ocenę ryzyka ich wystąpienia w tym
dotyczących infrastruktury krytycznej oraz mapy ryzyka i mapy
zagrożeń,
b. zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego w formie
siatki bezpieczeństwa,
c. zestawienie sił i środków planowanych do wykorzystania w sytuacjach
kryzysowych;
2. Zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych, a w tym:
a. zadania w zakresie monitorowania zagrożeń,
b. tryb uruchamiania niezbędnych sił i środków, uczestniczących
w realizacji planowanych przedsięwzięć na wypadek sytuacji
kryzysowej,
c. procedury reagowania kryzysowego, określające sposób postępowania
w sytuacjach kryzysowych,
d. współdziałanie między tymi siłami;
3. Załączniki funkcjonalne planu głównego określające:
a. procedury realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w tym
związane z ochroną infrastruktury krytycznej,
b. organizacja łączności,
c. organizacja
systemu
monitorowania
zagrożeń,
ostrzegania
i alarmowania,
d. zasady informowania ludności o zagrożeniach i sposobach postępowania
na wypadek zagrożeń,
e. organizacja ewakuacji z obszarów zagrożonych,
f. organizacja ratownictwa, opieki medycznej, pomocy społecznej oraz
pomocy psychologicznej,
128
Art. 5 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z
późniejszymi zmianami).
70
g. organizacja ochrony przed zagrożeniami charakterystycznymi dla danego
obszaru,
h. wykaz zawartych umów i porozumień związanych z realizacją zadań
zawartych w planie zarządzania kryzysowego,
i. zasady oraz tryb oceniania i dokumentowania szkód,
j. procedury uruchamiania rezerw państwowych,
k. wykaz infrastruktury krytycznej znajdującej się odpowiednio na terenie
województwa, powiatu lub gminy, objętej planem zarządzania
kryzysowego,
l. priorytety w zakresie ochrony oraz odtwarzania infrastruktury
krytycznej.
Analizując zapisy prawne można przyjąć, iż struktura planu odpowiada
logicznym fazom procesu podejmowania decyzji (tabela 3.1). W początkowej części
należy zdefiniować główne zagrożenia dla określonego obszaru. Bez tej czynności nie
byłby możliwe zaplanowanie żadnych zorganizowanych działań, bowiem istotą
każdego planu działania jest przygotowanie odpowiednich procedur i przydzielenie
określonych zadań podmiotom wykonawczym do ściśle sprecyzowanych zagrożeń.
Przyszłości nie jesteśmy w stanie przewidzieć ale możemy prognozować wydarzenia.
Jest rzeczą oczywistą, iż nie można prognozować rozwoju sytuacji uwzględniając
wszelkie scenariusze wydarzeń oraz wziąć pod uwagę całej gamy potencjalnych sił
powodujących sytuację kryzysową. Jednak dobrze przeprowadzona analiza, oparta na
rzeczywistych przesłankach może zwiększyć prawdopodobieństwo realności planu
zarządzania kryzysowego, czyniąc go nie tylko formalnym obowiązkowym dla
organów administracji publicznej dokumentem, ale faktycznym przewodnikiem
działania na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowej, wykorzystującym wszelkie
dostępne siły i środki. W tej części przygotowania danych do planu zarządzania
kryzysowego niezbędne będzie wyspecyfikowanie potencjalnych zagrożeń. Po
identyfikacji potencjalnych zagrożeń, każde z nich musi być scharakteryzowane
poprzez przewidywane skutki. Opracowując plan należy pamiętać, że musi on być
dokumentem wystarczająco elastycznym, umożliwiającym reagowanie na sytuację
będące kombinacją kilku zdarzeń jednocześnie. Zidentyfikowane zagrożenia należy
71
poddać charakterystyce. Służy do tego tzw. tabelaryczna lista zagrożeń, w której
zaznacza się potencjalne zagrożenia mogące się pojawić na danym obszarze. Po ich
identyfikacji każde zagrożenie powinno być scharakteryzowane poprzez
przewidywane skutki. Na końcu analizy skutków opracowuje się tabelę określającą
które zagrożenie jakie skutki wywołuje oraz jakie są najczęstsze skutki wtórne bez
względu na rodzaj zagrożenia. Przedsięwzięcie to jest związane z analizą ryzyka, która
polega na systematycznym stosowaniu dostępnych informacji do zidentyfikowania
zagrożenia i do oszacowania ryzyka dotyczącego osób, populacji, mienia lub
środowiska. Metoda ta pozwala odnaleźć odpowiedź na zasadnicze pytania
129
:
1. Co się może wydarzyć?
2. Jakie jest prawdopodobieństwo, że do tego dojdzie?
3. Jakie będą skutki?
Szacowanie skutków zdarzenia niekorzystnego jest szczególnie istotnym
elementem procesu zarządzania ryzykiem, stanowiącym wyznacznik do
podejmowania decyzji, których celem jest ochrona życia i zdrowia ludności.
Połączenie analizy częstotliwości i skutków, nazywany szacowaniem ryzyka daje
odpowiedź na pytanie czy istniejące ryzyko mieści się w granicach akceptowalności.
Jeżeli ryzyko wykracza poza te granice należy podjąć kroki, mające na celu
zredukowanie ryzyka do poziomu akceptowalnego na drodze wprowadzenia
niezbędnych zabezpieczeń proceduralno – organizacyjnych, oraz technicznych.
Nieodłącznym elementem całego procesu jest monitoring realizowany przez
wyznaczone do tego podmioty.
Proces zarządzania ryzykiem jest niezwykle istotny dla całokształt planu
zarządzania kryzysowego. Jest on o tyle istotny, gdyż umożliwia przeprowadzić ocenę
najbardziej niebezpiecznych zagrożeń (powodujących największe negatywne skutki)
dla danego obszaru oraz najbardziej prawdopodobnych, których wystąpienie rodzi
mniejsze następstwa, ale ich występowanie jest o wiele częstsze. Na podstawie takiej
analizy w planach zarządzania kryzysowego podmioty odpowiedzialne za
bezpieczeństwo mogą zaplanować odpowiednie działania, przy wykorzystaniu
129
Methods for determining and processing probabilities. Red Book, Committee for Prevention of Disasters,
second edition 1997.
72
wszelkich środków, aby ryzyko wystąpienia określonego zagrożenia było na
dopuszczalnym poziomie, a skutki takiej sytuacji nie były zbyt dolegliwe lub
tragiczne. Ważne jest przy tym, aby prawdopodobieństwo występowania tych
zagrożeń rozłożona na jak najdłuższe odstępy czasowe. Ponadto zarządzanie ryzykiem
ma ogromne znaczenie w etapie planowania zagospodarowania przestrzennego,
bowiem powoduje minimalizowanie skali możliwych skutków zdarzeń niekorzystnych
oraz reagowanie w czasie sytuacji kryzysowych. Takie działanie posiada swoje
odzwierciedlenie w dokumencie, który wchodzi w skład głównej części planu
zarządzania kryzysowego – mapie ryzyka
130
.
Ponadto przepisy prawne nakładają na ministrów kierujących działami
administracji rządowej, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów
sporządzenie „raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego”. Za koordynacje
prac związanych z opracowaniem raportu odpowiada dyrektor Rządowego Centrum
Bezpieczeństwa, a w części zagrożeń terrorystycznych szef Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego
131
. Raport przyjmuje Rada Ministrów w drodze uchwały, a kierunki
działań wynikające z wniosków z raportu stanowią element Krajowego Planu
Zarządzania Kryzysowego i są uwzględniane w planach zarządzania kryzysowego
wszystkich na poziomach administracyjnych.
Kolejnym etapem jest odpowiednie zorganizowanie posiadanego potencjału do
prowadzenia wszelkich akcji. Ważną wskazówką w tym etapie opracowania planu
wydaje się być zasada ekonomii sił, mówiąca o racjonalnym dysponowaniu siłami
i środkami odpowiednio do ważności zadań, umożliwiającym osiągnięcie celu
działania w jak najkrótszym czasie, przy jak najmniejszych stratach własnych. Należy
koncentrować zasoby na wykonywaniu zadań głównych kosztem
zadań
drugoplanowych oraz ześrodkowaniu wysiłków w decydującym miejscu i czasie
132
.
Dokumentem pomocniczym stanowiącym przegląd posiadanych sił i środków
na określonym obszarze administracyjnym jest zestawienia sił i środków
130
Mapa lub opis przedstawiający potencjalnie negatywne skutki oddziaływania zagrożenia na ludzi,
środowisko, mienie i infrastrukturę, art. 3, pkt. 10 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007
(Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590 z późniejszymi zmianami).
131
Art. 5a Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
132
Por. S. Koziej, Podstawy sztuki wojennej, Warszawa 1992, s. 58.
73
pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej. Zestawienie takie będzie
niezwykle istotne na każdym poziomie odpowiedzialności za bezpieczeństwo, przy
czym wraz ze wzrostem poziomu wzrastać będzie gama sił, organów, służb i inspekcji
do wykorzystania w procesie zarządzania kryzysowego.
Kolejna część planu odpowiada na pytanie co poszczególne organizację mają
wykonywać w ramach poszczególnej fazy procesu zarządzania kryzysowego. Jest to
scenariusz działań wszelkich służb i inspekcji na wypadek pojawienia się określonego
zagrożenia oraz powstania sytuacji kryzysowej. Szczególnego znaczenia nabiera w tej
części sposób monitorowania sytuacji, przepływu informacji (system meldunkowy),
sposób uruchamiania procedur oraz sposób współdziałania pomiędzy podmiotami.
Niezwykle istotną częścią planu są załączniki, które w sposób precyzyjny
powinny określać procedury działania, łączności, organizacji ochrony mienia,
ewakuacji, funkcjonowania systemu alarmowania i powiadamiania, który, aby mógł
spełniać swoją funkcję, powinien stanowić przedmiot wszelkich szkoleń dla
mieszkańców, służb i administracji oraz przede wszystkim powinien być znany
ludności zamieszkującej dany obszar.
Tabela 3. 1. Struktura planu w świetle procesu podejmowania decyzji
Plan ZK
Faza planowania w procesie podejmowania decyzji
charakterystyka zagrożeń
ocena ryzyka ich wystąpienia
opracowanie mapy ryzyka i
mapy zagrożeń;
zadania i obowiązki
uczestników zarządzania
kryzysowego w formie siatki
bezpieczeństwa (jak jest?)
Planowanie
Ocena sytuacji
Ocena
sytuacji
Czynności
Analiza zagrożeń
Zespół przedsięwzięć na
wypadek sytuacji kryzysowych:
warianty,
procedury,
współdziałanie,
załączniki,
siatka bezpieczeństwa
(jak powinno być?)
Ocena czynników
wpływających na
wykonanie zadania
Rozważenie wariantów
Porównanie wariantów
Doprecyzowanie
określonych
rozwiązań
Decyzja
Złożenie planu
Źródło: opracowanie własne.
74
Uwzględniając aspekt strukturalny plany zarządzania kryzysowego wszystkich
poziomów są zbiorem dokumentów: analiz, tabel, opracowań, wytycznych,
zestawień, poleceń, czy scenariuszy, które są opracowywane w chronologicznym
porządku, tworząc spójną całość. Ich główną funkcją jest zapewnienie
skoordynowanego działania wszelkich możliwych elementów występujących na
danym obszarze w procesie zarządzania kryzysowego, głównie jednak w fazie
reagowania. Poszczególne dokumenty wchodzące w skład planów zarządzania
kryzysowego mogą też być wykorzystywane oddzielnie, na potrzeby
poszczególnych służb, instytucji na które są nałożone zadania w zakresie zarządzania
kryzysowego oraz na potrzeby organizowania współdziałania, tworzenia systemu
powiadamiania, alarmowania lub zapewnienia komunikacji w trakcie sytuacji
kryzysowej. Dotyczy to w głównej mierze załączników, wśród których załącznik
dotyczący organizacji łączności jest znakomitym przykładem.
Uogólniając dotychczasowe treści należy skonstatować, iż plan zarządzania
kryzysowego jest dokumentem o olbrzymim znaczeniu dla bezpieczeństwa danego
obszaru. Poprawnie opracowany dokument jest nie tylko kolejnym dokumentem, który
należy utworzyć, wypełniając zapisy dokumentów normatywnych, ale posiada duże
znaczenie podczas potrzeby przeciwdziałaniu zagrożeniom i powstającym na ich
skutek sytuacjom kryzysowym. Plan zarządzania kryzysowego:
przydziela organizacjom i osobom fizycznym obowiązki wykonania
określonych zadań w określonym miejscu i czasie, w sytuacji gdy sytuacja
wymaga podjęcia czynności wykraczających poza zakres rutynowego
działania którejś służby reagowania kryzysowego;
ustala zależności kierowania i współdziałania pomiędzy instytucjami
i pokazuje, jak działania reagowania będą koordynowane;
opisuje, jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji
kryzysowej;
określa personel, wyposażenie, urządzenia, zaopatrzenie i inne zasoby
dostępne w ramach własnej społeczności lub w ramach porozumienia
z innymi społecznościami możliwe do wykorzystania podczas działań
reagowania i odbudowy;
75
określa metody zapobiegania wtórnym stratom podczas operacji
reagowania i odbudowy.
Obowiązek posiadania planów zarządzania kryzysowego spoczywa na
wszystkich jednostkach administracyjnych kraju. Na tej podstawie wyróżniamy
133
:
krajowy plan zarządzania kryzysowego;
wojewódzki plan zarządzania kryzysowego;
powiatowy plan zarządzania kryzysowego;
gminny plan zarządzania kryzysowego.
Ponadto plany zarządzania kryzysowego mają obowiązek utworzyć także
ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów
centralnych. Plany te uwzględniają analizę i możliwości wystąpienia zagrożeń w tym
dla infrastruktury krytycznej, szczegółowe sposoby i środki reagowania na zagrożenia
oraz likwidacji szkód, organizację monitoringu zagrożeń i realizacje zadań stałego
dyżuru w ramach podwyższania gotowości obronnej państwa, realizację zadań
z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej
134
. Plany te są uzgadniane z dyrektorem
RCB i stanowią załączniki funkcjonalne do Krajowego Planu Zarządzania
Kryzysowego.
System planowania na wypadek sytuacji kryzysowych tworzy sieć planów
zarządzania kryzysowego, które powinny tworzyć spójną całość. W przypadku planów
gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowego głównym kryterium
warunkującym planowanie jest obszar odpowiedzialności. Wójt, burmistrz, prezydent
miasta tworzą plan odpowiadający za obszar gminy, starosta bierze pod uwagę obszar
powiatu, wojewoda obszar województwa, a rada ministrów całość kraju. Podział ten
umożliwia stworzenie całościowego systemu, w którym z założenia nie powinno być
luk. Inaczej się jednak sytuacja przedstawia w przypadku planów ministrów
i kierowników urzędów centralnych. Treści tych planów oscylować powinny nie na
podstawie kryterium obszaru, ale na podstawie dziedziny funkcjonowania
reprezentowanego przez poszczególne urzędy, w kontekście utrzymania
133
Art. 5a Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
134
Art. 12 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
76
bezpieczeństwa państwa. Dlatego plany te wchodzą w skład krajowego planu,
stanowiąc jego uzupełnienie. Dla przykładu Ministerstwo Obrony Narodowej tworzy
obronne plany operacyjne, wykorzystujące zasoby znajdujące się w zasięgu ministra
obrony narodowej. Natomiast wykorzystanie całego potencjału obronnego państwa
wymaga już koordynacji i konsultacji na szczeblu krajowym. Jest rzeczą niezwykle
istotną, aby plany tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych były
spójne z pozostałymi planami zarządzania kryzysowego, a te z kolei powinny być
powiązane z innymi planami operacyjnymi tworzonymi na podstawie wszelkich
przepisów i wytycznych. Za zobrazowanie tego zjawiska może służyć obowiązek
posiadania przez gminy operacyjnych planów przeciwpowodziowych, które są
tworzone na podstawie ustawy o samorządzie gminnym
135
. Te same zagrożenia
i sposoby działania powinny być uwzględnione w planach zarządzania kryzysowego,
które w swoich treściach mogą wykorzystywać zapisy planu przeciwpowodziowego.
Plan ten jednak w całości nie może stanowić załącznika do planu zarządzania
kryzysowego.
Można zatem przyjąć, że na system planowania na wypadek sytuacji
kryzysowych składają się takie elementy jak: poszczególne plany, dokumenty
wszczynające proces planowania, organy wydające wytyczne, instytucje
odpowiedzialne za planowania, instytucje nadzorujące i koordynujące powstawanie
planów zarządzania kryzysowego (tab. 3.2).
Krajowy Planu Zarządzania kryzysowego jest pochodną Raportu
o Zagrożeniach Bezpieczeństwa Narodowego, który jest tworzony przez wiele
instytucji: Ministerstwa, urzędy centralne, wykazy zagrożeń sporządzone
w województwach, powiatach i gminach. Na potrzeby opracowania planów
wojewódzkich wytyczne w drodze zarządzenia wydaje, po uzgodnieniu z dyrektorem
RCB, minister właściwy do spraw wewnętrznych
136
. Wojewoda wydaje starostom
zalecenia do opracowania planu powiatowego
137
. Organom gminy zalecenia wydaje
135
Art. 31a Ustawy o samorządzie gminnym a dnia 08.03.1990 ((Dz. U. 1990 Nr 16, poz. 95) z późniejszymi
zmianami.
136
Art. 14 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
137
Tamże.
77
starosta
138
. Koordynatorami prac planistycznych są naczelnicy wydziałów zarządzania
kryzysowego województw, powiatów, gmin, na szczeblu krajowym jest to Rządowe
Centrum Bezpieczeństwa
139
. Plany zarządzania podpisują odpowiednio plan gminny –
wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast; plan powiatowy – starostowie; plan
wojewódzki – wojewodowie; plan krajowy – dyrektor RCB. Plany podlegają
opiniowaniu przez zespoły zarządzania kryzysowego na każdym poziomie. Plany
zarządzania kryzysowego podlegają zatwierdzeniu odpowiednio: plany gminne przez
starostów; plany powiatowe przez wojewodów; plany wojewódzkie przez ministra
właściwego do spraw zarządzania kryzysowego; plan krajowy przez Radę
Ministrów
140
. Ponadto system planowania realizowany jest ciągle w cyklu dwuletnim.
Oznacza to, że wszelkie dokumenty planistyczne podlegają ciągłemu przeglądowi,
który ma za zadanie dostosowanie planów do ciągle zmieniającej się sytuacji
w otoczeniu.
Tabela 3. 2. System planowania na wypadek sytuacji kryzysowych
Inicjowanie
planowania
Rodzaj
planu
Wykonawca
Organ
opiniujący
Organ
odpowiedzialny
za opracowanie
Organ
zatwierdzający
Raport o
zagrożeniach
….
Krajowy
plan ZK
RCB
KZZK
Dyrektor RCB
Rada Ministrów
Wytyczne
ministra SW
Wojewódzki
plan ZK
Naczelnik
wydziału ZK
urzędu
wojewódzkiego
WZZK
Wojewoda
Minister SWiA
Zalecenia
wojewody
Powiatowy
plan ZK
Naczelnik
wydziału ZK
starostwa
PZZK
Starosta
Wojewoda
Zalecenia
starosty
Gminny
plan ZK
Kierownik
komórki ds. ZK
w gminie
GZZK
Wójt, burmistrz,
prezydent
miasta
Starosta
Źródło: opracowanie własne.
138
Art. 17 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
139
Por. K. Sienkiewicz – Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej,
Difin, Warszawa 2010, s.115.
140
Art. 9, 14, 17, 19 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
78
Na podstawie dotychczasowych zapisów można ustalić główne funkcje planów
zarządzania kryzysowego. Plan krajowy przede wszystkim:
koordynuje działania na szczeblu krajowym,
dysponuje wszelkimi siłami i środkami w zakresie zarządzania
kryzysowego,
zapewnia wsparcie poziomów wojewódzkich i samorządowych,
umożliwia wykorzystanie sił zbrojnych do udziału w reagowaniu
kryzysowym,
zapewnia przepływ informacji na arenie międzynarodowej w instytucjach
polityczno-militarnych, takich jak NATO oraz polityczno-gospodarczych –
UE,
pozwala na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji
kryzysowych.
Plany wojewódzkie
141
:
koordynują działania na szczeblu województwa, wykorzystując organy
administracji zespolonej,
dysponują siłami i środkami w województwie oraz dysponują siłami
odwodowymi
zapewniają wsparcie poziomu centralnego
umożliwiają wsparcie Sił Zbrojnych RP,
zapewniają współdziałanie z sąsiadami
umożliwiają uruchomienie pomocy międzynarodowej
pozwalają na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji
kryzysowych.
Plany powiatowe
142
:
koordynują działania w powiecie wykorzystując organy administracji
zespolonej,
dysponują siłami i środkami w powiecie,
141
Por. K. Sienkiewicz – Małyjurek, F. R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej,
Difin, Warszawa 2010, s.116.
142
Por. Tamże.
79
zapewniają wsparcie poziomu wojewódzkiego
zapewniają współdziałanie z sąsiadami,
umożliwiają wsparcie SZ RP
pozwalają na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji
kryzysowych.
Plany gminne:
koordynują działanie sił będących w dyspozycji gminy,
umożliwiają zorganizowanie pomocy dla poszkodowanej ludności,
zapewniają wsparcie poziomu powiatowego,
umożliwiają współdziałanie z sąsiadami,
pozwalają na dokonanie oceny strat w wypadku wystąpienia sytuacji
kryzysowych.
Plany zarządzania kryzysowego na każdym poziomie posiadają określone
funkcję. Ich zasadniczy cel jest jednak ten sam: zapewnienie bezpieczeństwa
mieszkańcom oraz skoordynowanie działań sił w sytuacjach kryzysowych. Treści
zawarte w poszczególnych planach będą odmienne z powodu różnych zagrożeń
mogących wystąpić na określonych obszarach oraz poziomu, a co za tym idzie
dysponowaniem ilością sił i środków. Pomimo jednak tych różnic oraz różnych
podmiotów
wydających wytyczne, opracowujących plany, czy też je
zatwierdzających, można przyjąć, że metodyka postępowania organów
odpowiedzialnych w zakresie opracowania i uaktualniania planów zarządzania
kryzysowego powinna być podobna. Biorąc pod uwagę takie założenie w dalszej
części pracy zespół autorski przedstawi wyniki badań związanych ze sposobem
postępowania w poszczególnych etapach opracowania planów zarządzania
kryzysowego.
80
3.2.
Tworzenie zespołu do opracowania planu zarządzania kryzysowego
Zgodnie z zasadami zorganizowanego działania, każde przedsięwzięcie cechuje
się kolejnością wykonywanych czynności, zorganizowanych tak, aby czynność kolejna
wynikała i była rezultatem czynności poprzedniej. Takie założenie zmusza do
sprecyzowania pojęcia organizacja, którą T. Kotarbiński, w kontekście
nieczynnościowym (samego organizowania) precyzuje jako „pewien rodzaj całości ze
względu na stosunek do niej jej własnych elementów […] taka całość, której wszystkie
składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości”
143
. Poszczególne elementy
przyczyniają się do osiągnięcia określonego celu. W przypadku działań w obszarze
zarządzania kryzysem lub ujmując rzecz szerzej zapewnienia bezpieczeństwa każde
działanie powinno być postrzegane jako działanie zorganizowane, ukierunkowane na
osiągnięcie założonych efektów i celów. W przypadku prowadzenia działalności
mającej na celu uczynić określony element np. organy powiatowe, gotowym do
spełniania swych funkcji, można mówić o przygotowaniu ich do działania, czyli
innymi słowy uczynienia ich zdolnym do realizacji założonych zadań, aby
osiągnąć cel. Temu celowi służy opracowanie planu zarządzania kryzysowego, który
też jest opracowywany przy użyciu odpowiedniej kolejności postępowania,
następujących po sobie sekwencji, które wynikają jedna z drugiej. Każdą sekwencję
musi opracowywać odpowiednia grupa ludzi, fachowców z zakresu organizacji
i zarządzania, a także z zakresu wykorzystywania sił i środków do zarządzania
kryzysowego.
Zgodnie z powyższym tokiem postępowania opracowanie planu zarządzania
kryzysowego powinno być poprzedzone opracowaniem harmonogramu określającego
kto, w jakim terminie i w jakim zakresie uczestniczył będzie w przygotowaniu
dokumentu. Harmonogram ten pozwoli w sposób uporządkowany i systematyczny
koordynować pracę nad planem. Funkcją harmonogramu powinno być
uporządkowanie prac tak aby można było jednoznacznie wskazać:
kto odpowiada za całość opracowania;
143
T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Ossolineum, Wrocław, Warszawa, Kraków 1969, s. 74.
81
kto odpowiada za powstawanie dokumentu w każdym etapie jego
powstawania;
kto będzie pełnił rolę wspomagającą i podmiot opracowujący;
według jakich etapów będą realizowane prace;
w jakim czasie powstanie cały dokument;
w jakim czasie mają być zrealizowane prace cząstkowe według określonych
etapów.
Harmonogram ten może być częścią zarządzania organu odpowiedzialnego za
zarządzanie kryzysowe na określonym poziomie, bowiem za zarządzanie kryzysowe
na wszystkich poziomach, w swoim rejonie odpowiedzialności, w tym za opracowanie
planu zarządzania kryzysowego odpowiada organ administracji rządowej – w skali
całego kraju i w przypadku województwa lub samorządowej – w przypadku powiatu
i gminy
144
. Drugą możliwą opcją jest opracowanie harmonogramu poprzez powołany
zespół planistyczny, który w kolejnym kroku jest zatwierdzany przez organ
odpowiedzialny.
Każdy poziom zarządzania kryzysowego, a nawet każda gmina czy powiat
dysponują własnymi, odmiennymi siłami, które mogą być wykorzystane
w zarządzaniu kryzysowym. Jest to spowodowane wieloma czynnikami, wśród
których znajdują się:
zasoby finansowe umożliwiające powoływanie i utrzymywanie jednostek
organizacyjnych i pomocniczych jednostek organizacyjnych,
możliwości i częstotliwości występowania zagrożeń na danym terenie co
może powodować pojawianie się sytuacji kryzysowych. Odmienne środki
oraz inna koncentracja wysiłku będzie wymagana na terenach w pobliżu
dużych rzek, odmienna w pobliżu potoków górskich, a jeszcze inne
przedsięwzięcia będą realizowane w rejonach nadmorskich, czy
przygranicznych;
wielkość aglomeracji miejskich, gdzie charakterystyka zagrożeń jest
zupełnie odmienna od tych występujących na terenach wiejskich;
144
Art. 7, 14, 17, 19 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
82
występowanie infrastruktury krytycznej,
która wymusza
ścisłe
współdziałanie ze służbami i inspekcjami administracji zespolonej, a także
uwzględnianie planów ochrony infrastruktury krytycznej przez właścicieli
samoistnych i współzależnych.
inne czynniki.
Nie ulega wątpliwości, że wszelkie działania będą planowane na skale
własnych możliwości. Z relacji dotyczącej charakterystyki zagrożenia oraz
wynikających z stąd działań zapobiegawczych czy reagowania, można określić w jaki
stopniu jesteśmy samowystarczalni, a w jakim stopniu potrzebne będzie wsparcie
z zewnątrz. Istotną role pełnić tu będą dwa elementy planu zarządzania: standardowe
procedury operacyjne i kalkulacje czasowe
145
.
Biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne, logiczne oraz praktyczne można
przyjąć, iż na każdym poziomie organy odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe
dysponują potencjałem ludzkim pochodzącym z czterech zasadniczych źródeł
(rys. 3.1):
ze struktury urzędów gmin, starostw, wojewódzkich, ministerstw,
zajmujących się bezpieczeństwem zarządzaniem kryzysowym i obroną
cywilną, infrastrukturą, opieką medyczną, ochroną środowiska, opieką
społeczną i inne w zależności od poziomu administracyjnego;
ze służb i inspekcji funkcjonujących w obszarze administracyjnym;
z jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych utworzonych
w ramach funkcjonowania administracji, w tym jednostek i zakładów
budżetowych oraz samodzielnych publicznych i niepublicznych zakładów
opieki zdrowotnej;
innych jednostek, które nie podlegają bezpośrednio organowi władzy
rządowej lub samorządowej ale funkcjonują w obrębie jego obszaru
administracyjnego. Do tej kategorii można zaliczyć organizacje
pozarządowe działające na terenie gminy, właścicieli zakładów
produkcyjnych dysponujący odpowiednim potencjałem sprzętowym,
145
R. Grodzki, Kryterium czasu w planach reagowania kryzysowego, [w:] Zarządzanie kryzysowe w Polsce,
Akademia Humanistyczna im. A. Gieysztora, Pułtusk 2007, s. 223.
83
a także właścicieli obiektów, instalacji, urządzeń wchodzących w skład
infrastruktury krytycznej.
Źródło: opracowanie własne.
Rys. 3. 1. Zasoby ludzkie partycypujące w opracowaniu
planów zarządzania kryzysowego
Te same zasoby ludzkie są źródłem funkcjonowania systemów zarządzania
kryzysowego na wszystkich poziomach administracyjnych, tworząc zespoły oraz
centra zarządzania kryzysowego.
Dlatego w kontekście metodologicznym opracowania planów zarządzania
kryzysowego pierwszym krokiem jest powołanie przez organ odpowiedzialny za
zarządzanie kryzysowe zespołu autorskiego do opracowania dokumentu, który będzie
mógł wykorzystywać do prac planistycznych cały potencjał będący w dyspozycji
określonego organu wraz z instytucjami administracji zespolonej, jednostkami
organizacyjnymi, pomocniczymi, służbami i organizacjami pozarządowymi.
84
Przygotowanie planu zarządzania kryzysowego rozpoczyna się zatem z chwilą
wydania rozporządzenia w sprawie opracowania planu, w którym znajdować się
powinien skład zespołu planistycznego oraz może znajdować się harmonogram prac
planistycznych. Proces opracowywania planu realizuje szef zespołu planistycznego,
który odpowiedzialny jest za koordynację przygotowania planu i wartość
merytoryczną opracowywanych dokumentów. Kieruje on pracami zespołu i powinien
posiadać prawo do wydawania poleceń wszystkim osobom wchodzącym w jego skład.
Szef zespołu powinien być osobą kompetentną, posiadać zdolności organizacyjne oraz
posiadać wiedzę i umiejętności w zakresie zarządzania kryzysowego.
Na poziomie krajowym dokumenty normatywne precyzują organ
odpowiedzialny za opracowanie i aktualizowanie Krajowego Planu Zarządzania
Kryzysowego, cedując to zadanie na RCB
146
. Na poziomie województw, powiatów
i gmin szef zespołu planistycznego jest wyznaczany w rozporządzeniu organu
odpowiadającego za opracowanie planu. Wydaje się, że najbardziej odpowiedni do
realizacji tego zadania są kierownicy wydziałów do spraw zarządzania kryzysowego
w urzędach na poszczególnych poziomach administracyjnych. Jak wskazują
przykłady praktycznych rozwiązań to te osoby w głównej mierze są szefami zespołów
planistycznych.
Zatem skład zespołu planistycznego powinien zachować następującą strukturę:
1.
szef zespołu planowania – specjalista z komórki do spraw zarządzania
kryzysowego bezpośrednio podległy organowi odpowiedzialnemu za zarządzanie
kryzysowe na określonym poziomie, wyznaczany przez ten organ;
2.
zastępca szefa zespołu planistycznego (powoływany wg potrzeb);
3.
członkowie zespołu planistycznego – specjaliści wyznaczeni z placówek
administracyjnych, struktur zarządzania kryzysowego (centrów, zespołów zarządzania
kryzysowego), służb i inspekcji bezpośrednio podległych szefowi zespołu
planistycznego w zakresie opracowania dokumentu. W praktyce często będą to
jednocześnie członkowie zespołów zarządzania kryzysowego.
146
Art. 11, pkt. 2 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. Kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
85
Poniżej przedstawiono przykładowy skład zespołu planistycznego:
pracownik komórki zarządzania kryzysowego,
przedstawiciel komendy policji,
przedstawiciel państwowej straży pożarnej,
komendant lub przedstawiciel ochotniczej straży pożarnej,
komendant lub przedstawiciel straży miejskiej,
przedstawiciel inspekcji nadzoru budowlanego,
przedstawiciel inspekcji weterynaryjnej,
przedstawiciel stacji sanitarno-epidemiologicznej,
przedstawiciele spółek energetycznych i gazowych,
przedstawiciel pogotowia ratunkowego,
przedstawiciel NZOZ,
inni według uznania.
Ponadto pracę nad opracowaniem dokumentu mogą wspierać eksperci,
właściciele samoistni i zależni elementów i obiektów infrastruktury krytycznej,
przedsiębiorstw i firm, organizacji pozarządowych, a także wynajęte do tego celu
firmy outsorsingowe, realizujące poszczególne analizy na potrzeby powstania planu,
ale nie wchodzący formalnie w skład zespołu. Należy zaznaczyć, iż na poziomie
gminy, w której nie funkcjonują wszystkie wymienione podmioty, prace mogą być
wspierane decyzją starosty poprzez przedstawicieli z powiatu, na wniosek wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta.
86
3.3. Etapy opracowania planu zarządzania kryzysowego
Plan zarządzania kryzysowego jest zasadniczym dokumentem określającym
zasady działania organów administracji publicznej wszystkich poziomów. Bazę dla
tworzenia planu zarządzania kryzysowego stanowią:
1. Sytuacje kryzysowe będące następstwem działania sił przyrody, katastrof
i wypadków będących następstwem działania człowieka, zdarzeń
naruszających bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny, których
skutki mogą zagrażać życiu i zdrowiu znacznej ilości ludzi lub gospodarce
a ich likwidacja może być skuteczna tylko w ścisłym współdziałaniu
różnych organów publicznych oraz specjalistycznych służb, inspekcji,
instytucji i organizacji pozarządowych.
2. Cztery etapy zarządzania kryzysowego: zapobieganie, przygotowanie,
reagowanie i odbudowa.
3. Organy administracji i potencjał w postaci zasobów ludzkich, sił i środków
danego regionu lub poziomu
147
.
Realizując proces opracowywania planu zarządzania kryzysowego, należy
pamiętać o przestrzeganiu zasad warunkujących planowanie:
zasada celowości –każdy plan powinien prowadzić do osiągnięcia
zakładanego celu działania;
zasada realności – należy wykorzystywać tylko dostępne siły i środki,
a zadania dla elementów realizujących zadania muszą być możliwe do
realizacji przez nie;
zasada terminowości – każde zadanie powinno być możliwe do realizacji
w określonej jednostce czasowej;
zasada kompletności – planowanie powinno zapewnić odpowiedzi na każdą
możliwą, wcześniej wygenerowaną, ewentualność oraz precyzować ścisłe
zadania wszystkim elementom funkcjonalnym;
147
J. Ziarko, J. Walas – Trębacz, Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz I Zarządzanie kryzysowe
w administracji publicznej, Krakowskie towarzystwo edukacyjne, Kraków 2010, s. 169.
87
zasada hierarchizacji zadań – każdy podmiot i poziom kierowania
odpowiada za swoją część zadania;
zasada elastyczności – możliwość dokonania zmian, jako reakcja na
nieprzewidziana sytuację;
zasada perspektywy – możliwość wykorzystania zaplanowanego działania
w osiąganiu celów długookresowych.
Ogólnie proces opracowania planu zarządzania kryzysowego można podzielić
na cztery zasadnicze fazy (tab. 3.3):
1. Faza przygotowawcza – stworzenie zespołu planistycznego, opracowanie
harmonogramu i planu prac.
2. Faza prac zasadniczych – opracowanie dokumentacji planu.
3. Faza prac końcowych – złożenie, podpisanie i zatwierdzenie planu.
4. Faza bieżącej aktualizacji planu.
Tabela 3. 3. Fazy opracowywania planu zarządzania kryzysowego
Lp.
Faza opracowania planu
Wykonawca
1.
Faza przygotowawcza
– Organ odpowiedzialny za ZK i plan;
– Szef zespołu planistycznego.
2.
Faza prac zasadniczych
– Szef zespołu planistycznego;
– Zespół planistyczny.
3.
Faza prac końcowych
– Szef zespołu planistycznego wraz z
zespołem;
– Organ odpowiedzialny za ZK i plan;
– Organ zatwierdzający plan.
4.
Faza bieżącej aktualizacji planu
– Zespół planistyczny
Źródło: opracowanie własne.
Przed przystąpieniem do opracowania planu zespół planistyczny powinien
wykonać czynności wstępne, które polegają na gruntownym przeanalizowaniu treści
dokumentów normatywnych, przepisów prawnych oraz rozporządzenia i wytycznych
88
organu odpowiedzialnego za opracowanie planu. Ponadto zespół autorski powinien
posiadać orientację w zakresie:
zadań z zakresu zarządzania kryzysowego zawartych w ustawach,
rozporządzeniach, instrukcjach i planach ćwiczeń na dany rok oraz innych
dokumentach normatywnych;
wyników przeprowadzonych szkoleń z zakresu zarządzania kryzysowego;
warunków istniejącej baz, sił i środków do wykorzystania w procesie
zarządzania kryzysowego;
części składowych planu wraz z treściami i formami dokumentów
graficznych, schematów map, dokumentów opisowych (opisów, wniosków,
wykresów, zestawień, itp.).
Po dokonaniu czynności w fazie przygotowawczej zespół planistyczny
rozpoczyna prace w ramach fazy prac zasadniczych. Pierwszym etapem w tej części
będzie przygotowanie założeń do planu zarządzania kryzysowego. W tym etapie,
szef zespołu planistycznego powinien opracować na podstawie harmonogramu
(otrzymanego od organu odpowiedzialnego lub opracowanego samodzielnie)
szczegółowy plan pracy zespołu w którym będą uwzględnione zasadnicze czynności
przy opracowywaniu dokumentów wchodzących w skład planu zarządzania
kryzysowego, a także terminy ich realizacji. Plan ten powinien być zatwierdzany przez
organ odpowiedzialny za opracowanie planu.
Po uzyskaniu akceptacji organu odpowiedzialnego za plan, zespół uruchamia
proces opracowania planu. Pomocnym dokumentem dla zespołu planistycznego będzie
szkic planu zarządzania kryzysowego, określający zawartości dokumentu. Należy
pamiętać jednak, by przyjęta przez zespół planistyczny struktura planu była zgodna z
art. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia o zarządzaniu kryzysowym oraz wytycznymi
właściwego organu odpowiedzialnego za plan.
Ważnym przedsięwzięciem jest uszczegółowienie pojęć umożliwiające
rozumienie poprzez członków zespołu planistycznego wszelkich zjawisk i czynności
związanych z zarządzaniem kryzysowym w ten sam sposób oraz zwrócenie
szczególnej uwagi na fakt, iż w wyniki opracowania dokumentu będą tworzyły
wytyczne i podstawy do działania na wypadek sytuacji kryzysowej. Plan może być
89
wykorzystywany jako element wspierający rutynowe działania. Ale tworzony jest
z myślą o sytuacji kryzysowej. Należy pamiętać, że każde zdarzenie nadzwyczajne jest
potencjalna przesłanka do powstania sytuacji kryzysowej. Ponadto należy pamiętać, że
wszystkie służby, inspekcje, straże są podmiotami równoważnymi i nie ma żadnej
nadrzędności jednej służby, inspekcji, straży nad druga. W określonych zdarzeniach
poszczególne służby pełnią rolę wiodącej lub wspomagającej, ale będzie to musiało
być szczegółowo określone w planie.
Czynnością pomocniczą, ale niezbędna na tym etapie prac jest zorganizowanie
posiedzenia zespołu planistycznego w celu zapoznania wszystkich członków zespołu
planistycznego ze szkicem planu ZK, harmonogramem prac nad planem oraz
sprecyzowaniem wytycznych do dalszego planowania. Układ takiego posiedzenia
przedstawia tabela 3.4.
Po zakończeniu spotkania zespół planistyczny przechodzi do zasadniczego
etapu opracowani planu. Na podstawie wytycznych i ustaleń w tej części
poszczególni członkowie zespołu zgodnie ze swoimi kompetencjami opracowują
dokumenty pozwalające ocenić zagrożenia, jakie mogą się pojawić w rejonie objętym
planowaniem tworząc charakterystykę zagrożeń, ocenę ryzyka ich wystąpienia, mapy
ryzyka i mapy zagrożeń. W tym celu zespół planistyczny występuje do podmiotów
odpowiedzialnych za bezpieczeństwo na określonym poziomie o dane, które następnie
członkowie zespołu planistycznego analizują tworząc informacje o najbardziej
i najmniej prawdopodobnych zagrożeniach
148
. Na tej podstawie opracowywane są
procedury postępowania poszczególnych straży, inspekcji i służb odpowiadających za
bezpieczeństwo w określonych zagrożeniach. Wszelkie podmioty powinny otrzymać
zadania w zakresie:
a. monitorowania zagrożeń,
b. trybu uruchamiania niezbędnych sił i środków w planowanych
przedsięwzięciach na wypadek zaistnienia sytuacji kryzysowej,
c. procedur postępowania na wypadek wystąpienia prognozowanych sytuacji
kryzysowych,
d. procedur współdziałania pomiędzy między sobą oraz siłami wsparcia.
148
Szerzej patrz rozdz. 3.1.
90
Tabela 3. 4. Przebieg pierwszego posiedzenia zespołu planistycznego
LP.
ZAGADNIENIE
REFERUJĄCY
CZAS
1.
Wprowadzenie
Organ odpowiedzialny / szef
zespołu planowania
5 ’
2.
Charakterystyka otoczenia
Przedstawiciel wydziału ZK
15 ’
3.
Przedstawienie sił i środków
możliwych do uwzględnienia w
planowaniu
Szefowe/przedstawiciele
organów, służb, inspekcji i
straży, wchodzący w skład
zespołu
60’
4.
Przedstawienie harmonogramu i
szczegółowego planu pracy
zespołu
Szef zespołu planowania
15 ’
5.
Przedstawienie szkicu planu
zarządzania kryzysowego wraz z
wymaganymi dokumentami
Szef zespołu planowania
10 ’
6.
Wydanie wytycznych do
dalszego planowania i
określenie harmonogramu
planowania
Szef zespołu planowania
10 ’
7
Zakończenie
Organ odpowiedzialny / szef
zespołu planowania
5 ’
Razem 120’
Źródło: opracowanie własne.
Analizując zapisy w planach zarządzania kryzysowego lub planach reagowania
kryzysowego różnych jednostek administracyjnych kraju, można zauważyć fakt
różnorakiego podejścia do określania procedur postępowania. W pierwszej z nich
zasadniczym kryterium jest czas. Poszczególne czynności są podporządkowane
czasom występowania zagrożeń (nagłe, narastające). Kolejne kryterium wiąże się ze
skalą występowania (w granicach administracyjnych obszaru lub poza; wykorzystanie
własnych sił i środków, potrzeba wsparcia). Również kryterium stanów
nadzwyczajnych rodzi potrzebę wprowadzenia odrębnych procedur (stan klęski
91
żywiołowej, stan wyjątkowy, stan wojenny)
149
. Wymienione kryteria należą do
kategorii funkcjonalnych. Drugim rodzajem kryteriów według których opracowywane
są procedury postępowania to kryteria przedmiotowe. Określają one realizację zadań
w odniesieniu do określonego zagrożenia. Przykładowo w przypadku powodzi,
wichury, pożaru, katastrofy technicznej i innych
150
.
Dokumentami niezbędnymi do opracowania w tym etapie planowania
pozwalającymi uściślić treści planu są wszelkie załączniki funkcjonalne. W tym etapie
prac możliwe jest organizowanie posiedzeń zespołu autorskiego związanych
z przekazywaniem posiadanych informacji, uzgadnianiem treści zawartymi w planie
oraz koordynacją działań poszczególnych służb, inspekcji i straży. Posiedzenia te
mogą przyjmować formę spotkań roboczych, mogą być także zwoływane doraźnie,
bez konieczności udziału wszystkich członków zespołu planistycznego.
W końcowej części tego etapu szef zespołu planistycznego powinien
zorganizować spotkanie poświęcone przygotowaniu ostatecznej wersji dokumentu.
Możliwy układ takiego posiedzenia przedstawia tabela 3.5.
Po zakończeniu procedury opracowania planu szef zespołu planistycznego
powinien zebrać uwagi i wnioski dotyczące przygotowania planu. Dane te mogą być
wykorzystane przy opracowywaniu kolejnych planów, a także w fazie bieżącej
aktualizacji planu.
Po przygotowaniu ostatecznej wersji dokumentu właściwie kończy się
zasadnicza praca zespołu autorskiego w ramach opracowania dokumentu. Jednakże
niemalże w tym samym momencie rozpoczyna się faza bieżącej aktualizacji planu,
która jest wynikiem wszelkich zmian w otoczeniu, inwestycji planowych, powstania
nowych zakładów produkcyjnych, organizacji systemu zarządzania kryzysowego,
zmian przepisów, a także zaistnienia sytuacji kryzysowych i zastosowana zapisów
planu w praktycznym działaniu. Wraz tą fazą jednocześnie Szef zespołu autorskiego
realizuje czynności w fazie prac końcowych. Czynności te polegają na przedstawieniu
do zaopiniowania do Zespołu Zarządzania Kryzysowego określonego poziomu
149
Zob. Plan reagowania kryzysowego gminy Ustka, http://ustka.ug.gov.pl/pliki/zarzadzanie%20kryzysowe.pdf,
08.06.2011 r.
150
Zob. Plan reagowania kryzysowego miasta Szklarska Poręba http://www.szklarskaporeba.bip.net.pl/?p=
document&action=show&id=1113&bar_id=827, 08.06.2011 r.
92
zarządzania kryzysowego. Jak ukazują przykłady praktyczne, często członkowie
zespołu planistycznego są jednocześnie członkami zespołu zarządzania kryzysowego.
W takim przypadku procedura opracowania planu jest ułatwiona, bowiem już podczas
zasadniczego etapu opracowania planu wszelkie potencjalne uwagi i zastrzeżenia są
eliminowane. Jeżeli opracowany plan uzyska pozytywną opinie zespołu zarządzania
kryzysowego, jest przedstawiany do akceptacji organowi odpowiedzialnemu za
opracowanie planu. Na poziomie krajowym, jak już zostało wspomniane, zatwierdza
go Rada Ministrów w drodze uchwały. W przypadku uwag członków zespołu
zarządzania kryzysowego, zapisy w planie muszą być zmodyfikowane, ponieważ
pozytywna opinia zespołu zarządzania kryzysowego jest formalnym wymogiem
niezbędnym do zakończenia procedury opracowania planu.
Tabela 3. 5. Przebieg koordynacyjnego posiedzenia zespołu planistycznego
LP.
ZAGADNIENIE
REFERUJĄCY
CZAS
1.
Wprowadzenie
Szef zespołu planowania
5 ’
2.
Przedstawienie i
charakterystyka możliwych
zagrożeń
Szefowe/przedstawiciele
organów, służb, inspekcji i
straży, wchodzący w skład
zespołu
20 ’
3.
Problemy, ograniczenia
Szef zespołu planowania.
Członkowie zespołu planowania
30’
4.
Uzgadnianie zapisów i
ostateczne określania
kompetencji poszczególnych
służb, inspekcji i straży.
Szef zespołu planowania.
Członkowie zespołu planowania
60 ’
6.
Wydanie wytycznych, na
podstawie uzgodnień do
ostatecznego opracowania
dokumentu
Szef zespołu planowania
10 ’
7
Zakończenie
Szef zespołu planowania
5 ’
Razem 130’
Źródło: opracowanie własne.
93
Podpisany plan organ odpowiedzialny za zarządzanie kryzysowe w określonym
miejscu i na określonym poziomie, realizując zapisy normatywne, przedkłada do
zatwierdzenia przez właściwy organ nadrzędny. Przebieg procesu opracowywania
planu zarządzania kryzysowego przedstawia rys. 3.2.
Jest to proces, który na podstawie przeprowadzonych badań wykorzystujących
głównie metody teoretyczne takie jak analiza dokumentacji i literatury przedmiotu
z zakresu teorii zarządzania i zarządzania kryzysowego, porównania treści
teoretycznych z rozwiązaniami praktycznymi oraz dokonanych na tej podstawie
uogólnień, wydaje się spełniać wymogi uniwersalnego zastosowania na wszystkich
poziomach zarządzania kryzysowego. Niektóre szczegółowe rozwiązania mogą
zależeć od wskazanych już czynników geograficznych, czy strukturalnych, ale
niewątpliwie zaproponowany proces porządkuje całość procesu i umożliwia skuteczne
opracowywanie i terminową aktualizacje planu zarządzania kryzysowego. Dodatkowo
należy wskazać ramy czasowe opracowania planu. Jeżeli przyjąć, że aktualizacji planu
należy dokonywać w cyklu nie dłuższym niż dwa lata
151
, aktualizacja powinna
wpisywać się w ten okres, a procedura może być analogiczna do przedstawionej
w niniejszej pracy. W przypadku opracowania nowego planu, czas określony
w harmonogramie, czy planie pracy zespołu powinien być dostosowany do
realizowanych zadań przez członków zespołu. Przy założeniu, że członkowie zespołu
planistycznego stale uczestniczą w szkoleniach oraz jednocześnie uczestniczą
w przedsięwzięciach zarządzania kryzysowego oraz analizują zmiany w przepisach
dotyczących zarządzania kryzysowego, można przyjąć, że faza przygotowawcza oraz
bieżącej aktualizacji planu jest procesem ciągłym, stwarzającym warunki do
opracowania i uaktualniania planu.
151
Art. 5, pkt3 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26. kwietnia 2007 (Dz. U. 2007 Nr 89 poz. 590
z późniejszymi zmianami).
94
Źródło: opracowanie własne.
Rys. 3. 2. Proces opracowania planu zarządzania kryzysowego
Faza prac zasadniczych jest najbardziej restrykcyjnie czasowo fazą w całym
procesie. Członkowie zespołu muszą ściśle przestrzegać terminów zawartych w planie,
bowiem jest to czynnik gwarantujący synchronizacje prac, a ta z kolei umożliwia
terminowe opracowanie planu. Wydaje się, że prace analityczne w tej fazie, będą
zależeć od poziomu na jakim przebiega zarządzania kryzysowego oraz skali
możliwych zagrożeń. Fakt hierarchizacji systemu planowania na wypadek sytuacji
kryzysowych
152
, który czyni plany zarządzania kryzysowego poziomu niższego
załącznikami poziomu wyższego, stwarza ograniczenia polegające na zależności
dokonanych analiz na potrzeby opracowania planów poziomu niższego na treści
zawarte w planach szczebla nadrzędnego. Gminne plany zarządzania kryzysowego
152
Patrz tabela rozdz. 3.1.
95
będą zawierały ocenę zagrożeń i reakcję na nie dotyczące obszaru gminy. Będą one
koncentrować się głównie na lokalnych zagrożeniach naturalnych i awariach
technicznych, a w mniejszym stopniu, w przeciwieństwie do wyższych poziomów, na
zagrożeniach infrastruktury krytycznej, społecznych, lub ekonomicznych. Dlatego
czas opracowania planów będzie pochodną dwóch czynników:
hierarchizacji czyli zależności od opracowań planów poziomu niższego,
ilości i jakości występujących na danym terenie zagrożeń,
ilości posiadanych sił i środków – im więcej elementów, tym dłużej trwa
ich skoordynowanie.
Przy takich założeniach można przyjąć jednak, iż czas trwania fazy zasadniczej
i fazy prac końcowych na wszystkich poziomach zarządzania kryzysowego nie
powinien przekroczyć dwunastu miesięcy.
96
ZAKOŃCZENIE
Sprawnie funkcjonujący system zarządzania kryzysowego, postrzegany nie
tylko, jako reagowanie na zagrożenia z katalogu klęsk żywiołowych, lecz system
oparty na międzynarodowej, wieloaspektowej współpracy, który pozwoli na
zapobieganie i ewentualne sprawne przejęcie kontroli nad rozwojem powstałej sytuacji
kryzysowej, w głównej mierze zależny jest od poprawnej realizacji funkcji
planowania. Efektem finalnym poprawnej realizacji planowania powinien być plan
zarządzania kryzysowego, jako najistotniejszy dokument w zakresie monitorowania
możliwych zagrożeń, analizy i oceny ryzyka powstania sytuacji kryzysowych,
optymalnego wykorzystania dostępnych sił i środków w zakresie zapobiegania
powstawania sytuacji kryzysowych, przygotowania do przejmowania nad nimi
kontroli, reagowania oraz odtwarzania infrastruktury i przywracania jej pierwotnego
charakteru na poszczególnych szczeblach administracyjnych. Plan zarządzania
kryzysowego jest więc zasadniczym dokumentem zarządzania kryzysowego który
powinien umożliwić ciągłe monitorowanie zagrożeń, racjonalne gospodarowanie
siłami i środkami w sytuacjach kryzysowych i udzielanie skutecznej pomocy (działań
ratowniczych) ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania w sytuacjach
kryzysowych. Stąd, plan zarządzania kryzysowego to dokument, który przydziela
organizacjom i osobom fizycznym obowiązki wykonania określonych zadań
w określonym miejscu i czasie, w sytuacji gdy wypadek wymaga podjęcia czynności
wykraczających poza zakres rutynowego działania którejś ze służb reagowania
kryzysowego. Ponadto, ustala zależności kierowania i współdziałania pomiędzy
instytucjami i pokazuje, jak działania reagowania będą koordynowane oraz opisuje,
jak ludzie i ich mienie będą chronieni w czasie sytuacji kryzysowej.
Przedstawione w pracy rezultaty badań obrazują realizację zamierzeń
zaprojektowanych w ramach założeń metodologicznych przedstawionych we wstępie.
Przy wykorzystaniu dostępnych metod badawczych można było rozwiązać problemy
badawcze na wymaganym poziomie dla prac naukowo – badawczych. Sadzimy także,
że określone cele zostały osiągnięte. Wniesiony został stosowny wkład do
bezpieczeństwa narodowego, w części dotyczącej zarządzania kryzysowego
97
w wymiarze narodowym i międzynarodowym, ze wskazaniem na elementy
rozwojowe.
W zamyśle autorów było poznanie istoty przedmiotowej problematyki
oraz dotarcie do dostępnych i aktualnych źródeł wiedzy w interesującym nas zakresie.
Uznano, że wymaganą płaszczyzną do rozwiązywania problemów szczegółowych
związanych z kształtowaniem bezpieczeństwa społeczeństwa będzie szeroka
problematyka zarządzania kryzysowego. W uogólnieniu należy stwierdzić,
iż przedstawione w pracy analizy, oceny i syntezy na podstawie identyfikacji
problemu i obecnego stanu interesującej nas wiedzy teoretycznej z elementami
prognostycznymi, pozwoliły na wskazanie roli planu zarządzania kryzysowego,
określono rodzaje i zasady poprawnego planowania, których zastosowanie warunkuje
poprawność jego tworzenia. Ponadto zaproponowano procedurę (metodykę)
opracowywania takiego planu, która ujednolica i określa ramy organizacyjne
w procesie opracowania planu zarządzania kryzysowego na wszystkich poziomach
administracyjnych. Metodyka ta, w opinii zespołu badawczego, pozwoli praktykom
zajmującym się problematyką zarządzania kryzysowego, w sposób zorganizowany,
etapowy i z zachowaniem wszelkich zasad planowania na zorganizowanie procesu
opracowania i co istotne aktualizacji planów zarządzania kryzysowego we własnych
jednostkach administracyjnych.
Stąd przedstawione w pracy rezultaty badań mogą być z powodzeniem
wykorzystywane w procesie opracowywania planów zarządzania kryzysowego na
poszczególnych szczeblach administracyjnych, procesie dydaktycznym przedstawicieli
administracji rządowej i samorządowej w zakresie zarządzania kryzysowego, jak też
w pracach projektowych w przedmiotowym zakresie, oraz poszukiwaniu rozwiązań
funkcjonalnych zapewniających podniesienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa.
98
BIBLIOGRAFIA
Pozycje zwarte
1. Brzóska J., Planowanie strategiczne i operacyjne, Wydział Organizacji
i Zarządzania Politechniki Śląskiej, Katowice 2006.
2. Cabaj K., Współczesne zarządzanie kryzysowe, [w:] Zarządzanie kryzysowe
a media i granice państw w erze globalizacji, Koziński M. (red.), Fundacja Pro
Pomerania, Słupsk 2010.
3. Chrostowski A., Szczepankowski P., Planowanie, [w:] Zarządzanie. Teoria
i praktyka, Koźmiński A. K., Piotrowski W. (red.), wyd. IV, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 1999.
4. Gąsiorek K., Proces i procedury zarządzania kryzysowego, [w:] Zarządzanie
kryzysowe w sytuacji klęski żywiołowej, „Zeszyt Problemowy TWO”
nr 1(45)/2006, Warszawa 2006.
5. Grabińska B., Stabryła K., Prognozy wielkości makroekonomicznych jako punkt
wyjścia planowania budżetowego, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja
zasobów, Owsiak S. (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa
2008.
6. Griffin Ricky W., Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa
1998.
7. Grodzki R., Kryterium czasu w planach reagowania kryzysowego,
[w:] Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Akademia Humanistyczna im.
A. Gieysztora, Pułtusk 2007.
8. Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Toruń 2007.
9. Juncewicz A., Organizacja i planowanie działalności bieżącej w organach
dowodzenia szczebla taktycznego wojsk lądowych, praca naukowo-badawcza
pk. Działalność bieżąca – 08, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008.
10. Juncewicz A., Redziak Z., Planowanie i koordynacja doskonalenia organizacji
wojskowych sił lądowych, praca naukowo-badawcza pk. KOORDYNACJA – 08,
Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008.
99
11. Kieżun W., Sprawne zarządzanie organizacją, Szkoła Główna Handlowa,
Warszawa 1997.
12. Kitler W. (red.), Planowanie cywilne w Polsce na rzecz osiągania gotowości do
działania w sytuacjach kryzysowych, praca naukowo-badawcza, Akademia
Obrony Narodowej, Warszawa 2011.
13. Kitler W., System zarządzania kryzysowego w dziedzinie bezpieczeństwa
narodowego RP, [w] Bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe
w Polsce w XXI wieku – wyzwania i dylematy, Warszawa 2008.
14. Kolińska
M.,
Prawnoorganizacyjne
uwarunkowania
funkcjonowania
Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, AON, Warszawa 2010.
15. Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Ossolineum, Wrocław, Warszawa,
Kraków 1969.
16. Koziej S., Podstawy sztuki wojennej, Warszawa 1992.
17. Koziński J., Planowanie jako funkcja zarządzania, [w:] Organizacja
i zarządzanie¸ M. Przybyła (red.), Wrocław 2001.
18. Leon J., Frąckiewcz J., Poradnik sprawnego i efektywnego kierowania,
Wyd. Antyk, Warszawa 2000.
19. Majewski T., Strzoda M., Zawadzki W., Planowanie w organizacji, Akademia
Obrony Narodowej, Warszawa 2003.
20. Nowak E., Zarządzanie kryzysowe w sytuacjach zagrożeń niemilitarnych, AON,
Warszawa 2007.
21. Penc J. , Zarządzanie dla przyszłości, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły
Biznesu, Kraków 1998.
22. Rybak M., Planowanie operacyjne, [w:] Wybrane aspekty przygotowań
obronnych państwa, B. Wiśniewski (red.), „Zeszyt Problemowy TWO”
nr 2 (46)/2006, Warszawa 2006.
23. Sienkiewicz P., Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, Zeszyty Naukowe
AON, nr 4, Warszawa 2001.
24. Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F. R., Zarządzanie kryzysowe
w administracji publicznej. Zarządzanie bezpieczeństwem, Difin, Warszawa
2010.
100
25. Skomra W., Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji
ustawy, Wyd. Presscom, Wrocław 2010.
26. Stabryła K., Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy, Wydawnictwo
naukowe PWN, Warszawa-Kraków 2000.
27. Stoner James A. F., Freeman R. Edward, Gilbert Daniel R. Jr., Kierowanie,
Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011.
28. Strategor, Zarządzanie firmą. Strategie, struktury, decyzje, tożsamość,
Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1995.
29. Sułek M., Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa 2008.
30. Wiatr M., Planowanie obronne i wojskowe w NATO, Akademia Obrony
Narodowej, Warszawa 2000.
31. Więcek M., Podstawy zarządzania w sytuacjach kryzysowych, [w:] W. Lidwa,
W. Krzeszowski, W. Więcek, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych,
Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2010.
32. Wojnarowski J., Stany nadzwyczajne a bezpieczeństwo RP, Warszawa 2005.
33. Wrzosek M., Nowak A., Scheffs W., Planowanie, organizowanie i prowadzenie
działań rozpoznawczych w operacjach, Akademia Obrony Narodowej,
Warszawa 2009.
34. Ziarko J., Walas-Trębacz J., Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz. I
Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Krakowskie towarzystwo
edukacyjne, Kraków 2010.
35. Zięba R., Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008.
36. Zięba R., Zając J., Prognoza interesów narodowych i celów strategicznych
w dziedzinie
bezpieczeństwa
w
perspektywie
20
lat,
www.bbn.gov.pl/portal/pl/575/2768/Publikacje.html, dostęp dn. 10.02.2011.
37. Zimniewicz K., Podstawy zarządzania, Wyższa Szkoła Zarządzania
i Bankowości, Poznań 2011.
Wydawnictwa leksykalne i encyklopedyczne
1. Cienkowski W., Praktyczny słownik wyrazów bliskoznacznych, Polska Oficyna
Wydawnicza BGW, Warszawa 1993.
101
2. Pszczołowski T., Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław
1978.
3. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 2, Dunaj B. (red.), Przegląd
Reader's Digest, Warszawa 2001.
Źródła prawa i dokumenty
1. Methods for determining and processing probabilities. Red Book, Committee
for Prevention of Disasters, second edition 1997.
2. Plan
reagowania
kryzysowego
gminy
Ustka,
http://ustka.ug.gov.pl/pliki/zarzadzanie%20kryzysowe.pdf, 08.06.2011 r.
3. Plan
reagowania
kryzysowego
miasta
Szklarska
Poręba
http://www.szklarskaporeba.bip.net.pl/?p=document&action=show&id=1113&
bar_id=827, 08.06.2011 r.
4. Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym
(Dz.U. z 2009 Nr 131, poz. 1076).
5. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1967 r., Nr 44, poz. 220 z późn. zm.).
6. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2007
Nr 89 poz. 590 z późn. zm.).
7. Ustawa z dnia 8 marca1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 16,
poz. 95 z późn. zm.).
102
SPIS TABEL
Tabela 1.1. Struktura Systemu Zarządzania Kryzysowego w Polsce ............................ 29
Tabela 3. 1. Struktura planu w świetle procesu podejmowania decyzji ........................ 73
Tabela 3. 2. System planowania na wypadek sytuacji kryzysowych ............................ 77
Tabela 3. 3. Fazy opracowywania planu zarządzania kryzysowego ............................. 87
Tabela 3. 4. Przebieg pierwszego posiedzenia zespołu planistycznego ........................ 90
Tabela 3. 5. Przebieg koordynacyjnego posiedzenia zespołu planistycznego .............. 92
SPIS RYSUNKÓW
Rys. 1.1. Interpretacja sytuacji kryzysowej, kryzysu a stan nadzwyczajny .................. 18
Rys. 2.4. Planowanie jako etap w cyklu pracy zespołów zarządzania kryzysowego ... 64
Rys. 3.1. Zasoby ludzkie partycypujące w opracowaniu planów zarządzania
Rys. 3.2. Proces opracowania planu zarządzania kryzysowego .................................... 94
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
B Kamys Statystyczne metody opracowania wyników pomiarów
56 Omówić procedurę opracowania planu miejscowego
zagadnienia zmoo, Pytanka na Borkowskiego, Metody opracowania geodanych
METODYKA OPRACOWYWANIA WYNIKÓW POMIAROWYCH, MET0DYKA-spr., POLITECHNIKA RADOMSKA
Sylabusmetmgr15g, II semestr, metodyka opracowania pracy magisterskiej
pyt. 36 - Metody opracowania zdjęć, geodezja inż, inż.pytania
Metrologia-lab-Metodyka opracowań wyników pomiarowych, METPOM S, POLITECHNIKA RADOMSKA
Opracowanie planu realizacyjnego przyklad
B Kamys Statystyczne metody opracowania i pomiarów
Metody opracowania danych I
METODYKA opracowanie II
metody opracowane zagadnienia, metody badań rolniczych
METODYKA OPRACOWAŃ PRAC INŻYNIERSKICH I MAGISTERSKICH
Amfibolia, II semestr, metodyka opracowania pracy magisterskiej
Opracowanie planu postępowania z przypadkiem powinno określać, pedagogika
Metrologia-lab-Metodyka opracowań wyników pomiarowych, Metodyka opracowań wyników pomiarowychspr, PO
METODY opracowane, metody
ARKUSZ OCENY PRACY LICENCJACKIEJ, II semestr, metodyka opracowania pracy magisterskiej
40 Analityczne metody opracowania zdjęć lotniczych
więcej podobnych podstron