PRAWO ADMINISTRACYJNE

dr hab. prof. UWr Marcin Miemiec

J. Boć „Prawo administracyjne”

J. Boć „Prawo administracyjne. Konwersatoria i ćwiczenia”

ADMINISTRACJA → łac. administrare



prywatna – organizowanie działalności osób prywatnych



publiczna – organizowanie działalności mającej znaczenie społeczne

o

fr. service public → służba publiczna

WŁADZA WYKONAWCZA

 GŁOWA PAŃSTWA
 RZĄD
 ADMINISTRACJA

o CENTRALNA
o TERENOW

o

prawotwórstwo delegowane (z upoważnienia władzy ustawodawczej)

…………………………………………………………………………………………………...

Charakterystyczne dla działalności prawodawcy jest uchwalanie aktów o charakterze
generalnym i abstrakcyjnym, z wyjątkiem ustawy budżetowej i obsady stanowisk i urzędów
(charakter indywidualny i konkretny).

USTAWA W SENSIE FORMALNYM → akt uchwalony w trybie ustawy, ale
niewprowadzający nowych norm abstrakcyjnych

Administracja publiczna dysponuje atrybutem władczości. Wydaje ona akty stosowania
prawa, których jest stroną (autorytatywny sposób stosowania prawa).

Sądy sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji. Mogą one oddalić skargę
(ze względów merytorycznych) lub odrzucić (ze względów formalnych), bądź przyjąć skargę.
Sąd odrzuca lub oddala skargę, bądź uchyla akt administracyjny. Nie jest organem
administracji i nie ma kompetencji nowacyjnych, więc nie może wydać, ani zmienić aktu
administracyjnego.

Organy administracji samorządowej oraz organy terenowej administracji rządowej mają
prawo wydawania aktów prawa miejscowego o ograniczonym terytorium obowiązywania.

ADMINISTRACJA

 WŁADCZA → podmiot administracji ma prawo kształtowania sytuacji prawnej

innych podmiotów, może także inicjować własne działanie, w zakresie
obowiązującego prawa, choć działania podejmuje także na wniosek

o POLICJA → część administracji publicznej skierowana na ochronę

bezpieczeństwa i porządku publicznego

 ŚWIADCZĄCA → podmiot administracji ma obowiązek udzielenia określonej

pomocy i wsparcia obywatelom oraz świadczenia usług (edukacja, służba zdrowia)

 STERUJĄCA → wydawanie aktów sterujących oraz motywujących obywateli

Osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych ma prawo scedować tę
kompetencję na osobę trzecią tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w
ustawie.

……………………………………………………………………………………………….......

Administracja sterująca generalnie nie używa środków władczych.

Kodeks Postępowania Administracyjnego stoi na straży trwałości i stabilności decyzji
ostatecznych (od których nie można się odwołać w trybie administracyjnym) oraz
prawomocnych (od których nie można się odwołać na drodze sądowej). Zasadniczo powoduje
to utrudnienia w próbie odebrania przyznanych środków materialnych lub cofnięcia decyzji.

ADMINISTRACJA (cd)

 INFRASTRUKTURY PAŃSTWA → w głównej mierze personel dbający o

organizację i kwestie materialne innych organów państwowych (zapewnienie siedziby,
przepływ dokumentów, przydział spraw w sądzie)

 DANIN PUBLICZNYCH → zajmuje się zbieraniem przymusowych bezzwrotnych

świadczeń na rzecz państwa lub samorządu (danin publicznych). Daniny publiczne
dzielą się na OPŁATY (świadczenia wzajemne – w zamian za opłatę interesant
otrzymuje „coś”) oraz PODATKI i CŁA (wnoszone przy okazji obrotu z zagranicą).
Do obsługi państwa w zakresie sfery danin publicznych służą organy daninowe
(podatkowe).
Terenowymi organami ministerstwa finansów są dyrektorzy Izb Celnych, Urzędów
Celnych i Izb Skarbowych oraz naczelnicy Urzędów Skarbowych. Organami
daninowymi są także wójt/burmistrz/prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd
województwa.
Daninami zajmuje się szczegółowo prawo finansów publicznych.

o PODATKOWA

…………………………………………………………………………………………………...

ADMINISTRACJA (cd)

 KOOPERUJĄCA → współdziałanie organów administracyjnych z podmiotami

niepublicznymi w zakresie pomocy społecznej, oświaty, kultury, infrastruktury
technicznej

o

świadczeniodawca publiczny (np. gmina w zakresie wodociągów i kanalizacji)
często posługuje się w tym celu podmiotami publiczno-prywatnymi (np.
MPWiK sp. z.o.o)

 Zadania gminy mogą być zlecone podmiotom prywatnym w drodze

umowy (zazwyczaj wieloletniej)

 Szkoła publiczna może być prowadzona przez podmiot prywatny
 Ustawa o działalności publicznej i wolontariacie

o kategoryzacja dróg publicznych: drogi gminne, drogi powiatowe, drogi

wojewódzkie, drogi krajowe

 KOORDYNUJĄCA → koordynacja współpracy organów administracji i służb

publicznych (np. wojewoda w stanach nadzwyczajnych)

o CENTRALNA (resorty)
o ROZPROSZONA (terenowa)

Wojewoda i Regionalne Izby Obrachunkowe są organami administracji rządowej i sprawują
nadzór nad działalnością organów administracji samorządu terytorialnego.

…………………………………………………………………………………………………...

PRAWO ADMINISTRACYJNE



PROCEDURALNE

 Kodeks Postepowania Administracyjnego z 1986 r.
 szczególne przepisy proceduralne w ustawach (m.in. inne terminy odwołania)



MATERIALNE

 brak kodyfikacji
 ustawy oraz akty prawne niższej rangi (akty wykonawcze do ustaw)
 Ustawa o aktach stanu cywilnego
 Ustawa o zmianie imion i nazwisk



USTROJOWE

 Konstytucja RP
 ustawy
 nie można tworzyć struktur administracyjnych w oparciu o akty wewnętrzne

administracji

Do zawarcia małżeństwa dochodzi poprzez zgodne oświadczenia woli małżonków, przy czym
powinni oni dokonać tego aktu w obecności urzędnika stanu cywilnego lub kapłana, który
będąc świadkiem stwierdza zawarcie małżeństwa. Dochodzi do niego w drodze
administracyjnej, natomiast rozwód może być orzeczony tylko w drodze sadowej.

W sprawach ewidencji ludności pierwszą instancją jest organ gminy, w drugiej instancji
wojewoda, w trzeciej instancji minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Organem drugiej i ostatniej instancji w sprawie decyzji administracyjnych organów
samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Plan zagospodarowania wewnętrznego leży w gestii gminy, a kontrolę sprawuje wojewoda.

Prawo administracyjne materialne korzysta w pewnym zakresie ze środków karnych. Typową
sankcją dla prawa administracyjnego jest pozbawienie osoby możliwości pewnego działania
(np. decyzja o nakazie wstrzymania robót). Osoba taka może faktycznie wykonywać te prace,
ale pozbawione są one cechy legalności.

Normy prawa administracyjnego skierowane są do podmiotów, których pozycja nie jest
równa. Stąd do nawiązania stosunku administracyjnego dochodzi, gdy podmiot, zwany
organem administrującym, „narzuca” swoją decyzje (wolę) drugiemu (innym) podmiotowi
stosunku. Prawo administracyjne przyjmuje domniemanie prawidłowości (ważności) tj.
zasadę, że akt jest ważny, gdyż był wydany przez właściwy organ (aspekt ustrojowy), w
odpowiedniej procedurze (aspekt proceduralny) i zgodnie z odpowiednimi normami (aspekt
materialny).

Naruszenie instancyjności (np. wydanie decyzji o zmianie imienia przez wojewodę w
pierwszej instancji) pociąga za sobą nieważność wydanego aktu z mocą wsteczną.

Właściwość oznacza nie tylko właściwość organu, ale także właściwość elementu struktury
organu. Urząd Stanu Cywilnego i jego kierownik jest organem specjalnym gminy z mocy
ustawy, a nie z mocy odpowiedniego upoważnienia innego organu.

► reguła trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być uchylone tylko w drodze sądu
administracyjnego

Standardowym terminem na odwołanie od decyzji, przewidzianym przez KPA, jest 14 dni. W
przypadku uchybienia terminowi osoba odwołująca się może złożyć wniosek o przywrócenie
terminu, który załącza wraz z pismem procesowym (skargą odwoławczą). Organ odwoławczy
może uchylić akt w części albo całości i wydać nową decyzję albo zwrócić akt do organu
pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Przed odwoławczymi organami
administracji pozycja podmiotów jest nierówna, lecz zrównuje się w postepowaniu przed
sądem administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem ostatniej instancji od którego decyzji nie
przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym, przysługuje jednak wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy.

W przypadku, gdy obowiązki wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego nie są
wykonywane dobrowolnie, administracja we własnym zakresie może przymusowo
egzekwować swoje rozstrzygnięcia.

…………………………………………………………………………………………………...

PRYWATYZACJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

 FORMALNA – zakładanie firm prywatnych zajmujących się świadczeniem usług

leżących w gestii administracji

 MATERIALNA

Podmioty wykonujące administrację publiczną:



państwo



jednostki samorządu terytorialnego



jednostki samorządu zawodowego



jednostki samorządu gospodarczego



podmioty gospodarcze przyjmujące formę spółek prawnych

Gmina ma osobowość prawną o charakterze korporacyjnym, posiadająca własne organy.

► państwowa administracja pośrednia – koncepcja, że gmina wykonuje swoje zadania na
zlecenie państwa, którego zadaniami są one w rzeczywistości

Stowarzyszenie osób prawnych nie musi spełniać wymogu 15 członków, gdyż ich nośnikiem,
jako osób korporacyjnych, są osoby fizyczne. Elementem nośnym osób prawnych o
charakterze zakładowym jest majątek celowy tj. masa majątkowa przeznaczona do realizacji
pewnego celu.

Uniwersytet nie jest korporacją, ale zakładem administracyjnym z elementami
korporacyjnymi.

Powołanie szkoły jest zależne wyłącznie od jednostki samorządowej, a w zasadzie jej
organów np. Rady Gminy lub Rady Powiatu.

Jeżeli istnieje struktura administracyjna, musza istniej więzi o charakterze nadrzędności i
podporzadkowania pomiędzy podmiotami tworzącymi te strukturę.

Normy ustrojowe mogą być ustanowione tylko w trybie ustawy, podobnie jak każde nowe
daniny publiczne. Przepisy ustawowe mogą przewidywać DEKONCENTRACJĘ
WEWNĘTRZNĄ, co umożliwia przekazanie prawa wydawania decyzji administracyjnych w
imieniu organu uprawnionego przez organy upoważniony. Może też zawierać upoważnienia
do wydawania aktów powszechnie obowiązujących (np. aktów prawa miejscowego) zawarte
w normach ustrojowych.

…………………………………………………………………………………………………...

Istotą administracji zdecentralizowanej jest zapewnienie swobody działania organom
administracji oraz kontrola weryfikująca sprawowana przez organy pozaadministracyjne, ze
szczególnym uwzględnieniem organów sadownictwa.

Każdy, kogo prawo zostało naruszone przez uchwałę Rady Gminy może zaskarżyć ją przed
sądem, uprzednio wezwawszy do dobrowolnego wycofania się z uchwały naruszającej to
prawo.

Wojewoda może w ciągu 30 dni nieważność uchwały, w której uchwalaniu uczestniczyła
osoba do tego nieuprawniona. Po upłynięciu tego okresu wojewoda traci prawo stwierdzenia
nieważności, ale nadal może skierować skargę do sadu administracyjnego.

Nadzór jest instytucją prawa administracyjnego ustrojowego, czyli należy do sfery
organizacyjnej administracji. Nadzór finansowy sprawowany przez Regionalne Izby
Obrachunkowe ma swoje źródło w Ustawie o finansach publicznych. Nadzór jest zawsze
wszczynany z urzędu (wyklucza się nadzór wszczynany na wniosek).

Osoba wnioskująca może wnieść skargę na bezczynność do organu administracyjnego drugiej
instancji, a jeżeli będzie to bezskuteczne może wnieść skargę na bezczynność do sądu
administracyjnego. Nawet jeżeli organ administracyjny podejmie działania wynikające z
wniosku, sąd może stwierdzić rażące naruszenie prawa (np. szykanowanie interesanta), co
stwarza obywatelowi roszczenie na gruncie cywilnoprawnym (np. nieprzyznanie środków na
zakup leków wskutek czego osoba poniesie uszczerbek na zdrowiu). Organ władzy ma więc
obowiązek odpowiedzenia na wniosek obywatela.

Postępowanie nadzorcze kończy się najczęściej rozstrzygnięciem nadzorczym. Organ
nadzorczy ma jednak możliwość umorzenia postepowania nadzorczego.

Postępowanie administracyjne kończy się decyzją administracyjną lub decyzją o umorzeniu
postepowania.

Organem odwoławczym w zakresie zadań własnych gminy i powiatu oraz organem drugiej
instancji w zakresie zadań zleconych samorządom ze sfery administracji rządowej (z
zastrzeżeniem uregulowań szczegółowych) jest SAMORZĄDOWE KOLEGIUM
ODWOŁAWCZE. Instancyjności nie należy mylić z nadzorem, SKO nie sprawuje nadzoru, a
wyłącznie rozpatruje odwołania od decyzji administracyjnych.

…………………………………………………………………………………………………...

W administracji dużą rolę odgrywa NADZÓR HIERARCHICHNY

A. KONTROLA → prawo wglądu w działania podmiotu podporządkowanego,

uzyskiwania informacji, ustalania pewnych wzorców działania

a) kontrola prewencyjna/wstępna → przedmiotem jest dopiero zamierzone

działanie

b) kontrola bieżąca → przedmiotem jest działanie w toku
c) kontrola represyjna/następcza → przedmiotem jest zakończone już

postepowanie

Nadzór pozwala na władczą ingerencję w działalność organu podporządkowanego. Organ
podporządkowany jest zobowiązany do podporzadkowania się rozstrzygnięciu nadzorczemu.
W modelu kontroli względnej (nie występuje w administracji rządowej) organ
podporządkowany ma prawo zwrócić się do sadu o zbadanie zgodności rozstrzygnięcia
nadzorczego z prawem. Wzorcem działania administracji rządowej jest obowiązujące prawo.
Używane są do oceny działalności także kryteria celowościowe – celowość, rzetelność,
gospodarność.

ZASADA SAMODZIELNOŚCI PRAWNEJ

Pomiędzy gminą (samorządem gminnym), powiatem (samorządem powiatowym) i
województwem (samorządem wojewódzkim) nie występują więzi nadrzędności i
podporządkowania, z nielicznymi wyjątkami podporzadkowania funkcjonalnego (np.
podporządkowanie gminy i powiatu samorządowi wojewódzkiemu w ramach Regionalnego
Programu Operacyjnego).

W administracji zdecentralizowanej nie ma możliwości wydawania poleceń służbowych, ale
jest ona włączona do systemu administracji publicznej.

ŚRODKI NADZORU w administracji zdecentralizowanej

 STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI → pozwala wyeliminować akt, który w sposób

poważny narusza prawo, nieważność aktu ex nunc (traktujemy akt jakby nigdy nie
został wydany)

 UCHYLENIE AKTU → nieważność aktu ex nunc
 AKT WOJEWODY WSKAZUJĄCY NARUSZENIA PRAWA w wydanym akcie

Nadzór jest instytucją, która zachodzi między organami administracji publicznej. Kontrola
aktów administracji zdecentralizowanej przez sądy nie należy do nadzoru.

 UZGODNIENIE → podmiot administracji przedkłada projekt aktu, który ogłasza po

uzyskaniu zgody drugiego podmiotu

 ZAOPINIOWANIE → opinia nie ma charakteru wiążącego (chyba że przepis

szczególny stanowi inaczej)

 ZATWIERDZENIE → wydany akt przekazuje się podmiotowi nadzorującemu,

odmowa zatwierdzenia powoduje, że akt nie wchodzi do obrotu prawnego, więc nie
jest prawnie skuteczny

 ŚRODKI O CHARAKTERZE PERSONALNYM

 Zarządzenie zastępcze wojewody o wygaśnięciu mandatu

 ŚRODKI DOTYCZĄCE FINANSÓW

 Regionalne Izby Obrachunkowe
 MANIPULACJA DOBRAMI (rozdzielenie środków przez wojewodę)

W administracji scentralizowanej jest zawsze nadzór hierarchiczny.

…………………………………………………………………………………………………...

Organizacja administracji publicznej poddawana jest regulacjom aktów obowiązujących
wewnętrznie, choć poddawana jest często także uregulowaniu ustawowemu. Normy kontrolne
mają istotne znaczenie dla zapewnienia spójności administracji publicznej.

Organy administracji rządowej podzielone są według kryterium resortowego. Zdarza się, że
całą administrację w danym dziale obsługuje jeden organ wraz z jego organami
pomocniczymi np. KRRiT, UOKiK, Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. W
wypadku takich organów przepisy przewidują możliwość zwrócenia się o ponowne
rozpatrzenie sprawy.

Kodeks Postepowania Administracyjnego przewiduje dwuinstancyjne rozpatrywanie spraw tj.
odwołanie się od decyzji administracyjnej do organu wyższej instancji, a następnie
postepowanie przed tym organem.

Prezes ZUS w celu usprawnienia administracji, na zasadzie dekoncentracji administracji,
przekazuje kompetencje lokalnym urzędnikom, którzy jednak wydają decyzje rozumiane jako
decyzje prezesa.

Na ogół w administracji występuje rozproszenie zadań, czyli przekazywanie ich na niższe
stopnie

administracji

terytorialnej

(DEKONCENTRACJA

TERYTORIALNA),

przekazywania kompetencji organom wyższego rzędu następuje w drodze KONCENTRACJI
TERYTORIALNEJ. Gdy w miejsce jednego resortu powstaje kilka resortów, z których każdy
przejmuje część kompetencji pierwotnego resortu, jest to DEKONCENTRACJA
RESORTOWA. Może istnieć także rozproszenie kompetencji wójta, burmistrza lub
prezydenta miasta do których obsługi powołuje się Urząd Gminy lub Urząd Miasta. Jest to
DEKONCENTRACJA WEWNĘTRZNA.

Przejmowanie kompetencji departamentów przez prezydenta nosi nazwę KONCENTRACJI
WEWNETRZNEJ. Przekazanie kompetencji ze szczebla powiatowego administracji resortu
do szczebla wojewódzkiego innego resortu to KONCENTRACJA UKOŚNA.

Proces odwrotny to DEKONCENTRACJA UKOŚNA.

W przypadku ministra spraw wewnętrznych organami terenowymi są m.in. komendy policji.
Występuje tam nadrzędność i podporzadkowanie (hierarchia) organizacyjne. Jednostki
samorządu terytorialnego (województwo, powiat, gmina) nie są powiązane więzami
nadrzędności i podporzadkowania organizacyjnego.

Centralizacja to system administracji w którym istnieje DROGA SŁUŻBOWA, nadrzędność
służbowa. Nadrzędność służbowa dotyczy osób, które wypełniają funkcje organów. Organ
nadrzędny może wydawać organom podporządkowanym POLECENIA SŁUŻBOWE, które
mogą przybrać postać tak aktów generalno-abstrakcyjnych, jak i indywidualno-konkretnych.

Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich policjantów.

► gdy polecenie służbowe oznacza konieczność złamania prawa, droga służbowa może
zostać pominięta

PODLEGŁOŚĆ OSOBOWA oznacza, że organ znajdujący się na niższym stopniu
administracji jest zależny od organu wyższego stopnia w zakresie osobowym (powołanie i
odwołanie, regulacja wysokości pensji, awans).

Organ wyższego rzędu odpowiada za wszystkie zadania podejmowane w strukturze, której
przewodzi. Jednak scedowanie kompetencji na organ niższego rzędu, w ramach
dekoncentracji, nie oznacza, że organ nadrzędny nie może się zając konkretną sprawą.

…………………………………………………………………………………………………...

Istnieją przepisy, które pozwalają wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta, staroście lub
marszałkowi województwa na przekazanie prawa do wydawania decyzji administracyjnych
ściśle określonej osobie (imię, nazwisko, stanowisko).

► administracja sterująca – zachodzi gdy państwo osiąga pewne cele bez stosowania
środków o charakterze władczym

Obiekty budowlane dzielą się na:



budynki



budowle



obiekty małej architektury

…………………………………………………………………………………………………...

Istnieje domniemanie właściwości na rzecz organu uchwałodawczego (rady gminy, rady
powiatu). Norma kompetencyjna przyznaje domniemanie właściwości zarządowi
województwa na poziomie wojewódzkim. Sytuacja taka istnieje, gdy niedookreślono organu
wykonującego kompetencję przyznaną województwu, przy czym sejmik województwa może
w statucie zastrzec sobie właściwość w konkretnych, określonych sprawach.

Do kompetencji organów uchwałodawczych należy uchwalanie rocznych planów
finansowych (budżetów), obsada stanowisk (w powiecie starostę i na jego wniosek członków

zarządu, w województwie marszałka i członków zarządu, a także skarbnika), zarządzanie
mieniem gminy w zakresie przekraczającym czynności zwykłego zarządu oraz uchwalanie
aktów prawa miejscowego.

Wójt/burmistrz/prezydent, starosta i marszałek województwa wydają indywidualne decyzje
administracyjne w trybie określonym w ustawach (m.in. KPA, ordynacji podatkowej).

Organy uchwałodawcze wyłaniają spośród siebie ORGANY WEWNĘTRZNE, które są
resortowo ukierunkowane (KOMISJE), specyficzną, stałą komisją jest KOMISJA
REWIZYJNA (w zakresie kontroli, głównie finansowej), w jej skład wchodzą,
proporcjonalnie, członkowie wszystkich klubów politycznych.

W procedurze budżetowej organ uchwałodawczy może wnosić poprawki. Rada gminy w
sformalizowanym procesie przyjmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Powinna ona zatrudnić do przygotowania jego projektu podmiot o uprawnieniach do
planowania urbanistycznego.

Komisje kontrolują działalność organów wykonawczych w zakresie swojej właściwości
rzeczowej, mają one funkcje opiniodawczą, nie sprawują władzy.

W gminie występuje podział na sołectwa i niższe jednostki administracyjne, w gminach
miejskich na osiedla i dzielnice (obecnie na dzielnice podzielona jest tylko Warszawa). O
wprowadzeniu podziału decyduje organ uchwałodawczy, wyznacza on również jego granice
w uchwale do której dołącza się załącznik graficzny. Organami „samorządu wewnętrznego”
gminy wiejskiej (sołectw) jest sołtys, rada sołecka i zebranie wiejskie. W gminach miejskich
są to rada osiedla, zarząd osiedla i jego przewodniczący.

Elementem nośnym samorządu terytorialnego jest obywatel posiadający prawo wyborcze do
organów samorządowych i zamieszkujący jednostkę samorządu terytorialnego, na terenie
której przysługuje mu prawo wyborcze. Aby kandydować na wójta, burmistrza lub prezydenta
należy ukończyć 25 lat. Nie ma wymogu stałego zamieszkania na terenie gminy, w której
kandyduje, musi natomiast stale zamieszkiwać w Polsce.

NADZÓR NAD DZIAŁALNOŚCIĄ SAMORZADU



nie ma charakteru nadzoru organizacyjnego



kompetencje nadzorcze organów rządowych wynikają z ustaw, które przyznają im

prawo nadzoru nad działalnością samorządu według kryterium LEGALNOŚCI



nadzór funkcjonalny



nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów, wojewoda, Regionalne Izby Obrachunkowe



nadzór sprawują także sady administracyjne, przy czym nadzór jest sprawowany
między organami administracji, stąd należy mówić tu raczej o KONTROLI
LEGALNOŚCI (sądowej)

►Europejska Karta Samorządu Terytorialnego – przewiduje nadzór i kontrolę samorządu,
tylko jeśli jest przyznana w ustawach i konstytucji i dotyczy legalności oraz, ewentualnie,
celowości działań samorządu

Obecnie w Polsce nadzór może się odbywać pod względem legalności (wcześniej
legalnościowo-celowościowym), zaś w niektórych sprawach finansowych ocenia się także
celowość.

Nadzór dotyczy czynności prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego, głównie
uchwał organów uchwałodawczych, a w przypadku powiatu i województwa, także uchwał
zarządów powiatu i województwa. Dotyczy także zarządzeń jednoosobowych organów
wykonawczych gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta). Nie dotyczy natomiast aktów
władczych indywidualno-konkretnych podejmowanych w trybie postepowania
administracyjnego i podatkowego oraz czynności cywilnoprawnych podlegających kontroli
sądów powszechnych.

Mechanizm nadzoru ma na celu eliminację wadliwych czynności prawnych. W wypadku
istotnego naruszenia prawa ustawa przyjmuje kwalifikowaną wadę, która jest podstawą
nieważności tego aktu.

…………………………………………………………………………………………………...

Władzę w gminie sprawują obywatele zamieszkujący w granicach gminy (obywatele Polski
lub UE) poprzez wybory, referenda i konsultacje społeczne. Władze sprawuje także wójt,
burmistrz lub prezydent oraz rada gminy (rada miasta).

Wspólnota gminna jest płynna tj. skład stałych mieszkańców gminy jest zmienny w czasie.
Wspólnocie samorządowej przysługują pewne kompetencje, przy czym referendum jest
szczególną formą wyrażania woli przez ogół mieszkańców gminy, regulowaną przez Kodeks
Wyborczy, zarządzaną w szczególnej procedurze i odbywającą się według określonych
wymogów (np. frekwencja).

Przy przekształceniach terytorialnych jest obowiązek zasięgnięcia opinii mieszkańców danej
jednostki samorządowej.

Gmina i jej pozycja jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest gwarantowana
przez konstytucję. Gmina może podlegać przekształceniom, w tym likwidacji gminy, fuzji
gmin, inkorporacji gminy przez druga gminę oraz podziałowi gminy. O zmianach w
granicach gmin decyduje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

Stwierdzenie nieważności aktu prawnego oraz stwierdzenie wygaśnięcia mandatu mają
charakter deklaratoryjny. Obowiązuje zakaz gospodarowania na mieniu gminnym przez
radnego, w takiej sytuacji, jeżeli radny nie zrezygnuje z mandatu lub w określonym czasie nie
wyzbędzie się tego mienia, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu, a w razie jego
niewygaszenia, zarządzenie zastępcze wydaje wojewoda. Wydanie zarządzenia zastępczego
jest kompetencją wojewody i ma on pełną swobodę w jej stosowaniu. Do wydania

zarządzenia nie można wojewody zmusić, chyba że zrobiłby to Prezes Rady Ministrów jako
jego zwierzchnik służbowy.

►charakter ingerencji w mechanizm nadzoru ma skarga złożona przez prokuratora do
wojewódzkiego sądu administracyjnego

Jeżeli rada gminy nie uchwali budżetu gminy w przewidzianym czasie, kolegium Regionalnej
Izby Obrachunkowej uchwala budżet w jej zastępstwie. Budżet ten obejmuje swym zakresem
zadania własne gminy oraz zadania zlecone gminie. Zadania poruczone przejmuje natomiast
zasadniczo organ, który je przekazał.

Nadzów nie obejmuje spraw rozstrzyganych w trybie przewidzianym przez Kodeks
Postępowania Administracyjnego lub innych procedurach specjalnych przewidzianych przez
akty prawne.

…………………………………………………………………………………………………...

W razie uporczywego, wielokrotnego naruszania przez organ uchwałodawczy samorządu
terytorialnego postanowień konstytucji, Sejm na wniosek Prezesa RM może rozwiązać radę
gminy, a Prezes RM na wniosek ministra wyznacza osobę pełniącą funkcje organu
uchwałodawczego.

Jeżeli prawo jest uporczywie naruszane przez wójta (burmistrza lub prezydenta) wojewoda
wzywa go do zaprzestanie takiej praktyki, a jeżeli organ nie zaprzestanie naruszania prawa,
wojewoda zwraca się do Prezesa RM o odwołanie wójta i wyznaczenie osoby pełniącej
funkcje organu wykonawczego gminy.

W przypadku długotrwałego, nierokującego poprawy braku skuteczności wykonywania przez
organy jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, Prezes RM przedstawia swoje
zarzuty w tej sprawie i wzywa do przedstawienia programu naprawczego, a jeśli nie
przyniesie to pożądanych skutków, Prezes RM ma prawo powołać w miejsce tego organu
komisarza rządowego na okres nie dłuższy niż 2 lata, ale nie dalej niż do wyboru nowego
organu samorządu terytorialnego.

Komisarz rządowy przejmuje kompetencje organów jednostki samorządu z dniem powołania.
Organ, w którego miejsce powołano komisarza, zachowuje prawo do zaskarżenia decyzji do
sądu administracyjnego.

Kontrolę merytoryczną nad KRRiT sprawują organy sądownictwa. Przyjmowanie
sprawozdania KRRiT nie stanowi kontroli merytorycznej, nie dotyczy bowiem konkretnych
decyzji podejmowanych przez KRRiT.

Każdy, który został pokrzywdzony przez działalność organów w zakresie administracji
publicznej (np. wydawanie aktów prawa miejscowego) może, po wezwaniu do usunięcia
wadliwej decyzji, zwrócić się do sądu administracyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności
decyzji z prawem. Musi zachodzić związek pomiędzy aktem administracyjnym lub prawnym,
a sferą praw i obowiązków jednostki, która zaskarża decyzję organu.

Przyjmuje się, że czas między wezwaniem, a złożeniem skargi regulowany jest przez zasady
ogólne KPA, czyli niezwłocznie, najpóźniej po miesiącu, a w szczególnie skomplikowanych
sprawach po 2 miesiącach. Orzecznictwo i doktryna przyjęły termin dwumiesięczny. Jeżeli
sad w jakiejś sprawie oddali skargę na akt administracyjny, wycofana zostaje legitymacja
skargowa wobec innych osób.

…………………………………………………………………………………………………...

Źródłami prawa w sensie formalnym nazywamy procedury zmierzające do wprowadzenia,
usunięcia lub zmiany pewnego elementu w systemie prawnym, tryby postepowania
prowadzące do wydania aktu prawnego.

Przyjęto podział ustaw na ustawy w sensie materialnym (akty prawne zawierające normy
generalne i abstrakcyjne) oraz ustawy w sensie formalnym (mogące zawierać także normy
indywidualno-konkretne wydawane w drodze legislacyjnej właściwej dla ustaw),

Prawo powszechnie obowiązujące dotyczy podmiotów określonych rodzajowo.

…………………………………………………………………………………………………...

ŹRÓDŁO PRAWA W SENSIE MATERIALNYM

Minister finansów opodatkował striptizerki, ale nie opublikował rozporządzenia, stąd sąd
badał, czy poinformował płatników  o obowiązku zapłaty podatku.

Uchwały RM, zarządzenia Prezesa RM i ministrów mają charakter wewnętrznie
obowiązujący i podlegają im tylko jednostki organizacyjne bezpośrednio podległe organowi
wydającemu akt. Zarządzenia wydawane są na podstawie ustawy i nie mogą modyfikować
sytuacji prawnej obywateli, szczególnie wprowadzać zmian w sferze praw i obowiązków
obywatela. Podlegają one kontroli z punktu widzenia legalności przez organy sadowe.

Ochrona sadowa (prawna) funkcjonariusza publicznego w zakresie należącym do sfery
podległości służbowej jest znacząco ograniczona. Nie dotyczą te ograniczenia sfery nieobjętej
podległością służbową. Stąd nie można go pozbawić lub ograniczyć podstawowych praw
obywatela np. prawa wolności sumienia i wyznania.

Sędzia, będąc związany konstytucją i ustawami, nie musi brać pod uwagę w procesie
orzekania aktów wykonawczych, nawet rozporządzeń. Jeżeli ustawa przewiduje wydanie
szczegółowych zasad w drodze rozporządzenia, co do zasady, brak takiego aktu uniemożliwia
stosowanie aktu prawnego (w drodze wyjątku jednak przy braku rozwiązań szczegółowych,
sąd może uznać, iż należy zastosować zasady ogólne).

AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO

Polska jest państwem unitarnym, stad występuje jednolitość aktów o randze ustawowej
(pochodzą od jednego parlamentu jako organu stanowiącego). Natomiast na poziomie aktów
o zasięgu terytorialnym nieobejmującym całego kraju występuje duża różnorodność aktów
prawnych.

Konstytucja nie przewiduje wymogu istnienia wytycznych dotyczących treści w zakresie
wydawania aktów prawa miejscowego. Nie istnieje tez w Polsce jedna ustawa regulująca
wydawanie aktów prawa miejscowego (w PRL dotyczyła tego ustawa z 1964 roku).

Akty prawa miejscowego

 UCHWAŁA → organ kolegialny
 ZARZĄDZENIE → organ jednoosobowy
 UCHWAŁA ZAWIERAJACA PRZEPISY PORZADKOWE → organ kolegialny
 ZARZĄDZENIE PORZADKOWE → organ jednoosobowy i zarząd powiatu
 ROZPORZADZENIE → wojewoda
 ROZPORZADZENIE PORZADKOWE → wojewoda

GMINA

► rozdział IV Ustawy o samorządzie gminnym określa dziedziny w których gminie
przysługuje prawo wydawania norm powszechnie obowiązujących o zasięgu terytorialnym

Na każdym poziomie samorządu terytorialnego wydawane są STATUTY, określające
podstawowe zasady funkcjonowania gminy m.in. podział na jednostki pomocnicze, nazwy
organów, wykaz organów wewnętrznych organu stanowiącego itd.

Przepisy przyjmują, że statuty mają charakter aktów prawa miejscowego, mimo, że większość
ich norm nie ma waloru powszechnego obowiązywania (można tu mówić o akcie prawa
miejscowego w znaczeniu formalnym). Aktami prawa miejscowego są także uchwały
zawierające zasady zarządu mieniem komunalnym.

…………………………………………………………………………………………………...

Źródła prawa administracyjnego powinny być jasno skonstruowane, sama nazwa powinna
udzielać informacji o treści danego aktu. Trudność pojawia się w przypadku aktów prawa
miejscowego. W Konstytucji znajdują się tylko ogólne określenia tych aktów i odesłanie do
ustaw. Często nie ma pewności, czy dany akt jest aktem prawa miejscowego (ma charakter
powszechnie obowiązujący i normatywny), czy też jest jedynie aktem indywidualno-
konkretnym (o charakterze wewnętrznie obowiązującym). Nazwa nie jest w tym przypadku
rozstrzygająca. Dopiero badanie treści aktu może rozwiać wątpliwości w tej kwestii.

Akt prawa miejscowego cechuje się (łącznie) tym, że:

o

jest wydawany przez organ posiadający funkcje prawotwórcze

o

posiada przynajmniej jedną normę o charakterze generalno-abstrakcyjnym – warunek
najbardziej sporny, wiele zależy od argumentacji i konkretnej sprawy (np. decyzja o
likwidacji podstawówki)

o ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy

AKTY PORZADKOWE → wydaje się je w celu ochrony pewnych ważnych dóbr
chronionych prawnie

Mogą je wydawać:

 ABW, policja, straż miejska/gminna
 policja administracyjna – organy kontroli międzyresortowej mają uprawnienia

kontrolne w pewnych dziedzinach, mogą wydawać rozstrzygnięcia o charakterze
wiążącym i podejmować działania o charakterze prewencyjnym

 Państwowa Inspekcja Sanitarna
 Państwowa Inspekcja Handlowa
 Państwowa Inspekcja Budowlana
 Dozór Techniczny

 władze jednostek samorządu terytorialnego

 gmina

 rada gminy – w zakresie nieuregulowanym przez prawo, jeżeli jest to

niezbędne dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa i spokoju publicznego;
akty porządkowe mogą przewidywać karę grzywny z przepisów o
wykroczeniach

 wójt (burmistrz/prezydent) w wyjątkowych sytuacjach, w drodze

zarządzenia w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagają
zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu rady gminy

 powiat

 rada powiatu – analogicznie do rady gminy, dodatkową przesłanką jest

ochrona środowiska naturalnego, jeżeli problem występuje na obszarze
większym

 województwo – organom samorządowym nie przysługuje prawo wydawania

przepisów

 wojewoda – w sytuacjach wyżej wymienionych w drodze

rozporządzenia porządkowego, musi przesłać niezwłocznie do władz
sąsiednich jednostek terytorialnych, wojewoda dodatkowo do Prezesa
Rady Ministrów, który może rozporządzenie porządkowe uchylić

…………………………………………………………………………………………………...

FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

Prawo reguluje zadania jednostek administracji publicznej oraz kompetencję organów
administracji, ale także formy w jakich administracja może swoje zadania realizować.

Gmina wykonuje swoje zadania własne o charakterze pomocy społecznej w formie
przyznawania dodatków mieszkaniowych oraz zasiłków celowych. Zadania te przy pomocy
określonych kompetencji wykonuje organ wykonawczy gminy, mogący swoje kompetencje
przekazywać kierownikowi ośrodka pomocy społecznej oraz pracownikom socjalnym, w
ramach dekoncentracji wewnętrznej. Ustawa przewiduje dla wykonywania tych zadań formę
DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ. Realizacja ich za pomocą innych form (np. umowy,
ugody) skutkowałaby wadliwością istotną takiego działania. Przed wydaniem decyzji w tym
zakresie, przeprowadza się wywiad środowiskowy. Ustawa przewiduje również formę tzw.
umowy na usamodzielnienie oraz bilet kredytowy. Usługi w zakresie pomocy społecznej

świadczą placówki i domy opiekuńcze. Osoba skierowana zostaje do domu opiekuńczego na
podstawie

aktu

administracyjnego

i

zostaje

użytkownikiem takiego zakładu

administracyjnego. Dalsze świadczenia odbywają się w prawnej formie działań faktycznych.

Podstawą dla funkcjonowania administracji jest nie tylko prawo stanowione, ale także
orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Sprawiedliwości UE.

Wpis do ksiąg meldunkowych w sprawie zameldowania ma charakter czynności materialno-
technicznej, a więc należy do działań faktycznych. Jednakże odmowa zameldowania musi być
wydana w formie decyzji administracyjnej.

Prawną formą działania administracji jest zawsze forma przewidziana przez prawo. Prawną
formą działania administracji jest także forma wywołująca skutki prawne oraz forma
wywołująca nawiązanie stosunku prawnego, ze szczególnym uwzględnieniem stosunku
administracyjnoprawnego.

Formy działań administracji

 UMOWA ADMINISTRACYJNA
 UMOWA CYWILNOPRAWNA
 AKT ADMINISTRACYJNY
 CZYNNOŚCI MATERIALNO-TECHNICZNE
 AKT NORMATYWNY
 CZYNNOŚCI O CHARAKTERZE SPOŁECZNO-ORGANIZATORSKIM

Podstawową formą działania administracji jest akt administracyjny, czyli czynność prawna
organu administrującego.

Prawo łaski ma charakter aktu administracyjnego wydawanego przez Prezydenta RP.

…………………………………………………………………………………………………

Istnieją działania administracji, których nie cechuje władczość. Są to działania administracji
świadczącej.

Uspołecznienie administracji objawia się w świadczeniu usług przejętych od administracji
publicznej przez organizacje pożytku publicznego, w tym stowarzyszenia i fundacje. Obecnie
mówi się o tym w kontekście prywatyzacji administracji.

Fundacja jest osobą prawną typu zakładowego, o jej istocie stanowi majątek celowy i
realizowany przez nią cel. O charakterze korporacyjnym stowarzyszenia świadczy fakt, że
jego członkowie stanowią substrat stowarzyszenia.

Szkoła wyższa jest zakładem administracyjnym z elementami korporacyjnymi, które
objawiają się w funkcjonowaniu wspólnoty akademickiej, do której należą pewne funkcje np.
wybór rektora.

Akt administracyjny można zaliczyć do kategorii czynności prawnych. Ma on charakter
przetworzenia normy generalnej i administracyjnej z ustawy lub aktu wykonawczego na

rozwiązanie indywidualno-konkretne, dostosowane do danych okoliczności, podmiotu i
warunków.

Decyzja administracyjna to akt administracyjny, określony w konkretnych procedurach
zawartych w Kodeksie Postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej.

Organ wydający akt administracyjny nie musi być umieszczony w strukturze administracji
publicznej, musi natomiast posiadać cechę funkcjonalną oparta na możliwości wydania aktu
(kompetencję) wynikającej z aktu prawnego. Wydanie aktu przez organ niewłaściwy
powoduje jego bezwzględną nieważność.

Zgodnie z ustawą o drogach publicznych zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca
drogi np. w przypadku drogi powiatowej zarząd powiatu. Ustawa przewiduje jednak
możliwość upoważnienia do wydawania decyzji konkretnej jednostce organizacyjnej
podległej zarządowi (bądź wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi). Kierownik tej jednostki nie
jest organem administracyjnym w sensie strukturalnym (organizacyjnym), ale jest nim w
sensie funkcjonalnym w związku z wykonywaniem przekazanej kompetencji.

Czynność organu administracyjnego jest jednowładcza. Na władczość składają się
JEDNOSTRONNOŚĆ, DOMNIEMANIE PRAWIDŁOWOŚCI wydania aktu oraz
zabezpieczenie PRZYMUSEM państwowym, przy czym nie odbywa się to w drodze sądowej
(egzekucję zapewniają organy administracji publicznej). Nie wszystkie działania administracji
zabezpieczone są przymusem i mają charakter władczy.

Akty administracyjne dzielą się na:

 ZWIĄZANE → gdy ktoś zachowa się zgodnie z normą, ma roszczenie o wydanie aktu
 SWOBODNE → gdy norma pozostawia organowi luz decyzyjny, organ decyduje nie

tylko o treści aktu, ale także o samym jego wydaniu

o UZNANIE ADMINISTRACYJNE
o SFORMUŁOWANIA NIEDOOKRESLONE

Sąd nie może kontrolować celowości działań administracji. Kontrola sadowa może natomiast
obejmować kontrolę prawa wyboru rozwiązania przez organ administracyjny.