Zeszyt nr 2

Historia prawa budżetowego

Mgr Zbigniew Michalski

Tomaszów Lubelski 2009

str. 1 

Historia prawa budżetowego w Europie

I.

Wstęp

Pierwszym znanym urządzeniem planistycznym były spisy dochodów i wydatków

sporządzane w starożytnym Rzymie za cesarza Oktawiana Augusta. Spisy te były nie tylko

odbiciem istniejącego stanu rzeczy - zawierały także pewne przewidywania dotyczące

przyszłych dochodów i wydatków. Stanowiły więc plan dochodów i wydatków, a od

dzisiejszego budżetu różniły się tym, iż nie miały charakteru dyrektywnego.

Dyrektywność budżetu kształtowała się stopniowo - począwszy od wieków średnich. Była

wyrazem politycznych starć pomiędzy panującym a kształtującą się reprezentacją

społeczeństwa stanowego. Feudalni wasale wykorzystywali czasowe trudności jakie

napotykali ich zwierzchnicy lenni, starając się uzyskać określone przywileje. Prowadziło to w

rzeczywistości do ograniczania władzy zwierzchniej. Najbardziej drażliwą materią był

przywilej nakładania przez panującego danin, wykorzystywany szczególnie w stanie wojny.

Ograniczenie tego uprawnienia doprowadziło ostatecznie do wykształcenia się zasady

wymogu aprobaty płacących podatki, na nałożenie podatku przez władzę królewską.

Ograniczało więc władcę w zakresie decydowania o dochodach państwa. W późniejszych

wiekach do ograniczeń w decydowaniu o dochodach dołączyły ograniczenia w dokonywaniu

wydatków. Ostateczne utrwalenie zasady corocznego uchwalania przez parlament

planowanych dochodów i wydatków nastąpiło dopiero w XVIIw.

II.

Kształtowanie się prawa budżetowego w Anglii

Analiza historyczna budżetu wskazuje, że rozwój ten odbywał się w poszczególnych

państwach w różnym czasie. Spowodowane to było zróżnicowanymi warunkami tak

społecznymi jak i politycznymi. Proces rozwoju budżetu odbywał jednak według zbliżonego

schematu. W uproszczeniu można wskazać, że pierwszym jego elementem, było zdobycie

przez parlamenty prawa do stanowienia o dochodach podatkowych. Kolejnym etapem było

zdobycie prawa o rozstrzyganiu o rozmiarze wydatków publicznych. Trzecim wreszcie, było

określenie i umieszczenie w konstytucjach zasad statuujących tę instytucję. Państwami, które

zapoczątkowały ten proces w Europie kontynentalnej były Francja i Polska. Początek rozwoju

historycznego instytucji budżetu dokonał się jednak w Anglii i przypada na okres rządów

Jana bez Ziemi

,

najmłodszego syna

Henryka II Plantageneta

, czyli na początek

str. 2 

XIII wieku. Wspomniany władca swoimi nieudolnymi rządami, doprowadził do zjednoczenia

silnej opozycji: szlachty, arystokracji i mieszczan. Konflikt wykorzystał król Francji

Filip II

August,

zajmując dobra Plantagenetów we Francji. Doprowadza to w efekcie do wojny

z Anglią. Jan bez Ziemi, wraz z Ottonem IV walczy o odzyskanie utraconych terytoriów.

Wojna nie przynosi jednak żadnych efektów w postaci odzyskania utraconych ziem,

powoduje jednak ogromne zwiększenie obciążeń podatkowych. Taki stan rzeczy wywołuje

ogólne wzburzenie społeczne, które wykorzystała opozycja, zmuszając króla do podpisania

w 1215 roku Wielkiej Karty Wolności (Magna Carta Libertatum). Dokument ten

formalnie był przywilejem mającym charakter umowy pomiędzy królem i jego wasalami.

Ograniczał władzę monarchy, głównie w dziedzinie skarbowej (nakładanie podatków mogło

się odbywać odtąd wyłącznie za zgodą rady królestwa) i sądowej (zakaz więzienia lub karania

bez wyroku sądowego), określając uprawnienia baronów, duchowieństwa i zakres swobód

klas niższych. Akt ten przyznawał feudałom prawo oporu przeciw królowi w razie naruszenia

praw w nim zawartych.

Akt ten był wielokrotnie potwierdzany, a na początku XVII wieku stał się argumentem

w konflikcie pomiędzy próbującym wprowadzić absolutyzm królem

Jakubem

I Stuartem

a parlamentem. Wzbudzone przez króla konflikty na tle religijnym

doprowadziły do społecznego niezadowolenia, którego wyrazem była nieudana próba

zamachu na jego życie w 1605r.

W 1614r. Parlament uchwalił prawo budżetowe.

Polityka zapoczątkowana przez Jakuba I w znacznej mierze przyczyniła się później do

wybuchu rewolucji angielskiej w latach 1640-1660.

Karol I Stuart

kontynuował zamiary abolutystyczne. Dokonał zamachu na zasadę

uchwalania podatków za zgodą ludności, odrzucił petycję o prawach (The Petition of Right)

ograniczającą władzę królewską. W

1629r. rozwiązał Parlament i przez 10 lat rządził

państwem wprowadzając rządy terroru w stosunku do przeciwników politycznych

i religijnych oraz bardzo zwiększył ucisk podatkowy. Taka polityka doprowadza do

powstania silnej opozycji i prowokuje wybuch powstania w Szkocji (1638- 1640). Król nie

mogąc sobie poradzić z tym powstaniem powołuje parlament (

1640

). Deputowani jednak nie

tylko odmówili królowi uchwalenia nowych podatków, ale też w wydanej w

1641

r. Wielkiej

Remonstrancji zażądali ograniczenia fiskalizmu i zniesienia sądów specjalnych.

Doprowadziło to do wojny domowej, której efektem była klęska wojsk królewskich pod

str. 3 

Naseby w 1645r., ucieczka Króla do Szkocji, wydanie go Anglikom, uwięzienie i stracenie

w 1649r. przed pałacem White Hall.

Gdy

Jakub II Stuart

, młodszy syn Karola I po restauracji Stuartów objął rządy,

niechętny mu parlament ze względu na podjętą walkę o prawo budżetowe, próbował odsunąć

go od sukcesji. Niepopularne posunięcia na tle religijnym spotęgowały niechęć w stosunku do

jego osoby a następnie kolejną rewolucję angielską (1688-1689) zakończoną ucieczką króla.

Ucieczka została potraktowana jak abdykacja. Na ziemię angielską przybył zięć Jakuba II,

Wilhelm III Orański

i zasiadł na opróżnionym tronie. W 1689r. Parlament przekazał

władzę Wilhelmowi za cenę zatwierdzenia Deklaracji Praw (

Bill of Rights)

ograniczającej

władzę królewską i ugruntowującej znaczenie parlamentu. Bill of Rights zabraniał min.

Królowi nakładania podatków bez zgody ludności. Wydanie tego aktu, wieńczy okres

ugruntowywania w Anglii prawa budżetowego.

III. Kształtowanie się prawa budżetowego we Francji

Podobne tło historyczne w zakresie prawa budżetowego miały procesy dokonujące się

we Francji.

Król Filip IV Piękny

był jednym z najpotężniejszych, ale jednym z bardziej

kontrowersyjnych władców. Prowadził stałe, ale ze zmiennym szczęściem, działania wojenne

min. przeciwko Aragonii, Flandrii, Brugii. W związku z tym zapotrzebowanie na środki

finansowe było ogromne. Król, aby móc realizować swe plany militarne musiał nałożyć stałe

podatki. Na tym tle doprowadził do konfliktu z Papieżem Bonifacym VIII. Rozwiązał zakon

Templariuszy, konfiskując jego majątek. Zagarnął majątki Żydów i wypędził ich z Francji.

Ograniczył działalność bankierów włoskich oraz obniżył wartość pieniądza. W konflikcie

z papiestwem odwołał się do wielkiego zgromadzenia szlachty, klery, mieszczan, uzyskując

ich poparcie. Stanowiło to początek instytucji Stanów Generalnych (1302r.). Problemy

polityczno-dynastyczne i ekonomiczne we Francji spowodowały zwolnienie tempa rozwoju

parlamentaryzmu francuskiego. Gdy Parlament angielski na początku XVII w. uchwalał

prawo budżetowe, francuskie Stany Generalne nie były na tyle zjednoczone, by podjąć

podobne działania. Średniowieczne przywileje stanowe stanowiące swego rodzaju immunitet

podatkowy powodowały, że władcy dążący do umocnienia absolutyzmu starali się je znosić.

Tak więc we Francji dopiero Rewolucja 1789 w art. 14 Deklaracji Praw Człowieka

str. 4 

i Obywatela z dnia 26 sierpnia 1789r

1

. stworzyła podłoże obywatelskich praw budżetowych.

Dokument ten został w całości uznany za wzór zapisu konstytucyjnego praw obywateli

w niektórych państwach demokratycznych

2

.

IV.

Kształtowanie się prawa budżetowego w Polsce

Za początek ewolucji polskiego praw budżetowego uznaje się powszechnie przywilej

koszycki, ustanowiony przez Ludwika Węgierskiego w 1374r

3

. Przywilejem tym król zwolnił

szlachtę od większości podatków, określając jednocześnie jej obowiązki służby wojskowej,

naprawy grodów, ograniczył uprawnienia króla do rozdawnictwa urzędów państwowych. Nie

był to pierwszy przywilej ziemski nadany bądź ogółowi rycerstwa lub szlachty, bądź także

innym stanom. Pierwszym był przywilej wydany w 1291r. w Lutomyślu przez Wacława II

w 1291r., obowiązywał on jednak czasowo. Także jeszcze wcześniej niż w przywileju

koszyckim, Ludwik Węgierski w przywileju w Budzie w 1355r.

4

przyrzekł rycerstwu,

duchowieństwu i mieszczaństwu min, to, że nie będzie nakładał żadnych nowych podatków.

Przywilej ten uznany został jednak za przywilej potwierdzający wolności i swobody nabyte

wcześniej przez przywileje indywidualne, grupowe czy zwyczajowe. Cechą przywileju

koszyckiego, odróżniającego go podobnych aktów było to, że dotyczył szlachty w całym

Królestwie. Przywilej został wydany przez króla na mocy umowy zawartej ze szlachtą. Polscy

panowie i rycerze zgromadzenie na zjeździe w Koszycach zobowiązali się uznać prawa córki

Ludwika do polskiej korony. Ludwik z kolei złożył w imieniu swoim i swoich następców

przyrzeczenia, że szlachta będzie odtąd płacić jako jedyny podatek2 grosze od posiadanego

i uprawianego łanu. Za panowania Kazimierza Wielkiego podatek ten wynosił 12 groszy.

Jednocześnie król zobowiązał się do pytania szlachty o zgodę o ile chciałby podatek podnieść.

Ludwik przyrzekł też wynagradzać straty poniesione przez rycerstwo podczas wojen poza

granicami kraju. Były to olbrzymie ustępstwa ze strony króla i ogromne uprzywilejowanie

stanu rycerskiego. Podobne zwolnienie podatkowe uzyskało w 1381r. duchowieństwo.

1

Art. 14 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z dnia 26 sierpnia 1789r.: „ Wszyscy obywatele mają prawo

stwierdzać osobiście lub za pośrednictwem swych przedstawicieli niezbędność podatku publicznego, wyrażania
nań zgody w sposób swobodny, czuwania nad jego wykorzystaniem, ustalania jego wysokości, podstawy
wymiaru, sposobu pobierania i czasu trwania”.

2

J. Baszkiewicz, Historia Francji, Wrocław 1978r., s. 141.

3

Przywilej koszycki ustanowił Ludwik Węgierski, chcąc pozyskać przychylność szlachty w zamian za sukcesję

tronu dla jednej ze swoich córek, ponieważ nie miał potomka męskiego. Podobny problem pojawił się wcześniej
we Francji. Od śmierci młodego syna Ludwika Pięknego – Ludwika X Kłótnika i jego syna Jana I zaczęto we
Francji stosować zasadę, że kobiety wykluczone są z dziedziczenia tronu. Nie była to zasad uświęcona, lecz
przez kilkanaście lat stała się regułą francuskiego systemu dynastycznego. Podobna zasada mogła być
podchwycona w stosunku do tronu polskiego.

4

Przywilej ten wchodził w życie dopiero po objęciu tronu przez Ludwika Węgierskiego tj. w 1370r.

str. 5 

Uprawnienia reprezentacji stanowej do kontroli nakładanych na szlachtę ciężarów pociągało

za sobą wymaganie, aby także uzasadnić, na jaki cel mają być przeznaczone nadzwyczajne

dochody. Stąd już bardzo blisko do kontroli przeznaczenia środków, lecz jeszcze daleko do

ukształtowania się instytucji budżetowych związanych z rozwojem parlamentaryzmu. Polska

była dla Ludwika obszarem drugoplanowym, wobec prowadzonych przez niego walk na

Bałkanach. Król sprawował władzę w Polsce za pośrednictwem regentów, najpierw swej

matki

Elżbiety Łokietkówny, a później Władysława Opolczyka

. Za panowania

Ludwika rycerstwo uzyskało wpływ na rządzenie krajem. Okres osobistych rządów

królewskich zakończył się, a inicjatywa przeszła w ręce stanu szlacheckiego. Stan ten uzyskał

podstawy do wspólnego decydowania o istotnych sprawach państwa. Uprawnienia te uzyskali

też bojarzy litewscy w unii horodelskiej. Przymuszony przez szlachtę podaczas wojny

trzynastoletniej z Zakonem Krzyżackim, król

Kazimierz Jagiellończyk

wydał w

1454 r.

statuty nieszawskie

.

Król zobowiązał się nie zwoływać pospolitego ruszenia i nie

nakładać podatków bez zgody sejmików szlacheckich. Przywileje te, zmniejszające rolę rady

królewskiej, pozwoliły królowi ograniczyć wpływ możnowładców na rząd, a jednocześnie

dały początek polskiemu parlamentowi.

Król zwoływał delegatów sejmików i z nich

wytworzyła się izba poselska.

Rada królewska stała się senatem. Pierwszym

taki sejm obradował w

1493

r. Za panowania synów Kazimierza Jagiellończyka

powstały akty umacniające naczelną rolę szlachty i sejmu, jako organu stanowiącego prawo.

W

1496 r. sejm uchwalił Statuty Piotrowskie.

Dawały one sądowe, majątkowe i

społeczne przywileje szlachcie: zwolnienie z ceł od towarów sprowadzanych na własny

użytek, zakaz nabywania dóbr ziemskich przez mieszczan, zastrzeżenie wyższych godności

kościelnych wyłącznie dla szlachetnie urodzonych, zakaz opuszczaniu gruntu przez chłopów

bez zgody pana, zakaz dla chłopów stawania przed sądem bez obecności pana.

W 1505r.

ogłoszona została konstytucja Nihil Novi (Nic nowego).

Konstytucja ta

potwierdziła rolę sejmu, bez którego król nie mógł już stanowić prawa. Podobnie jak w Anglii

i we Francji, w Polsce w początkowym okresie rozwoju instytucji budżetu nie istniała

instytucja stałego skarbu publicznego.

Początkowo uchwalano podatki tylko na cele wojenne, i tylko na takie, których nie

można było realizować za pomocą pospolitego ruszenia

5

. Ponieważ skarb pospolity, czyli

5

Królowie w Polsce już II poł. XVI w. bardzo niechętnie i tylko w ostateczności uciekali się do tego środka

obrony walnej. Jeśli zaś szlachcic zaciągał się pod chorągiew, brał żołd.

str. 6 

publiczny nie posiadał stałych dochodów, napełniał się rzadko, tylko wówczas, gdy

uchwalano pobór podatku na cele obronne. Dało to asumpt posłom ziemskim do postulowania

stworzenia stałego dochodu, który rokrocznie byłby pobierany na rzecz skarbu publicznego

z przeznaczeniem na utrzymanie siły zbrojnej do obrony granic ruskich od napadów

tatarskich, bez uciekania się do uchwalania niecyklicznych poborów. W myśl uchwały

podjętej w 1563r. w Piotrkowie, utworzono w tym celu skarb publiczny, tzw. „Rawski”

6

. Jako

dochody skarbu rawskiego ustalono wpływy z kwarty oraz z annatów. W 1590r. sejm

warszawski dokonał rozdzielenia skarbu królewskiego od publicznego (państwowego).

W Europie zachodniej proces ten dokonał się dopiero w XVIII i XIX w. Wyraźnym

przejawem zmierzania w stronę współczesnego budżetu były stałe etaty wojskowe dla korony

i Litwy uchwalone przez sejm w 1717r. zwany sejmem niemym. Pierwsza sesja miała miejsce

1 lutego 1717 w Warszawie, za panowania króla Augusta II Mocnego

. Sejm

ten został nazwany "niemym" z powodu niedopuszczenia posłów do głosu, w obawie przed

zerwaniem obrad. August II Mocny dążył do ściślejszego powiązania Polski i Saksonii, w

której był dziedzicznym elektorem. Polska była wówczas pod ogromnym wpływem Rosji a

August II dążył do zmniejszenia jej ingerencji w sprawy Rzeczypospolitej. Po wprowadzeniu

wojsk saskich na tereny Polski, część szlachty (wspieranej przez Rosję) zareagowała

zawiązaniem konfederacji tarnogrodzkiej, czego skutkiem była wojna domowa. Król wraz

ze szlachtą w celu rozwiązania konfliktu zwrócił się do cara Rosji – Piotra I. Skutkiem tego

było wkroczenie wojsk rosyjskich na teren Litwy oraz układ między królem a szlachtą

zawarty 3 listopada 1716 przy mediacji posła rosyjskiego Grzegorza Dołgorukiego,

zatwierdzony później na jednodniowym sejmie, zwanym później niemym. Z powodu obaw

przed jego zerwaniem nikomu oprócz przewodniczącego obradom marszałka Stanisława

Ledóchowskiego oraz odczytujących nowe uchwały posłów nie wolno było się odzywać.

Postanowienia sejmu niemego:



zmniejszenie władzy hetmanów



wprowadzenie podatków na zawodową armię



ograniczenie władzy senatu

6

Źródła historyczne donoszą, że pierwsze wpływy z kwarty wpłynęły zamiast do skarbu Rzeczypospolitej, do

skarbu nadwornego i nie zostały wydzielone na cel, na jaki zostały pierwotnie przeznaczone. Z tego względu na
sejmie lubelskim w 1569r. postanowiono, że „ Aby król żadnej nie miał pokusy sięgać po pieniądze, które na
obronę potoczną służyć były powinny, będą one pod zarządem deputatów z senatu i sejmu przechowywane
odrębnie na zamku w Rawie”.

str. 7 



zabroniono królowi Augustowi II Mocnemu opuszczania terytorium Polski na dłuższy

czas



wojska saskie z wyjątkiem gwardii królewskiej miały opuścić ziemie polskie



ministrom saskim odebrano prawo decydowania w sprawach polskich, a ministrom

polskim w sprawach saskich



obydwa państwa tj. Polskę i Saksonię miała łączyć tylko unia personalna



podniesienie liczebności wojska do 24 tys. (18 tys. koronnego i 6 tys. litewskiego).

Pierwszy polski budżet, pod nazwą: „Ostrzeżenie percepty y expensy wszystkich

intrat skarbów obojga narodów, podług niżej opisanych tabel” uchwalono na sesji

Sejmu rozpoczętej 5 października 1767 a zakończonej 5 marca 1768r. Część pierwsza

ustawy zawierała ustalenia co do poboru podatków i dokonywania wydatków.

Postanowienia jej ograniczały ponadto dokonywanie wydatków nadzwyczajnych do

czasu, gdy uchwalone na ten cel podatki zaczęły faktycznie wpływać. Część druga ustawy

miała charakter zestawień tabelarycznych zawierających planowane dochody (intraty),

wydatki (expensy) zarówno zwyczaje jak i nadzwyczajne, ujęte oddzielnie dla Korony i

Litwy. Budżet nie był zrównoważony, ponieważ zrównoważenie miało nastąpić dopiero w

drodze uchwalenia nowych podatków (których jednak nie uchwalono) oraz w drodze

wprowadzenia loterii włoskiej realizowanej później na podstawie umowy z

genueńczykami. Pierwszy polski budżet przypomina współczesne ustawy budżetowe.

Składa się z krótszej części tekstowej oraz tabelarycznych załączników określających

dochody i wydatki. W budżecie tym nie określono czasu jego obowiązywania, chociaż

przewidywał on roczne dochody i wydatki. Budżet ten nie rozpoczął praktyki corocznego

uchwalania budżetu, wzorem Anglii, która praktykę taką zastosowała w 1688r. Pod

względem szczegółowości przewyższał on jednak słynny francuski budżet z 1827r.

Kolejny budżet uchwalono dopiero w 1793r. na sejmie grodzieńskim

7

. Konstytucja 3

7

Sejm grodzieński to sejm skonfederowany zwołany w Grodnie przez Rosję w 1793 r. Obradował od 17

czerwca do 23 listopada 1793. Był to ostatni sejm Rzeczypospolitej szlacheckiej, zwany także "niemą sesją".
Odbywał się on po przegranej w 1792 wojnie z Rosją i po zawiązaniu konfederacji targowickiej, a
sterroryzowani posłowie nie zostali dopuszczeni nawet do głosu (na zamku grodzieńskim stacjonował garnizon
rosyjski z artylerią). Katarzyna II przysłała napisany przez siebie projekt wieczystego sojuszu Polski i Rosji,
który został przedstawiony posłowi rosyjskiemu Jakobowi Sieversowi przez upokorzonych posłów jako prośba
narodu polskiego. 14 października 1793 projekt przeszedł jednogłośnie (nikt nie odważył się odezwać). W jego
efekcie jak powiedział jeden z posłów Polska stała się prowincją rosyjską. Większość posłów była przekupiona i
zastraszona.

str. 8 

str. 9 

a” zapisano:

maja z 1791r. zastrzegała wyraźnie na rzecz Sejmu prawo nakładania podatków,

zaciągania długów i decydowania o kierunkach, rozmiarach i proporcjach wydatków

zwyczajnych i nadzwyczajnych. W dziale VI zatytułowanym: „Sejm, czyli władza

wykonawcz

Sejm czyli Stany zgromadzone na dwie Izby dzielić się będą: na Izbę Poselską i na Izbę

Senatorska pod prezydencją Króla.

Izba Poselska, jako wyobrażenie i skład wszechwładztwa narodowego, będzie świątynia

prawodawstwa. Przeto w Izbie Poselskiej najpierwej decydowane będą wszystkie projekta.

1. Co do praw ogólnych, to jest: konstytucyjnych, cywilnych, kryminalnych i do ustanowienia

wieczystych podatków, w których to materjach propozycje od tronu województwom, ziemiom i

powiatom do roztrząsnienia podane, a przez instrukcje do Izby przychodzące, najpierwsze do

decyzji wzięte być mają.

2. Co do uchwal sejmowych, to jest poborów doczesnych, stopnia monety, zaciągania długu

publicznego, nobilitacji i innych nadgród przypadkowych, rozkładu wydatków publicznych

ordynaryjnych i ekstraordynaryjnych, wojny, pokoju, ostatecznej ratyfikacyi traktatów

związkowych i handlowych, wszelkich dyplomatycznych aktów i umów, do prawa narodów

ściągających się, kwitowania magistratur wykonawczych i tym podobnych zdarzeń, głównym

narodowym potrzebom odpowiadających, w których to materjach propozycje od tronu, prosto

do Izby Poselskiej przychodzić mające, pierwszeństwo w prowadzeniu mieć będą.

Utrata na ponad 100 lat państwowości wiązała się z utratą realizowania suwerennych zadań

państwa. Odrodzona II Rzeczypospolita zaczęła wprowadzać w życie rozwiązania, które

zgodne były z modelem demokratycznego państwa. O ile jednak inne państwa, takie jak

Francja (1862), Niemcy (1922) czy Austria (1925) dokonały wprowadzenia do swego ustroju

prawnego prawa budżetowego, o tyle w Polsce nastąpiło to dopiero wraz z wejściem w życie

ustawy z dnia 1 lipca 1958r. Prawo budżetowe

8

. Ustawy o tym charakterze uchwalane były w

okresach około dzisięcioletnich tj. w 1970, 1984, 1991, 1998 roku.

8

Ustaw z dnia 1 lipca 1958r. Prawo budżetowe, Dz.U. z 1958r. Nr 45, poz. 221.