Katarzyna Smyk

Zasady podejmowania decyzji a pozycja Polski

w Radzie Unii Europejskiej

1. Uwagi wstêpne

Rada Unii Europejskiej jako g³ówny organ decyzyjny UE przyjmuje rocznie ok. 300 aktów prawnych
stanowi¹cych o bie¿¹cej polityce i kierunkach rozwoju Unii

1

. W ci¹gu 2002 roku Rada przyjê³a 140 roz-

porz¹dzeñ, 113 dyrektyw i 51 decyzji

2

, dzia³aj¹c w wiêkszoœci przypadków na wniosek Komisji Euro-

pejskiej i przy ró¿nym zakresie udzia³u Parlamentu Europejskiego

3

. Wraz z tymi dwoma instytucjami

Rada tworzy tzw. trójk¹t legislacyjny, w ramach którego stanowione jest prawo UE. Jednak w odró¿-
nieniu od Komisji Europejskiej, wype³niaj¹cej swe obowi¹zki w interesie ogólnym Wspólnoty, a tak¿e
inaczej ni¿ Parlament Europejski, który sk³ada siê z „przedstawicieli spo³eczeñstw”, Rada UE jest
przede wszystkim forum reprezentowania interesów narodowych pañstw cz³onkowskich. Kluczowe
znaczenie dla roli Rady ma jej bezpoœrednie powi¹zanie z pañstwami UE. W Radzie zasiadaj¹ bo-
wiem przedstawiciele wszystkich pañstw cz³onkowskich „szczebla ministerialnego, upowa¿nieni do spra-
wowania rz¹dów w danym pañstwie”

4

.

Przystêpuj¹c do UE Polska zyska prawo uczestnictwa w pracach tego gremium i tym samym
wspó³decydowania o polityce i kierunkach rozwoju Unii. Przedstawiciele rz¹du polskiego bêd¹ mieli
mo¿liwoœæ wywierania wp³ywu na kluczowe decyzje podejmowane w UE, obejmuj¹ce sprawy
wspólnotowe, wspóln¹politykê zagraniczn¹i bezpieczeñstwa oraz wymiar sprawiedliwoœci i sprawy
wewnêtrzne. Istotnym czynnikiem stanowi¹cym o jakoœci polskiego g³osu na tym forum bêdzie m.in.
stworzenie efektywnego systemu koordynacji i uzgadniania stanowiska Polski w sprawach bêd¹cych
przedmiotem zainteresowania Rady, jak te¿ umiejêtnoœci negocjacyjne reprezentuj¹cych Polskê
przedstawicieli. Jednak niezale¿nie od tych wewnêtrznych czynników, kluczowe znaczenie dla pozy-
cji pañstwa w Radzie maj¹formalne zasady dotycz¹ce sposobu podejmowania decyzji. S¹to szcze-
gólne „regu³y gry”, które w znacz¹cy sposób determinuj¹ si³ê i potencja³ pañstwa w procesie
decyzyjnym.

Na tle rozwi¹zañ obowi¹zuj¹cych w pozosta³ych instytucjach UE, zasady podejmowania decyzji
przez Radê s¹szczególnie skomplikowane. W zale¿noœci od przedmiotu decyzji Rada mo¿e decydo-
waæ zwyk³¹wiêkszoœci¹g³osów, wiêkszoœæ kwalifikowan¹lub jednomyœlnie. W zwi¹zku z rozszerze-
niem UE zasady te ulegn¹modyfikacjom, które w najwiêkszym stopniu obejmuj¹g³osowanie

155

1

Zgodnie z art. 7 Regulaminu Rady „Rada dzia³a w charakterze prawodawcy w rozumieniu drugiego akapitu art. 207 ust. 3 Traktatu WE,

gdy przyjmuje przepisy, które s¹ prawnie wi¹¿¹ce w lub dla Pañstw Cz³onkowskich, a wiêc rozporz¹dzenia, dyrektywy, decyzje ramowe lub

decyzje, na podstawie stosownych postanowieñ Traktatów, z wyj¹tkiem dyskusji prowadz¹cych do przyjêcia œrodków wewnêtrznych, aktów

administracyjnych lub bud¿etowych, aktów dotycz¹cych stosunków miêdzyinstytucjonalnych lub miêdzynarodowych oraz aktów nie-

wi¹¿¹cych (takich jak konkluzje, zalecenia lub rezolucje)”.

2

General Report on the Activities of the European Union, 2002.

3

Zakres udzia³u Parlamentu Europejskiego w procesie podejmowania decyzji w UE uzale¿niony jest od obowi¹zuj¹cej w danej

dziedzinie procedury decyzyjnej. Katalog mo¿liwoœci parlamentarnego wspó³udzia³u obejmuje m.in. rolê doradcz¹w proce-

durze konsultacji, poprzez mo¿liwoœæ zg³oszenia opóŸniaj¹cego veta w procedurze wspó³pracy (po zmianach Traktatu Am-

sterdamskiego procedura ta ma bardzo ograniczone zastosowanie) i niemal równorzêdn¹Radzie UE pozycjê w procedurze

wspó³decydowania.

4

Art. 203 Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹ (TWE).

wiêkszoœci¹kwalifikowan¹. Podstaw¹modyfikacji s¹odpowiednie przepisy Traktatu Nicejskiego z 26
lutego 2001 r. oraz Traktatu akcesyjnego, podpisanego 16 kwietnia 2003 r. Na mocy tych przepisów, za-
sady decydowania w Radzie podlegaæ bêd¹ewolucji. W poszczególnych jej etapach Polska i pozo-
sta³e pañstwa cz³onkowskie, w przypadku g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹, dysponowaæ bêd¹
ró¿n¹liczb¹g³osów oraz decydowaæ bêd¹w oparciu o inne zasady szczegó³owe. Dlatego istotne zna-
czenie dla skutecznego reprezentowania i realizowania przez Polskê jej interesów na forum Rady ma
dobre poznanie i zrozumienie zasad œrodowiska instytucjonalnego, w które Polska wkroczy 1 maja
2004 r. Zosta³y one przedstawione w poni¿szym tekœcie, w którym dokonano tak¿e „pomiaru” si³y
Polski w Radzie UE.

2. Zasady g³osowania w Radzie UE – stan obecny

Zasady podejmowania decyzji w Radzie UE nie maj¹jedynie technicznego i proceduralnego charak-
teru, w istotny sposób przes¹dzaj¹ one bowiem o sile i wadze politycznej poszczególnych pañstw,
wp³ywaj¹c na sposób przedstawiania, uzasadniania i obrony przez nie ich stanowiska narodowego.
Mimo, ¿e w sensie formalnym do g³osowania w Radzie UE dochodzi raczej rzadko, a w komitetach
i grupach roboczych nigdy, to zasady okreœlaj¹ce iloœæ g³osów przypadaj¹cych pañstwom w procesie
decyzyjnym determinuj¹ca³y jego przebieg. Brak g³osowania nie oznacza bowiem, ¿e nie istnieje wy-
magana wiêkszoœæ dla przyjêcia danej propozycji. Dowodzi jedynie, ¿e nie zosta³a ona zweryfikowa-
na w formalnym g³osowaniu. W rzeczywistoœci obliczenia i kalkulacje co do osi¹gniêcia wymaganej
w danej kwestii wiêkszoœci stale towarzysz¹pracom Rady i jej organów pomocniczych. Zajmuje siê
nimi zarówno prezydencja zainteresowana pozyskaniem poparcia jak najwiêkszej liczby pañstw, jak
te¿ przedstawiciele pañstw (zw³aszcza na szczeblu Coreper), którzy oceniaj¹pozycjê reprezentowa-
nego przez nich pañstwa, szanse przyjêcia proponowanego przez nie stanowiska, mo¿liwoœæ zawar-
cia kompromisu, a w szczególnoœci ryzyko przeg³osowania przez innych.

O wyborze zasady g³osowania w odniesieniu do danej propozycji aktu prawnego decyduj¹przepisy
prawa wspólnotowego. Ka¿dorazowo sposób g³osowania precyzuje odpowiedni artyku³ Traktatów
odnosz¹cy siê do dziedziny, której dotyczy dana decyzja

5

. W zwi¹zku z tym, ka¿da propozycja aktu

prawnego bêd¹ca przedmiotem decyzji Rady, zawiera podstawê prawn¹ stosownej zasady g³osowa-
nia w Radzie.

Obecnie, zgodnie z art. 205 TWE, Rada podejmuje decyzje wiêkszoœci¹ zwyk³¹, jednomyœlnie b¹dŸ
wiêkszoœci¹kwalifikowan¹. Dla wa¿noœci g³osowania wymagana jest obecnoœæ wiêkszoœci cz³onków,
co w obecnej UE oznacza co najmniej 8 przedstawicieli spoœród 15 pañstw cz³onkowskich. Po rozsze-
rzeniu kworum wynosiæ bêdzie 13 spoœród 25 pañstw. Wszystkie trzy zasady g³osowania w Radzie
ró¿ni¹siê od siebie zakresem obowi¹zywania, iloœci¹g³osów przypadaj¹cych poszczególnym pañ-
stwom, a tak¿e konsekwencjami zwi¹zanymi ze wstrzymaniem siê od g³osu.

156

5

Obok sposobu g³osowania, Traktaty rozstrzygaj¹w odnoœnym artykule tak¿e procedurê decyzyjn¹, która w danej kwestii

i dziedzinie bêdzie mia³a zastosowanie. Procedury (np. wspó³decydowania lub konsultacji) odnosz¹siê do rozumianego

ca³oœciowo procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej i okreœlaj¹rolê jak¹obok Rady UE pe³ni¹w nim pozosta³e instytucje,

a w szczególnoœci Parlament Europejski. Ponadto, w proces decyzyjny w ró¿nym zakresie w³¹czone s¹ instytucje opiniodaw-

cze jak np. Komitet Ekonomiczno-Spo³eczny, Komitet Regionów, Trybuna³ Obrachunkowy czy Europejski Bank Centralny.

W ramach ka¿dej procedury, uczestnicz¹ce w procesie decyzyjnym instytucje g³osuj¹ wed³ug swoich wewnêtrznych zasad.

W efekcie przyjêtych rozwi¹zañ, w UE obowi¹zuje obecnie ok. 30 ró¿nych procedur decyzyjnych ró¿ni¹cych siê od siebie za-

kresem udzia³u poszczególnych instytucji, jak te¿ sposobem podejmowania ostatecznej decyzji przez Radê. Nie ma bezpoœred-

niego zwi¹zku pomiêdzy obowi¹zuj¹c¹ procedur¹ a zasad¹ g³osowania w Radzie UE. S¹ dziedziny, w których obowi¹zuje

procedura wspó³decydowania i wiêkszoœæ kwalifikowana (np. podejmowanie przez Radê œrodków koniecznych dla zapew-

nienia swobodnego przep³ywu pracowników, art. 40 TWE), a jednoczeœnie mo¿na wymieniæ obszary, w których mimo zastoso-

wania tej samej procedury wspó³decydowania, Rada decyduje jednomyœlnie (np. podejmowanie œrodków w dziedzinie

ubezpieczeñ spo³ecznych, niezbêdnych do zapewnienia swobodnego przep³ywu pracowników, art. 42 TWE).

Zwyk³a wiêkszoœæ

W g³osowaniu wiêkszoœci¹zwyk³¹ka¿de pañstwo dysponuje jednym g³osem, a decyzjê uznaje siê za
przyjêt¹, gdy za jej poparciem opowie siê wiêcej cz³onków ni¿ przeciwko. Mimo obiegowego stoso-
wania okreœlenia „wiêkszoœæ zwyk³a”, w przypadku Rady UE mamy raczej do czynienia z wiêkszoœci¹
bezwzglêdn¹, co potwierdza art. 205 TWE, zgodnie z którym „z zastrze¿eniem odmiennych postanowieñ
niniejszego Traktatu, decyzje Rady podejmowane s¹ wiêkszoœci¹ g³osów jej cz³onków”. Oznacza to, ¿e dla
przyjêcia decyzji wymagane jest jej poparcie przez co najmniej 8 z 15 pañstw (a w przysz³oœci 13
z 25 pañstw), co oznacza wiêkszoœæ bezwzglêdn¹a nie zwyk³¹

6

. Wstrzymanie siê od g³osu 8 lub wiêcej

pañstw uniemo¿liwia podjêcie decyzji wed³ug tej zasady. Wstrzymanie siê od g³osu ma wiêc taki sam
praktyczny skutek, jak g³os przeciwko. Ka¿dy g³os, który nie jest „na tak”, ogranicza uzyskanie nie-
zbêdnej wiêkszoœci.

Cytowany powy¿ej art. 205 TWE stanowi, ¿e Rada podejmuje decyzje wiêkszoœci¹g³osów jej cz³on-
ków, o ile inne postanowienia Traktatu nie stanowi¹inaczej. W rzeczywistoœci jednak ten sposób
g³osowania zastrze¿ony jest dla niewielkiej iloœci spraw i z regu³y o relatywnie niewielkim znaczeniu.
Generalnie zasada ta ma zastosowanie do spraw proceduralnych b¹dŸ technicznych

7

. Rada g³osuje

wiêkszoœci¹zwyk³¹np. podczas g³osowania nad przyjêciem regulaminu wewnêtrznego prac Rady
oraz organizacji Sekretariatu Generalnego Rady UE (art. 207 TWE). Zasadê t¹stosuje siê m.in. w ra-
mach procedury wspó³decydowania, w sytuacji, gdy przyjête przez Radê wymagan¹wiêkszoœci¹
g³osów (kwalifikowan¹lub jednomyœlnie) wspólne stanowisko zaakceptowane zostanie przez Parla-
ment Europejski (b¹dŸ PE nie zajmie stanowiska w wyznaczonym terminie). Wówczas Rada, g³osuj¹c
wiêkszoœci¹zwyk³¹, formalnie przyjmuje akt wczeœniej zatwierdzony wiêkszoœci¹kwalifikowan¹
b¹dŸ jednomyœlnie (art. 252 (b) TWE).

Jednomyœlnoœæ

Podobnie do g³osowania wiêkszoœci¹zwyk³¹, g³osowanie wg zasady jednomyœlnoœci odzwierciedla
regu³ê „jedno pañstwo, jeden g³os” tj. fundamentaln¹w prawie miêdzynarodowym zasadê suweren-
nej równoœci pañstw. Dla przyjêcia decyzji wed³ug tej zasady wymagane jest uzyskanie zgody
wszystkich pañstw, a dok³adnie brak sprzeciwu ze strony choæby jednego z nich. Jest to jedyny spo-
sób g³osowania w Radzie UE, w którym pañstwa cz³onkowskie dysponuj¹prawem weta wobec kon-
kretnej decyzji.

Zasada jednomyœlnoœci ma zastosowanie do spraw szczególnie wa¿nych i istotnych z punktu widze-
nia interesów narodowych pañstw cz³onkowskich. Generalnie wymagana jest w najwa¿niejszych
sprawach traktatowych, w szczególnoœci o znaczeniu konstytucyjnym i quasi-konstytucyjnym, m.in.
w odniesieniu do kwestii dotycz¹cych obywatelstwa UE (art. 18 TWE), ordynacji wyborczej do Parla-
mentu Europejskiego (art. 190 TWE), systemu œrodków w³asnych Wspólnoty (art. 269 TWE), zawiera-
nia umów miêdzynarodowych (art. 300 ust. 2 i 3 TWE). Ponadto g³osowanie jednomyœlne ma
zastosowanie w odniesieniu do harmonizacji polityk krajowych, np. w takich dziedzinach jak syste-
my ubezpieczenia spo³ecznego (art. 42) i podatki poœrednie (93 TWE) oraz w odniesieniu do niektó-
rych polityk wspólnotowych, np. polityki przemys³owej (art. 157) czy wspó³pracy w dziedzinie

157

6

Dla wa¿noœci decyzji podejmowanych wiêkszoœci¹zwyk³¹wymagane jest uzyskanie poparcia wiêkszoœci g³osuj¹cych (wiêcej

g³osów „za” ni¿ „przeciw”). W przypadku wiêkszoœci bezwzglêdnej poparcie musi wyraziæ wiêkszoœæ cz³onków danego cia³a

decyzyjnego (wiêcej ni¿ 50% ogólnej liczby g³osów).

7

Wyj¹tek od tej zasady stanowi zwo³anie konferencji przedstawicieli rz¹dów pañstw cz³onkowskich - forum dyskusji i dokony-

wania modyfikacji traktatów. Przyjêcie przez Radê UE opinii, która jest niezbêdna dla zwo³ania konferencji miêdzyrz¹dowej

przez Przewodnicz¹cego Rady UE, nastêpuje w drodze g³osowania wiêkszoœci¹ zwyk³¹ (art. 48 TWE).

kultury (art. 151 ust. 5 TWE). Zasada ta obowi¹zuje tak¿e w przypadku odrzucenia przez Radê stano-
wiska Parlamentu Europejskiego w procedurze wspó³decydowania, jak te¿ przy zmianach propozy-
cji Komisji Europejskiej (art. 250 TWE)

8

.

Jednomyœlnoœæ ma ponadto szerokie zastosowanie w odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeñstwa, jak te¿ w zakresie wspó³pracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoœci i spraw wew-
nêtrznych. W szczególnoœci Rada dzia³aj¹c jednomyœlnie przyjmuje wspólne stanowiska, decyzje ra-
mowe i decyzje (art. 34 ust. 2 TUE) w dziedzinie III filaru, a tak¿e podejmuje decyzje niezbêdne dla
okreœlenia i realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa (na podstawie ogólnych wy-
tycznych, okreœlonych przez Radê Europejsk¹) oraz uzgadnia wspólne strategie.

Przyjêcie decyzji w Radzie wed³ug tej zasady nie wymaga jednak zgody wszystkich pañstw. Zgodnie
z art. 205 ust. 3 TWE, wstrzymanie siê od g³osu przez cz³onków (obecnych lub reprezentowanych) nie
stanowi przeszkody w przyjêciu decyzji, która wymaga jednomyœlnoœci. Tak wiêc decyzjê uwa¿a siê
za podjêt¹, jeœli nie sprzeciwi siê jej ¿adne pañstwo cz³onkowskie

9

.

Wiêkszoœæ kwalifikowana

G³osowanie wiêkszoœci¹kwalifikowan¹ró¿ni siê od omówionych wy¿ej zasad zarówno istnieniem
progu wymaganej wiêkszoœci jak i liczb¹g³osów, którymi dysponuj¹poszczególne pañstwa. Jest to je-
dyna zasada, w której cz³onkowie UE nie posiadaj¹równej iloœci g³osów, a wiêc ich wp³yw na decyzje
równie¿ jest zró¿nicowany. „Nierównoœæ” g³osów wynika z zastosowanego tzw. systemu wa¿enia
g³osów, zgodnie z którym poszczególne pañstwa posiadaj¹liczbê g³osów uzale¿nion¹od ich liczby
ludnoœci. Zastosowany system nie jest jednak oparty na œciœle matematycznych kryteriach i nie stano-
wi prostego odwzorowania relacji potencja³u ludnoœciowego poszczególnych cz³onków. To szczegól-
nego rodzaju kompromis pomiêdzy potrzeb¹poszanowania suwerennej równoœci pañstw
a koniecznoœci¹uwzglêdnienia znacznych ró¿nic w ich wielkoœci i potencjale ludnoœciowym. Obecny
system jest wyraŸnie korzystniejszy dla pañstw ma³ych. Ich uprzywilejowanie w stosunku do pañstw
du¿ych wynika z ogólnych rozwi¹zañ systemowych przyjêtych jeszcze w latach 50-tych.

W UE z³o¿onej z 15 pañstw (czyli od momentu przyst¹pienia do UE Austrii, Finlandii i Szwecji
w 1995 r.) ogólna liczba g³osów w Radzie wynosi 87. Poszczególne pañstwa posiadaj¹od 10 (Niemcy,
Wielka Brytania, Francja, W³ochy) do 2 g³osów (Luksemburg). W przypadku g³osowania wiêkszoœci¹
kwalifikowan¹dla podjêcia decyzji wymagane jest jej poparcie przez pañstwa dysponuj¹ce razem co
najmniej 62 g³osami. Ponadto obowi¹zuje dodatkowe kryterium, zgodnie z którym, jeœli przedmio-
tem g³osowania nie jest propozycja Komisji Europejskiej (jest to raczej niewielka iloœæ przypadków),
dla jej przyjêcia wymagane jest poparcie co najmniej 10 spoœród 15 pañstw cz³onkowskich. W Unii
z³o¿onej z 25 i wiêcej pañstw obowi¹zywaæ bêdzie inny podzia³ g³osów, który ustalony zosta³ w Trak-
tacie Nicejskim i Traktacie akcesyjnym. Szczegó³owe przedstawienie tych zasad zawarte zosta³o
w dalszej czêœci pracy.

158

8

Komisja, jako autor projektu decyzji, zachowuje prawo do wprowadzania zmian i modyfikacji treœci propozycji aktu prawne-

go w trakcie ca³ego procesu decyzyjnego a¿ do momentu formalnego jej przyjêcia. Z kolei zmiana propozycji Komisji przez

Radê jest utrudniona poprzez obwarowanie jej warunkiem jednomyœlnoœci. Takie rozwi¹zanie gwarantuje Komisji Europej-

skiej pozycjê mediatora pomiêdzy pañstwami w procesie decyzyjnym.

9

Istniej¹jednak wyj¹tki od tej zasady. W odniesieniu do niektórych spraw z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpie-

czeñstwa (II filar) obowi¹zuje zasada tzw. bezwzglêdnej jednomyœlnoœci. Dla przyjêcia decyzji wymagane jest uzyskanie po-

parcia wszystkich cz³onków. Szczególne rozwi¹zanie zastosowano w przypadku spraw z zakresu polityki bezpieczeñstwa

i obrony. Wstrzymanie siê któregoœ pañstwa od g³osowania w danej kwestii, poparte formaln¹deklaracj¹z³o¿on¹na podsta-

wie artyku³u 23 TUE, zwalnia to pañstwo od obowi¹zku implementacji tej decyzji.

Podejmowanie decyzji wiêkszoœci¹kwalifikowan¹w Radzie to obecnie sposób najczêœciej przewi-
dziany w prawie wspólnotowym. Stanowi dominuj¹c¹ zasadê g³osowania w odniesieniu do takich
dziedzin jak m.in. swobodny przep³yw towarów (art. 26 TWE), rolnictwo (art. 37 ust 2 i 3 TWE), trans-
port (art. 71, 75, 80 TWE), polityka konkurencji (art. 83, 89 TWE), polityka zatrudnienia (art. 128, 129,
130 TWE), polityka handlowa (art. 132, 133 TWE), badania i rozwój (art. 162, 166, 172 TWE) i inne.

Podobnie jak w przypadku g³osowania wiêkszoœci¹zwyk³¹, a w przeciwieñstwie do zasady jednomy-
œlnoœci, wstrzymanie siê od g³osu utrudnia podjêcie decyzji, maj¹c de facto takie samo znaczenie jak
g³os sprzeciwu. Mo¿e to prowadziæ do paradoksalnej sytuacji, w której ³atwiejsze jest podjêcie decyzji
przy g³osowaniu wg zasady jednomyœlnoœci ni¿ wiêkszoœci kwalifikowanej. W UE 15 wstrzymanie siê
od g³osu np. trzech du¿ych pañstw: Francji, W³och i Hiszpanii, posiadaj¹cych w sumie 28 z 87 g³osów
ogó³em, uniemo¿liwia uzyskanie dla propozycji poparcia wiêkszoœci kwalifikowanej. Natomiast
wstrzymanie siê od g³osu tych samych trzech pañstw, gdy Rada decyduje jednomyœlnie, nie jest ba-
rier¹dla podjêcia decyzji. W praktyce taka sytuacja mia³a miejsce np. w odniesieniu do decyzji Rady
z 28 lutego 2002 r. dotycz¹cej wyra¿enia zgody na udzielenie przez Francjê pomocy pañstwa w sekto-
rze produkcji wina

10

. Od g³osowania wstrzyma³y siê wtedy Szwecja, Dania, Hiszpania, Holandia

i Wielka Brytania, co nie stanowi³o przeszkody dla przyjêcia decyzji, gdy¿ w tej kwestii obowi¹zywa³a
zasada jednomyœlnoœci. Gdyby Rada mia³a zdecydowaæ wiêkszoœci¹kwalifikowan¹przy takim
rozk³adzie g³osów, decyzja nie mog³aby zostaæ przyjêta. Pañstwa wstrzymuj¹ce siê dysponowa³y
w sumie 30 g³osami. Nawet gdyby wszystkie pozosta³e pañstwa by³y „za”, zgromadzi³yby jedynie 57
g³osów wobec wymaganych wiêkszoœci¹kwalifikowan¹62 g³osów. Podobna sytuacja mo¿e mieæ
miejsce po rozszerzeniu. W UE 25 jednoczesne wstrzymanie siê od g³osu np. Francji, W³och, Hiszpa-
nii i Polski uniemo¿liwi Radzie decydowanie wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹, nie przes¹dzaj¹c o podjêciu
decyzji jednomyœlnie.

Zestawienie zasad g³osowania

Obecnie obowi¹zuj¹ce zasady g³osowania w Radzie zosta³y zbiorczo przedstawione w Tabeli nr 1.
Z zestawienia wynika wyraŸnie, ¿e w odniesieniu do g³osowania wiêkszoœci¹zwyk³¹i jednomyœlnie
pozycja poszczególnych pañstw w Radzie jest taka sama. W przypadku zasady jednomyœlnoœci ka-
¿dy cz³onek Unii posiada prawo weta w odniesieniu do wielu kwestii wra¿liwych dla jego interesów.
Natomiast w przypadku zasady g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹– najczêœciej przewidzian¹
w prawie wspólnotowym – pozycja pañstwa uzale¿niona jest od iloœci posiadanych przez niego
g³osów i w zwi¹zku z tym jest inna od pozycji pozosta³ych pañstw (z wyj¹tkiem tych, które dysponuj¹
tak¹sam¹liczb¹g³osów). W zwi¹zku z tym, dla Polski szczególne znaczenie ma ocena jej pozycji
w³aœnie w zakresie spraw rozstrzyganych wiêkszoœci¹kwalifikowan¹. Stwierdzenie, ¿e Polska – z ra-
cji jej potencja³u – bêdzie wa¿nym partnerem w procesie decyzyjnym jest bez w¹tpienia s³uszne. Dla
dobra i skutecznoœci polskiego g³osu w Radzie wskazane jest jednak sprecyzowanie jak wa¿nym, dla
jakich partnerów i w jakich kwestiach poparcie Polski bêdzie szczególnie po¿¹dane.

159

10

Decyzja Rady nr 193/2002 z 28 lutego 2002 r., Dz.U. WE nr L 064 z 07.03.2002, str. 24-25.

Tabela nr 1. Zestawienie zasad g³osowania w Radzie UE – stan obecny

Wiêkszoœæ zwyk³a

Jednomyœlnoœæ

Wiêkszoœæ kwalifikowana

Iloœæ g³osów

przypadaj¹cych pañstwu

1

1

Ka¿de pañstwo dysponuje

ró¿n¹liczb¹g³osów

wa¿onych

Opis zasady

Decyzjê uznaje siê za

przyjêt¹gdy poprze j¹

wiêkszoœæ pañstw U

(8 z 15)

Decyzjê uznaje siê za przy-

jêt¹, gdy ¿adne z pañstw

UE nie wyrazi wobec niej

sprzeciwu*

Decyzjê uznaje siê za przy-

jêt¹jeœli popr¹j¹pañstwa

dysponuj¹ce w sumie co

najmniej 62 g³osami na

87 g³osów ogó³em (co sta-

nowi 71,3% ogólnej liczby

g³osów)**

Zastosowanie

Sprawy proceduralne

i techniczne

Sprawy szczególnie wa¿ne

dla interesów pañstw

cz³onkowskich najwa¿niej-

sze sprawy traktatowe, har-

monizacja polityk

wewnêtrznych, II i III filar

Pozosta³e sprawy; zasada

najczêœciej przewidziana

i stosowana w prawie

wspólnotowym

Znaczenie wstrzymania siê

od g³osu

Utrudnia podjêcie decyzji

Nie stanowi przeszkody dla

podjêcia decyzji

Utrudnia podjêcie decyzji

Pozycja Polski

na tle innych pañstw

Taka sama

Taka sama
Prawo weta

Inna

* Z wyj¹tkiem wybranych kwestii z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa.
** W przypadku gdy przedmiotem decyzji nie jest propozycja Komisji wymagane jest uzyskanie poparcia co najmniej 10 pañstw (10 z 15)

Zestawienie zawiera tak¿e porównanie poszczególnych zasad pod k¹tem znaczenia wstrzymania siê
od g³osu. Z analizy praktyki dotychczasowego procesu decyzyjnego wynika, ¿e cz³onkowie UE rela-
tywnie dwa razy czêœciej wstrzymuj¹siê od g³osu w kwestiach rozstrzyganych wiêkszoœci¹kwalifiko-
wan¹ni¿ w przypadku zasady jednomyœlnoœci. W latach 2001-2002 spoœród 381 aktów prawnych
(rozporz¹dzeñ, dyrektyw, decyzji) Rada 266 razy g³osowa³a wiêkszoœci¹kwalifikowan¹i 115 razy jed-
nomyœlnie. Ogó³em pañstwa wstrzymywa³y siê od g³osowania 54 razy, z czego 43 podczas g³osowa-
nia wiêkszoœci¹kwalifikowan¹i 11 przy zastosowaniu zasady jednomyœlnoœci. Fakt ten wynika
z kilku przyczyn. Po pierwsze, mo¿na za³o¿yæ, ¿e w kwestiach dotycz¹cych istotnych interesów naro-
dowych (a w takich obowi¹zuje zasada jednomyœlnoœci), pañstwa negocjuj¹ d³u¿ej, chc¹c znaleŸæ
rozwi¹zanie satysfakcjonuj¹ce wszystkie strony. Po drugie, mo¿na postawiæ hipotezê, ¿e g³osowanie
jednomyœlne sprzyja wspó³pracy, podczas gdy g³osowanie wiêkszoœciowe „skazuje” pañstwa na kon-
frontacjê (poprzez istnienie ryzyka bycia przeg³osowanym, którego nie ma podczas g³osowania jed-
nomyœlnego). I wreszcie, czêstsze wstrzymywanie siê od g³osu podczas decydowania wiêkszoœci¹
kwalifikowan¹mo¿na wyt³umaczyæ wykorzystywaniem opcji „wstrzymywania siê” dla celów taktyki
negocjacyjnej. Jeœli pañstwo cz³onkowskie nie chce formalnie sprzeciwiæ siê danej decyzji podejmo-
wanej wiêkszoœci¹kwalifikowan¹, to wstrzymanie siê od g³osu mo¿e byæ wykorzystane jako poœredni
sposób jej zablokowania. W latach 2001-2002 od g³osu najczêœciej wstrzymywa³y siê: Francja (8),
Niemcy (6) i Wielka Brytania (5).

3. Zmiany wprowadzone przez Traktat Nicejski i Traktat akcesyjny w zakresie

zasad podejmowania decyzji w Radzie UE

Modyfikacje zasad podejmowania decyzji w Radzie UE wprowadzone przez Traktat Nicejski i Traktat
akcesyjny obejmuj¹przede wszystkim g³osowanie wiêkszoœci¹kwalifikowan¹. Pozosta³e dwie zasa-
dy nie by³y przedmiotem zmian traktatowych, z tym zastrze¿eniem, ¿e w Unii Europejskiej rozsze-
rzonej do 25 pañstw, w przypadku g³osowania wiêkszoœci¹zwyk³¹, wymagan¹wiêkszoœæ stanowiæ
bêdzie 13 z 25 pañstw (14 pañstw w UE 27). Ponadto, na mocy Traktatu Nicejskiego zmniejszono

160

przedmiotowy zakres obowi¹zywania zasady jednomyœlnoœci, wprowadzaj¹c w odniesieniu do od-
powiednich artyku³ów zasadê g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹

11

.

Potrzeba dostosowania dotychczasowego systemu g³osowania wa¿onego wynika³a z powiêkszenia
sk³adu cz³onkowskiego UE. Odpowiednie dostosowania mia³y miejsce ka¿dorazowo przy kolejnych
rozszerzeniach. Podzia³ g³osów pomiêdzy pañstwa cz³onkowskie w okresie od 1958 r. przedstawia Ta-
bela nr 2. Zmiany, jakie przeprowadzone zosta³y w zakresie g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹
w zwi¹zku z planowanym przyst¹pieniem do Unii Europejskiej nowych pañstw w 2004 r., przekro-
czy³y jednak swym zakresem dostosowania wynikaj¹ce z rozszerzeñ w 1973 r., 1981 r., 1986 r. i 1995 r.

Tabela nr 2. Podzia³ g³osów w Radzie w okresie EWG 6 (1958 r.) do UE 27 (ok. 2007 r.)

Pañstwo

1958-72

1973-80

1981-85

1986-94

1995

-30.04.2004

1.05.2004

-31.10.2004

1.11.2004

-ok. 2007

ok. 2007

Niemcy

4

10

10

10

10

10

29

29

W. Brytania

-

10

10

10

10

10

29

29

Francja

4

10

10

10

10

10

29

29

W³ochy

4

10

10

10

10

10

29

29

Hiszpania

-

-

-

8

8

8

27

27

Polska

-

-

-

-

-

8

27

27

Rumunia

-

-

-

-

-

-

-

14

Holandia

2

5

5

5

5

5

13

13

Grecja

-

-

5

5

5

5

12

12

Czechy

-

-

-

-

-

5

12

12

Belgia

2

5

5

5

5

5

12

12

Wêgry

-

-

-

-

-

5

12

12

Portugalia

-

-

-

5

5

5

12

12

Szwecja

-

-

-

-

4

4

10

10

Bu³garia

-

-

-

-

-

-

-

10

Austria

-

-

-

-

4

4

10

10

S³owacja

-

-

-

-

-

3

7

7

Dania

-

3

3

3

3

3

7

7

Finlandia

-

-

-

-

3

3

7

7

Irlandia

3

3

3

3

3

7

7

Litwa

-

-

-

-

-

3

7

7

£otwa

-

-

-

-

-

3

4

4

S³owenia

-

-

-

-

-

3

4

4

Estonia

-

-

-

-

-

3

4

4

Cypr

-

-

-

-

-

2

4

4

Luksemburg

1

2

2

2

2

2

4

4

Malta

-

-

-

-

-

2

3

3

Ogó³em

17

58

63

76

87

124

321

345

Wiêkszoœæ
kwalifikowana

12

(70,6%)

41

(70,7%)

45

(71,4%)

54

(71,1%)

62

(71,3%)

88

(70,97%)

232

(72,27%)

255 lub 258

(73,91%

lub

74,78%)

MniejszoϾ
blokuj¹ca

6

(35,5%)

18

(31%)

19

(30,2%)

23

(30,3)

26

(29,9%)

37

(29,84%)

90

(28,04%)

91 lub 88

(26,38%

lub

25,51%)

161

11

Na mocy Traktatu Nicejskiego zasadê wiêkszoœci kwalifikowanej rozszerzono na 27 artyku³y TWE, w których dotychczas

obowi¹zywa³a zasada jednomyœlnoœci. Ustalono, ¿e odejœcie od prawa weta obejmie m.in. art. 18 dot. swobody przep³ywu

osób, art. 65 dot. wspó³pracy s¹dowej w sprawach cywilnych (z wy³¹czeniem prawa rodzinnego), art. 157 dot. polityki prze-

mys³owej, art. 214 dot. wyboru przewodnicz¹cego i pozosta³ych cz³onków Komisji Europejskiej, art. 247 dot. wyboru cz³onków

Trybuna³u Obrachunkowego i inne.

Przy zastosowaniu dotychczas obowi¹zuj¹cych zasad g³osowania do Unii Europejskiej z³o¿onej z 27
pañstw i prostej ekstrapolacji systemu wa¿enia g³osów na nowe pañstwa cz³onkowskie nast¹pi³by
spadek reprezentatywnoœci decyzji podejmowanych na zasadzie g³osowania wiêkszoœciowego. Przy-
czyn¹takiego stanu rzeczy jest fakt, ¿e jedynie trzy spoœród trzynastu pañstw kandyduj¹cych dyspo-
nuj¹wiêksz¹liczb¹ludnoœci ni¿ œrednia dla rozszerzonej Unii”. W zwi¹zku z tym, konieczna sta³a siê
modyfikacja rozk³adu g³osów w taki sposób, aby wyeliminowaæ mo¿liwoœæ przyjêcia decyzji przez
grupê pañstw nie spe³niaj¹c¹ któregoœ z trzech kryteriów: wiêkszoœci g³osów, pañstw lub ludnoœci.

Niezbêdne zmiany wprowadzono na mocy Traktatu Nicejskiego (TN), który wszed³ w ¿ycie 1 lutego
2003 r.

12

Zawarto w nim m.in. przepisy modyfikuj¹ce dotychczasow¹ zasadê g³osowania wiêkszoœci¹

kwalifikowan¹, wprowadzaj¹c nowe, dodatkowe kryteria. Postanowiono, ¿e przepisy te bêd¹ mia³y
zastosowanie od 1 stycznia 2005 r.

13

Jednoczeœnie uzgodniono podzia³ g³osów w UE rozszerzonej o 12

pañstw. Pewne dostosowania i zmiany w tym zakresie wprowadza Traktat akcesyjny okreœlaj¹cy wa-
runki przyst¹pienia do UE 10 nowych cz³onków, podpisany 16 kwietnia 2003 r. Traktat dostosowuje
próg wiêkszoœci kwalifikowanej do UE z³o¿onej z 25 pañstw. Ponadto w Traktacie akcesyjnym zmie-
niono termin wejœcia w ¿ycie postanowieñ TN odnosz¹cych siê do Rady z 1 stycznia 2005 r. na 1 listo-
pada 2004 r. Wprowadzono te¿ niezbêdne uregulowania przejœciowe, obejmuj¹ce okres od rozszerze-
nia (1 maja 2004 r.) do wejœcia w ¿ycie wspomnianych wy¿ej postanowieñ (1 listopada 2004 r.).

W konsekwencji dokonanych zmian, nowe pañstwa cz³onkowskie wkrocz¹1 maja 2004 r. w nowy,
jeszcze bardziej skomplikowany ni¿ obecnie system g³osowania w Radzie. Ulegnie on zmianie
w pierwszym roku cz³onkostwa Polski, jak te¿ dalszej ewolucji wraz z kolejnymi rozszerzeniami. Ze
wzglêdu na brak pewnoœci co do terminów kolejnych faz rozszerzenia mo¿emy obecnie w procesie
tym wyró¿niæ trzy nastêpuj¹ce etapy:

I. od 1 maja 2004 r. do 31 paŸdziernika 2004 r., tj. okres przejœciowy pomiêdzy dat¹rozszerzenia UE
a wejœciem w ¿ycie postanowieñ TN odnosz¹cych siê do Rady UE.

Nowy podzia³ g³osów w Radzie w okresie przejœciowym opiera siê na ekstrapolacji obecnie ist-
niej¹cego systemu. W ci¹gu pierwszych 5 miesiêcy cz³onkostwa Polski w UE obowi¹zywaæ wiêc bê-
dzie dotychczasowy system wiêkszoœci kwalifikowanej. Suma g³osów wa¿onych w Radzie wynosiæ
bêdzie 124. Dla przyjêcia decyzji niezbêdne bêdzie 88 g³osów (70,89%), zaœ dla jej zablokowania 37
(29,84%)

14

. Ponadto, w przypadku, gdy przedmiotem g³osowania nie bêdzie propozycja Komisji Euro-

pejskiej, dla jej przyjêcia wymagane bêdzie poparcie co najmniej dwóch trzecich ogólnej liczby
pañstw (w tym wypadku 17 z 25).

II. od 1 listopada 2004 r. do prawdopodobnie 2007 r., tj. okres pomiêdzy wejœciem w ¿ycie wspomnia-
nych postanowieñ TN a kolejnym rozszerzeniem UE.

Zasady obowi¹zuj¹ce w tym okresie bêd¹ mia³y kluczowe znaczenie dla pozycji Polski i innych pa-
ñstw w Radzie UE. Od tego momentu, zgodnie z postanowieniami Traktatu Nicejskiego, dla przyjêcia
decyzji konieczne bêdzie jednoczesne spe³nienie trzech kryteriów. Pierwszym z nich jest dotychcza-
sowe kryterium wiêkszoœci kwalifikowanej g³osów. W UE 25 wymagane bêdzie zgromadzenie 232
z 321 g³osów (tj. 72,27% ogólnej liczby g³osów). Podzia³ g³osów pomiêdzy 25 pañstw cz³onkowskich
w tym okresie zaprezentowany zosta³ w kolumnie 8 Tabeli nr 2. Po drugie, niezbêdne bêdzie uzyska-

162

12

Szczegó³owe omówienie postanowieñ Traktatu Nicejskiego: £. Szymczyk, „Analiza postanowieñ instytucjonalnych Traktatu Ni-

cejskiego, czêœæ I”, Biuletyn Analiz UKIE nr 5, styczeñ 2001 oraz „Analiza postanowieñ instytucjonalnych Traktatu Nicejskiego, czêœæ II”,

Biuletyn Analiz UKIE nr 6, maj 2001.

13

Art. 3 „Protoko³u w sprawie rozszerzenia UE”, do³¹czonego do Traktatu Nicejskiego.

14

Szczegó³y przedstawia 7 kolumna Tabeli nr 2.

nie poparcia wiêkszoœci pañstw w odniesieniu do propozycji Komisji Europejskiej lub kwalifikowanej
wiêkszoœci 2/3 ogólnej liczby pañstw w pozosta³ych przypadkach (tzw. kryterium wiêkszoœci
pañstw). Ponadto, ka¿dy cz³onek Rady bêdzie móg³ za¿¹daæ sprawdzenia, czy ludnoœæ pañstw opo-
wiadaj¹cych siê za przyjêciem decyzji stanowi przynajmniej 62% ogólnej liczby ludnoœci UE (tzw.
kryterium ludnoœciowe). Je¿eli warunek ten nie bêdzie spe³niony, decyzja nie bêdzie mog³a zostaæ
przyjêta. W œwietle tego przepisu mo¿liwe jest jednak przyjêcie decyzji popieranej przez grupê pañstw,
których ludnoœæ stanowi mniej ni¿ wymagane 62% ogó³u populacji UE, w sytuacji gdy ¿aden z cz³on-
ków Rady nie za¿¹da jego zweryfikowania. Taki wariant wydaje siê ma³o prawdopodobny,
w zwi¹zku z czym od 1 listopada 2004 r. w Radzie obowi¹zywaæ bêdzie de facto wymóg potrójnej wiê-
kszoœci

15

.

Ocena wprowadzonych przez TN zmian, jak te¿ okreœlenie pozycji Polski w Radzie UE, wymaga
zwrócenia uwagi na kilka aspektów nowych kryteriów wiêkszoœci kwalifikowanej. Po pierwsze,
wszystkie mo¿liwe koalicje pañstw zdolne spe³niæ pierwsze kryterium (jest ich ogó³em ok. 1,2 mln)
w ok. 99,9% przypadków spe³niaj¹jednoczeœnie kryterium drugie tj. wiêkszoœci ogólnej liczby pañstw.
Przyk³adem wyj¹tku od tej zasady – a wiêc koalicji, która spe³nia pierwsze kryterium nie spe³niaj¹c dru-
giego – jest koalicja 12 najwiêkszych pañstw UE (Niemcy, Wielka Brytania, Francja, W³ochy, Hiszpa-
nia, Polska, Holandia, Grecja, Czechy, Belgia, Wêgry, Portugalia), w sumie gromadz¹cych dysponuj¹ca
243 g³osami. Koalicja ta spe³nia natomiast „z nawi¹zk¹” wymóg trzeciego kryterium: wiêkszoœci popula-
cji UE (89,44%), co jest naturalne, wzi¹wszy pod uwagê fakt, ¿e s¹ to pañstwa najwiêksze.

Inaczej sytuacja przedstawia siê w drugim wariancie kryterium wiêkszoœci pañstw, tzn. gdy przed-
miotem decyzji nie jest propozycja Komisji Europejskiej i w zwi¹zku z tym wymagane jest uzyskanie
jednoczesnego poparcia wiêkszoœci 2/3 ogólnej liczby pañstw. Taki warunek zasadniczo zmniejsza
liczbê mo¿liwych koalicji spe³niaj¹cych wszystkie trzy kryteria. Niemniej zastosowanie tego wariantu
dotyczy ograniczonej liczby przypadków, g³ównie w II i III filarze, w których to dziedzinach Komisja
nie ma monopolu inicjatywy ustawodawczej.

Po drugie, wszystkie mo¿liwe koalicje pañstw zdolne spe³niæ pierwsze i drugie kryterium w ponad
99,9% przypadków spe³niaj¹jednoczeœnie kryterium populacji. Z ogólnej liczby ponad 1,2 mln teore-
tycznie mo¿liwych koalicji pañstw dysponuj¹cych wymagan¹ liczb¹ g³osów wa¿onych i grupuj¹cych
wiêkszoœæ pañstw cz³onkowskich jedynie 11 nie spe³nia kryterium populacji. S¹to koalicje z³o¿one ze
wszystkich pañstw cz³onkowskich z wyj¹tkiem 3 najwiêkszych: Niemiec w przypadku wszystkich 11
koalicji, Wielkiej Brytanii i Francji w odniesieniu do 6 z nich, W³och i Hiszpanii - w 4 przypadkach, Pol-
ski – w odniesieniu do 3 koalicji. Jedn¹z takich koalicji jest np. koalicja wszystkich pañstw z wy-
j¹tkiem Niemiec, Wielkiej Brytanii i Polski, która dysponuje 236 g³osami i obejmuje wiêkszoœæ pañstw,
ale w zwi¹zku z tym, ¿e ludnoœæ tych krajów stanowi jedynie 60,53% populacji UE, nie spe³nia kryte-
rium ludnoœciowego. Mimo, ¿e z rachunku prawdopodobieñstwa wynika, ¿e wyst¹pienie jednej z ta-
kich koalicji jest raczej ma³o prawdopodobne, to w praktyce nie mo¿na jej wykluczyæ. Nie ulega
jednak w¹tpliwoœci, ¿e kryterium ludnoœciowe ma znaczenie przede wszystkim dla Niemiec, w pew-
nym zakresie zwiêkszaj¹c mo¿liwoœci tego kraju blokowania decyzji w Radzie.

Z powy¿szego wynika, ¿e w praktyce kryterium wiêkszoœci g³osów bêdzie mieæ decyduj¹cy wp³yw
na przebieg procesu decyzyjnego w Radzie. Drugie i trzecie kryterium, wprowadzone Traktatem Ni-
cejskim i oznaczaj¹ce znaczne formalne skomplikowanie zasad obowi¹zuj¹cych po rozszerzeniu, bê-
dzie mieæ ograniczone znaczenie.

163

15

G. Tsebelis, X. Yataganas, „Veto Players and Decision-making in the EU After Nice: Policy Stability and Bureaucratic and Judicial Di-

scretion”, Journal of Common Market Studies, vol. 40, No. 2, pp. 283-307, 2002.

III. od prawdopodobnie 2007 r., tj. okres od przyst¹pienia do UE kolejnych nowych cz³onków.

W zwi¹zku z brakiem pewnoœci co do ram czasowych i sk³adu kolejnego rozszerzenia UE, mo¿na je-
dynie teoretycznie rozwa¿aæ znaczenie przewidzianych w Traktacie Nicejskim zasad odnosz¹cych siê
do UE z³o¿onej z 27 pañstw. Zgodnie z TN zmiany w strukturze instytucjonalnej UE przewiduj¹
„miejsce” dla dodatkowych 2 pañstw (w zamierzeniu Bu³garii i Rumunii). W przypadku rozszerzenia
o wiêksz¹liczbê pañstw, co jest prawdopodobne choæby w zwi¹zku ze z³o¿eniem przez Chorwacjê
wniosku o cz³onkostwo w UE w lutym 2003 r., konieczne bêd¹dalsze modyfikacje podzia³u g³osów
w Radzie. Nie mo¿na te¿ wykluczyæ zmian w zakresie g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹, do
których mo¿e dojœæ w rezultacie prac Konwentu w sprawie przysz³oœci UE

16

a w dalszym etapie konfe-

rencji miêdzyrz¹dowej. W obu przypadkach wszelkie wnioski wyci¹gane na podstawie dzisiejszej
wiedzy wymagaæ bêd¹zasadniczych korekt.

Zgodnie z TN suma g³osów w Radzie UE z³o¿onej z 27 pañstw wynosiæ bêdzie 345. Wszystkie „stare”
pañstwa cz³onkowskie zachowaj¹tê sam¹liczbê g³osów wa¿onych (np. Polska 27), natomiast pañstwa
przystêpuj¹ce do UE - Rumunia i Bu³garia – otrzymaj¹ odpowiednio 14 i 10 g³osów (szczegó³owy po-
dzia³ g³osów przedstawiony zosta³ w ostatniej kolumnie Tabeli nr 2). Istniej¹jednak pewne, wci¹¿ nie
wyjaœnione, rozbie¿noœci co do progu wiêkszoœci kwalifikowanej

17

. Wed³ug dwóch rozwa¿anych opcji

jego wysokoœæ wynosiæ bêdzie 73,91% b¹dŸ 74,78%. W zwi¹zku z tym, wszelkie rozwa¿ania co do pozy-
cji Polski w UE 27 wymagaæ bêd¹uwzglêdnienia dwóch wariantów: A (74,78% i 258 g³osów) i B (73,91%
i 255 g³osów).

Wstêpna ocena przyjêtych dla UE 27 zasad potwierdza istnienie prawid³owoœci analogicznych do UE
25. Po pierwsze, niemal¿e wszystkie koalicje gromadz¹ce wymagan¹ liczbê g³osów wa¿onych jedno-
czeœnie spe³ni¹kryterium wiêkszoœci pañstw. Wyj¹tek stanowi¹przypadki, gdy przedmiotem decyzji
nie bêdzie propozycja Komisji. W przypadku kryterium ludnoœciowego w wariancie A, spoœród po-
nad 2,2 mln teoretycznie mo¿liwych koalicji spe³niaj¹cych dwa pierwsze kryteria, jedynie 3 nie
spe³nia automatycznie trzeciego. S¹to koalicje z³o¿one ze wszystkich pañstw z wyj¹tkiem 3 z 4 naj-
wiêkszych (Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji lub W³och). W wariancie B wyst¹piæ mo¿e 7 takich ko-
alicji. Sk³adaj¹siê one, podobnie jak w wariancie A, z wszystkich pañstw poza najwiêkszymi. Istotn¹
ró¿nicê w tym wariancie stanowi mo¿liwoœæ wyst¹pienia dodatkowo 16 koalicji, które zapewniaj¹
wymagan¹liczbê g³osów i odpowiedni udzia³ liczby ludnoœci, lecz w swoim sk³adzie nie gromadz¹
wiêkszoœci pañstw. W sk³ad wszystkich tych koalicji zawsze wchodzi Polska oraz 7 innych najwiêk-
szych pañstw cz³onkowskich. Przyk³adem jednej z nich jest np. koalicja z³o¿ona z 13 pañstw: Nie-
miec, Wielkiej Brytanii, Francji, W³och, Hiszpanii, Polski, Rumunii, Holandii, Grecji, Czech, Belgii,
Wêgier, Portugalii, która gromadzi 257 g³osów (wobec wymaganych w wariancie B 255), ponad 88%
ludnoœci UE (wobec wymaganych 62%), lecz nie spe³nia kryterium wiêkszoœci pañstw (14 w UE 27).
Prawdopodobieñstwo wyst¹pienia takich koalicji jest jednak bardzo ma³e. Podobnie jak we wczeœniej
omówionych etapach i wariantach, znaczenie dodatkowych kryteriów wiêkszoœci kwalifikowanej
wprowadzonych przez Traktat Nicejski bêdzie wiêc ograniczone.

164

16

W projekcie Traktatu konstytucyjnego zaproponowano wprowadzenie podwójnej wiêkszoœci jako zasady podejmowania

decyzji w Radzie UE (art. 24 czêœci I). Zgodnie z t¹propozycj¹dla podjêcia decyzji wymagane by³oby jej poparcie przez wiêk-

szoœæ pañstw (13 w UE 25), reprezentuj¹cych co najmniej 3/5 populacji Unii Europejskiej. Oznacza³oby to rezygnacjê z systemu

g³osów wa¿onych.

17

Istnieje rozbie¿noœæ pomiêdzy treœci¹ dwóch Deklaracji dotycz¹cych tej kwestii do³¹czonych do Traktatu Nicejskiego.

Wed³ug „Deklaracji w sprawie progu wiêkszoœci kwalifikowanej oraz liczby g³osów wymaganych dla mniejszoœci blokuj¹cej w rozszerzonej

UE” próg wymagany dla wiêkszoœci kwalifikowanej wynosiæ bêdzie 255 g³osów tj. 73,91%, zaœ w œwietle „Deklaracji w sprawie

rozszerzenia” 258 g³osów tj. 74,78%.

4. Pozycja Polski w Radzie UE a zasada g³osowania wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹

Si³a przetargowa pañstwa cz³onkowskiego w Radzie w odniesieniu do kwestii rozstrzyganych wiêk-
szoœci¹kwalifikowan¹zale¿y od posiadanej liczby g³osów wa¿onych. Jednak wbrew potocznej opinii
si³a przetargowa pañstwa nie musi odpowiadaæ wadze tj. udzia³owi jego g³osów w ogólnej liczbie
wszystkich g³osów w Radzie, co potwierdza „rozk³ad si³y” we Wspólnocie w latach 1958-1973. W tym
okresie Luksemburg dysponowa³ 1 spoœród 17 g³osów w Radzie, co stanowi³o 5,9% ich ogólnej liczby.
Dla porównania Belgia i Holandia posiada³y po 2 g³osy, zaœ trzy pozosta³e pañstwa po 4 g³osy. Ustano-
wienie progu wiêkszoœci kwalifikowanej na poziomie 12 g³osów powodowa³o jednak, ¿e poparcie
Luksemburga nie mia³o w praktyce ¿adnego znaczenia dla uzyskania wymaganej wiêkszoœci, tzn. po-
parcie Luksemburga lub jego brak nie przes¹dza³ o pozytywnym b¹dŸ negatywnym wyniku g³oso-
wania. W ówczesnej konfiguracji wymagane dla przyjêcia decyzji 12 g³osów zapewnia³a np. koalicja
Francji, Niemiec i W³och b¹dŸ koalicja 2 z tych pañstw oraz Belgii i Holandii. G³os Luksemburga nie
móg³ przes¹dziæ o wyniku, st¹d jego si³a równa by³a „0” mimo, ¿e jego waga wynosi³a 5,9% i by³a je-
dynie 2 razy mniejsza od wagi g³osów Belgii i Holandii oraz 4 razy mniejsza od wagi g³osów Francji,
Niemiec i W³och. Z kolei rozk³ad g³osów w WE po rozszerzeniu w 1981 r. wskazuje, ¿e si³a g³osów
Luksemburga oraz Danii i Irlandii by³a taka sama, mimo ¿e dysponowa³y one ró¿n¹liczb¹g³osów
(Luksemburg 2, Dania i Irlandia po 3)

18

. Dowodzi to, ¿e miernikiem pozycji pañstwa w Radzie nie jest

waga posiadanych g³osów lecz ich si³a, wyra¿aj¹ca siê rzeczywistym wp³ywem na proces decyzyjny.
Równoczeœnie wskazuje, jak istotne znaczenie dla przysz³ej pozycji Polski w Radzie ma okreœlenie
progu wiêkszoœci kwalifikowanej oraz ogólny podzia³ g³osów pomiêdzy pozosta³ymi cz³onkami UE.

Dla okreœlenia si³y przetargowej uczestników kolektywnego procesu decyzyjnego – a taki ma miejsce
w Radzie UE – stosuje siê tzw. wskaŸniki pomiaru si³y wyra¿one wzorami matematycznymi. W litera-
turze przedmiotu najczêœciej stosowanymi wskaŸnikami s¹tzw. znormalizowany wskaŸnik Banzhalf’a,
bezwzglêdny wskaŸnik Banzhalf’a (nazywany te¿ wskaŸnikiem Penrosa) oraz wskaŸnik Sha-
pley-Shubik

19

. Ponadto istniej¹inne wskaŸniki mierz¹ce ró¿ne aspekty wp³ywu uczestnika procesu

decyzyjnego na jego przebieg. I tak np. wskaŸnik Coleman’a koncentruje siê na okreœleniu zdolnoœci
uczestnika do uniemo¿liwienia przyjêcia niekorzystnej dla niego propozycji. WskaŸniki pomiaru si³y
maj¹szerokie zastosowanie np. do obliczania pozycji przetargowej klubów politycznych w parla-
mentach narodowych, w kontekœcie tworzenia przez nie koalicji niezbêdnych do uzyskania wymaga-
nej wiêkszoœci i przeg³osowania okreœlonej propozycji. Powy¿sze wskaŸniki stosowane s¹równie¿ do
analizy rozk³adu si³ pomiêdzy poszczególne pañstwa cz³onkowskie w Radzie UE, przy czym wiêk-
szoœæ badaczy stosuje w tym celu znormalizowany wskaŸnik Banzhalf’a jako najbardziej odpowia-
daj¹cy praktyce unijnego procesu decyzyjnego

20

.

Dla potrzeb tej analizy wykorzystane zosta³y dwa wskaŸniki. Pierwszy z nich to wymieniony powy-
¿ej znormalizowany wskaŸnik Banzhalf’a, który pozwoli okreœliæ ogóln¹pozycjê przetargow¹Polski
w Radzie na tle innych pañstw cz³onkowskich, a wiêc prawdopodobieñstwo, ¿e g³osy Polski bêd¹klu-
czowe dla przyjêcia danej propozycji. Drugim jest wskaŸnik Coleman’a, nazywany te¿ wskaŸnikiem
si³y blokowania (preventive power index), który pozwoli zmierzyæ zdolnoœæ Polski do ewentualnego za-
pobiegania przyjêciu decyzji, które uzna za niekorzystne dla swoich interesów.

165

18

Szerzej: D. S. Falsenthal, M. Machover „Enlargement of the EU and Weighted Voting in its Council of Ministers”, London School of

Economics, Voting Power Report 01/00, London.

19

J. F. Banzhaf, „Weighted Voting Does not Work: A Mathematical Analysis”, Rutgers Law Review 1965, Vol. 35, pp. 317-343; L. S.

Shapley, M.Shubik „A Method of Evaluating the Distribution of Power in a Committee System”, American Political Science Review

1954, Vol. 48(3), pp. 787-792.

20

Szerzej: D. S. Falsenthal, M. Machover „The Treaty of Nice and Qualified Majority Voting”, London School of Economics, Voting

Power and Procedures Report 02/00, London.

Podstaw¹okreœlenia wartoœci obu wskaŸników jest ustalenie pewnych zmiennych wynikaj¹cych
z ogólnej sumy g³osów w Radzie, podzia³u tych g³osów pomiêdzy pañstwa cz³onkowskie oraz wyso-
koœci progu wiêkszoœci kwalifikowanej. Pierwsz¹z nich jest liczba tzw. koalicji wygrywaj¹cych, czyli
takich, których cz³onkowie dysponuj¹liczb¹g³osów spe³niaj¹c¹wymóg wiêkszoœci kwalifikowanej.
Dla przyk³adu, w obecnej UE 15 spoœród ogólnej liczby ponad 32 tys. wszystkich teoretycznie mo¿li-
wych koalicji, jedynie 7,78% (ok. 2,5 tys.) stanowi¹koalicje wygrywaj¹ce. Z kolei w UE 25 koalicje wy-
grywaj¹ce stanowiæ bêd¹3,59% (ok. 1,2 mln) spoœród 33,5 mln mo¿liwych koalicji. Kolejn¹istotn¹
zmienn¹jest liczba tych koalicji wygrywaj¹cych, dla których g³os Polski bêdzie kluczowy, tzn. takich,
które – w wyniku ewentualnego odst¹pienia od nich Polski – przestan¹ spe³niaæ warunek wymaganej
wiêkszoœci. Ustalenie analogicznych wartoœci dla wszystkich pozosta³ych pañstw cz³onkowskich i ze-
stawienie ich z liczb¹koalicji, dla których g³osy Polski bêd¹kluczowe, pozwoli na okreœlenie znorma-
lizowanego wskaŸnika Banzhalf’a. Uzyskany w ten sposób wskaŸnik ma wartoœæ wzglêdn¹, tzn.
pokazuje pozycjê Polski na tle innych pañstw.

Podstaw¹obliczenia wskaŸnika si³y blokowania (wskaŸnik Coleman’a), podobnie jak w przypadku
pierwszego wskaŸnika, jest okreœlenie liczby przypadków, w których przynale¿noœæ Polski do koalicji
decyduje o jej wygrywaj¹cym charakterze. W zwi¹zku z tym, wykorzystywane s¹ te same zmienne,
ale zestawione w innym stosunku. Zdolnoœæ do zapobiegania przyjêcia danej decyzji okreœla stosu-
nek liczby koalicji wygrywaj¹cych, dla których g³os Polski bêdzie kluczowy (podobnie jak w pierw-
szym wskaŸniku) do liczby wszystkich koalicji wygrywaj¹cych ogó³em.

Wartoœæ obu wskaŸników dla Polski bêdzie mia³a inn¹wartoœæ na opisanych wczeœniej poszczegól-
nych etapach ewolucji sposobu g³osowania w Radzie. W rozszerzonej Unii zmianom ulegaæ bêdzie
ogólna suma g³osów w Radzie, podzia³ g³osów pomiêdzy poszczególne pañstwa oraz wartoœæ progu
wiêkszoœci kwalifikowanej – co wyjaœnione zosta³o w poprzedniej czêœci – a wiêc te czynniki, które
determinuj¹zmienne stanowi¹ce podstawê do obliczenia wartoœci wskaŸników pomiaru si³y. Z tych
wzglêdów si³a przetargowa Polski w poszczególnych wariantach systemu decyzyjnego bêdzie mia³a
inn¹wartoœæ.

Pozycja Polski w Radzie UE w okresie przejœciowym (1 maja – 31 paŸdziernika 2004 r.)

Pozycja Polski w Radzie w okresie przejœciowym, tj. od przyst¹pienia do Unii Europejskiej 1 maja
2004 r. do wejœcia w ¿ycie przepisów TN odnosz¹cych siê do g³osowania w Radzie przedstawiona zo-
sta³a w Tabeli nr 3. W drugiej jej kolumnie zawarto podzia³ g³osów pomiêdzy 25 pañstwa cz³onkow-
skie, który dokonany zosta³ na podstawie ekstrapolacji obecnie obowi¹zuj¹cego systemu. W tym
okresie obowi¹zywaæ bêd¹ obecne zasady dotycz¹ce wymaganej wiêkszoœci kwalifikowanej. Ozna-
cza to, ¿e kryterium ludnoœciowe nie bêdzie mia³o zastosowania (st¹d liczba ludnoœci nie zosta³a
uwzglêdniona w tabeli). W tym okresie Polska posiadaæ bêdzie 8 g³osów, tyle samo ile obecnie ma
Hiszpania. Ich udzia³ w ogólnej liczbie g³osów wynosiæ bêdzie 6,45%. Zgodnie z obliczonym w ko-
lumnie czwartej Tabeli nr 3 wskaŸnikiem Banzhalfa, si³a Polski w tym okresie wynosiæ bêdzie 6,36%,
co stanowi wartoœæ stosunkowo zbli¿on¹do wagi jej g³osów. Jednoczeœnie przedstawiony w ostatniej
kolumnie wskaŸnik Coleman’a czyli wskaŸnik si³y blokowania wskazuje, ¿e Polska bêdzie kluczo-
wym uczestnikiem procesu decyzyjnego, tj. mog¹cym skutecznie wykorzystaæ sw¹ si³ê blokowania,
w przypadku 61,97% wszystkich koalicji spe³niaj¹cych wymogi wiêkszoœci kwalifikowanej

21

.

166

21

Z wyj¹tkiem przypadków, w których Rada nie decyduje na podstawie propozycji Komisji i obowi¹zuje wymóg uzyskania po-

parcia 2/3 liczby pañstw.

Tabela nr 3. Pozycja Polski w Radzie w okresie 1 maja – 31 paŸdziernika 2004 r.

Pañstwo

Liczba g³osów

Udzia³ w liczbie

g³osów ogó³em (%)

WskaŸnik

Banzhalfa(%)

WskaŸnik

Colemana (%)

Niemcy

10

8,06

7,60

74,11

Wielka Brytania

10

8,06

7,60

74,11

Francja

10

8,06

7,60

74,11

W³ochy

10

8,06

7,60

74,11

Hiszpania

8

6,45

6,36

61,97

Polska

8

6,45

6,36

61,97

Holandia

5

4,03

4,14

40,36

Grecja

5

4,03

4,14

40,36

Czechy

5

4,03

4,14

40,36

Belgia

5

4,03

4,14

40,36

Wêgry

5

4,03

4,14

40,36

Portugalia

5

4,03

4,14

40,36

Szwecja

4

3,23

3,38

32,97

Austria

4

3,23

3,38

32,97

S³owacja

3

2,42

2,52

24,56

Dania

3

2,42

2,52

24,56

Finlandia

3

2,42

2,52

24,56

Irlandia

3

2,42

2,52

24,56

Litwa

3

2,42

2,52

24,56

£otwa

3

2,42

2,52

24,56

S³owenia

3

2,42

2,52

24,56

Estonia

3

2,42

2,52

24,56

Cypr

2

1,61

1,69

16,50

Luksemburg

2

1,61

1,69

16,50

Malta

2

1,61

1,69

16,50

Ogó³em

124

100

100

-

Wiêkszoœæ

kwalifikowana

88

70,97

-

-

Mniejszoœæ blokuj¹ca

37

29,84

-

-

Z analizy systemu g³osowania w Radzie UE, który funkcjonowaæ bêdzie w okresie pierwszych 5 mie-
siêcy cz³onkostwa, dla Polski wynika kilka wniosków. Po pierwsze, si³a g³osów jej przypadaj¹cych
w tym okresie jest w znacznym stopniu zbli¿ona do ich wagi czyli udzia³u tu trzeba objaœniæ co ozna-
cza si³a, a co oznacza waga, co oznacza, i¿ obecny podzia³ g³osów, rozumiany jako relacja wagi do si³y,
mo¿na uznaæ za „sprawiedliwy”. Z drugiej jednak strony zastrze¿enia budzi sama waga g³osów. O ile
widoczne jest pewne „niedoreprezentowanie” du¿ych pañstw w stosunku do ma³ych, o tyle w przy-
padku Polski i Hiszpanii jest ono stosunkowo najwiêksze. Obrazuje to wyraŸna dysproporcja pomiê-
dzy wag¹i si³¹g³osów tych pañstw w okresie przejœciowym w stosunku do rozwi¹zañ przewidzianych
od 1 listopada 2004 r. Niedu¿a waga g³osów przek³ada siê tak¿e na ni¿szy ni¿ w póŸniejszym okresie
wskaŸnik si³y blokowania. Z tego punktu widzenia, rozwi¹zania okresu przejœciowego na tle docelo-
wych rozwi¹zañ dla UE 25 mo¿na wiêc uznaæ za stosunkowo najmniej korzystne dla Polski (i Hiszpa-
nii). Co, abstrahuj¹c od wskaŸników, wynika z prostego faktu, ¿e okres przejœciowy opiera siê na
ekstrapolacji systemu obecnego, która to ekstrapolacja pog³êbia „niedoreprezentowanie” pañstw du-
¿ych. Docelowy system wa¿enia g³osów w UE 25 czêœciowo to „niedoreprezentowanie” rekompensuje.

Zasady g³osowania obowi¹zuj¹ce w tym okresie s¹ zdecydowanie bardziej korzystne dla ma³ych
pañstw cz³onkowskich. Zarówno waga, jak i si³a g³osów ma³ych pañstw (np. £otwy, S³owenii, Esto-
nii), bêd¹ w trakcie okresu przejœciowego blisko dwa razy wiêksze ni¿ w systemie obowi¹zuj¹cym od
1 listopada 2004 r. (waga: 2,42% wobec 1,25%; si³a: 2,52% wobec 1,32%). Tylko w okresie przejœciowym

167

potencjalna koalicja wszystkich 10 nowych pañstw cz³onkowskich (z³o¿ona z 9 ma³ych pañstw i Pol-
ski) bêdzie w stanie zablokowaæ niekorzystn¹dla niej propozycjê.

W porównaniu do obecnych zasad, podejmowanie decyzji w UE 25 mo¿e siê okazaæ znacznie trud-
niejsze. Mimo relatywnie niskiego progu wiêkszoœci kwalifikowanej wymaganej dla przyjêcia decyzji
(70,97%), koalicje zdolne spe³niæ kryterium wiêkszoœci kwalifikowanej stanowiæ bêd¹jedynie 3,49%
ogó³u mo¿liwych koalicji. Dla porównania, obecnie wskaŸnik ten wynosi 7,78%, a w pierwszym okre-
sie funkcjonowania Wspólnot kszta³towa³ siê na poziomie 21,88%.

Pozycja Polski w Radzie UE w okresie od 1 listopada 2004 r. do co najmniej 2007 r.

Kluczowe znaczenie dla pozycji Polski w Radzie maj¹ustalenia, które zaczn¹obowi¹zywaæ od 1 listo-
pada 2004 r. Pozycja Polski w tym okresie zaprezentowana zosta³a w Tabeli nr 4

22

. Bior¹c pod uwagê, ¿e

od tego momentu obowi¹zywaæ bêd¹ nowe zasady g³osowania, w tym m.in. wprowadzone zostanie
nowe „ludnoœciowe” kryterium wiêkszoœci kwalifikowanej, w drugiej i trzeciej kolumnie tabeli
umieszczone zosta³y dane dotycz¹ce liczby ludnoœci poszczególnych pañstw cz³onkowskich oraz ich
udzia³u w ca³ej populacji UE. Zgodnie z przedstawionymi w niej danymi, ponad 38,6 mln Polaków
stanowiæ bêdzie w rozszerzonej UE 8,54% ogó³u ludnoœci. Podczas g³osowania wiêkszoœci¹kwalifiko-
wan¹Polska dysponowaæ bêdzie, analogicznie jak Hiszpania, 27 g³osami w licz¹cej w sumie 321
g³osów Radzie, co oznacza, ¿e waga polskich g³osów wynosiæ bêdzie 8,41%. W kolumnie szóstej
przedstawione zosta³y wyniki pomiaru si³y 25 pañstw cz³onkowskich, z których wynika, ¿e si³a pol-
skich g³osów bêdzie nieznacznie mniejsza ni¿ ich waga i wyniesie 8,13%. Przedstawiony w ostatniej
kolumnie wskaŸnik si³y blokowania decyzji wskazuje, ¿e Polska bêdzie kluczowym uczestnikiem
72,81% wszystkich koalicji spe³niaj¹cych wymogi wiêkszoœci kwalifikowanej (tzn. wyst¹pienie z nich
oznacza³oby, ¿e koalicja ta nie spe³nia ju¿ tych wymogów).

Wnioski p³yn¹ce z analizy zasad g³osowania obowi¹zuj¹cych w Radzie od 1 listopada 2004 r. s¹ nastê-
puj¹ce. Po pierwsze, pozycja Polski (i analogicznie Hiszpanii) w Radzie wzroœnie w tym okresie o bli-
sko 1/3 w stosunku do rozwi¹zañ okresu przejœciowego, zarówno jeœli chodzi o wagê jak i si³ê g³osów
(z 6,45% do 8,41% i z 6,35% do 8,13%). Iloœæ koalicji, dla których g³os Polski bêdzie kluczowy, zwiêkszy
siê o ponad 1/6 i wynosiæ bêdzie 72,81% wszystkich koalicji wygrywaj¹cych. Uwagê zwraca tak¿e
zwiêkszenie si³y blokowania pañstw du¿ych wobec jej spadku w przypadku pañstw ma³ych. Ponad-
to, w odniesieniu do Polski podzia³ g³osów w tym okresie uznaæ mo¿na za bardziej „sprawiedliwy”,
je¿eli za punkt odniesienia przyjmiemy udzia³ w ogólnej liczbie ludnoœci. Ró¿nica pomiêdzy
udzia³em ludnoœci Polski (8,54%), wag¹jej g³osów (8,41%) i ich si³¹(8,13%) jest stosunkowo niewielka.
W przypadku ¿adnego innego pañstwa wskaŸniki te nie s¹tak zbli¿one. Skrajny przypadek stanowi¹
Niemcy i Malta, dla których wartoœci te wynosz¹odpowiednio: 18,17% – 9,03% – 8,57% oraz 0,09% –
0,93% – 0,99%.

W dalszym ci¹gu jednak pañstwa ma³e bêd¹ „nadreprezentowane”, co obrazuje zestawienie udzia³u
ludnoœci tych pañstw i wagi ich g³osów w porównaniu z pañstwami du¿ymi. Ma³e pañstwa bêd¹te¿
nadal „uprzywilejowane” w stosunku do du¿ych, co z kolei obrazuje zestawienie „waga – si³a” dla
pañstw ma³ych i pañstw du¿ych (np. udzia³ g³osów Wielkiej Brytanii wynosi 9,03% i jest wiêkszy ni¿
ich si³a kszta³tuj¹ca siê na poziomie 8,57%, podczas gdy w przypadku Litwy jest odwrotnie, si³a prze-
wy¿sza wagê: 2,31% do 2,18%). Nie ulega jednak w¹tpliwoœci, ¿e zarówno ich waga, jak i si³a w proce-
sie decyzyjnym zmniejszy siê w porównaniu z okresem przejœciowym. W odniesieniu do 6 najmniej-
szych pañstw, wskaŸnik Colemana ulegnie znacz¹cemu zmniejszeniu w porównaniu do okresu prze-

168

22

Dane nie uwzglêdniaj¹przypadków, w których Rada nie decyduje na podstawie propozycji Komisji i obowi¹zuje wymóg

uzyskania poparcia 2/3 liczby pañstw.

jœciowego (dla Malty z 16,50% do 8,85%; dla Cypru i Luksemburga z 16,50% do 11,86%; w przypadku
£otwy, S³owenii, Estonii z 22,56% do 11,86%). System ten bêdzie wiêc relatywnie mniej korzystny dla
pañstw ma³ych i bardziej korzystny dla pañstw du¿ych, w tym Polski.

Tabela nr 4. Pozycja Polski w Radzie w okresie od 1 listopada 2004 r. do kolejnego rozszerzenia

Pañstwo

LudnoϾ

G³osy

WskaŸnik

Banzhalfa

WskaŸnik

Colemana

Liczba (tys.)

Udzia³ (%)

Liczba

Udzia³ (%)

Niemcy

82 193

18,17

29

9,03

8,57

76,74

Wielka Brytania

59 832

13,22

29

9,03

8,57

76,74

Francja

59 521

13,16

29

9,03

8,57

76,74

W³ochy

57 844

12,78

29

9,03

8,57

76,74

Hiszpania

39 490

8,73

27

8,41

8,13

72,81

Polska

38 649

8,54

27

8,41

8,13

72,81

Holandia

15 983

3,53

13

4,05

4,23

37,90

Grecja

10 565

2,34

12

3,74

3,91

35,05

Czechy

10 272

2,27

12

3,74

3,91

35,05

Belgia

10 262

2,27

12

3,74

3,91

35,05

Wêgry

10 024

2,22

12

3,74

3,91

35,05

Portugalia

10 023

2,22

12

3,74

3,91

35,05

Szwecja

8 883

1,96

10

3,12

3,27

29,31

Austria

8 121

1,79

10

3,12

3,27

29,31

S³owacja

5 401

1,19

7

2,18

2,31

20,66

Dania

5 349

1,18

7

2,18

2,31

20,66

Finlandia

5 181

1,15

7

2,18

2,31

20,66

Irlandia

3 820

0,84

7

2,18

2,31

20,66

Litwa

3 696

0,82

7

2,18

2,31

20,66

£otwa

2 417

0,53

4

1,25

1,32

11,86

S³owenia

1 989

0,44

4

1,25

1,32

11,86

Estonia

1 436

0,32

4

1,25

1,32

11,86

Cypr

671

0,15

4

1,25

1,32

11,86

Luksemburg

441

0,10

4

1,25

1,32

11,86

Malta

390

0,09

3

0,93

0,99

8,85

Ogó³em

452 918

100

321

100

100

Wiêkszoœæ

kwalifikowana

232

72,27

-

-

MniejszoϾ

blokuj¹ca

90

28,04

-

-

Od 1 listopada 2004 r. próg wiêkszoœci kwalifikowanej wymaganej do przyjêcia decyzji wzroœnie
z 70,97% w okresie przejœciowym do 72,27%, co paradoksalnie nie bêdzie mia³o wp³ywu na efektyw-
noœæ procesu decyzyjnego. Udzia³ koalicji wygrywaj¹cych w ogólnej liczbie wynosiæ bêdzie 3,59% tj.
nieznacznie wiêcej ni¿ w okresie przejœciowym. Oznacza to, ¿e w znacznie wiêkszym stopniu na
efektywnoœæ podejmowania decyzji w Radzie wp³ynie relatywne ograniczenie pozycji pañstw ma-
³ych, a w szczególnoœci zmniejszenie ich si³y blokowania.

Pozycja Polski w UE 27 (od ok. 2007 r.)

23

Szczegó³owy podzia³ g³osów w UE z³o¿onej z 27 pañstw zawarty zosta³ w Tabeli nr 5. Zasady do-
tycz¹ce wymogów wiêkszoœci kwalifikowanej obowi¹zuj¹ce w tym okresie nie bêd¹ siê ró¿niæ w sto-

169

23

Z zastrze¿eniem, ¿e na obecnym etapie wariant ten ma znaczenie jedynie teoretyczne.

sunku do tych, które zaczn¹obowi¹zywaæ od 1 listopada 2004 r. Poszerzenie sk³adu cz³onkowskiego
oznaczaæ bêdzie jednak zmianê udzia³u g³osów poszczególnych pañstw w stosunku do ogólnej liczby
g³osów w Radzie (kolumna czwarta). Zmieni siê tak¿e udzia³ liczby ludnoœci poszczególnych pañstw
cz³onkowskich w ca³ej populacji UE (kolumna druga) – istotny czynnik w odniesieniu do kryterium
ludnoœciowego. Zmianie ulegn¹w zwi¹zku z tym wskaŸniki ogólnej si³y pañstw oraz ich si³y bloko-
wania. Z powodu nie rozstrzygniêcia kwestii wysokoœci progu wiêkszoœci kwalifikowanej w UE 27,
w Tabeli nr 5 przedstawione zosta³y dwa warianty. Pierwszy z nich (wariant A) opiera siê na progu
w wysokoœci 258 g³osów tj. 74,78%, zgodnie z treœci¹„Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE” do³¹czonej
do TN. Wariant drugi (B), uwzglêdnia ustalenia zawarte w „Deklaracji w sprawie progu wiêkszoœci kwali-
fikowanej”, zgodnie z którymi, po przyst¹pieniu do UE 12 pañstw mniejszoœæ blokuj¹ca zostanie
zwiêkszona do poziomu 91 g³osów, a próg wiêkszoœci kwalifikowanej okreœlony w „Deklaracji w spra-
wie rozszerzenia UE” zostanie odpowiednio zmodyfikowany, tj. obni¿ony do poziomu 255 g³osów.

Tabela nr 5. Pozycja Polski w Radzie w po rozszerzeniu do UE 27

Pañstwo

LudnoϾ

G³osy

Wariant A 258

Wariant B 255

Liczba

(tys.)

Udzia³ (%)

Liczba

Udzia³ (%) WskaŸnik

Banzhalfa

WskaŸnik

Colemana

WskaŸnik

Banzhalfa

WskaŸnik

Colemana

Niemcy

82 193

17,01

29

8,41

7,71

82,44

7,78

80,69

Wielka Brytania

59 832

12,39

29

8,41

7,71

82,44

7,78

80,69

Francja

59 521

12,32

29

8,41

7,71

82,44

7,78

80,69

W³ochy

57 844

11,97

29

8,41

7,71

82,44

7,78

80,69

Hiszpania

39 490

8,17

27

7,83

7,37

78,79

7,42

76,92

Polska

38 649

8,00

27

7,83

7,37

78,79

7,42

76,92

Rumunia

22 443

4,65

14

4,06

4,28

45,71

4,26

44,16

Holandia

15 983

3,31

13

3,77

3,99

42,64

3,97

41,20

Grecja

10 565

2,19

12

3,48

3,71

39,64

3,68

38,20

Czechy

10 272

2,13

12

3,48

3,71

39,64

3,68

38,20

Belgia

10 262

2,12

12

3,48

3,71

39,64

3,68

38,20

Wêgry

10 024

2,08

12

3,48

3,71

39,64

3,68

38,20

Portugalia

10 023

2,07

12

3,48

3,71

39,64

3,68

38,20

Szwecja

8 883

1,84

10

2,90

3,11

33,26

3,09

32,06

Bu³garia

7 915

1,69

10

2,90

3,11

33,26

3,09

32,06

Austria

8 121

1,68

10

2,90

3,11

33,26

3,09

32,06

S³owacja

5 401

1,12

7

2,03

2,20

23,49

2,18

22,61

Dania

5 349

1,11

7

2,03

2,20

23,49

2,18

22,61

Finlandia

5 181

1,07

7

2,03

2,20

23,49

2,18

22,61

Irlandia

3 820

0,79

7

2,03

2,20

23,49

2,18

22,61

Litwa

3 696

0,77

7

2,03

2,20

23,49

2,18

22,61

£otwa

2 417

0,50

4

1,16

1,26

13,47

1,25

12,96

S³owenia

1 989

0,41

4

1,16

1,26

13,47

1,25

12,96

Estonia

1 436

0,30

4

1,16

1,26

13,47

1,25

12,96

Cypr

671

0,14

4

1,16

1,26

13,47

1,25

12,96

Luksemburg

441

0,09

4

1,16

1,26

13,47

1,25

12,96

Malta

390

0,08

3

0,87

0,95

10,17

0,94

9,77

Ogó³em

483 067

100

345

100

100

Wiêkszoœæ

kwalifikowana

-

255

lub

258

73,91

lub

74,78

MniejszoϾ

blokuj¹ca

-

91

lub

88

26,38

lub

25,51

170

Kolejne rozszerzenie Unii Europejskiej do 27 pañstw spowoduje kilka istotnych zmian w odniesieniu
do pozycji Polski, w stosunku do zasad obowi¹zuj¹cych od 1 listopada 2004 r. Waga g³osów Polski, jak
te¿ udzia³ jej populacji w ogólnej liczbie ludnoœci UE ulegnie relatywnemu zmniejszeniu (do odpo-
wiednio 7,83% i 8%). Analogicznie zmniejszy siê si³a g³osów Polski, przy czym w przypadku wariantu
A, spadek ten bêdzie wiêkszy (do 7,37%). Z drugiej jednak strony wzroœnie wskaŸnik si³y blokowania
Polski (w wariancie A do 78,79%, w B do 76,92%). Prawid³owoœæ ta obejmuje wszystkie pañstwa cz³on-
kowskie i bêdzie mia³a miejsce w przypadku ka¿dego rozszerzenia. Wzrost si³y blokowania wszyst-
kich pañstw mo¿e wp³yn¹æ na spadek efektywnoœci procesu decyzyjnego w Radzie. W UE 27 udzia³
koalicji wygrywaj¹cych w ogólnej liczbie koalicji wyniesie 1,66% w wariancie A i 2,02% w wariancie B.
Porównuj¹c oba warianty z punktu widzenia Polski nale¿y oceniæ, który czynnik dla jej interesów ma
wiêksze znaczenie: ogólny wskaŸnik si³y (wiêkszy w wariancie B) czy wskaŸnik si³y blokowania (wiê-
kszy w wariancie A). Bior¹c pod uwagê fakt mniejszej efektywnoœci procesu decyzyjnego przy wy¿-
szym progu wiêkszoœci kwalifikowanej tj. 74,78% (wariant A) korzystniejszym dla Polski wydaje siê
wariant B. Tym bardziej, ¿e skuteczne i sprawne decydowanie w warunkach rozszerzonej UE na prze-
widzianych w TN zasadach mo¿e okazaæ siê bardzo trudnym zadaniem.

Mo¿e siê jednak okazaæ, ¿e do czasu kolejnego rozszerzenia system ten zostanie zmodyfikowany,
a przewidziane w Traktacie Nicejskim rozwi¹zania zast¹pione innymi. Dotychczasowy przebieg prac
Konwentu w sprawie przysz³oœci Unii w zakresie zasady g³osowania wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹ do-
wiód³, ¿e jest to kwestia tak wra¿liwa dla interesów narodowych pañstw, ¿e Konwent jej nie
przes¹dzi. Propozycja Prezydium Konwentu, polegaj¹ca na wprowadzeniu w artykule 24 pkt. 1 czê-
œci I projektu Traktatu konstytucyjnego podwójnej wiêkszoœci: pañstw i 3/5 populacji wywo³a³a wiele
kontrowersji

24

. Zaproponowany przez Prezydium wariant oznacza³by z jednej strony uproszczenie

procesu podejmowania decyzji wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹, z drugiej jednak prowadzi³by do naru-
szenia równowagi si³ ustalonej kompromisem nicejskim. Propozycja ta jest korzystna jedynie dla Nie-
miec oraz 6 najmniejszych pañstw (£otwy, S³owenii, Estonii, Cypru, Luksemburga i Malty), które
w porównaniu z ustaleniami TN uzyska³yby wiêksz¹ si³ê przetargow¹. Przy przyjêciu takich zasad
pozosta³e pañstwa straci³yby na sile mierzonej zarówno wskaŸnikiem Banzhalfa jak i Colemana.
W sytuacji wejœcia w ¿ycie takiego rozwi¹zania przed kolejnym rozszerzeniem, w Unii z³o¿onej z 25
cz³onków si³a ogólna Polski zmniejszy³aby siê z 8,13% do 6,72%, zaœ si³a blokowania z 72,81% do
34,5%. Bior¹c pod uwagê skalê sprzeciwu jak¹ wywo³a³a ta propozycja nale¿y oczekiwaæ, ¿e wiêk-
szoœæ uczestników Konwentu podzieli stanowisko Hiszpanii, by nie otwieraæ tej kwestii na forum
Konwentu

25

.

Wnioski

Jakoœæ polskiego cz³onkostwa w Unii Europejskiej zale¿eæ bêdzie w du¿ej mierze od skutecznego
udzia³u w procesie decyzyjnym w Radzie UE. Wiele w tym wzglêdzie zale¿eæ bêdzie od Polski,
a w szczególnoœci jej preferencji i interesów. Niemniej istniej¹ pewne „regu³y gry” – zasady g³osowa-
nia w Radzie UE, które determinuj¹ pozycjê pañstwa i decyduj¹ o stosowanych w trakcie negocjacji
taktykach i strategiach. Znajomoœæ tych zasad i umiejêtnoœæ ich wykorzystania dla obrony i realizacji
swoich interesów to dla nowych pañstw cz³onkowskich du¿e wyzwanie.

171

24

Do art. 24 czêœci I projektu Traktatu konstytucyjnego (we wczeœniejszej wersji art. 17 b) zg³oszono 37 poprawek, w których po-

stulowano zarówno obni¿enie jak i podwy¿szenie obu z zaproponowanych kryteriów. Stosunkowo du¿a grupa cz³onków

Konwentu zaproponowa³a utrzymanie potrójnej wiêkszoœci g³osów, zgodnie z ustaleniami przyjêtymi w Traktacie Nicejskim.

25

Najwiêkszy sprzeciw wobec propozycji Prezydium zg³osili przedstawiciele Hiszpanii. Ana Palacio, Minister Spraw Zagra-

nicznych Hiszpanii, reprezentuj¹ca rz¹d tego kraju w Konwencie i jednoczeœnie cz³onek Prezydium, oœwiadczy³a, ¿e Hiszpa-

nia nie zgodzi siê na otwarcie na forum Konwentu debaty na temat zasad g³osowania ustalonych w Nicei.

W odniesieniu do g³osowania wiêkszoœci¹zwyk³¹i jednomyœlnie pozycja Polski w Radzie bêdzie
równa innym pañstwom. Podobnie jak pozostali cz³onkowie UE Polska bêdzie posiada³a prawo weta
w odniesieniu do kwestii kluczowych dla jej interesów. Szczególnym przyk³adem takiej dziedziny s¹
fundusze strukturalne, których Polska bêdzie znacz¹cym odbiorc¹. Wszelkie rozstrzygniêcia do-
tycz¹ce funduszy strukturalnych w najbli¿szej perspektywie bud¿etowej wymagaæ bêd¹ zgody
wszystkich pañstw, w tym Polski. Sytuacja zmieni siê po 1 stycznia 2007 r., kiedy to obecnie obo-
wi¹zuj¹ca zasada jednomyœlnoœci w zakresie art. 161 TWE dotycz¹cego celów, zadañ i organizacji fun-
duszy, na mocy zmian wprowadzonych przez TN zast¹piona zostanie wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹

26

.

W przypadku g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹pozycja Polski w Radzie bêdzie inna ni¿ pozo-
sta³ych pañstw (poza Hiszpani¹), co wynika z ró¿nej liczby g³osów jakimi dysponuj¹ poszczególne
pañstwa. Pozycja Polski przy stosowaniu tej zasady ma bardzo istotne znaczenie wobec du¿ego
i sukcesywnie zwiêkszaj¹cego siê zakresu jej stosowania. Wraz z przyst¹pieniem Polski i pozosta³ych
pañstw do UE, nast¹pi rozszerzenie stosowania zasady wiêkszoœci kwalifikowanej na kolejne arty-
ku³y, odnosz¹ce siê do wspó³pracy w sprawach azylu i imigracji

27

oraz w dalszej perspektywie fundu-

szy strukturalnych. Nie wykluczone s¹dalsze zmiany polegaj¹ce na rozszerzeniu stosowania g³osowa-
nia wiêkszoœciowego np. na kwestie z dziedziny kultury. Taki postulat pod adresem Konwentu przed-
stawili ministrowie kultury pañstw cz³onkowskich podczas nieformalnego posiedzenia Rady ds.
Kultury 26 maja br. w Salonikach.

Wa¿nym zagadnieniem odnosz¹cym siê do zasad g³osowania w Radzie UE jest kwestia wstrzymania
siê od g³osu. Konsekwencje wstrzymania siê od g³osu s¹inne w przypadku g³osowania wiêkszoœci¹
kwalifikowan¹i zwyk³¹ni¿ w przypadku g³osowania na zasadzie jednomyœlnoœci. Wstrzymanie siê
od g³osu przy zastosowaniu zasady wiêkszoœci kwalifikowanej (i zwyk³ej) utrudnia proces decyzyjny.
W przypadku g³osowania jednomyœlnego wstrzymanie siê nie stanowi przeszkody dla podjêcia de-
cyzji. Rozró¿nienie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia przysz³ej taktyki negocjacyjnej Polski.

Pozycja Polski w Radzie w zakresie spraw, w których Rada decyduje wiêkszoœci¹kwalifikowan¹, bê-
dzie ulegaæ zmianom zgodnie ze scenariuszem przewidzianym w Traktacie Nicejskim i Traktacie ak-
cesyjnym. Najwa¿niejsze znaczenie bêd¹mia³y rozstrzygniêcia dotycz¹ce okresu od 1 listopada
2004 r. do kolejnego rozszerzenia. W tym okresie, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi przez TN,
znacz¹cej modyfikacji ulegn¹zasady g³osowania wiêkszoœci¹kwalifikowan¹. Dla podjêcia decyzji wg
tej zasady niezbêdne bêdzie spe³nienie trzech kryteriów: kwalifikowanej wiêkszoœci g³osów wa-
¿onych, bezwzglêdnej wiêkszoœci pañstw oraz wiêkszoœci ludnoœci (62%). Kryterium pierwsze i trze-
cie w najwiêkszym stopniu „uwzglêdnia” interesy pañstw du¿ych (zw³aszcza Niemiec), gdy¿ oba
maj¹poœredni lub bezpoœredni zwi¹zek z liczb¹ludnoœci. Z kolei kryterium drugie wyraŸnie wycho-
dzi naprzeciw interesom pañstw ma³ych. Ze szczegó³owej analizy wszystkich mo¿liwych koalicji wy-
nika jednak, ¿e drugie i trzecie kryterium nie bêdzie mia³o wiêkszego znaczenia dla przebiegu
g³osowania (z wyj¹tkiem niewielkiej iloœci przypadków, gdy przedmiotem g³osowania nie jest propo-
zycja Komisji), poniewa¿ ogromna wiêkszoœæ wszystkich mo¿liwych koalicji spe³niaj¹cych pierwsze

172

26

Kwestia zast¹pienia zasady jednomyœlnoœci w zakresie art. 161 TWE na wiêkszoœæ kwalifikowan¹ wywo³a³a wiele kontrower-

sji podczas negocjacji dotycz¹cych TN. Ostatecznie w rezultacie twardego stanowiska Hiszpanii wprowadzenie g³osowania

wiêkszoœciowego w zakresie funduszy strukturalnych zosta³o przesuniête w czasie. Hiszpania wykorzysta³a t¹kwestiê jako

w element przetargowy dla uzyskania jej zgody na uzgodnienie TN.

27

Na mocy TN 1 maja 2004 r. wejd¹w ¿ycie postanowienia odnosz¹ce siê do objêcia t¹zasad¹g³osowania art. 62 pkt. 2(a) TWE

w sprawie podejmowania przez Radê œrodków dotycz¹cych przekraczania granic zewnêtrznych pañstw oraz œrodków okre-

œlaj¹cych normy i procedury, których powinny przestrzegaæ pañstwa przy wykonywaniu kontroli osób na tych granicach. Po-

nadto Rada bêdzie g³osowa³a wiêkszoœci¹kwalifikowan¹w zakresie art. 62 pkt. 3 TWE w sprawie przyjêcia œrodków z zakresu

polityki imigracyjnej dotycz¹cych nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, w tym odsy³anie osób przebywaj¹cych nielegal-

nie. W odniesieniu do tych artyku³ów obecnie obowi¹zuje zasada jednomyœlnoœci.

kryterium spe³nia jednoczeœnie dwa kolejne. Tak wiêc faktyczne znaczenie nowych kryteriów wiêk-
szoœci kwalifikowanej bêdzie bardzo ograniczone.

Najwiêkszy wp³yw na efektywnoœæ podejmowania decyzji w Radzie UE bêdzie mia³o pierwsze kryte-
rium, a w szczególnoœci podniesienie progu wiêkszoœci kwalifikowanej z 70,97% w okresie przejœcio-
wym do maksymalnie 74,78% w UE 27. Utworzenie koalicji pañstw posiadaj¹cych wymagan¹ liczbê
g³osów wa¿onych bêdzie coraz trudniejsze. W Unii Europejskiej z³o¿onej z 25 pañstw, w okresie od
1 listopada 2004 r., koalicje spe³niaj¹ce wymagane kryteria stanowiæ bêd¹ jedynie 3,5% wszystkich
mo¿liwych koalicji. Dla porównania w UE z³o¿onej z 6 pañstw (1958-72) udzia³ tych koalicji by³ 7 razy
wiêkszy (21,88%). Os³abienie efektywnoœci procesu decyzyjnego mo¿e wiêc w przysz³oœci sk³oniæ pañ-
stwa cz³onkowskie do uproszczenia zasad. Postulat ten wielokrotnie by³ zg³aszany w dyskusjach do-
tycz¹cych zmian instytucjonalnych i przedstawiona analiza potwierdza jego s³usznoœæ. Nie wyklu-
czone, ¿e kwestia ta znajdzie siê w agendzie rozpoczynaj¹cej siê prawdopodobnie w II po³owie 2003 r.
konferencji miêdzyrz¹dowej, w której Polska bêdzie mog³a uczestniczyæ na zasadach pe³noprawnego
cz³onka. Warto jednak podkreœliæ, ¿e uproszczenie procedur – w wariancie zaproponowanym przez
Prezydium Konwentu – oznacza³oby os³abienie pozycji Polski w Radzie UE.

Dokonanie „pomiaru” si³y g³osów Polski w Radzie UE przy zastosowaniu wskaŸnika Banhalfa po-
zwa³a stwierdziæ, ¿e podzia³ g³osów w Radzie w odniesieniu do Polski jest stosunkowo „sprawiedli-
wy”. WskaŸniki dotycz¹ce udzia³u ludnoœci Polski, g³osów wa¿onych przypadaj¹cych Polsce oraz ich
faktycznej si³y s¹generalnie zbli¿one. Interesuj¹ce s¹dane dotycz¹ce si³y blokowania, mierzonej wg
wskaŸnika Colemana, które wskazuj¹, ¿e utworzenie wiêkszoœci koalicji wygrywaj¹cych bêdzie wy-
maga³o pozyskania Polski do ich grona. Polska bêdzie wiêc kluczowym uczestnikiem tj. mog¹cym
skutecznie wykorzystaæ sw¹si³ê blokowania w 60-70% wszystkich koalicji spe³niaj¹cych wymogi wiê-
kszoœci kwalifikowanej. Czyni to z Polski wa¿nego potencjalnego sojusznika dla pozosta³ych
pañstw, w tym zarówno obecnych jak i przysz³ych cz³onków UE. W pierwszych miesi¹cach cz³onko-
stwa Polska weŸmie udzia³ m.in. w procedurze uchwalania bud¿etu wspólnotowego, w odniesieniu
do której obowi¹zuje zasada g³osowania wiêkszoœci¹ kwalifikowan¹ w Radzie. Warto w tym kontekœ-
cie przypomnieæ, ¿e tylko w okresie pierwszych 5 miesiêcy po rozszerzeniu wszyscy nowi cz³onkowie
bêd¹w stanie zablokowaæ niekorzystn¹dla nich propozycjê w g³osowaniu wiêkszoœci¹kwalifiko-
wan¹. Od 1 listopada, potencja³ nowych pañstw – z wyj¹tkiem Polski – ulegnie zmniejszeniu, zasad-
niczo ograniczaj¹c pozycjê bloku „nowych” wobec „starych” cz³onków.

Rozwi¹zania przyjête w okresie przejœciowym (1 maja – 31 paŸdziernika 2004 r.) s¹ zdecydowanie bar-
dziej korzystne dla pañstw ma³ych. Zwraca uwagê szczególnie znacz¹ce „niedoreprezentowanie”
Polski (i Hiszpanii) w tym okresie, co uprawnia do wyci¹gniêcia wniosku, ¿e etap ten jest stosunkowo
najmniej korzystny dla Polski. Jednak ju¿ od 1 listopada 2004 r. zarówno waga, jak i si³a polskich
g³osów w procesie decyzyjnym ulegn¹znacz¹cemu zwiêkszeniu. Jest to konsekwencja zasad wpro-
wadzonych przez TN, których intencj¹by³o ograniczenie dotychczasowego „uprzywilejowania”
ma³ych pañstw w stosunku do du¿ych. Tendencjê t¹odzwierciedla tak¿e znacz¹cy spadek si³y bloko-
wania ma³ych pañstw po wejœciu w ¿ycie postanowieñ TN odnosz¹cych siê do g³osowania w Radzie.
Jednoczeœnie znacz¹co wzroœnie si³a blokowania pañstw du¿ych, w tym Polski. Tak wiêc w tym okre-
sie waga i si³a Polski w UE bêdzie relatywnie najwiêksza. Po kolejnym rozszerzeniu, w UE z³o¿onej
z 27 pañstw – przy zastrze¿eniu, ¿e wnioski te w odniesieniu do tego etapu maj¹charakter czysto teo-
retyczny – waga i si³a g³osów Polski, jak te¿ udzia³ jej populacji w ogólnej liczbie ludnoœci UE ulegn¹
relatywnemu zmniejszeniu. Tendencja ta dotyczyæ bêdzie wszystkich pañstw i jest naturaln¹konse-
kwencj¹ka¿dego rozszerzenia.

173

Po rozszerzeniu Unii do 25 cz³onków w sk³ad ka¿dej „wygrywaj¹cej” koalicji (tj. takiej, która spe³nia
wszystkie kryteria wiêkszoœci kwalifikowanej) bêdzie musia³o wejœæ co najmniej 3 z 6 du¿ych pañstw
(Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, W³och, Hiszpanii, Polski). Pozycja instytucjonalna Polski jako du-
¿ego, nowego cz³onka UE zwiêksza mo¿liwoœæ tworzenia sojuszy, zarówno z nowymi jak i obecnymi
pañstwami cz³onkowskimi. Polska bêdzie wa¿na dla nowych pañstw cz³onkowskich, które w pierw-
szym okresie po przyst¹pieniu bêd¹ mia³y wiele wspólnych interesów. Jednoczeœnie Polska bêdzie
atrakcyjnym partnerem dla innych du¿ych pañstw, nie tylko Niemiec czy Francji, ale tak¿e Hiszpanii
i Wielkiej Brytanii, których stanowisko nie zawsze pokrywa siê z francusko-niemieckim.

Z analizy przyjêtych rozwi¹zañ wynika tak¿e, ¿e si³a blokuj¹ca Polski jak i innych du¿ych pañstw bê-
dzie bardzo znacz¹ca, zw³aszcza od 1 listopada 2004 r. Nie nale¿y jednak przeceniaæ znaczenia tego
czynnika. G³ówny atut pozycji Polski w Radzie nie powinien polegaæ tylko na mo¿liwoœci skuteczne-
go hamowania procesu decyzyjnego. Jak pokazuj¹wartoœci wskaŸnika blokowania, nie tylko Polska,
ale i pozosta³e du¿e pañstwa UE mog¹wykorzystywaæ swój potencja³ w ten sam sposób. Obserwacja
praktyki funkcjonowania UE dowodzi, ¿e pañstwom, które s¹z regu³y na „nie” grozi izolacja i przyjê-
cie takiej taktyki w d³u¿szej perspektywie siê nie op³aca

28

. Proces decyzyjny w Radzie UE, a tak¿e sze-

rzej w Unii Europejskiej, opiera siê na kulturze konsensusu. Tak wiêc w praktyce pañstwa
cz³onkowskie negocjuj¹w celu znalezienia porozumienia uwzglêdniaj¹cego interesy mo¿liwie jak
najwiêkszej grupy pañstw. Dostosowanie siê do tej zasady, umiejêtnoœæ kreatywnego podejœcia do
problemów negocjacyjnych oraz postrzegania naturalnych ró¿nic interesów w atmosferze wspó³pra-
cy a nie rywalizacji, to istotne wyzwanie dla Polski i innych krajów kandyduj¹cych.

174

28

Potwierdzaj¹to m.in. doœwiadczenia Wielkiej Brytanii. Szerzej: S. George, An Awkward Partner: Britain in the European Commu-

nity, 1999, 3rd ed. Oxford.