1

Samorząd terytorialny

5. Nadzór nad samorządem terytorialnym

Regionalne izby obrachunkowe

Samorządowe Kolegia Odwoławcze

1

NADZÓR I ORGANY NADZORU

Nadzór oznacza zespół środków umożliwiających ingerencję w
działalność jednostki nadzorowanej w celu naprawy czy też
poprawy jej funkcjonowania.

J. GALSTER

Czynność prawną, dokonywaną w formie określonych środków
prawnych, zwanych środkami nadzoru.

Czynność ta pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi
skutki prawne.

B. DOLNICKI

2

NADZÓR I ORGANY NADZORU

Czy nadzór nad samorządem terytorialnym jest

potrzebny?

3

RODZAJE NADZORU NAD SAMORZĄDEM :

NADZÓR I ORGANY NADZORU

 Nadzór prawny - ograniczony jest do zadań własnych

samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie czy
działalność gminy (powiatu, województwa) odpowiada
normom prawa pozytywnego

 Nadzór celowościowy - dotyczy zadań przekazanych

samorządowi z obszaru administracji rządowej

4

2

Zasady systemu nadzoru nad
samorządem terytorialnym



Swoją podstawę mają przeważnie w obowiązujących
konstytucjach, które wyznaczają ramy kompetencji
nadzorczych.



Wzorzec dla poszczególnych regulacji prawnych tego
zagadnienia stanowią odpowiednie zapisy Europejskiej Karty

Samorządu Lokalnego z 1985 r.

5

Nadzór -Europejska Karta Samorządu Lokalnego



Z jej art. 4 ust. 2 wynika, że społeczności lokalne mają mieć - w

zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w

każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub

nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.



Inny przepis przewiduje zaś, że kompetencje przyznane

społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i

wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone

przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w
zakresie przewidzianym prawem (art. 4 ust. 4),



w przypadku delegowania kompetencji społecznościom

lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej,

powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę
dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do

warunków miejscowych.

6

Nadzór -Europejska Karta Samorządu Lokalnego



art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego -przedstawia
zasadę głoszącą, że "społeczności lokalne mają prawo do

odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia

swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania
zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w
Konstytucji lub w prawie wewnętrznym”.

7

NADZÓR I ORGANY NADZORU

FUNKCJE NADZORU

1. Funkcja strzeżenia prawa

2. Funkcja ochronno-wspierająca

8

3

FUNKCJA STRZEŻENIA PRAWA

Samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną
część zadań publicznych we własnym imieniu i na
własny rachunek za pośrednictwem swoich organów
stanowiących i wykonawczych.

Działania organów samorządu terytorialnego muszą się
mieścić w ramach państwowego porządku prawnego i
państwo określa granice owej samorządności,
pozostawiając sobie prawne możliwości wpływu na
działalność samorządu terytorialnego.

NADZÓR I ORGANY NADZORU

9

FUNKCJA OCHRONNO-WSPIERAJĄCA

Funkcja ochronna i wspierająca nadzoru polega na
wskazaniu, które przepisy prawa, zostały istotnie
naruszone przez organy samorządu terytorialnego, co ma
spowodować, że w przyszłości identyczne naruszenie już
nie zostanie popełnione.

NADZÓR I ORGANY NADZORU

10

NADZÓR I ORGANY NADZORU

KRYTERIA NADZORU :

 Kryterium legalności
 Kryterium celowości
 Kryterium rzetelności
 Kryterium gospodarności

11

NADZÓR I ORGANY NADZORU

DO ORGANÓW SPRAWUJĄCYCH NADZÓR NAD

SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM NALEŻĄ :

1. Prezes Rady Ministrów
2. Regionalna Izba Obrachunkowa
3. Sejm
4. Wojewoda

12

4

NADZÓR I ORGANY NADZORU

PREZES RADY MINISTRÓW

Prezes Rady Ministrów może złożyć wniosek do
Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego danej
jednostki samorządowej. Prezesowi Rady
Ministrów przysługuje uprawnienie do
informowania go o funkcjonowaniu, organizacji
jednostek samorządu terytorialnego w zakresie
niezbędnym do wykonywania przysługujących mu
uprawnień nadzorczych.

13

NADZÓR I ORGANY NADZORU

REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA

Nadzór regionalnej izby obrachunkowej sprowadza
się do spraw budżetowych, czyli kontroli uchwał
budżetowych, uchwał zmieniających uchwały
budżetowe, uchwał o nieudzielanie organowi
wykonawczemu absolutorium z tytułu wykonania
budżetu oraz spraw z zakresu dyscypliny
budżetowej, a także wszelkich spraw mających
związek z dokonaniem wydatków i pobieraniem
dochodów pieniężnych.

14

NADZÓR I ORGANY NADZORU

SEJM

Sejm jako organ nadzorczy, należy do kategorii
organów nadzoru o charakterze ustrojowym.
Uprawnieniem nadzorczym Sejmu jest możliwość
rozwiązania organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego w drodze uchwały
podjętej na wniosek premiera.

15

NADZÓR I ORGANY NADZORU

WOJEWODA

Wojewoda jest głównym organem nadzoru nad

działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu
terytorialnego.

16

5

NADZÓR I ORGANY NADZORU

ŚRODKI INFORMACYJNO-DORADCZE

Organy nadzoru mają prawo żądać niezbędnych
informacji i danych dotyczących organizacji i
funkcjonowania gminy.

17

NADZÓR I ORGANY NADZORU

NADZÓR I ORGANY NADZORU

ŚRODKI KORYGUJĄCE

Są środkami weryfikacyjnymi, służą do zapobiegania
powstaniu błędów oraz do usuwania niedociągnięć
powstałych w działalności organów gminnych.
Stosowanie ich jest określone ustawowo.

Środki korygujące to:

- zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie

- wstrzymanie wykonania uchwały

- stwierdzenie nieważności.

18

NADZÓR I ORGANY NADZORU

ŚRODKI PERSONALNE

Można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne ze względu na
usytuowanie organu który je stosuje.

Typowym środkiem wewnętrznym jest odwołanie zarządu przez radę
powiatu lub sejmik województwa. Środek ten stanowi naturalną
konsekwencje przyznania zarządowi funkcji wykonawczej powiatu
lub województwa.

Do zewnętrznych personalnych środków nadzoru można zaliczyć:
wezwanie rady powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania
niezbędnych środków wobec zarządu, wniosek do Prezesa Rady
Ministrów o rozwiązanie zarządu, odwołanie wójta, rozwiązanie tego
zarządu.

19

Nadzór nad działalnością Osiedla
(przykład Poznania)



Nadzór nad działalnością Osiedla sprawowany jest na podstawie

kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności.



Rada Miasta i Prezydent sprawują nadzór nad działalnością organów
Osiedla.



Prezydent kontroluje gospodarkę finansową Osiedla.



Rada Miasta i Prezydent mają prawo żądania niezbędnych informacji i

danych dotyczących organizacji oraz funkcjonowania Osiedla. Radni

Miasta, Prezydent, jego zastępcy, Sekretarz Miasta i Skarbnik Miasta

mogą uczestniczyć w posiedzeniach organów Osiedla.



Czynności, o których mowa wyżej, Rada Miasta może realizować

poprzez Komisję Rewizyjną lub inną komisję Rady Miasta, a Prezydent

przez pracowników Urzędu.

20

6

Nadzór nad działalnością Osiedla



Przewodniczący Zarządu obowiązany jest do przedłożenia

Prezydentowi uchwał organów Osiedla w terminie 14 dni od

daty ich podjęcia.



2. Prezydent w ciągu 45 dni od dnia dostarczenia może w

drodze zarządzenia uchylić niezgodną z prawem uchwałę
organu Osiedla.



3. Organowi Osiedla, którego uchwała została uchylona,

przysługuje prawo odwołania do Rady Miasta w terminie 30 dni

od daty otrzymania zarządzenia Prezydenta. Rozstrzygnięcie
Rady Miasta jest ostateczne.



4. W przypadku nieistotnych uchybień prawnych, Prezydent

wskazuje, że uchwała Rady lub Zarządu została wydana z
naruszeniem prawa.

21

Nadzór nad działalnością Osiedla



Prezydent może wstrzymać wykonanie uchwały organu Osiedla

niezgodnej z prawem lub nieodpowiadającej wymogom celowości,

rzetelności oraz gospodarności, wskazując zaistniałe uchybienia oraz

termin załatwienia sprawy.



1. W razie powtarzającego się naruszenia prawa przez Radę, Rada

Miasta z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezydenta może w drodze

uchwały rozwiązać Radę.



2. Jeżeli powtarzającego naruszenia prawa dopuszcza się Zarząd,

Prezydent wzywa Radę do zastosowania niezbędnych środków, a

jeżeli wezwanie nie odnosi skutku, występuje do Rady Miasta o

rozwiązanie Rady.



3. W przypadku powtarzającego się naruszenia prawa przez Radę i

Zarząd stosuje się odpowiednio postanowienia ust. 1.



4. Rada Miasta z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezydenta może

wyznaczyć osobę, która do czasu wyborów nowych organów Osiedla

będzie realizowała w ustalonym zakresie podjęte przez organy Osiedla

zadania i zobowiązania.

22

Nadzór nad działalnością Sołectwa



Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawowany jest na
podstawie kryteriów zgodności z prawem, celowości, rzetelności

i gospodarności.



Organami nadzoru nad działalnością Sołectwa są: Rada Gminy i

Wójt.



Organy nadzoru mają prawo żądania niezbędnych informacji,

danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania Sołectwa oraz

uczestniczenia w posiedzeniach organów sołectwa bez prawa
głosowania oraz biernego prawa wyborczego.



Do wykonywania czynności nadzorczych wymienione organy
mogą delegować swych przedstawicieli.

23

Nadzór nad działalnością Sołectwa



Sołtys obowiązany jest do przedłożenia Wójtowi protokołu wraz z uchwałami

Zebrania Wiejskiego w ciągu siedmiu dni od daty zakończenia zebrania.



Uchwała Zebrania Wiejskiego sprzeczna z prawem jest nieważna.



O stwierdzenie nieważności uchwały Zebrania Wiejskiego na skutek

niezgodności z prawem może wystąpić w terminie 30 dni od jej powzięcia:

Sołtys, osoba uprawniona do uczestnictwa w Zebraniu Wiejskim, Wójt oraz

osoba, której interes prawny został uchwałą taką naruszony.



O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka Rada Gminy na swym

najbliższym posiedzeniu, a jeśli jest to niemożliwe, na posiedzeniu

następnym.



Uchwała Zebrania Wiejskiego rażąco naruszająca zasadę celowości,

gospodarności lub rzetelności może być uchylona przez Radę Gminy, na

wniosek Wójta po zapoznaniu się przez nią ze stanowiskiem Sołtysa i Wójta.

24

7

Regionalne izby obrachunkowe (RIO)



Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu
terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonują

kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:



1) jednostek samorządu terytorialnego,



2) związków międzygminnych,



3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów,



4) związków powiatów,



5) stowarzyszeń powiatów,



6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym
samorządowych osób prawnych,



7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie

dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu
terytorialnego.

25

Działalność kontrolna RIO



Izby przeprowadzają co najmniej raz na

cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki

finansowej jednostek samorządu
terytorialnego.



Izby kontrolują pod względem rachunkowym i
formalnym kwartalne sprawozdania z

wykonania budżetów jednostek samorządu
terytorialnego oraz wnioski o przyznanie

części rekompensującej subwencji ogólnej.

26

Działalność kontrolna RIO



Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym

realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia

publiczne podmiotów, o których mowa wyżej na

podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności
dokumentacji ze stanem faktycznym.



Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu

terytorialnego w zakresie zadań administracji

rządowej, wykonywanych przez te jednostki na

podstawie ustaw lub zawieranych porozumień,

dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium

celowości, rzetelności i gospodarności.

27

Działalność kontrolna RIO



W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają prawo:



1) żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych



jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji



budżetu oraz gospodarki finansowej,



2) wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych,



3) wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi,



łącznie z kontrolą stanu kasy,



4) wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi,



5) wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej



jednostki,



6) zabezpieczania dokumentów i innych dowodów,



7) wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących



ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego,



8) dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia



pracowników samorządowych,



9) sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów

orazwyciągów z dokumentów.

28

8

Działalność kontrolna RIO



Z przeprowadzonej kontroli sporządza się
protokół, który podpisują inspektor i kierownik
kontrolowanej jednostki oraz skarbnik
(główny księgowy) lub ich zastępcy.

29

Działalność nadzorcza RIO



W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych
izb obrachunkowych



obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek



samorządu terytorialnego w sprawach:



1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,



2) budżetu i jego zmian,



3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu
publicznego jednostki



samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,



4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki

samorządu terytorialnego,



5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy
ustawy



– Ordynacja podatkowa,



6) absolutorium,



7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

30

Działalność nadzorcza RIO



W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
do dnia 31 stycznia roku budżetowego izba ustala
budżet tej jednostki w terminie do końca lutego roku
budżetowego w zakresie zadań własnych oraz zadań
zleconych.



W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w
uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza
nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza
się do wskazania,że wydano je z naruszeniem
prawa.

31

Do zadań izby należy ponadto:



1) wydawanie, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego,



opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów



wartościowych,



2 wydawanie opinii o przedkładanych projektach uchwał budżetowych jednostek



samorządu terytorialnego,



3) wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw



oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu



wykonania budżetu za pierwsze półrocze,



4) wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw



oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z



wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu



terytorialnego i objaśnieniami,



5) wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących



jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w



sprawie uchwały rady gminy o nie udzieleniu wójtowi absolutorium,



6) rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego



księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach



dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi



ustawami,



7) rozpatrywanie innych spraw określonych w odrębnych ustawach,

8) udzielanie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach
publicznych;



9) wydawanie opinii o przedkładanych projektach uchwał o wieloletnich prognozach



finansowych.

32

9

Organizacja RIO



Organem izby jest kolegium



Członkiem kolegium może zostać osoba, która:



1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych,



2) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych,



3) ukończyła magisterskie wyższe studia prawnicze, administracyjne,
ekonomiczne lub posiada stopień naukowy w jednej z tych dziedzin
wiedzy,



4) posiada co najmniej czteroletni staż pracy w jednostkach
związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów
publicznych,



5) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo
popełnione z winy umyślnej.

33

Krajowa Rada Regionalnych Izb
Obrachunkowych



Prezesi izb oraz po jednym reprezentancie wybranym przez kolegia izb tworzą



Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, do zadań której należy:



1) reprezentowanie izb wobec naczelnych i centralnych organów państwa,



2) przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej



wniosków dotyczących zmian w przepisach prawnych regulujących komunalną



gospodarkę finansową,



3) przedkładanie właściwemu dysponentowi części budżetowej wniosków do



projektu budżetu państwa w części obejmującej izby,



4) upowszechnianie dorobku i doświadczeń izb,



5) uzgadnianie planów i programów szkoleń pracowników izb,



6) koordynowanie planów i programów kontroli,



7) przedkładanie corocznie Sejmowi i Senatowi w terminie do 30 czerwca



sprawozdań z działalności izb i wykonania budżetu przez jednostki samorządu



terytorialnego.

34

Samorządowe kolegia odwoławcze



Samorządowe kolegia odwoławcze

są organami wyższego

stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -
Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji publicznej należących do właściwości jednostek
samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie
stanowią inaczej.



kolegia są organami właściwymi w szczególności do
rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia,
żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania
nieważności decyzji.

35

Samorządowe kolegia odwoławcze



Organami kolegium są:



1) zgromadzenie ogólne kolegium,



2) prezes kolegium.



W skład kolegium wchodzą: prezes, wiceprezes oraz pozostali
członkowie.



Członkostwo w kolegium ma charakter etatowy lub
pozaetatowy.

36

10

Samorządowe kolegia odwoławcze



Etatowym członkiem kolegium może być osoba, która:



1) ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych,



2) ukończyła magisterskie studia prawnicze lub administracyjne,



3) wykazuje się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w

zakresie administracji publicznej oraz ma doświadczenie
zawodowe,



4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem, orzeczonym za

przestępstwo popełnione z winy umyślnej.



Pozaetatowym członkiem kolegium może być osoba spełniająca

wymagania określone w ust. 1 pkt 1, 3 i 4, jeżeli ma wyższe

wykształcenie.

37

Samorządowe kolegia odwoławcze



Członkostwa w kolegium nie można łączyć z:



1) mandatem posła lub senatora,



2) mandatem radnego lub członkostwem w organie

wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego,



3) zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub

urzędzie marszałkowskim,



4) członkostwem w kolegium regionalnej izby
obrachunkowej.



Etatowego członkostwa kolegium nie można łączyć

również z zatrudnieniem na stanowisku sędziego i
prokuratora oraz zatrudnieniem w tym samym

województwie w administracji państwowej.

38

Samorządowe kolegia odwoławcze



Orzeczenia kolegium zapadają po
przeprowadzeniu rozprawy lub na
posiedzeniu niejawnym.



Orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem
wydawane są w formie decyzji albo
postanowień.

39

Samorządowe kolegia odwoławcze



W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu
jednostki samorządu terytorialnego, prezes kolegium wydaje

postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje

organowi jednostki samorządu terytorialnego i, odrębnie, komisji
rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku

województwa oraz właściwemu wojewodzie.



Stanowi to podstawę do wszczęcia postępowania

dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych,

jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną powstania
uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego.



Właściwe organy powiadamiają kolegium w terminie 30 dni o
zajętym stanowisku.

40

11

Samorządowe kolegia odwoławcze



Zgromadzeni na wspólnym posiedzeniu
prezesi kolegiów tworzą, z mocy prawa,
Krajową Reprezentację Samorządowych
Kolegiów Odwoławczych.

41