dr hab. Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Teoria
polityki biurokratycznej

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Biurokracja i biurokraci z zasady angażują się
w

działania

polityczne.

Teoria

polityki

biurokratycznej wy-chodzi zatem od akceptacji
tego, co empirycznie już da-wno zostało
zaobserwowane:

Administracja nie jest techniczną i wolną od
wartości dzia-łalnością, dającą się oddzielić od
polityki.

David Easton (ur. 1917): Polityka to autorytatywna
alo-kacja wartości w społeczeństwie.

Teoria polityki biurokratycznej

Dwight Waldo, The
Adminis-trative State. A
Study of the Political Theory
of American Public
Administration, New York
1948:

Administracja jest
polityką.

Teoria polityki biurokratycznej

Dwight Waldo
(1913-2000):

I take as working hypothesis
and motivating idea that
what we shall be able to
achieve
in the enterprise
we call civilization
is going to depend
on increased understanding
of formal organizations and,
through increased
understanding,
increasing mastery.

Teoria polityki biurokratycznej

Rosemary O’Leary:

He (Dwight Waldo – JS)
has become a god.
It’s sort of like Elvis dying.
The King is dead,
and there’ll never be
anyone else like him.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

John Merriman Gaus (1894-1969)

Teoria

administracji

publi-cznej

jest

w

naszych

cza-sach

także teorią polityki.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

W porównaniu z teorią politycznej kontroli
biuro-kracji teoria polityki biurokratycznej ma
nieco bardziej złożone zadania:

•

jej celem nie jest przeprowadzenie linii podziału

pomię-dzy polityką i administracją ponieważ taka
linia nie istnieje

•

nie należy do niej ustalenie tego, jak zapewnić

odpowie-dzialność

biurokracji

wobec

jej

politycznych zwierzchni-ków, chociaż ta kwestia
ma dla niej znaczenie

W centrum zainteresowania teorii polityki

biurokratycznej

znajduje się kwestia władzy politycznej.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat



Paradygmat

polityki

biurokratycznej G.T. Allisona
Pierwszą poważną próbę zbudowania
ogólnej teorii polityki biurokratycznej
podjął Graham Tillett Allison (ur.
1940) w pracy Essence of Decision.
Explaining the Cuban Missile Crisis,
Boston 1971.

John F. Kennedy:
The essence of ultimate decision remains
impenetrable to the observer – often, indeed, to
the decider himself.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Bezpośrednim przedmiotem zainteresowania G.T.
Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji
rządów USA i ZSRR w czasie kryzysu kubańskiego.
Autor

postawił

także

pytanie

ogólniejsze,

dotykające istoty polityki biurokratycznej:

Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy,
jak jest tworzona polityka? Kto ją kształtuje i kto na
nią wpływa?

Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, G.T. Allison
sfor-mułował trzy modele:

•

racjonalnego aktora / model klasyczny (model I)

•

paradygmat procesu organizacyjnego (model II)

•

paradygmat polityki biurokratycznej (model III)

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Model I

Decyzje rządowe można rozumieć
widząc
w nich produkt pojedynczego aktora,
kierującego się swoim własnym
interesem.

W przypadku pojawienia się problemu
podmiot podejmujący decyzje:
- identyfikuje możliwe rozwiązania
problemu
- ocenia ich konsekwencje
- wybiera to, które maksymalizuje
korzyści i minimalizuje koszty

Teoria polityki biurokratycznej

Model II

W procesie podejmowania decyzji uczestniczy
wiele pod-miotów, a proces ten jest wysoce
ustrukturalizowany przez standardowe procedury
operacyjne (standard ope-rating procedures).

Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący
decyzje po-lega raczej na organizacyjnych
procedurach (organizatio-nal routines) aniżeli na
racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Model III
Decyzje rządowe są produktem przetargów i kompromisu pomiędzy
różnymi organizacyjnymi elementami władzy wykonawczej. Model
ten opiera się na czterech podstawowych założeniach:

1. Władza wykonawcza składa się z licznych organizacji i jednostek
mają-cych różne cele i programy. Każda kwestia przyciąga uwagę i
angażuje okre-ślony zestaw aktorów, którzy wnoszą do tej kwestii
rozbieżne interesy i moty-wacje.
2. Nie istnieje żadna dominująca organizacja czy jednostka. Innymi
słowy, żaden aktor władzy wykonawczej nie jest w stanie działać
jednostronnie.
3. Decyzja końcowa jest wypadkową polityczną (political resultant).
Innymi słowy, to, co rząd postanawia zrobić jest wynikiem
przetargów i kompromisu, produktem procesu politycznego.
4.

Istnieje

różnica pomiędzy tworzeniem polityki i jej

wykonywaniem. Po wy-borze określonego kierunku działania
zadanie jego wykonania zostaje powie-rzone innym, którzy muszą
podejmować decyzje dotyczące bardziej szczegó-łowych działań.
Decyzje te są z kolei kształtowane przez procedury operacyj-ne i
przez interesy wykonawców.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Znaczenie i dynamikę władzy w politycznym modelu III
G.T. Allison przedstawił wyjątkowo zwięźle i obrazowo
pisząc:

Men share power. Men differ about what must be done.
This milieu necessitates that government decisions and
actions result from a political process. In this process,
sometimes one group committed to a course of action
triumphs over other groups fighting for other
alternative. Equally often, however, different groups
pulling in different directions produce a result… – a
mixture of conflicting preferences and unequal power of
various individuals – distinct from what any person or
group intended. In both cases, what moves the chess
pieces is not simply the reasons that support a course
of action, or the routins of organizations that enact an
alternative, but the power and skill of proponents and
opponents of the action in question.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Przyjęcie powyższych czterech założeń powoduje, że
uwaga przedstawiciela nauki administracji natychmiast
kieruje się na władzę w obrębie i między jednostkami
organizacyjnymi władzy wykonawczej. W granicach tej
władzy model G.T. Allisona obej-muje politykę i
administrację, czyniąc między nimi tylko nie-wielką
różnicę: W badaniu biurokracji:

Model III postrzega składniki władzy wykonawczej jako
półau-tonomiczne organizacje, które nie działają
zgodnie

nad

seriami

pojedynczych

kwestii

strategicznych, lecz działają nad różno-rodnymi
kwestiami odpowiednio do swoich własnych koncepcji
krajowych, organizacyjnych i indywidualnych celów.
Decyzje rządowe są w konsekwencji produktem polityki.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Założenia modelu III pozwalają wyjaśnić konkretną
politykę

przez

poszukiwanie

odpowiedzi

na

kilka

podstawowych pytań:

1. Kto działa? Innymi słowy, jakie organy lub jednostki mają
ważny interes w danej kwestii i czyje zachowanie może mieć
istotny wpływ na decyzje i działania rządowe dotyczące tej
kwestii?
2. Co determinuje stanowisko każdego gracza? Pytanie
to pły-nie ze spostrzeżenia G.T. Allisona, że punkt widzenia
zależy od punktu siędzenia (where you stand depends on
where you sit). Różne organy i jednostki mają różną
percepcję danej kwestii i płynące z ich celów, wartości i
poczucia misji, rozbieżne preferencje odnośnie do tego, co
powinno zostać zrobione.
3. Jak stanowiska graczy skupiają się, aby przynieść
decyzje i działania rządowe? Po ustaleniu podmiotów
zaangażowanych w daną kwestię oraz ich interesów i celów
kwestią fundamentalną jest poznanie przetargów między
zaangażowanymi aktorami, a więc spo-sobów, w jaki bronią i
popierają swoje interesy. Innymi słowy, chodzi o poznanie
relatywnego wpływu graczy.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat



Organizacyjne uwarunkowania polityki

biurokra-tycznej



dlaczego biurokracja i biurokraci robią to, co

robią?

Biurokracja realizuje ważną misję publiczną i podejmuje
liczne decyzje i działania polityczne, a jednocześnie prawne
wyznaczenie tych dzia-łań jest niejednoznaczne. Jeżeli
ustawodawca i prawo tylko w części wyjaśnia co biurokracja
robi i dlaczego to robi, to co wyjaśnia resztę?



jak formalne więzi w obrębie biurokracji, relacje

biuro-kracji z innymi instytucjami oraz powierzone
jej do realiza-cji programy i polityki determinują
relatywny wpływ (wła-dzę) licznych aktorów
politycznych?

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Organizacyjne

wyjaśnienie

politycznego

zachowa-nia biurokracji i biurokratów ma
głębokie korzenie w literaturze socjologicznej i
teorioorganizacyjnej. Zob. na przykład:

Robert K. Merton, Social Theory and Social
Structure, New York 1949. Polskie wydanie: Teoria
socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa
2002.

William H. Whyte, The Organization Man, New
York 1956.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Robert King Merton (1910-
2003)

Most institutions demand unqualified
faith; but the institution of science makes
skepticism a virtue.

We thus begin to see that the institutionalized
pra-ctice of citations and references in the
sphere of learning is not a trivial matter. While
many a general reader - that is, the lay reader
located outside the domain of science and
scholarship - may regard the lowly footnote or
the remote endnote or the biblio-graphic
parenthesis as a dispensable nuisance, it can
be argued that these are in truth central to
the in-centive system and an underlying
sense of distribu-tive justice that do much to
energize the advance-ment of knowledge.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

William Hollingsworth "Holly" Whyte (1917-
1999)

If there's a lesson in streetwatching it is that people
do like basics – and as environments go, a street that
is open to the sky and filled with people and life is a
splendid place to be.

We are not hapless beings caught in the grip of
forces we can do little about, and wholesale
damnations of our society only lend a further
mystique to organization. Organization has been
made by man; it can be changed by man.

W.H. Whyte w Nowym Jorku w

1984 r. w trakcie badania

przechodniów.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Współcześnie

organizacyjne

uwarunkowania

polityki biurokratycznej znalazły najpełniejszy
wyraz w pracach:

•

James

Q.

Wilson,

Bureaucracy.

What

Government Agencies Do and Why They Do It, New
York 1989

•

Harold Seidman, Politics, Position and Power.

Thy Dy-namics of Federal Organizations, New York
1998

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

James Q. Wilson (ur. 1931)

In the long run, the public interest
depends on private virtue.

I mean that the function of the police
is to solve problems that have law-
enforcement consequences in a way
that is based on a ge-nuine partnership
with the neighborhood in both the
venting of the problem and the dis-
cussion of the solution.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Harold Seidman (1911-2002)

Reorganization has become
almost a religion in
Washington. Reorganization
is deemed synonymous with
reform
and reform with progress.
For the true believer,
reorganization can produce
miracles.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

James Q. Wilson

:

Biurokraci dysponują uznaniem w procesach decyzyjnych, a
sposób korzystania z tego uznania zależy od wielu
czynników.

Działania biurokracji i biurokratów są celowe, tzn.
motywowane przez cele, ale należy odrzucić pogląd, że cele
są w całości czy w du-żej części zdeterminowane przez
prawo. Jest bowiem tak, że cele są niejasne czy nawet
sprzeczne.
W sytuacji niepełnego określenia celów działania
biurokratów nie mogą polegać tylko na określaniu
najlepszego sposobu osiągania celów na podstawie wiedzy i
doświadczenia. Coś innego niż „produkt” politycznego końca
dychotomii polityka-administracja musi kierować działaniami
biurokracji i biurokratów. Co to jest? Co (oprócz polityki/-
prawa) determinuje działania biurokracji i biurokratów?

Teoria polityki biurokratycznej

James Q. Wilson

Determinanty działania biurokracji i biurokratów (inne
niż poli-tyka/prawo):

•

imperatywy sytuacyjne (bieżące

wydarzenia na które należy
zareagować)

•

oczekiwania współpracowników

w miejscu pracy

•

oczekiwania kolegów –

przedstawicieli tego samego
zawodu
z innych ośrodków

•

wartości zawodowe

•

ideologia

•

przekonania własne

•

potrzeby klienta

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

James Q. Wilson



Niejasność celów prowadzi także do ich

zastępo-wania przez reguły, jako że trzymanie
się ustalonych reguł i procedur zmniejsza ryzyko
działania.



Większość dużych organizacji, także publicznych,

ma własną szczególną osobowość, czyli sposoby
myślenia o celach i najlepszych sposobach
ich osiągania.
Sposoby te składają się na kulturę organizacyjną z
której korzysta się w procesie socjalizacji nowych
członków, aby nauczyć ich przyjętych w danej
organizacji sposobów po-stępowania.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Harold Seidman

Dlaczego kwestia organizacji (i reorganizacji) jest
stale przedmiotem publicznych dyskusji, a
jednocześnie dla-czego wprowadzane zmiany
organizacyjne

rzadko

kiedy

prowadzą

do

osiągnięcia ich domniemanych celów?

Otóż jest tak dlatego, że organizacja administracji

ma niewiele wspólnego ze skutecznością i

ekonomicznością. Organizacja administracji

dotyczy władzy i polityki.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Harold Seidman:



Z perspektywy ortodoksyjnej nauki administracji wiele

elemen-tów władzy wykonawczej jest zorganizowanych w
sposób perwersyj-ny: nakładające się na siebie kompetencje,
niejasne więzi organi-zacyjne, zadania i programy przypisane
organom bez uwzględnienia ich specyfiki czy funkcjonalnych
priorytetów, organy administracyjne zbudowane w oparciu o
różnorodne plany organizacyjne i stosujące zadziwiająco
różne procedury itd.



Z politycznego punktu widzenia przypadki takie są jak

najbar-dziej sensowne, jako że są politycznie pożądane, a
przynajmniej poli-tycznie akceptowane.

Organizacja czy reorganizacja administracji stała się trwałym
elemen-tem polityki, uprawianym dla niej samej – celem
politycznym bez ja-kiegokolwiek uzasadnienia w postaci
jakiejś strategii administracyj-nej.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat



Biurokracja reprezentatywna

Teoria biurokracji reprezentatywnej skupia się na znalezieniu
sposobu legitymizacji politycznej władzy biurokracji w
kontekście wartości de-mokratycznych (reguły większości,
praw mniejszości, równej repre-zentacji itd.).

Podstawowe założenie:



jeżeli biurokracja odzwierciedla różnorodność społeczności,

której służy, z większym prawdopodobieństwem będzie
wyrażała interesy wszystkich grup w procesie podejmowania
decyzji politycznych



jeżeli biurokracja jest wrażliwa na różnorodność interesów i

jeżeli te interesy znajdują wyraz w jej działaniach i decyzjach
to może ona zo-stać uznana za instytucję reprezentatywną



jeżeli biurokracja jest instytucja reprezentatywną to jej

polityczną

rolę

można

pogodzić

z

wartościami

demokratycznymi

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Reprezentatywność

w

instytucjach

Unii

Europej-skiej

Specyfika wspólnotowa nakazuje
stosowanie w sferze rekrutacji,
awansów
i oceny kryterium
reprezentatywności urzędników na
poziomie gwarantującym równość
przedstawicielom
poszczególnych państw
członkowskich.
Na powyższy temat zob. szeroko:

A. Dębicka, M. Dębicki, M.
Dmochowski,

Prawo urzędnicze Unii

Europejskiej, Warszawa 2004.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcję

legitymizowania

wła-dzy

biurokracji

przez

traktowanie

biurokracji

jako

instytucji

re-

prezentatywnej
zapoczątkował formalnie:
J.

Donald

Kingsley,

Represen-tative Bureaucracy.
An Interpre-tation of the
British Civil Service, Yellow
Springs 1944

.

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

System łupów (spoils system)

Wprowadzony w USA w XIX w. zaowocował służbą
cywil-ną

zdominowaną

przez

zwolenników

zwycięskiej partii.

•

taka biurokracja może być postrzegana jako

przedłuże-nie zwycięskiej partii i zatem preferencji
wyrażonych przy urnie wyborczej

•

taki system przynosi problemy (niekompetencja,

fawo-ryzowanie,

korupcja),

którym

miała

przeciwdziałać propo-nowana przez W. Wilsona i
F.J. Goodnowa dychotomia polityka-administracja

Negatywne następstwa systemu łupów sprawiają, że
współcześni

zwolennicy

biurokracji

reprezentatywnej

odrzucają ten system jako właściwy model biurokracji
reprezentatywnej.

Teoria polityki biurokratycznej

Tekst tutaj

Andrew Jackson (1767-
1845):

Obowiązki wszystkich
urzędników
publicznych
są tak oczywiste i
proste,
że ludzie inteligentni
bez przeszkód
kwalifikują się
do ich wypełniania.

Teoria polityki biurokratycznej

Michael DeWayne Brown,
ur. 1954

2003-2005 Szef Federalnego
Urzędu Zarządzania
Kryzysowego (Federal
Emergency Management
Agency – FEMA).

1989-2001 Komisarz…
Międzynaro-dowego
Stowarzyszenia Koni Arabskich
(International Arabian Horse
Association – IAHA)

Marek Ostrowski, 77 dni
kulawego kaczora, „Polityka”
2008, nr 45 (2679):
„Kabaretowy przykład
niekompetencji wyszedł na jaw
po huraganie Katrina”.

Michael
Brown

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

W Stanach Zjednoczonych podstawy teorii
biurokracji reprezentatywnej sformułowali:

David

Levitan,

The

Responsibility

of

Administrative Of-ficials in Democratic Society,
„Political Science Quartarly” 1946, nr 61

Norton Long, Bureaucracy and Constitutionalism,
„Ame-rican Political Science Review” 1952, nr 46

Teoria polityki biurokratycznej

dr hab. Jerzy Supernat

Norton Long

•

Czy organy publiczne reprezentują interesy i

wartości społeczeństwa amerykańskiego?

Pytanie to dotyczy pasywnej reprezentacji, czyli zakresu w
jakim biurokracja odzwierciedla budowę społeczeństwa (z
punktu widzenia rasy, narodowości i płci).

•

Czy te interesy i wartości znajdują wyraz w

działaniach politycznych biurokracji?

Pytanie to dotyczy aktywnej reprezentacji, czyli relacji
pomiędzy pasywną reprezentacją i efektami politycznymi.

Teoria polityki biurokratycznej

Krwioobiegiem
administracji jest
władza (The lifeblood
of administration is
power). Jej osiągnięcie,
utrzymanie, wzrost,
rozproszenie i utrata
są zagadnieniami,
których
i praktyk i teoretyk
nie mogą pomijać.

Norton Long

Myśl końcowa

dr hab. Jerzy Supernat

Taktyki zachowania politycznego w organizacjach
formalnych (za Robert W. Allen et al., Organizational Politics:
Tactics and Characteristics of Its Actors, „California
Management Review” 1979, nr 77):

- blaming or attacking others
- manipulating information
- creating and maintaining a favorable image
- developing a base of support
- praising others or ingratiation
- developing strong allies and forming coalitions
- associating with influential persons
- creating obligations through reciprocity