PODSTAWY PRAWA

ADMINISTRACYJNE

GO

Andrew Dunsire doliczył

się co najmniej piętnastu
różnych znaczeń terminu
„administracja” (!).

TERMIN

ADMINISTRACJA?

POCHODZENIE SŁOWA

„ADMINISTRACJA”

Termin

administracja

pochodzi od łacińskiego czasownika

ministrare (służyć), a ten prawdopodobnie od rzeczownika

manus, czyli ręka. Wzmocnienie czasownika ministrare

przedrostkiem ad dodatkowo podkreśliło celowy i wykonawczy

charakter tego działania (w prawie rzymskim administrare

znaczyło zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy

kształtował się język prawny Europy, termin administratio

oznaczał głównie zarządzanie cudzym majątkiem).

Administracja zawsze zatem oznacza pewną służbę
czy działalność wykonawczą, wykonywaną na rzecz
kogoś czy czegoś ważniejszego. W przypadku

administracji publicznej

chodzi o

służbę na rzecz

władzy politycznej

, czyli w ostateczności – w

demokratycznych państwach prawnych – o

służbę na

rzecz

dobra

wspólnego/powszechnego/interesu

publicznego i służbę prawu

.

Administracja publiczna jest to

przejęte przez państwo i realizowane
przez jego zawisłe organy, a także przez
organy samorządu terytorialnego,
zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych
potrzeb obywateli, wynikających ze
współżycia ludzi w społecznościach.

(Jan Boć)

ADMINISTRACJA

ogół podmiotów

administracji

działalność państwa,

której przedmiotem

są sprawy administracyjne

cała działalność

wykonywana przez

podmioty administracji

ADMINISTRACJA



H. Izdebski i M. Kulesza: „zespół

działań, czynności i

przedsięwzięć organizatorskich i

wykonawczych prowadzonych na

rzecz realizacji interesu

publicznego przez różne podmioty,

organy i instytucje na podstawie

uchwały i w określonych prawem

formach”.

Administracja w […] organicznym ujęciu – to ludzie
zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej
im dziedziny aktywności […] i z rozporządzalnych
rzeczy […], mogli spełnić swoje zadania. Czy
ujmiemy ich łącznie w ramy teoretyczne służby
publicznej, czy inaczej, – zawsze będzie to przede
wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie
pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez
tych ludzi – suma urządzeń, którymi oni dysponują.

Jerzy Stefan Langrod (1903-1990), :

10

Jerzy

Langrod

(prawo

administracyjne): „Województwo
jest to władza, która nikomu nie
dogadza, dzieli się na działy,
wydziały i podwydziały, żeby
strony nie wiedziały, gdzie się
sprawy ich podziały”.

11

Jan Jeżewski (ur. 1938)

Autor ten widzi administrację publiczną jako
„rodzaj działalności zmierzającej do osiągnięcia
celów ogólnych (interesu publicznego) w
państwie” i za Franciszkiem Longchamps definiuje
jako „twórczą, zorganizowaną i ciągłą działalność
publiczną w państwie, która polega na obsłudze
potrzeb wynikających ze współżycia ludzi w
wielkich grupach”.

Hubert Izdebski (ur. 1947)
Michał Kulesza (1948-2013):

Przez administrację publiczną rozumie się
zespół działań, czynności i przedsięwzięć
organizatorskich i wykonawczych,
prowadzonych na rzecz interesu publicznego
przez różne podmioty, organy
i instytucje, na podstawie ustawy i w
określonych prawem formach.

Zygmunt Niewiadomski (ur. 1950)

Administracja publiczna jest to ogół
działań o charakterze organizatorskim i
wykonawczym, mających na celu realizację
dobra wspólnego przez różne podmioty
(niekoniecznie państwowe) związane co do
podstawy i form działalności ustawą,
pozostające pod kontrolą społeczną.

Małgorzata Stahl (ur. 1946) / Janusz Łętowski (1939-1999):



działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego,

odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu
państwo przekazało część swojej władzy (imperium)



możność działania w formach władczych i stosowania przymusu

państwowego



działanie w interesie publicznym



polityczny charakter



działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie

określonych



aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania

działań z własnej inicjatywy



działanie w sposób ciągły i stabilny



oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu



charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach

powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w
określonej kategorii spraw) i bezosobowy (w ramach jej struktur
działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np.
funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę nazwę)



z zasady brak dążenia do osiągania zysku, co nie oznacza braku

odpłatności za świadczone usługi

Jan Zimmermann:



działanie w imieniu państwa i na jego rachunek (jeżeli chodzi o

administrację samorządową; działa ona przede wszystkim na „rachunek
własny”, ale będąc częścią administracji państwa, również na jego
rachunek)



(wynikająca

z

prawa)

możliwość

dysponowania

władztwem

administracyjnym (działania jednostronnego) i korzystania z przymusu
państwowego



realizowanie funkcji: porządkowo-reglamentacyjnej, świadczącej,

kierującej i właścicielskiej



działanie w interesie publicznym



działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych

(konsekwencją związania prawem jest zasada, że dozwolone jest tylko to,
co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy)



wykonawczy charakter (wykonywanie i konkretyzowanie obowiązującego

prawa)



aktywność oraz możność podejmowania zadań i działań z własnej

inicjatywy



organizowanie życia społecznego na terenie, który podlega jej

kompetencji



działanie w sposób ciągły i stabilny



działanie przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą



charakter monopolistyczny (administracja publiczna jest jedna nawet

wtedy, kiedy w jej ramach działają różne organy, a także wtedy, kiedy
poszczególne jej zadania są realizowane przez podmioty trzecie)



E. Ochendowski cechy charakterystyczne dla



pojęcia administracja publiczna:



1. Administracja publiczna jest zjawiskiem

społecznym.

Przedmiotem administracji jest współżycie

społeczne.

Administracja publiczna musi zatem zajmować się

sprawami wspólnoty i jej członkami.



2. Administrację cechuje aktywność, inicjatywa,

działalność ukierunkowana na przyszłość.



3. Administracja podejmuje konkretne środki do

uregulowania spraw jednostkowych i

urzeczywistnienia określonych przedsięwzięć.

Cechy administracji



przymusowość,



monopolistyczny charakter,



trwałość,



planowość,



ciągłość,



stabilność,



fachowość,



wyodrębnienie i uporządkowanie (organizacyjne i

kompetencyjne),



legalizm (działanie w oparciu o przepisy

proceduralne i materialne, dla realizacji interesu

publicznego).

Administracja publiczna jako zjawisko historyczne

Administracja publiczna jako organizatorska czy wykonawcza
funkcja państwa wydaje się odwieczna. Jednak jak podkreśla
H. Izdebski:
Nie każda dawna organizatorska działalność państwa
zasługuje na nazwę administracji. Musi to być bowiem
działalność

wyodrębniona,

a

zatem

uporządkowana

organizacyjnie i kompetencyjnie, a także formalnie.
Administracją w pełni będzie dopiero organizatorska
działalność państwa:
 realizowana, przynajmniej po części, przy pomocy
systemu biurokratycznego (stąd czasami administrację
publiczną nazywa się biurokracją)
 obejmująca obszerny zakres spraw o znaczeniu
społecznym
 regulowana przez generalne normy prawne

Hubert Izdebski:

Termin administracja publiczna przestał już być jedynym
terminem opisującym służbę społeczeństwu przez świadczenie
usług publicznych. Termin ten pojawił się i jest właściwy dla
opisania relacji administracji publicznej z systemem politycznym i
prawem. Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną
do gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej
trafne są inne pojęcia.



W pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania

publicznego z jego sztandarową koncepcją nowego publicznego
zarządzania (New Public Management – NPM) kładącą nacisk na
obywatela jako konsumenta usług publicznych, outsourcing,
instrumenty prawa prywatnego, wyniki, jakość itd.



W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej

z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej
stosowanym

pojęciem

na

jej

opisanie

jest

trudne

do

przetłumaczenia na język polski, a także do zdefiniowania pojęcie
governance czy – raczej – public governance. W każdym razie
public governance to nie struktury administracyjne czy rządowe
(government), ale proces zarządzania złożonym społeczeństwem z
udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w
postaci sieci, w której miejsce centralne wcale nie musi należeć do
organu

administracji

publicznej

(zarządzanie

przez

współrządzenie).

System polityczny

Prawo

Gospodarka

rynkowa

Administracja

publiczna

Społeczeństwo obywatelskie

(obywatele)

Hubert Izdebski:

System organizacyjny administracji publicznej

Administracja publiczna w Rzeczypospolitej Polskiej składa
się z trzech podstawowych segmentów:



administracja państwowa rządowa



administracja państwowa nierządowa



administracja samorządowa

Jacek Lang:
W

naukach

administracyjnoprawnych

mówi

się

o

administracji w dwóch znaczeniach. Według pierwszego
znaczenia administracja jest pewną organizacją […] Zgodnie
z

drugim

znaczeniem,

administracja

jest

pewną

działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako
określona organizacja, mamy wtedy do czynienia z
administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli
natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i
instytucje, wtedy możemy mówić o administracji państwowej
w znaczeniu szerszym, o administracji publicznej –
obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i
administrację wykonywaną przez owe inne organy i
instytucje.

Administracja

publiczna

Administracja

państwowa

rządowa

(segment 1)

Administracja

państwowa

nierządowa

(segment 2)

Administracja

samorządowa

(segment 3)

Segment pierwszy wg Jacka Jagielskiego

(ur. 1951):
Administracja rządowa jest to układ organizacyjno
funkcjonalny o jednolitym, relatywnie
scentralizowanym charakterze, który realizuje
zadania publiczne za które odpowiedzialność ponosi
rząd, i który pośrednio lub bezpośrednio podlega
Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3 Konstytucji: Rada
Ministrów kieruje administracją rządową). W jego
skład wchodzą podmioty odpowiadające
następującym przesłankom:
- wykonywanie funkcji administracji publicznej
- podejmowanie działań w formach prawnych
właściwych organom administracyjnym, w tym w
formach władczych
-

oparcie

funkcjonowania

na

finansowym

i

majątkowym zasobie państwowym
-

pozostawanie

w

układzie

organizacyjno-

funkcjonalnym

poddanym

kierownictwu

Rady

Ministrów

Wskazanym przesłankom odpowiadają trzy grupy

podmiotów:

 organy i urzędy administracyjne (trzon
administracji rządowej)
 agencje rządowe inne niż centralne organy
administracji rządowej:

 agencje – spółki kapitałowe (na przykład
Agencja Rozwoju Gospodarczego czy Krajowa
Agencja Poszanowania Energii)
 agencje – państwowe osoby prawne (na
przykład

Agencja

Restrukturyzacji

i

Modernizacji Rolnictwa czy Agencja Mienia
Wojskowego)

 państwowe jednostki organizacyjne: na przykład
Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy zakład karny

Segment

drugi

(administracja

państwowa nierządowa): organy i
urzędy administracyjne, które nie są
podporządkowane Radzie Ministrów.

Do administracji państwowej nierządowej należą:



Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej



organy Najwyższej Izby Kontroli



Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji



Rzecznik Praw Obywatelskich



Krajowa Rada Sądownictwa



organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajowa

Rada Polityki Pieniężnej



centralne organy administracji podległe Sejmowi (Główny

Inspektor Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych
Osobowych, Rada do Spraw Uchodźców)



urzędy

w/w

organów

(Kancelaria

Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej itd.)



administracja (kancelarie) Sejmu i Senatu

Segment

trzeci

(administracja

samorządowa) tworzą:



administracja samorządu terytorialnego



administracja samorządu zawodowego

(…)

ustanawiamy

Konstytucję

Rzeczypospolitej

Polskiej

jako

prawa

podstawowe dla państwa oparte na
poszanowaniu wolności i sprawiedliwości,
współdziałaniu władz, dialogu społecznym
oraz

na

zasadzie

pomocniczości

umacniającej uprawnienie obywateli i ich
wspólnot.

Aleksandra Wiktorowska:
Zasada pomocniczości (subsydiarności) służy
unikaniu centralizacji, a jej prawną konsekwencją
jest:



podział władzy publicznej, znajdujący wyraz

między innymi w konstytucyjnej zasadzie podziału
władzy

oraz

w

dualizmie

administracji

terytorialnej



decentralizacja władzy publicznej



podział zadań i kompetencji na szczeble

organizacyjne władzy publicznej w ogólności oraz
na

szczeble

organizacyjne

samorządu

terytorialnego w szczególności



domniemanie kompetencji na rzecz gminy

POJĘCIE PRAWA

ADMINISTRACYJNEGO



Prawo administracyjne jest zespołem norm, które
regulują administracyjną działalność państwa –
regulują funkcje administrowania. Według J.
Starościaka prawo administracyjne stanowi
„gałąź prawa”, która reguluje działalność
organów państwowych, podejmowaną w celu
wykonania ustalonych prawem zadań
organizatorskich wypełnianych w swoistych
formach działania. Jest to definicja, która
uwzględnia trzy elementy: podmiotowy,
przedmiotowy i form działania właściwych dla
organów administracyjnych.

NORMY PRAWA

ADMINISTRACYJNEGO



Normy prawa administracyjnego mogą być dzielone na określone
grupy w zależności od przyjętego kryterium podziału. Zasadniczo
normy prawa administracyjnego możemy podzielić na trzy grupy:



normy bezpośrednio dotyczące organizacji aparatu
administracyjnego, czyli jakie podmioty wchodzą w skład organu
administracyjnego i jakie są relacje między nimi; normy te tworzą
ustrojowe prawo administracyjne.



normy bezpośrednio dotyczące toku działania organów
administracyjnych – normy te tworzą procedurę administracyjną
(postępowanie administracyjne).



normy dotyczące konkretnych działów administracji publicznej –
normy te tworzą tzw. szczegółową część prawa administracyjnego
albo inaczej mówiąc materialne prawo administracyjne.



inny podział norm prawa administracyjnego oparty jest na kryterium
charakteru stosunku łączącego organ stosujący normę z adresem
działania.



Całość norm prawa administracyjnego można podzielić
na dwie grupy norm prawnych:



normy regulujące stosunki między organami
administracyjnymi i innymi podmiotami administracji z
jednej strony a obywatelem i osobami prawnymi z
drugiej strony: normy te dotyczą tzw. sfery
zewnętrznej kontaktów między administracją
publiczną a obywatelem.



normy regulujące stosunki, jakie zachodzą miedzy
organami a instytucjami państwowymi wzajemnie; np.:
między ministrem a podległymi mu organami. Można
zatem uznać, że normy te regulują stosunki wewnątrz
systemu administracji publicznej.

Rozgraniczenie między prawem

administracyjnym a innymi gałęziami

prawa

(prawem konstytucyjnym i cywilnym)



W przypadku prawa konstytucyjnego związki z prawem
administracyjnym są bardzo ścisłe. Prawo konstytucyjne
i prawo administracyjne należą do dziedziny prawa
publicznego. Pod względem teoretycznym prawo
konstytucyjne i administracyjne tworzą jedność,
ponieważ posługują się tymi samymi konstrukcjami,
metodami i regułami. Konstytucja jest głównym
normatywnym źródłem ustroju i działań administracji, a
także prawną podstawą nieustannego wyważania
interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną
treścią zadań wykonywanych przez administrację.



Przeważająca większość norm prawa
administracyjnego, zwłaszcza prawa
materialnego i procesowego
( postępowania administracyjnego), nie
wykazuje tak ścisłych związków z prawem
konstytucyjnym i dlatego do tej grupy
norm nie należy odnosić sformułowania, iż
stanowi ona skonkretyzowane prawo
konstytucyjne.



Najtrudniej jest odgraniczyć administrację od prawa cywilnego.
Wyrażone są nawet poglądy, że takie odgraniczenie nie jest
teoretycznie możliwe. Problem ten w doktrynie niemieckiej jest
ujmowany jako rozgraniczenie prawa publicznego od prawa
prywatnego. W doktrynie niemieckiej podkreśla się, że ani nauka,
ani praktyka nie wyjaśniły różnic pomiędzy prawem publicznym a
prawem prywatnym. Pojawiło się od 20 do 30 różnych teorii, które
można ująć w trzy grupy:



według teorii interesu, wywodzącej się z prawa rzymskiego, prawo
publiczne służy interesowi publicznemu, natomiast prawo
prywatne urzeczywistnia interesy prywatne.



teoria podporządkowania jako kryterium rozgraniczenia przyjmuje
charakter stosunku prawnego. Gdy występuje stosunek prawnej
nadrzędności państwa i podrzędności obywatela, to wtedy mamy
do czynienia z prawem publicznym, a gdy zaś pozycja stron
stosunku prawnego jest równa to wtedy chodzi o prawo prywatne.



teoria podmiotu – inaczej teoria praw specjalnych do prawa
publicznego należą normy prawne, które uprawniają lub
zobowiązują podmioty dysponujące władztwem państwowym; zaś
normy prawne, które mogą uprawniać lub zobowiązywać każdego
należą do prawa prywatnego.

Stosunek
administracyjno-prawny



Stosunek administracyjno-prawny – gdy
podmiot administracji występuje wobec
innego podmiotu np. obywatela, wówczas
nawiązuje się z tym podmiotem stosunek
prawy. Stosunki miedzy państwem, a
obywatelami i innymi podmiotami oparte
są na normach prawa administracyjnego i
dlatego te stosunki nazywa się stosunkami
administracyjno-prawnymi.

Elementy składowe stosunku

administracyjnego:



Podmioty stosunku – podmiotami stosunku są zawsze z jednej strony organ
(podmiot) administracji upoważniony do żądania określonego zachowania się albo
świadczenia i podmiot (osoba fizyczna, prawna, jednostka organizacyjna), do
którego skierowany jest nakaz, zakaz lub który żąda określonego zachowania się
organu administracji. Mówiąc inaczej podmiotami stosunku administracyjno –
prawnego są dwie kategorie: podmiotów administracji oraz podmiotu
administrowanego.



Przedmiot stosunku – leży zawsze w sferze prawem określonych zachowań
administracji publicznej. Jest on objęty kompetencją jednego z podmiotów
administracji. Można również powiedzieć że przedmiotem stosunku są rzeczy lub
zachowania ludzi.



Treść stosunku administracyjno – prawnego – są wyznaczone prawem
administracyjnym obowiązki i uprawnienia – które, będące treścią stosunku
administracyjno prawnego, mogą polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu.
O tym jakie obowiązki mogą być nałożone i jakie uprawnienia mogą być przyznane,
przesądzają przepisy prawa materialnego. Nie może być tu dowolności. Treścią
można również nazwać obowiązki lub możliwości określonego działania, znoszenia
określonych stanów lub zaniechania wynikające bezpośrednio z powinności lub
uprawnień uczestników stosunku administracyjno – prawnego.



Układ prawnej zależności między podmiotami
stosunku administracyjno – prawnego – w odróżnieniu
od stosunków cywilnoprawnych, w których występuje
równość wszystkich stron stosunku, w stosunkach
administracyjno – prawnych ta równość jest zatarta.
Ponieważ jeden z podmiotów reprezentuje władztwo
państwowe. Ta nierównoważność podmiotów stosunków
administracyjno prawnych wynika stąd, że prawo przyznaje
jednemu z uczestników tego stosunku (organowi
administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o
sprawie w sposób wiążący innych uczestników stosunku. W
ten sposób organ administracyjny w pewnej mierze
decyduje (orzeka) w swojej sprawie [wbrew – nikt nie jest
właściwym sędzią we własnej sprawie].



 

Nawiązanie stosunku

administracyjnego



Stosunek administracyjno-prawny może być
nawiązany z mocy samej ustawy, w drodze aktu
administracyjnego bądź umowy administracyjnej oraz
wyniku działań faktycznych. Z mocy samej ustawy
powstają prawa i obowiązki w sferze podatkowej,
obowiązku szkolnego, uczestników ruchu drogowego,
itp. Często stosunek administracyjno-prawny
powstaje w wyniku konkretyzacji uprawnień i
obowiązków w drodze aktu administracyjnego; np.
wydanie decyzji na mocy której można odroczyć
obowiązek szkolny, czy też wyrażenie zgody na
wcześniejsze przyjęcie dziecka do szkoły.



Kodeks postępowania administracyjnego
stanowi, że strony o spornych interesach
mogą zawrzeć ugodę administracyjną,
która – po jej zatwierdzeniu przez organ
administracyjny – wywiera takie same
skutki jak decyzja administracyjna.
Zarówno umowa publiczno-prawa, jak i
ugoda administracyjna powodują
nawiązanie stosunku administracyjno-
prawnego.



Stosunek administracyjno-prawny może
zostać nawiązany na skutek działania
faktycznego, np.: gdy przez sam fakt
dopuszczenia do korzystania z gminnego
urządzenia publicznego powstaje stosunek
prawny z uprawnieniami i obowiązkami
gminy oraz osoby korzystającej.

Rodzaje stosunków

administracyjnoprawnych



stosunki administracyjno-prawne związane
z postępowaniem administracyjnym



stosunki administracyjno-prawne
związane postępowaniem przed sądem
administracyjnym.

Rodzaje stosunków

administracyjnoprawnych



Stosunki jednorazowe, np.: okazania dokumentu –
czyli wygasają przez wykonanie obowiązku.



Stosunki trwałe - mają w praktyce większe
znaczenie prawne. Mogą one być związane z :



prawami osobowymi, jak np. z obowiązkiem
szkolnym, obowiązkiem zasadniczej służby
wojskowej, bądź służby zastępczej, itp.



prawami majątkowymi, jak np.: ze stałymi
świadczeniami pomocy społecznej, z obowiązkiem
podatkowym itp.;



korzystaniem z zakładów użyteczności publicznej.



W związku ze sprawowaniem nadzoru
występują, między organem nadzoru
a podmiotem nadzorowanym, stosunki
nadzoru, a w toku przymusowego
wykonania obowiązków administracyjno-
prawnych – stosunki egzekucyjne,
nawiązywane między organem
egzekucyjnym a zobowiązanym i
wierzycielem.

Źródła prawa

administracyjnego

W systemie źródeł prawa można wyróżnić pewne grupy

źródeł:



źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa,



źródła prawa stanowione przez organy terenowe.

Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:



źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87
Konstytucji);



źródła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji)



W myśl art. 87 Konstytucji, przyjęto zamknięty system
źródeł prawa o powszechnie obowiązującym charakterze.
Źródłami takiego prawa są: Konstytucja, ustawy,
ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i
akty prawa miejscowego.

KONSTYTUCJA



Konstytucja jest najwyższym prawem RP, a jej przepisy
stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi
inaczej (art. 8). Konstytucja określa, że ustrój
Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze
władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i sadowniczej
(art. 10 ust. 1). Przepis art. 10 Konstytucji nawiązuje do
przyjętej również przed rządem ustawy konstytucyjnej z 17
października 1992 o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o
samorządzie terytorialnym (tzw. małej konstytucji) zasady
trójpodziału władzy państwowej, z tym że akcentuje
konieczność zachowania między nimi równowagi, przez co
należy rozumieć wyznaczenie stosownych zakresów
kompetencji organom poszczególnych władz.

KONSTYTUCJA



Szczególne znaczenie ma art. 2 konstytucji
stanowiący że Rzeczpospolita jest
demokratycznym państwem prawnym,
urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej oraz art. 7, według którego organy
władzy publicznej działają na podstawie
i w granicach prawa. Konstytucja określa
kompetencje Prezydenta RP, Rady Ministrów,
Prezesa Rady Ministrów oraz ustala pozycję
ministrów i innych członków rządu oraz
wojewodów i samorządu terytorialnego w
systemie organizacji państwa.



Konstytucja nie określa jednostek zasadniczego
podziału terytorialnego państwa. W art. 15
stanowi jednak, że:



ustrój terytorialny RP zapewnia
decentralizacje władzy publicznej.



zasadniczy podział terytorialny państwa
uwzględniający więzi społeczne,
gospodarcze lub kulturowe i zapewniający
jednostkom terytorialnym zdolność
wykonywania zadań publicznych określa
ustawa.



Konstytucja przesądza natomiast o istnieniu
samorządu terytorialnego. Według art. 16
Konstytucji „ogół mieszkańców jednostek
zasadniczego podziału terytorialnego stanowi
z mocy prawa wspólnotę samorządową”.



Art. 17 Konstytucji przewiduje, że: ”w drodze
ustawy można tworzyć samorządy zawodowe,
reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania
publicznego i sprawujące pieczę nad należytym
wykonaniem tych zawodów w granicach interesu
publicznego i dla jego ochrony” (ust 1). W drodze
ustawy można tworzyć inne rodzaje samorządu.



Na podstawie Konstytucji nauka prawa
konstytucyjnego wyodrębniła i zdefiniowała zasady
ustroju Rzeczypospolitej:



Zasadę suwerenności Narodu



Zasadę niepodległości i suwerenności Państwa



Zasadę demokratycznego państwa prawnego



Zasadę hierarchicznego systemu źródeł prawa



Zasadę społeczeństwa obywatelskiego



Zasadę podziału władz



Zasadę społecznej gospodarki rynkowej



Zasadę przyrodzonej godności człowieka

Umowy międzynarodowe



Konstytucja z 1997 r. jest pierwszą polską
konstytucją, która reguluje zagadnienia
skuteczności norm prawa międzynarodowego w
polskim prawie wewnętrznym, a więc również
prawie administracyjnym. O tej kwestii przesądza
art. 2 Konstytucji stanowiący, że Polska jest
demokratycznym państwem prawnym oraz art. 9
według którego „Rzeczpospolita Polska
przestrzega wiążącego ją prawa
międzynarodowego”. Szerzej zaś kwestia ta
została uregulowana w art. 87 – 91 Konstytucji, w
rozdziale „Źródła prawa”.



Art. 87 ust 1 Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy
międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie
obowiązującego. Według art. 91 ust 1 ratyfikowana
umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku
Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego
porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana chyba
że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.



Ratyfikacja – jest to akt urzędowy polegający na
potwierdzeniu przez państwo wobec pozostałych stron
umowy, że bierze na siebie wynikające z niej obowiązki i
uprawnienia. Winczorek przedstawia w zasadzie dwa
rodzaje ratyfikowanej umowy międzynarodowej:
ratyfikacja zwykła i kwalifikowana.



Ratyfikacja zwykła – jest to ratyfikacja w związku
z którą nie jest wymagana zgoda wyrażona w
ustawie. Tryb tej ratyfikacji jest następujący: po
pierwsze Prezes RM zawiadamia Sejmową
Komisję Spraw Zagranicznych (SKSZ), która
informuje go czy przyjmuje owe zawiadomienie co
skutkuje możliwością przedłożenia danej umowy
do ratyfikacji przez Prezydenta RP. Po drugie jeżeli
SKSZ nie przyjmie zawiadomienia, sprawozdanie z
zastrzeżeniami jest przedstawiane Sejmowi.
Wówczas sejm decyduje w jakim trybie dana
ratyfikacja zostanie przeprowadzona.



Ratyfikacja kwalifikowana – jest to ratyfikacja w związku z którą jest wymagana
zgoda w ustawie, ratyfikacja ta ma zastosowanie w sprawach o których mowa w
art. 89 Konstytucji, w tym przypadku stosuje się tryb uchwalenia ustawy
zwykłej, gdzie jest możliwe weto prezydenta lub skierowanie danego projektu
przed podpisaniem do TK. Szczególnym rodzajem ratyfikacji kwalifikowanej jest
ratyfikacja dotycząca spraw zawartych w art. 90 ust 1. (przykładem takiej
umowy jest traktat akcesyjny Polski do UE), w stosunku do powyższego art.,
stosowane są dwa tryby zaakceptowania danej umowy. Pierwszym jest to ustawa
podjęta przez Sejm i Senat bezwzględną większością 2/3 głosów w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby posłów i senatorów. Drugim trybem jest w
myśl art. 90 ust3 i art. 125 Konstytucji); tryb ten polega na przeprowadzeniu
referendum, jego wynik jest wiążący jeżeli weźmie w nim udział więcej niż
połowa obywateli uprawnionych do głosowania. Tryb ten ma szczególną moc
ponieważ Prezydent nie może odmówić podpisania umowy jeżeli została
wyrażona w sposób prawidłowy zgoda Narodu. Jeżeli umowa ratyfikowana
została przyjęta za zgodą ustawy lub w drodze referendum uznaje się że ma
pierwszeństwo przed ustawą, natomiast jest wymagana sytuacja kiedy ustawy
nie da się z daną umową pogodzić (art. 91ust 2).



Istnieją umowy międzynarodowe
zatwierdzane przez RM oraz umowy
resortowe, które nie wymagają ratyfikacji
(art. 146 ust. 4 pkt 10). Konstytucja nie
określa jednak stosunku umów nie
ratyfikowanych do prawa wewnętrznego.



Ustawa z 14 kwietnia 2000 o umowach
międzynarodowych (Dz. U. 00.39.443).
Ustawa ta wyróżnia: umowy ratyfikowane i
umowy nie podlegające ratyfikacji.



Umowy nie podlegające ratyfikacji wymagają
zatwierdzenia przez RM; równoznaczne jest
udzielenie przez RM zgody na podpisanie
umowy międzynarodowej. Zgodę tą może
uzyskać minister kierujący działem
administracji rządowej właściwy do spraw
których dot. umowa międzynarodowa.



Akty prawa wspólnotowego nie wymagają ratyfikacji przez kraje
członkowskie. Prawo wspólnotowe nie może być uchylane przez
kraje wspólnoty. Prawo to tworzy swoisty system prawny, ponieważ
wypływa z autonomicznego źródła prawa jakim jest wspólnota
europejska. Prawo europejskie nie jest składnikiem prawa ale z
nim współgra i jest stosowane w stosunkach wewnętrznych.
Porządek prawny wewnętrzny i porządek praw europejskich w
pewnych sytuacjach może dojść pomiędzy nimi do kolizji. Zasada
prymatu prawa europejskiego, mówi że żaden przepis prawa
wewnętrznego, nie ma pierwszeństwa przed prawem
wspólnotowym. Trybunał Stanu stwierdził, że prawo wspólnotowe
ma pierwszeństwo nawet przed zasadami konstytucyjnymi.



Zasada prymatu prawa europejskiego – polega na tym, że żaden
sąd czy urząd nie stosuje prawa wewnętrznego, które koliduje w
konkretnym przypadku z unormowaniami prawa wspólnotowego.
Jest to prymat w zastosowaniu, a nie prymat w ważności prawa
europejskiego. Prawo europejskie nie uchyla ale eliminuje
zastosowanie prawa wewnętrznego w konkretnym przypadku.



Przyjęto, że wspólnota ma wyłączne kompetencje prawodawcze w
dziedzinie polityki handlowej i celnej. Państwa członkowskie nie
mogą podejmować w tej dziedzinie żadnej aktywności.

RODZAJE AKTÓW

PRAWA MIEJSCOWEGO



Na podstawie przepisów uprawniających terenowe organy
administracji publicznej do stanowienia aktów prawa
miejscowego można wyróżnić:



akty zawierające statuty – wśród statusów szczególną
pozycję należy przypisać statutom samorządów
terytorialnych, a więc gmina powiat i województwo



akty zawierające przepisy wykonawcze, tj. akty
wydawane na podstawie upoważnień szczegółowych



przepisy porządkowe, wydawane na podstawie
upoważnień generalnych.

AD.1



Statut województwa określa ustrój województwa jako jednostki
samorządu terytorialnego (art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie
województwa). Uchwalenie statutu województwa należy do
wyłącznej właściwości sejmiku województwa art. 18 ww. ustawy,
ale wymaga on uzgodnienie z Prezesem Rady Ministrów. Ustawa
nie określa, jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia
ewentualnego sporu między sejmikiem województwa a Prezesem
RM co do treści statutu województwa. Statut i jego zmiany
podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz
Monitorze Polski. W statucie powinny się znaleźć przepisy
dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów
samorządu województwa, przepisy określające stosunki
województwa z innymi podmiotami, w tym z jednostkami
lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa.
Statut powinien regulować sprawy zasadnicze dla ustroju
województwa.

AD. 1.



Statut powiatu – stanowi o ustroju powiatu. Uchwalenie statutu
powiatu należy do wyłącznej właściwości rady powiatu. Starosta
jest zobowiązany uchwalony statut przekazać wojewodzie w ciągu
7 dni od dnia jego uchwalenia. Statut określa ustrój powiatu; jest
najważniejszym aktem prawa miejscowego stanowionym przez
radę powiatu. Do spraw, które obligatoryjnie musi regulować statut
powiatu należy organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i
komisji powoływanych przez radę, a także zasad tworzenia klubów
radnych, jak i organizacji wewnętrznych oraz tryb pracy zarządu
powiatu. W celu wspólnego wykonania zadań publicznych powiaty
mogą tworzyć związki z innymi powiatami. Utworzenie związku
wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych
powiatów bezwzględną większością głosów ustawowego składu
rady powiatu. Związek powiatów nabywa osobowość prawną po
zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Rejestr związków
powiatów prowadzi minister do spraw administracji publicznej.

AD. 1



Statut gminy – statut ten określa organizację
wewnętrzną rady i jej organów, zasady tworzenia
jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 ustawy o
samorządzie gminnym) W statucie gminy mogę się
również znaleźć sprawy dotyczące m.in.: wewnętrznego
ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; organizacji
urzędów i instytucji gminnych; zasad zarządu mieniem
gminy; zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i
urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust 2).
Uchwalenie statutu gminy należy do wyłącznej
właściwości rady gminy art. 18 ust 2 pkt 1 ustawy o
samorządzie gminnym).



Charakter prawny statutów – w drodze regulacji statutowej jednostki
samorządu terytorialnego mogą normować wszystkie zagadnienia
ustrojowe danej jednostki nie uregulowane w odnośnej ustawie. Statut nie
może, oczywiście, pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawowymi nie
tylko dotyczącymi samorządu terytorialnego na danym szczeblu, ale
przepisami ustaw w ogóle. Uprawnienie do wydawania statutów jest oparte
na generalnym upoważnieniu ustawowym do samodzielnego uregulowania
materii statutowej. Uprawnienia do tworzenia statutów i zakres regulacji
podlegają następującym ograniczeniom generalnym: pod względem
rzeczowym uprawnienia te ogranicza każdorazowo zakres ustawowo
określonych zadań i kompetencji osoby prawnej; pod względem
podmiotowym uprawnienia te ograniczone są do członków danej wspólnoty;
zasada wyłączności ustawowej wymaga, aby ustawodawca podejmował
istotne, szczególnie dotyczące praw podstawowych uregulowania, jak np.:
ustanowienie obowiązku korzystania z publicznych urządzeń
wodociągowych czy kanalizacyjnych. Statut wydawany jest na podstawie
generalnego upoważnienia ustawowego przy wykorzystaniu kompetencji do
samodzielnej regulacji stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia.

AD. 2



W przypadku przepisów wykonawczych musi istnieć
upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów prawa
o tym charakterze. Normy ustawowe określają przesłanki
tworzenia norm niższego rzędu, ich przedmiot, zakres i
sposób regulacji prawnej. Przykładem przepisów
wykonawczych mogą być przepisy dotyczące podatków i
opłat lokalnych, które są uchwalane odpowiednio przez
sejmik województwa (art. 18 pkt 11 ustawy), radę
powiatu (art. 12 pkt 7 ustawy) i radę gminy (art. 18 ust. 2
pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Upoważnienie
ustawowe do wydania wykonawczego aktu prawa
miejscowego powinno określić organ właściwy do
wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do
uregulowania.

AD. 3



Przepisy porządkowe mogą być wydawane na podstawie
generalnego upoważnienia zawartego w ustawach o
administracji rządowej w województwie art. 40, o
samorządzie powiatowym art. 41; o samorządzie gminnym
art. 40 ust 3 i 4. Przepisy te mogą być wydawane tylko w
zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub
innych przepisach powszechnie obowiązujących.
Wojewoda wydaje przepisy porządkowe w formie
rozporządzeń porządkowych. Akta prawa miejscowego
powiatu, a więc również przepisy porządkowe stanowi
rada powiatu w formie uchwały. Natomiast art. 42 ust 2
ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że w
przypadkach nie cierpiących zwłoki powiatowe przepisy
porządkowe może wydać zarząd powiatu.

Swoiste źródła prawa



W przypadku aktów wewnętrznych adresatem
zawartych w nim norm są podporządkowane
organowi wydającemu akt jednostki
organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek
bądź też w przypadku zakładów publicznych –
użytkownicy tych zakładów (np. uczniowie,
studenci, pacjenci).



Źródłami prawa wewnętrznego mogą być uchwały
organów kolegialnych i zarządzenia organów
monokratycznych. Akty wewnętrzne nosić mogą
różne nazwy, jak np. regulamin, instrukcja, pismo
okólne itp.



Cechą charakterystyczną aktów
wewnętrznych jest ich szczególny krąg
adresatów. Wyraźnie podkreślić należy, że
mogą one być kierowane jedynie do
podmiotów podporządkowanych
organizacyjnie i służbowo organowi
wydającemu dany akt. Aktami tymi nie można
regulować praw i obowiązków obywateli, osób
prawnych i ich organizacji, o ile nie znajdują
się oni w zależności organizacyjnej lub
służbowej do organu wydającego dany akt.



Akty wewnętrzne wydawane są bądź na
podstawie przepisów kompetencyjnych,
bądź na podstawie szczegółowych
upoważnień ustawowych.



Akty wewnętrzne poddawane są kontroli
organu nadzorującego daną jednostkę
organizacyjną. Może być wymagane
zatwierdzenie aktu wewnętrznego przez
organ nadzoru.

Akty planowania, akty budżetowe

oraz akty ustanawiających

normy techniczne.



Funkcje administracji:



inicjatywność – nie tylko
mechaniczne wykonywanie
poleceń



wykonawstwo – czyli przede
wszystkim podporządkowanie
ustawodawstwu



Funkcje administracji publicznej według
Kuleszy i Izdebskiego:



porządkowo-reglamentacyjna – czyli
porządek, ład i bezpieczeństwo zbiorowe, a
także wszechogarniająca reglamentacja.



świadcząca – państwo świadczy wszelkiego
rodzaju usługi np. bezpłatne studia, ochrona
zdrowia, opieka społeczna, infrastruktura.



właścicielska – administracja publiczna
posiada ogromny majątek. Dotyczy to też
własności samorządów. Funkcja
właścicielska musi mieć charakter aktywny
(dokupowanie, sprzedaż, dzierżawa).



a)klasyczne funkcje - policyjno-porządkujące; utrzymanie
porządku publicznego, reglamentacja dóbr i usług; utrzymanie
porządku w państwie



b) funkcje związane z odpowiedzialnością państwa za
dostarczanie dóbr i usług publicznych - państwo bierze na
siebie rolę dysponenta naszym życiem.



c) funkcja regulatora procesów ekonomicznych
zachodzących w państwie - nie ma takiego państwa które
funkcjonowałoby na zasadach wolnorynkowych, problemem
jest zakres regulacji, państwa się rozbudowują w sposób ciągły
(przynajmniej w obszarze kultury zachodu) przyrost
urzędników i agend administracyjnych, rozszerzanie pola
administracji, jeśli chodzi o sposób funkcjonowania grup i
jednostek. Coraz trudniej jest oddzielić sferę prywatną i
publiczną jednostek.



Czynnikami kształtującymi administrację publiczną
są:
ustrój państwa



środowisko, w którym administracja funkcjonuje
(poziom kultury społecznej, jakość uwarunkowań
historycznych, postęp techniczny, czynnik
normatywny, czyli obowiązujące prawo)



system prawa stanowionego (art. 7 konstytucji – w
RP organy władzy publicznej działają na podstawie i
w granicach prawa) i inicjatywy administracyjnej
(obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej



znacznie dalej idący wpływ na administrację mają
doktryny polityczne i prawne



procesy globalizacyjne i ujednolicenia w
członkowskich państwach UE.



Dziękuję za uwagę.