II SA 4156/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2004r. sprawy ze skargi Biuro Turystyczne [...] sp.j. K. na z dnia [...] września 2003r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2003 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Biura Turystycznego [...] sp.j. K. kwotę 404 (czterysta cztery) złotych tytułem wpisu sądowego oraz kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w K. przeprowadził w dniach [...]-[...] sierpnia 2002 r. kontrolę przestrzegania czasu jazdy i odpoczynku kierowców Biura Turystycznego [...] sp. j. w K., zwaną skarżącą, zgodnie z Umową Europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087).
Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 11.000 zł.
Powyższa kwota obejmuje:
1) 3000 zł za niezachowanie przez wykonującego międzynarodowy transport drogowy tzw. wykresówki z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju,
2) 2300 zł za przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego,
3) 2950 zł za zmniejszenie czasu odpoczynku dziennego, przy wy-konywaniu transportu drogowego,
4) 2750 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu pro-wadzenia, przy wykonywaniu transportu drogowego.
W następstwie odwołania skarżącej decyzją Głównego Inspekto- ra Transportu Drogowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zmieniono decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce kary w kwocie 11.000 zł zasądzono karę w kwocie 20.200 zł. I tak, Główny Inspektor Transportu Drogowego w zakresie kary pieniężnej nałożonej decyzją organu I instancji:
1) 3000 zł zaskarżoną decyzję uchylił i nałożył karę pieniężną w wysokości 6000 zł
2) 2300 zł zaskarżoną decyzję uchylił i nałożył karę pieniężną w wysokości 2600 zł
3) 2950 zł zaskarżoną decyzję uchylił i nałożył karę pieniężną w wysokości 8850 zł
4) 2750 zł zaskarżona decyzję utrzymał w mocy.
W świetle uzasadnienia tej decyzji wezwano organ pierwszej in-stancji do dostarczenia oryginałów wykresówek będących przedmiotem kontroli, które organ poddał szczegółowej analizie pod kątem zweryfi-kowania prawidłowości nałożonej kary pieniężnej.
Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego stwierdzono w odniesieniu do pkt 1) decyzji rażące różnice pomiędzy ustaleniami faktycznymi a sankcjonowaniem poszczególnych naruszeń dokonanych przez przedsiębiorcę. Mianowicie, kierowcy posługiwali się jedną wy-kresówką, co przyjęto za podstawę do nałożenia kary pieniężnej za nie-przestrzeganie czasu pracy, zapominając o obowiązku dysponowania przez każdego z kierowców indywidualną wykresówką, co sankcjono-wane jest karą pieniężną w kwocie po 500 zł. Zatem, należało w pkt 1) ustalić karę pieniężną w kwocie 6000 zł.
Odnośnie pktu 2) i 3) decyzji pierwszoinstancyjnej w ocenie or- ganu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał nałożenie wyższych kar pieniężnych, co stanowiło podstawę do odpo-wiedniej zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej.
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej in- stancji rażąco naruszała art. 139 k.p.a., wobec czego nie obowiązywał tutaj zakaz reformationis in peius.
Jako podstawę prawną do nałożenia wspomnianych wyżej kar pieniężnych wskazano przepis art. 92 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), stosownie do którego, kto wykonuje transport drogowy lub prze- wóz na potrzeby własne nie przestrzegając przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców oraz nie posiadając zapisów urządzenia reje-strującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju pod- lega karze pieniężnej. W kwestii wysokości kar pieniężnych wskazano na lp. 10.1, 10.3, 10.5 i 10.10 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pienięż- nych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). Ponadto, jako podstawę do nałożenia kar pieniężnych, powołano przepisy umowy AETR, a mianowicie: art. 6 ust. 1; art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 3.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej, kwestionuj- jącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji opartej na umowie AERT. Wzięto pod uwagę fakt ratyfikowania tej umowy międzynarodowej i jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Nie zgodzono się również ze stanowi-skiem skarżącej, że dopiero wejście w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354), co miało
miejsce po dacie wykonywania spornych przewozów, mogło stanowić podstawę prawną dla penalizowania wspomnianych wykroczeń.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka podnosi brak podstaw prawnych dla oparcia zaskarżonej decyzji na przepisach umowy AETR. Zarzuca także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 139 k.p.a. Podnosi również naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 pkt 10 i pkt 13, art. 56 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a także nieznajdujące podstawy prawnej zastosowanie przepisów za-łącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999) w związku z art. 91 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 91 ust. 2 i art. 89 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 22 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie:
ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów admini-stracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające usta- wę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.
Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają roz-poznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na pod- stawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontro- la aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami pro-cesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryte- riów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja na- rusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności zachodzi potrzeba zajęcia stanowiska w przedmiocie zarzutu skarżącej co do braku podstaw prawnych dla opar- cia zaskarżonej decyzji na postanowieniach umowy AETR. Według skarżącej wspomniana umowa nie odpowiadała konstytucyjnym wy-mogom dla jej bezpośredniego zastosowania w stosunku do przedsię-biorców.
Powyższa umowa międzynarodowa została ratyfikowana pod rządem Konstytucji RP i opublikowana przez Prezydenta RP w Dz. U. z dnia 24 listopada 1999 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 1086). Ratyfikacja tej umowy nie była poprzedzona uprzednią zgodą Sejmu wyrażoną w usta- wie (por. art. 89 ust. 1 Konstytucji RP). Przyjąć zatem należy, iż adre-satem tej umowy były właściwe organy konstytucyjne obowiązane do wprowadzenia jej postanowień w życie w formie ustawy. Natomiast wy-nikające z tej umowy obowiązki ciążące na przedsiębiorcach przewo-zowych, jakkolwiek niewątpliwie słuszne z uwagi na względy bezpie-czeństwa ruchu drogowego, nie mogły być na podstawie odpowiednich przepisów tej umowy bezpośrednio egzekwowane od przedsiębiorców. Umowa AETR wprowadza bowiem ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Wolność ta może być ograniczona tylko przepisami ustawy (art. 22 Konstytucji RP). Nie może zaś być ograniczona umo- wami międzynarodowymi wprowadzonymi do krajowego porządku prawnego na podstawie art. 89 ust. 2 Konstytucji RP. Umowa AETR nie może być uzasadnieniem prawnym dla nakładania na przedsiębior- ców kar pieniężnych.
Na znaczenie prawne ratyfikacji umowy międzynarodowej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie wskazuje przepis art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, odnoszący się do umów ratyfikowanych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw przed wejściem w życie Konstytucji RP. Przepis
ten jednakże nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ratyfika- cja umowy AETR miała miejsce pod rządem nowej konstytucji.
Dodać należy, iż zgodnie z art. 91 pkt 1 Konstytucji RP ratyfi- kowana umowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw staje się częścią krajowego porządku prawnego. Jednakże, jak podkreśla się w piśmie-nictwie, do stosowania norm prawa międzynarodowego w prawie kra-jowym nie wystarcza samo wprowadzenie ich do systemu, gdyż muszą być one dodatkowo tak sformułowane, aby można było je stosować i przestrzegać oraz egzekwować (por. Małgorzata Masternak-Kubiak, Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej, Zakamycze, 2003 r. str. 232 i 233 ). W art. 10 ust.1 AETR umawiające się strony wyraźnie postanowiły, że każda z nich zarządzi na swoim terytorium instalowanie i używanie przyrządu kontrolnego o określonych w tym przepisie wymaganiach. Przepis art. 10 ust. 1, 2 i 3 stanowi jedną normę prawną, wyraz woli umawiających się stron umowy wprowadzenia na swoim terytorium określonego roz-wiązania, tj. wprowadzenia obowiązku instalowania i używania w określony sposób przyrządu kontrolnego, w tym też tzw. wykresówek. Nie jest możliwe rozdzielanie przepisów jednej normy przez przyzna- nie jednej charakteru samowykonalnego o skutku natychmiastowym, a innej charakteru wymagającego wykonania.
Nie stanowi wykonania art. 10 umowy AETR rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbęd- nego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432 ze zm.) wprowadzające, za- nim weszła do polskiego porządku prawnego umowa AETR, obowią- zek wyposażania pojazdów w tachograf. Obowiązek przechowywania wykresówek przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawiania na żądania służb kontrolnych, o którym stanowi art. 10 ust. 3 umowy AETR, związany został z obowiązkiem instalowania i używania przyrządów kontrolnych spełniających wymogi art. 10 ust.1, który to obowiązek każda z umawiających się stron miała wprowadzić na swoim terytorium w czasie przez siebie wybranym. W Polsce, obo-wiązek kontrolowania okresów prowadzenia pojazdu, czasu trwania innej pracy oraz okresu wypoczynku na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego wprowadziła cytowana ustawa o czasie pracy kierowców. Również mocą tej ustawy wprowadzony został obowiązek przechowy-wania zapisów z przyrządów kontrolnych i udostępniania ich na żąda- nie osoby uprawnionej do kontroli. Dla przedsiębiorców wymagania te
stały się wiążące z dniem 1 października 2002 r. Natomiast nieprawi-dłowości zarzucane skarżącej spółce miały miejsce przed tą datą.
Podzielić również należy zarzuty skarżącej co do naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów art. 92 ust. 1 pkt 10 i pkt 13 oraz art. 56 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a także postanowień załącznika do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wy-sokości kar pieniężnych w transporcie drogowym w związku z art. 91 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy art. 92 ust. 1 pkt 10 i pkt 13 ustawy o transporcie drogowym nie zawierały wyraźnego skon-kretyzowania obowiązków przedsiębiorców w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców. Skonkretyzowania tych obowiązków nie mógł więc skutecznie dokonać Minister Infrastruktury, penalizując je karami pieniężnymi w powołanym wyżej rozporządzeniu. Innymi słowy, w świetle art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym Minister Infra-struktury mógł jedynie ustalić kary pieniężne za naruszenie konkret- nych obowiązków przewidzianych przepisami ustawy, nie zaś przykła-dowo przewidzianych w umowie AETR. Ponadto, przepis art. 56 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnia inspektora do pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami tej ustawy oraz przepisami o drogach publicznych.
W zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia art. 139 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Podwyższenie przez organ odwoławczy kar pieniężnych na podstawie powołanego wyżej przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja or- ganu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes spo-łeczny. W świetle wykształconego orzecznictwa rażące naruszenie prawa to takie, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, zaś skutki tych naruszeń są nie do pogodzenia w ramach prawo-rządnego państwa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99; LEX nr 51249). Za podstawę dla zastosowania art. 139 k.p.a. trudno przykładowo uznać ustalenie organu odwo- ławczego, w oparciu o analizę materiałów z kontroli, iż kierowca pro-wadził pojazd przez 9 godzin i 15 minut, nie zaś 8 godzin, co w rezul- tacie skutkowało nałożenie przez organ odwoławczy odpowiednio wyższej kary pieniężnej, z powołaniem się na 139 k.p.a. (str. 7-8 decy- zji).
W tym stanie zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy de-cyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a.
Na podstawie art. 152 p.s.a. stwierdzono, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.