Fundusze strukturalne UE

dr Ewa Kasperska

Wykład 3. Ewolucja polityki strukturalnej UE

Dziewiątego maja 1950 r. francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman po

raz pierwszy przedstawił opinii publicznej pomysły, które stały się zalążkiem Unii

Europejskiej.

„Istnienie” dzisiejszej Unii Europejskiej było dziełem: Belgii, Francji, Holandii,

Luksemburga, Republiki Federalnej Niemiec i Włoch. Były to kraje założycielskie

Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (1952) przekształconej w EWG, potem we Wspólnotę

Europejską (1958), a w końcu w UE (1993).

Potrzeba prowadzenia wewnątrz Unii Europejskiej polityki regionalnej była

konsekwencją dużego zróżnicowania stopnia rozwoju społecznego i gospodarczego

poszczególnych krajów członkowskich Unii oraz istnienia jeszcze większych dysproporcji

rozwojowych pomiędzy ich regionami.

Dysproporcje te miały często charakter strukturalny, wynikający z:

peryferyjnego położenia regionu,

trudnych warunków klimatycznych i geograficznych,

niedostatecznie rozwiniętej infrastruktury,

niekorzystnej struktury gospodarki (z dominacją rolnictwa),

niskiego poziomu kwalifikacji zawodowych ludności

dominacji w regionie przemysłu schyłkowego (górnictwo węgla, hutnictwo stali,

przemysł tekstylny i stoczniowy). itp.

Przezwyciężenie zacofania strukturalnego jest rzeczą trudną, kosztowną i wymagającą

zwykle długiego czasu, zaś chronienie regionów przed konsekwencjami upadku tradycyjnych

gałęzi przemysłu wiąże się z dużymi nakładami inwestycyjnymi i potrzebą

przekwalifikowania siły roboczej. Poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej

(szczególnie tych biedniejszych) nie stać było (i jest) na konsekwentne i skuteczne

realizowanie takich zadań, toteż - mimo że polityka regionalna pozostaje zasadniczo w gestii

indywidualnych rządów - istnieje potrzeba wspólnego działania na szczeblu wspólnotowym.

Potrzeba prowadzenia polityki regionalnej i strukturalnej Unii Europejskiej jest

determinowana utworzeniem jednolitego rynku europejskiego, w ramach którego regiony

strukturalnie słabsze lub o podupadającym przemyśle znalazły się w sytuacji niekorzystnej

i mogłyby nie sprostać w pełni swobodnej konkurencji ze strony regionów bogatszych.

Ewolucja polityki regionalnej

W Traktacie Rzymskim z 1957 r. powołującym EWG, polityka regionalna została

potraktowana dość ogólnikowo - w preambule państwa członkowskie zapisały, że należy

"zjednoczyć gospodarkę narodową i wspierać jej harmonijny rozwój, zmniejszając różnice

pomiędzy poszczególnymi obszarami", jednak w praktyce polityka regionalna Wspólnoty

koncentrowała się na koordynowaniu polityki regionalnej państw członkowskich, mając na

względzie ochronę przed ewentualnymi wypaczeniami swobody konkurencji.

Celem Traktatu było tworzenie nie zakłóconych interwencją władzy publicznej, „zdrowych”

warunków konkurencji i zniesienie jakichkolwiek form protekcjonizmu.

Sam fakt utworzenia wspólnego rynku, dzięki swobodnemu przepływowi czynników

produkcji powinien był (według pomysłodawców) zapewniać równomierny rozwój na

obszarze całego ugrupowania. Zaowocowało to zakazem udzielania przez władze publiczne

wszelkiej – w tym regionalnej, pomocy.

W ramach wyjątków zezwolono jedynie na interwencję państw członkowskich w

zakresie rozwoju regionalnego w odniesieniu do obszaru własnego kraju, z zastrzeżeniem, iż

nie może ona zniekształcać warunków wolnej konkurencji.

Za zgodną z regułami Wspólnego Rynku uznano przede wszystkim pomoc przeznaczoną na

rozwój gospodarczy regionów, w których:

poziom życia był nienormalnie niski,

występowało niedostateczne zatrudnienie,

dodatkowo - wsparcie dla wschodnich, przygranicznych regionów RFN, znajdujących

się w szczególnie niekorzystnej sytuacji ze względu na podział Niemiec.

Na mocy Traktatu o EWG utworzono 1 stycznia 1958 r. Europejski Bank

Inwestycyjny. Jego działalność miała przyczyniać się do podnoszenia poziomu regionów

słabiej rozwiniętych, tworzenia nowych i modernizacji istniejących przedsiębiorstw oraz do

realizacji projektów posiadających znaczenie dla wielu państw członkowskich.

Bank wspierał rozwój regionalny za pomocą udzielania poręczeń, pożyczek, dzięki zasobom

własnym oraz środkom finansowym zdobywanym na rynkach kapitałowych.

Do pierwszego przełomu w rozwijaniu polityki regionalnej doszło w 1968 r., kiedy to

przy okazji fuzji organów wykonawczych Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej

Wspólnoty Gospodarczej i Euroatomu utworzono w ramach Komisji Europejskiej Dyrekcję

Generalną ds. Polityki Regionalnej.

Cztery lata później, w 1972 roku postanowiono zapewnić dla celów polityki

regionalnej odpowiednie środki finansowe. Nadano wówczas wymiar regionalny dwóm

funduszom budżetowym:

Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (European Social Fund - EFS),

Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej ( European Agriculture

Guidance and Guarantee Fund - EAGGF),

oraz ustalono zasady utworzenia specjalnego funduszu regionalnego:

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (European Regional Develpment

Fund - ERDF).

Jego podstawowym celem było: „neutralizowanie regionalnych nierównowag

wewnątrz Wspólnot wynikających w szczególności z dominacji rolnictwa, zmian w

przemyśle i strukturalnego bezrobocia”.

Środki Funduszu były rozdzielane pomiędzy państwa członkowskie według systemu

kwotowego.

Przyczyną tych działań było sformułowanie w końcu lat 60-tych propozycji

dotyczących unii ekonomicznej i monetarnej, a także rozszerzenie (już w roku 1973)

Wspólnot o trzy kolejne kraje: Danię, Irlandię i Wielką Brytanię.

W początkowych latach funkcjonowania Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego, jego środki przeznaczane były wyłącznie na wspieranie polityk regionalnych,

których koncepcje, z reguły opracowywane były indywidualnie przez każde państwo

członkowskie.

W celu „uzdrowienia” tej niekorzystnej sytuacji postanowiono w 1979 roku

przeznaczać 5% budżetu funduszu na finansowanie polityki rozwoju regionalnego na

poziomie Unii Europejskiej. Finansowanie dotyczyło tzw. działań specyficznych, o

charakterze rzeczywiście wspólnotowym.

W 1981 roku nastąpiło kolejne rozszerzenie – do WE dołączyła Grecja.

Do poważniejszej zmiany zasad funkcjonowania EFRR doszło w 1985 r.

Obowiązujące kwoty krajowe w Funduszu zastąpiono widełkami interwencji, które

gwarantowały poszczególnym państwom dolną granicę udziału. Wprowadzono zarazem

zasadę programowania rozwoju regionalnego, oznaczającą odstąpienie od finansowania

pojedynczych projektów na rzecz programów inicjowanych przez Wspólnotę lub programów

krajowych, mających znaczenie dla Wspólnoty jako całości.

W 1986 r. stworzono podstawy dla nowej polityki strukturalnej Europejskiej

Wspólnoty Gospodarczej, a przede wszystkim jej polityki regionalnej. (W tym czasie jej

szeregi zasiliły dwa kolejne kraje: Hiszpania i Portugalia).

Na podstawie Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzono do Traktatu o WE

pojęcie "Spójność ekonomiczna i socjalna", które oznaczało konieczność zlikwidowania

dysproporcji i zacofania w rozwoju regionów Wspólnoty.

Wprowadzenie reformy było rezultatem obaw o dalsze pogłębianie się dysproporcji

regionalnych spowodowanych potencjalnym utworzeniem jednolitego rynku, zwłaszcza, że

kraje, które dołączyły do Unii reprezentowały poziom dużo niższy od najmniej zamożnego

przed rozszerzeniem kraju Wspólnoty - Irlandii.

W 1988 r. przeprowadzono reformę trzech Funduszy Strukturalnych (ERDF, ESF i

EAGGF), które od tego czasu miały funkcjonować w sposób skoordynowany. Zmianom tym

towarzyszyła decyzja o podwojeniu łącznego budżetu funduszy do 14,5 mld ECU w 1993 r.

Bezpośrednią przyczyną reformy funduszy strukturalnych, była perspektywa

powstania jednolitego rynku umożliwiającego swobodny przepływ dóbr, usług, kapitału i

ludności oraz związane z nią obawy o intensyfikację nierówności międzyregionalnych

spowodowanych wzrostem konkurencji.

Za podstawowe zasady polityki strukturalnej (w tym regionalnej) Wspólnoty uznano:

koncentrację środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym;

przyznanie priorytetu programom wieloletnim i działaniom strukturalnym;

oparcie selekcji regionów, którym przysługuje pomoc, na kryteriach wspólnotowych

(według NUTS);

ostateczne odstąpienie od systemu kwotowego na rzecz zasady współfinansowania;

partnerstwo: ścisła współpraca między Komisją a odpowiednimi władzami na

szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w przygotowaniu i realizacji

programów.

Komisja Europejska została też upoważniona do występowania, w ramach

określonego budżetu, z tzw. Inicjatywami Wspólnotowymi. Na tej podstawie, w latach 1989-

1993 zrealizowano 15 programów, a podobną ich liczbę, zaprojektowano na okres 1994-1999.

W 1990 roku nastąpiło zjednoczenie Niemiec, co oznaczało włączenie ziem byłej

NRD do RFN, a tym samym do Unii.

Obowiązujące zasady polityki regionalnej zostały dodatkowo ugruntowane

i rozbudowane w 1993 r, wraz z podpisaniem Traktatu z Maastricht o powołaniu do życia

Unii Europejskiej, będącej efektem wieloletniego procesu integracji politycznej, gospodarczej

i społecznej zapoczątkowanej po drugiej wojnie światowej. Nowy okres w historii UE wiązał

się z przygotowaniem ugrupowania do unii gospodarczej i walutowej. Fakt ten wpłynął na

decyzje odnośnie kolejnego podwojenia wielkości środków przyznanych czterem najmniej

zamożnym krajom: Hiszpanii, Portugalii, Grecji i Irlandii. Celem była pomoc w osiągnięciu

ustalonych w Maastricht kryteriów konwergencji, odnoszących się m. in. do poziomu inflacji,

deficytu, długu publicznego i tempa wzrostu gospodarczego.

Na mocy Traktatu utworzono Fundusz Spójności, o zakresie działania nie

regionalnym, jak w przypadku istniejących Funduszy Strukturalnych, ale krajowym.

Pomoc z Funduszu Spójności została przeznaczona na finansowanie projektów w dziedzinie

ochrony środowiska i inwestycje w infrastrukturę transportową państw, w których poziom

PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 90 %. średniej dla całej UE.

Na mocy Traktatu z Maastricht powołano też nowy organ UE - Komitet Regionów.

Jest on instytucją doradczą dla Rady UE i Komisji Europejskiej. Składa się z 222

przedstawicieli regionalnych i lokalnych osób prawnych.

Rada Europejska przedstawiła też kryteria, które musi spełniać dany kraj, aby zostać

członkiem UE:

stabilne instytucje gwarantujące demokrację, poszanowanie zasad państwa prawa

i praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę praw mniejszości;

trwała gospodarka rynkowa, jak również zdolność do przeciwstawienia się

konkurencji oraz siłom rynkowym wewnątrz Unii;

zdolność do sprostania wymogom członkostwa i gotowość do realizacji celów Unii,

posiadanie administracji publicznej, która będzie w stanie stosować prawo UE

i zarządzać nim w praktyce.

W 1995 roku do Unii dołączyły kolejne kraje: Austria, Finlandia oraz Szwecja.

Na szczycie Unii Europejskiej w Berlinie, w 1999 r., w ramach dyskusji nad

opracowaną przez Komisję Europejską "Agendą 2000" postanowiono utrzymać na lata 2000-

2006 generalne zasady polityki strukturalnej, dążąc przy tym do poprawy efektywności

wykorzystania Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. W tym celu nastąpiła

koncentracja pomocy na rzecz obszarów o największych potrzebach. Unia dążyła też do

poprawy zarządzania funduszami strukturalnymi oraz uproszczenia ich działania i metod

zarządzania. Postanowiono, że łączna wysokość środków otrzymywanych w skali roku przez

poszczególne państwa członkowskie z Funduszy Strukturalnych (łącznie z Funduszem

Spójności) nie może przekraczać 4 proc. krajowego PKB.

Cele polityki strukturalnej

Przyjęcie zasady koncentracji środków w ramach reformy Funduszy Strukturalnych z 1988 r.

doprowadziło do ograniczenia pomocy strukturalnej i regionalnej do sześciu celów:

Cel 1: wspieranie rozwoju i dostosowań strukturalnych regionów opóźnionych w rozwoju;

Cel 2: restrukturyzacja regionów, w których występuje przemysł schyłkowy;

Cel 3: zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz umożliwianie ludziom młodym i osobom

zagrożonym bezrobociem aktywnego życia zawodowego;

Cel 4: ułatwienie adaptacji pracowników do przeobrażeń zachodzących w przemyśle i do

zmian w systemie produkcji;

Cel 5a: adaptacja struktury produkcji, przetwórstwa i zbytu w sektorze rolnym;

Cel 5b: pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich;

Cel 6: rozwój słabo zaludnionych regionów północnych w krajach skandynawskich,

posiadających szczególnie trudne warunki klimatyczne.

W wyniku decyzji szczytu Unii Europejskiej w Berlinie, liczbę tych celów zmniejszono na

lata 2000-2006 do trzech.

Cel 1: wspomaganie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w

rozwoju ;

Cel 2: wspieranie ekonomicznej i społecznej konwersji regionów przeżywających trudności

strukturalne;

Cel 3: pomoc na rzecz adaptacji i modernizacji polityki oraz systemów oświaty, kształcenia

zawodowego oraz zatrudnienia.

W trakcie trwania tego okresu nastąpiło największe, jak dotąd, powiększenie obszaru Unii

Europejskiej. W 2004 roku dołączyło do struktur unijnych 8 państw: Cypr, Czechy, Estonia,

Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry, a dwa lata później Bułgaria i

Rumunia.

Obecna Unia to 27 krajów członkowskich. Jednak to nie koniec jej rozszerzania, bowiem

Chorwacja, była Jugosłowiańska Republika Macedonii oraz Turcja również kandydują do

członkowstwa w UE.