WYŻSZA SZKOŁA FINANSÓW I ZARZĄDZANIA W SIEDLCACH

WYDZIAŁ EKONOMII I ZARZĄDZANIA

Kierunek: Administracja

Specjalność: Administracja Publiczna

Renata Żych

Nr albumu 4696

Zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego

na szczeblu powiatu.

Praca licencjacka napisana

pod kierunkiem

Prof. dr hab. Stanisława Bożyka

Siedlce 2009

SPIS TREŚCI

WSTĘP

Obiektem zainteresowania niniejszej pracy jest zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego w Polsce na przykładzie powiatu. Konkretniej zaś sposobu funkcjonowania, finansowania i kontrolowania jego działań.

Celem pracy jest przedstawienie problematyki związanej z powiatem, jego miejsca w strukturze podziału administracyjnego kraju. Znaczna część pracy została poświęcona zagadnieniu przybliżania do obywatela centrum podejmowania decyzji na szczeblu powiatowym.

Na początku należałoby zdefiniować samo pojęcie samorządu, co też uczyniono w rozdziale pierwszym wychodząc od znaczenia etymologicznego rozważanego pojęcia. W tym samym rozdziale dokonano również klasyfikacji samorządu terytorialnego, tak aby wspólnotę osób zamieszkujących powiat umieścić w ramach większej struktury i przedstawić jej pozycję w państwie. Z powodu przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji ponadnarodowych odniesiono się również do pozycji samorządu terytorialnego w strukturach unijnych.

Funkcjonowaniu organów samorządu powiatowego w Polsce poświęcono rozdział drugi. Tę część rozpoczyna krótki zarys historyczny, który stał się punktem wyjścia do rozważań na temat procesu zmian, dzięki którym powstały powiaty. W rozdziale opisano również sposób w jaki funkcjonują, kto nimi zarządza i na jakiej podstawie prawnej, kto sprawuje nad nimi nadzór oraz jakie są organy wykonawcze.

Rozdział trzeci rozpoczyna definicja polityki społecznej, która umożliwia szersze zrozumienie zadań rady powiatu i starosty w jej zakresie. W tej części zawarto również opis kompetencji wyżej wymienionych organów, które umożliwiają realizację postawionych im zadań.

W rozdziale czwartym przedstawiono Specjalny Ośrodek Szkolno- Wychowawczy w Łosicach jako jednostkę podlegającą Starostwu Powiatowemu. Zostały przedstawione tu zasady funkcjonowania tej jednostki, jej finansowania, a także otrzymywane subwencje i pozyskiwane środki, które są niezbędne do umożliwienia prawidłowego funkcjonowania dzieci niepełnosprawnych w społeczeństwie.

Część ostatnia zawiera krótkie podsumowanie przedstawionych w pracy zagadnień oraz ocenę funkcjonowania samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu w Polsce.

Niniejszą pracę pisano w oparciu o literaturę naukową dostępną na rynku wydawniczym, akty prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego, materiały pozyskane z sieci Internet oraz badania i przemyślenia własne.

ROZDZIAŁ 1. POJĘCIE I ISTOTA SAMORZĄDU

1. Pojęcie samorządu

Rozważania dotyczące zakresu kompetencji samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu warto zacząć od zdefiniowania pojęcia „samorząd”. Otóż pojawiło się ono w nauce prawa administracyjnego w XIX w.. Nie jest to oczywiście dokładne określenie ram czasowych, gdyż pojęcia tego używano już wcześniej, ale dopiero w XIX w. nabrało ono charakteru prawnego i jako takie zaczęło funkcjonować gdy władza suwerena z absolutnej zaczęła się zmieniać w władzę ograniczoną prawem, tj. władzę zwierzchnią . Innymi słowy termin „samorząd” nabrał współczesnego znaczenia dopiero gdy suwerenność przeszła z rządzącego na podmiot zarządzany, tj. państwo.

Etymologicznie pojęcie „samorząd” wywodzi się z języka niemieckiego. Dzisiaj używany termin „Selbstverwaltung” jest zrostem dwóch słów: „selbstständige” i „Verwaltung”, które określały prawo gminy do samodzielnego zarządzania swoim majątkiem. Terminy „selbstständige” i „Verwaltung” w tłumaczeniu na język polski oznaczają odpowiednio: „samodzielność” i „zarząd” i, analogicznie do zrostu w języku niemieckim, w języku polskim daje to „samozarząd”, bądź po prostu „samorząd”.

Od chwili wykształcenia się instytucji samorządu była ona przedmiotem zainteresowania wielu dziedzin - prawa administracyjnego, nauki o państwie, socjologii, geopolityki, kratopolityki, itd. W ramach każdej z tych dziedzin wypracowano inne podejście do instytucji samorządu oraz podjęto próby ustalenia znaczenia terminu „samorząd” w języku polskim. Efektem tego jest wielość i niejednorodność definicji, a także niejednoznaczność pojęcia i jego niezwykła elastyczność. Tak na przykład samorząd z socjologicznego punktu widzenia będzie oznaczał specyficzną sieć więzi, które wykształciły się wśród ludzi zamieszkujących dane terytorium, z naciskiem na rodzaj, charakter i siłę tych powiązań, podczas gdy geografia polityczna w definiowaniu pojęcia kładzie nacisk na zasięg i charakter tego terytorium, a kratopolityka na strukturę władzy. Najbardziej podstawowy podział samorządu przedstawia Rysunek 1.

Rysunek 1. Rodzaje samorządu

Źródło: na podstawie oficjalnej strony Wikipedii, Wolnej encyklopedii: http://pl.wikipedia.org/wiki/Samorz%C4%85d - ostatnio zmodyfikowano: 14 stycznia 2009, godz. 15:08.

Co więcej, na instytucję samorządu można spoglądać z różnych perspektyw, w zależności od przyjętej teorii. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się następujące podejścia:

• teoria naturalistyczna

• teoria państwowa

• teoria polityczna .

Teoria naturalistyczna swoimi korzeniami sięga ostatniej dekady XVIII w., a konkretniej- odnosi się do Wielkiej Rewolucji Francuskiej, która doprowadziła do głębokich zmian polityczno-społecznych i ukształtowania się poglądu niezależności samorządu od państwa. Według tej teorii gmina (samorząd) jest uznawana za strukturę starszą od państwa, a samo państwo to nic innego jak związek gmin, czyli instytucja pochodna o charakterze służebnym w stosunku do gmin. W odniesieniu do nauk współczesnych jest to teoria o charakterze historycznym.

Teoria państwowa została oparta na suwerenności państwa. Zgodnie z tą teorią państwo sprawuje władzę przy pomocy swych organów, a istnienie organów lokalnych i regionalnych nie przeczy suwerenności wewnętrznej państwa. W tym rozumieniu samorząd istnieje i posiada kompetencje do wykonywania zadań oraz te zadania realizuje z woli państwa, które na rzecz samorządu odstępuje od części swoich uprawnień.

Teoria polityczna koncentruje się nie na zależnościach prawnych, a na idei politycznej. Zwolennicy tej teorii twierdzą, że samorząd to przybliżenie centrum decyzyjnego do obywateli poprzez zezwolenie na ich udział w sprawowaniu administracji publicznej.

Pojęcie wąskie i szerokie i definicja Rabskiej.

1.2 Klasyfikacja samorządu terytorialnego

Rysunek 2. Struktura samorządu w Polsce

Źródło: P. Leszczyński, T. Snarski, Wiedza o społeczeństwie, Gdynia 2006 r., s. 82.

1.3 Samorząd terytorialny a Unia Europejska

Nie sposób pominąć fakt, że Rzeczpospolita Polska należy do wielu organizacji międzynarodowych, w tym do Unii Europejskiej. Stając się członkiem Unii Europejskiej Polska związała się prawem europejskim czyli przyjęła ciężar obowiązków z tym związanych, ale jednocześnie może korzystać także i z praw jakie ten porządek przewiduje. Tym samym Polska oddała część swoich kompetencji instytucjom i organom europejskim, nie naruszając ani nie uszczuplając poprzez to swojej suwerenności. W związku z poglądem mówiącym, że prawo europejskie stanowi odrębny, autonomiczny porządek prawny, ukształtowała się specyficzna hierarchia prawa. Wspomniana hierarchia dotyczy pierwszeństwa stosowania prawa europejskiego, co wiąże się również z pierwszeństwem obowiązywania prawa oraz rozciąga się na normy o zasadniczym znaczeniu, tj. na prawo konstytucyjne. Tym samym dotyczy bezpośrednio samorządu terytorialnego, który od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej swoje działania opiera nie tylko na prawie krajowym ale i na prawie europejskim.

Zasadą odnoszącą się wprost do samorządu terytorialnego jest zasada subsydiarności, która swoimi korzeniami sięga czasów świetności starożytnej Grecji. Popularność tej idei wzrosła jednak po II wojnie światowej w wyniku integracji europejskiej. Za prawne podstawy tej zasady można uznać działalność Rady Europy z zakresu praw człowieka, demokratyzacji, kultury i przede wszystkim samorządu lokalnego. Europejska Konwencja Praw Człowieka podpisana w 1950 roku utorowała drogę do wspólnotowej idei maksymalnego przybliżania władzy do obywatela, a Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 roku na dobre włączyła do prawa międzynarodowego publicznego ideę autonomii lokalnej Dopiero jednak dokonanie zapisów w traktatach reformujących nadało tej zasadzie rangę europejską.

Traktat z Maastricht mówi wprost:

„Artykuł A

Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku

pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi. (…)

Artykuł 3b

Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych.

W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast, z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę.

Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie.”

Powyższe artykuły w najwyższym stopniu odnoszą się do kwestii związanych z polityką regionalną, prawami samorządowymi oraz dziedziny, którą zasada subsydiarności objęta była pierwotnie, tj. ochrony środowiska. Jeżeli chodzi o najistotniejszą dla niniejszej pracy kwestię samorządu terytorialnego, to ta zasada z jednej strony paradoksalnie osłabiła, a z drugiej wzmocniła pozycję samorządów w polityce regionalnej. Oto bowiem zgodnie z zasadą podejmowania wszelkich decyzji i działań na jak najniższych szczeblach władzy samorządy przejmują część narzędzi makroekonomicznych od państwa, np. na szczeblu lokalnym i regionalnym odbywa się walka z bezrobociem poprzez działalność powiatowych urzędów pracy. Z drugiej strony systematycznie rozszerzany jest obszar polityki regionalnej w skali Wspólnoty, za który odpowiedzialna jest cała Unia Europejska, np. wyrównywanie poziomów rozwoju poszczególnych regionów poprzez dotacje unijne.

Podsumowując, można stwierdzić, że samorząd terytorialny chociaż jest tylko jednostką składową większej całości jaką jest państwo i od państwa czerpie swoje uprawnienia, tak naprawdę jest podstawowym elementem, dzięki któremu państwo może prawidłowo funkcjonować. Warto w tym miejscu odnieść się do teorii organicznej postrzegającej państwo jako organizm, którego prawidłowe funkcjonowanie jako całości zależy od prawidłowego funkcjonowania poszczególnych jego członków, w tym przypadku mniejszych części składowych jakimi są województwa, powiaty i gminy. Teorię organiczną państwa można też dostosować do realiów współczesnych i odnieść ją do całej Unii Europejskiej. W tym brzmieniu organizmem będzie Unia, a mniejszymi członami państwa członkowskie i ich części składowe, w zależności od ustroju i podziału administracyjnego będą to landy, obwody, regiony, departamenty, wspólnoty autonomiczne, województwa, powiaty, gminy, itd.

Dla lepszego zrozumienia ważności i istoty samorządu terytorialnego warto przyjrzeć się jego funkcjonowaniu i kompetencjom, co też uczyniono w dalszej części tej pracy.

ROZDZIAŁ 2. FUNKCJONOWANIE ORGANÓW SAMORZĄDU POWIATOWEGO W POLSCE

2.1 Rys historyczny

2.2 Zasady funkcjonowania

2.1.1Władze powiatu

1. Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat

2. Mienie powiatu

3. Finanse powiatu

4. Nadzór nad działalnością powiatu

5. Miasta na prawach powiatu

2.3 Organy stanowiące powiatu

2.3.1 Bezpośrednie uprawnienia powiatów

2.4 Organy wykonawcze powiatu

ROZDZIAŁ 3. ZAKRES KOMPETENCJI POWIATU

1. Zadania i kompetencje rady powiatu i starosty w zakresie polityki społecznej

Dla lepszego zrozumienia omawianego zagadnienia warto poświęcić trochę uwagi samej polityce społecznej.

2. Związki powiatów

ROZDZIAŁ 4. STATUS JEDNOSTKI BUDŻETOWEJ PODLEGŁEJ POWIATOWI (NA PRZYKŁADZIE SPECJALNEGO OŚRODKA SZKOLNO- WYCHOWAWCZEGO)

1. Zasady funkcjonowania SOSW w Łosicach

2. Zasady finansowania SOSW w Łosicach

1. Subwencje

2. Sponsoring

STRESZCZENIE

BIBLIOGRAFIA

Druki zwarte:

• Bukowski Zbigniew, Jędrzejowski Tomasz, Rączka Piotr

Ustrój samorządu terytorialnego

Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2005 r.

• Barcz Jan, redakcja

Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe

Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2002r.

• Izdebski Hubert

Samorząd terytorialny. Podstawy Ustroju i działalności

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2008 r.

• Leoński Zbigniew

Samorząd terytorialny w RP

Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1999 r.

• Leszczyński Piotr, Snarski Tomasz

Wiedza o społeczeństwie

Wydawnictwo Operon, Gdynia 2006 r.

• Janicka Danuta

Historia społeczna i polityczna europy. Wykład dla studentów europeistyki

Wydawnictwo Akademickie Plus, Warszawa 2007 r.

• Nowacka Ewa J.

Polski samorząd terytorialny

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006

• Panejko Jerzy

Geneza i podstawy samorządu europejskiego

Paryż 1926, reprint Wydawnictwo Przemiany, Warszawa 1990 r.

• Spencer Herbert

Jednostka wobec państwa

Wydawnictwo Liber, Warszawa 2002 r.

Strony internetowe:

• Oficjalna strona Wikipedii, Wolnej encyklopedii

http://pl.wikipedia.org - ostatnio zmodyfikowano: 5 lutego 2009, godz. 00:27

Tekst udostępniany na licencji GNU Free Documentation License

• Oficjalna strona Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

http://www.mswia.gov.pl - ostatnio zmodyfikowano: 6 lutego 2009

Tekst udostępniany przez Wydział Komunikacji i Promocji MSWiA

Akty prawne:

• Traktat o Unii Europejskiej

Podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht (Holandia)

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

Uchwalona 2 kwietnia 1997 r.

• Ustawa o samorządzie powiatowym

Z dnia 5 czerwca 1998 r.

SPIS RYSUNKÓW I TABEL

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora Toruń 2005 r., str. 27.

J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, Wyd. Przemiany, reprint Warszawa 1990 r., s. 9-10.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2005 r., str. 28.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., s. 29-30.

D. Janicka, Historia społeczna i polityczna europy. Wykład dla studentów europeistyki, Wyd. Akademickie Plus Warszawa 2007 r., s.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2005 r., s. 29-30.

Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Red. J. Barcz, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2002 r., s.52-56, 60-63.

Traktat o Unii Europejskiej, 7 lutego 1992 r. , Maastricht

H. Spencer, Jednostka wobec państwa, Wyd. Liber, Warszawa 2002 r., str. 180-182.

2

Organy uchwałodawczo - kontrolne

Organy wykonawcze

Samorząd wojewódzki

Samorząd powiatowy

Samorząd gminny

Sejmik wojewódzki

Zarząd powiatu

Zarząd województwa

Rada

powiatu

Rada

gminy

Wójt (burmistrz, prezydent)

Elektorat

wybór

wybór

wybór

wybór

SAMORZĄD

Terytorialny - organizacja osób zamieszkujących dany obszar

Funkcjonalny - organizacja osób ze względu na funkcję więzi pomiędzy nimi

np. powiat

np. samorząd akademicki

Oparty na substracie majątkowym

Oparty na substracie osobowym

np. fundacja

np. samorząd zawodowy

---