System polityczny UE
Integracja europejska wytworzyła zestaw instytucji rządzenia składających się na wielopoziomowy system polityczny. Aktorami tego systemu, obok unijnych organów ponadnarodowych są rządy państw członkowskich, partie polityczne posiadające swoje narodowe i transnarodowe struktury, liczne grupy interesów, europejscy wyborcy. Ich siła i znaczenie nie są jednakowe, ale wzajemne zależności, oddziaływania, wywieranie wpływu sprawiają, że system polityczny UE utrzymuje równowagę.
Koncepcja systemu politycznego Eastona
Życie polityczne nie istnieje w próżni i podlega oddziaływaniom zróżnicowania środowiska.
Życie polityczne tworzy system otwarty na oddziaływania, który równocześnie jest zdolny do reagowania na zakłócenia powstające w otoczeniu i adaptowaniu się do warunków, w jakich działa.
Podstawowym źródłem energii niezbędnym do rozwoju systemu politycznego są wkłady otoczenia, które przybierają postać żądań i/lub poparć; te pierwsze uruchamiają ośrodki decyzyjne do działania, drugie zapewniają systemowi zasoby konieczne do jego funkcjonowania.
Podstawowym wytworem systemu politycznego są decyzje w postaci oświadczeń i dokonań ośrodków władzy, mające na celu jego adaptację do otoczenia lub wymuszanie na nim zmian.
Istotą działania systemu politycznego jest ciągły proces przetwarzania wkładów w wytwory, określany konwersją wewnątrzsystemową.
Między wytworami a wkładami zachodzi relacja sprzężenia zwrotnego (interakcje, wzajemne, powtarzalne oddziaływanie na siebie co najmniej dwóch składników systemu społecznego; system polityczny jest otwarty i zdolny do rozwoju, to znaczy komunikuje się ze swoim otoczeniem, przekształca je i czerpie zeń impulsy niezbędne dla swego istnienia).
Wynikiem istnienia systemu politycznego jest redukcja napięć pomiędzy żądaniami kierowanymi pod adresem ośrodków władzy a ich decyzjami.
Wielopoziomowy system polityczny Unii Europejskiej
Cechy demokratycznego systemu politycznego:
Stabilny i jasno zdefiniowany zespół instytucji oraz podział ról w zarządzaniu nimi
Dążenie poszczególnych obywateli i grup społecznych do urzeczywistniania swoich interesów poprzez system polityczny albo bezpośrednio albo za pośrednictwem partii politycznych i grup interesu
Permanentny, wzajemny związek między otoczeniem systemu politycznego a podejmowanymi w procesie decyzyjnym rozstrzygnięciami
UE wypełnia powyższe uwarunkowania. Stanowi ona sformalizowany i kompleksowy system podejmowania decyzji, jej instytucje są otwarte na pluralistyczną grę interesów, w której uczestniczą partie polityczne i grupy interesu, a podejmowane w UE decyzje dotyczą wszystkich istotnych obszarów publicznej polityki.
Integracja europejska wytworzyła zestaw instytucji rządzenia na poziomie europejskim, składających się na wielopoziomowy system polityczny. Po pierwsze, istnieją formalne zasady regulujące proces decyzyjny, po drugie jest rezultat wyjściowy w postaci konkretnych polityk, wynikających nie tylko ze zwykłych regulacji, ale także obejmujących redystrybucję i są obywatele, grupy i osoby piastujące różne stanowiska, które są mobilizowane i mobilizują się wzajemnie.
System polityczny UE – system obejmujący instytucje UE, europejskie organizacje partii politycznych i grup interesów, państwa członkowskie, unijne normy prawne, mechanizmy i relacje między nimi; obejmuje on 4 podsystemy:
Podsystem instytucjonalny – organy UE oraz organy krajów członkowskich w zakresie wykonywania funkcji powierzonych przez UE
Podsystem normatywny – normy proceduralne i materialne europejskiego prawa wspólnotowego oraz regulacje krajowe będące instrumentami implementacji prawa wspólnotowego
Podsystem relacjonalny – relacje między organami UE oraz między nimi a organami krajów członkowskich
Podsystem funkcjonalny – funkcje wypełniane przez podsystem instytucjonalny do wewnątrz i na zewnątrz
System zaziębiających się rządów kolegialnych
Unia Europejska zalicza się do wielopoziomowych systemów politycznych, w których występuje wertykalny oraz horyzontalny układ instytucji. W układzie pionowym określany jest podział władzy pomiędzy centrum a poszczególnymi niższymi szczeblami. Układ instytucji poziomych determinuje strukturę politycznych możliwości kontroli władz wykonawczej i ustawodawczej szczebla centralnego. W przypadku systemu wielopoziomowego istnieją dwa warianty roztaczania kontroli nad różnymi poziomami: istnieje „podwójny federalizm”, w którym instytucje każdego szczebla są od siebie niezależne oraz kooperacyjny federalizm, gdzie kompetencje podzielone są funkcjonalnie i władze niższego szczebla mogą włączać się w działania legislacyjne. W systemie wielopoziomowym dwa poziomy instytucji politycznych raczej zazębiają się niż są od siebie zależne.
Fakt umiejscowienia UE jak systemu zazębiających się rządów kolegialnych można wytłumaczyć tym, że władza wykonawcza jest w niej dzielona między władzę ponadnarodową i rządy narodowe, reprezentowane w Radzie UE i Radzie Europejskiej. Komisja Europejska jest ciałem kolegialnym, które musi, wraz z jej przewodniczącym, zyskać akceptację PE. Rola PE nie sprowadza się jedynie do mechanicznej akceptacji kandydatów zgłoszonych przez państwa członkowskie. PE dwukrotnie udowodnił , że może politycznie zablokować wybór komisarzy lub spowodować przedterminowe odwołanie całej KE.
Mechanizmy działania systemu politycznego UE
System polityczny UE ma następujące cechy:
Wielopłaszczyznowość związana z międzyrządowym charakterem Wspólnoty oraz politykę regionalną, która włączyła do systemu regiony, powodując mnożenie i komplikacje interakcji między instytucjami.
Sektorowa specjalizacja procesu decyzyjnego wynikająca z zawiłości ścieżki decyzyjnej, która powoduje, że nie sposób zwięźle wskazać jednego źródła pochodzenia określonych polityk i decyzji.
Zazębiające się kompetencje instytucji w systemie pozbawionym wyrazistego centrum decyzyjnego.
Funkcjonalna i terytorialna asymetria struktur i procesów zachodzących w UE.
Brak własne wspólnoty politycznej UE, swoistego demos.
Brak odpowiedzialnego rządu partyjnego (egzekutywa tworzona nie przez partie).
Wielopoziomowy proces decyzyjny
Najważniejsze zmienne odróżniające UE od państwa: brak zcentralizowanego i hierarchicznego systemu, który zastąpione jest procesem decyzyjnym rozstrzyganym przez licznych aktorów (publicznych i prywatnych) na różnych poziomach władzy.
W UE można wyróżnić trzy poziomy decyzji:
subsystemowy – dotyczy kształtowania polityk europejskich, uczestniczą w nim KE, grupy robocze RE i komisje PE
systemowy – na tym poziomie ustala się polityki, w czym uczestniczą RUE, Coreper oraz PE (tzw. procedura współdecydowania)
suprasystemowy – obejmuje podejmowanie historycznych, przełomowych decyzji, w czym uczestniczą szefowie rządów i głowy państw
4 poziomy procesu decyzyjnego w UE:
Ponadnarodowa (wspólnotowa) metoda podejmowania decyzji – proces decyzyjny polega na inicjatywie KE, a następnie akceptacji PE oraz RUE; ten sposób podejmowania decyzji dotyczy polityk regulacyjnych, polityk redystrybucyjnych oraz kilku polityk sektorowych (np. polityki transportowej).
Ponadnarodowa i międzyrządowa metoda podejmowania decyzji: dotyczy głównie polityki stabilizacji makroekonomicznej
Metoda międzyrządowa – dotyczy polityk obywatelskich oraz polityk globalnych
Metoda otwarte koordynacji – polega na wyznaczeniu przez rządy państw członkowskich celów, priorytetów polityki, a następnie deklaracji ich przestrzegania w polityce wewnętrznej pod postacią „miękkiego prawa”.
Interakcje systemowe jako przejaw europeizacji
Na wielopoziomowy proces decyzyjny w UE wpływ mają nie tylko unijne instytucje i rządy państw członkowskich, ale także wiele innym podmiotów politycznych. Jest to związane ze zjawiskiem europeizacji, przejawiającym się m.in. kształtowaniem spraw publicznych prywatnych ponad granicami jednego państwa. Interakcje między politycznymi podmiotami przebiegają w UE w obu kierunkach, tzn. zarówno od UE do podmiotów krajowych, jak i odwrotnie.
Europeizacja – transfer suwerenności na poziom UE; proces, w którym polityka krajowa staje się w coraz większym stopniu podległa polityce europejskiej, a przestrzeń rywalizacji i współpracy politycznej, kształtowanie spraw publicznych i prywatnych stopniowo rozszerza się poza państwa członkowskie.
8 wektorów europeizacji
Od sektora publicznego na szczeblu europejskim do sektora publicznego na szczeblu krajowym – UE wymusza na rządzach państw członkowskich konieczność dostosowania ustawodawstwa krajowego względem ustawodawstwa wspólnotowego oraz oczekują bezwzględnego przestrzegania unijnych dyrektyw.
Od sektora publicznego na szczeblu europejskim do sektora prywatnego na szczeblu krajowym – liczne decyzje podejmowane w ramach UE bezpośrednio oddziałują na sektor prywatny.
Od sektora prywatnego na szczeblu europejskim do sektora prywatnego na szczeblu krajowym – wiele sektorów prywatnych ma swoje europejskie federacje lub przedstawicielstwa. Ważnym celem federacji jest wywieranie wpływu na procesy zachodzące w UE. Europeizacja podmiotów zrzeszonych w różnorodnych międzynarodowych organizacjach odbywa się bez udziału władz publicznych.
Od sektora prywatnego na szczeblu europejskim do sektora publicznego na szczeblu krajowym – europejskie federacje, zrzeszenia, przedstawicielstwa próbują wpływać na władze publiczne w poszczególnych krajach członkowskich.
Od sektora publicznego na szczeblu krajowym do sektora publicznego na szczeblu europejskim – najczęstszym adresatem działań władz krajowych jest RUE. Ministrowie z poszczególnych krajów członkowskich podczas obrad RUE zatwierdzają lub odrzucają propozycje legislacyjne KE, wpływając w ten sposób na wspólnotową legislację.
Od sektora publicznego na szczeblu krajowym do sektora prywatnego na szczeblu europejskim – zdarza się, że władze publiczne w kraju członkowskim próbują wywierać wpływ na przedstawicieli sektora prywatnego na szczeblu europejskim. Władze lokalne mogą np. apelować do europejskich przedsiębiorstw o podjecie wspólnych działań.
Od sektora prywatnego na szczeblu krajowym do sektora prywatnego na szczeblu europejskim – działania tego typu są charakterystyczne dla wszystkich prywatnych federacji europejskich, w których organizacje z poszczególnych krajów członkowskich starają się monitorować nawzajem swoje działania i wpływać na swoje postępowania. Zawarte przez nie porozumienia międzysektorowe mogą oddziaływać na kilka sekto równa szczeblu UE.
Od sektora prywatnego na szczeblu krajowym do sektora publicznego na szczeblu europejskim – bardzo popularny kierunek działań wykorzystywany przez lobbystów prywatnych przedsiębiorstw i grup społecznych w UE. Tysiące ekspertów reprezentujących różne grupy nacisku zasiadają w komisjach eksperckich KE, większość skarg w sprawie nieuczciwych praktyk na rynku jest wnoszona do KE przez prywatne przedsiębiorstwa, które czują się poszkodowane. Firmy lub organizacje pozarządowe chcąc uniknąć krajowego „filtra”, chętnie poruszają sprawy swoich interesów na poziomie europejskim. Do typowych spraw dyskutowanych na tym poziomie należą kwestie związane ze zdrowiem i bezpieczeństwem w miejscu pracy.
Reżim polityczny UE
Reżim polityczny – układ formalnych i no formalnych zasad i mechanizmów regulujących funkcjonowanie władzy politycznej, bliski znaczeniowo pojęciu „ustrój polityczny”, koncentruje się na analizie struktur państwa, organizacji i metodzie działań wyznaczonych przez normy prawne oraz zwyczaje polityczne.
Demokracja konsensualna charakteryzuje się znacznym stopniem dekoncentracji władzy, zarówno w poziomie (podział władzy między egzekutywą a legislatywą), jak i w pionie (autonomia regionów).
Jeśli chodzi o przypadek UE, to dekoncentracja władzy w pionie jest oczywista, zważywszy, że UE skupia 28 suwerennych państw, których władze mają autonomię podejmowania decyzji w większości dziedzin. Dekoncentracja pozioma również jest faktem, choć ma inne podłoże niż w reżimach politycznych pojedynczych państw.
W UE trudno jest zdefiniować funkcje poszczególnych instytucji, ponieważ zasada separacji władz nie została jasno i konsekwentnie przeprowadzona. W UE, w przeciwieństwie do większości krajów członkowskich, nie doszło do zjawiska koncentracji władzy na poziomie legislatywy, PE nie stał się jądrem władzy politycznej, a parlamentarna większość nie jest w stanie wykonywać i egzekwować kompetencji władczych. Mamy tu do czynienia z instytucjonalną niezależnością egzekutywy od legislatywy.
Kolejne cechy potwierdzające konsensualność reżimu UE, to proporcjonalne systemy wyborcze i wielopartyjność.
Różnorodność polityczna, narodowościowa, etniczna, religijna sprawia, że procedury decyzyjne w UE polegają w głównej mierze na negocjacjach, przetargach i współpracy, prowadzących do wypracowania kompromisu. W związku z tym, można uznać, że UE jest modelowym przykładem reżimu konsensualnego w rozumieniu Lijpharta.
Inną rozpowszechnioną typologią reżimów demokratycznych, stosowaną w analizie reżimów państwowych, jest podział na reżimy parlamentarne i prezydenckie. Ta typologia przyjmuje węższą definicję reżimu politycznego, który oznacza jedynie zespół norm regulujących stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą.
Przemieszczanie kompetencji unijnych instytucji sprawia, że typologia dzieląca reżimy demokratyczne na prezydenckie i parlamentarne wydaje się mało przydatnym instrumentem analizy UE.
Reżim polityczny UE odbiega – ze względu na swoją specyfikę, od organizacyjnego i funkcjonalnego modelu wspólnoty politycznej państw europejskich. Najważniejsze róż nice dotyczą władzy najwyższej, zasad podziału władzy, procesu tworzenia prawa, funkcji instytucji i państwa oraz demokratycznej reprezentacji.
W strukturze UE trudno określić w jednoznaczny sposób władzę najwyższą: nie jest nią kolegialna KE, ani RE, będąca z jednej strony organem politycznej kooperacji państw członkowskich, a z drugiej – nosicielem uprawnień legislacyjnych, ani tym bardziej PE. Skutkiem skomplikowanych powiązań między unijnymi instytucjami jest znaczny stopień rozproszenia w procesie tworzenia prawa wspólnotowego. Instytucje nie są ponadto w stanie faktycznie kontrolować jego przebiegu, ponieważ istnieje wiele możliwości pozwalających podmiotom zewnętrznym wpływać na treść przygotowywanych rozstrzygnięć. W rezultacie zasady i regulacje powstają w procesie przetargów i negocjacji. Inną charakterystyczną cechą reżimu UE jest znaczne ograniczenie praktyk i procesów typowych dla polityki demokratycznej reprezentacji, co spowodowane jest dominacją transnarodowych przetargów administracyjnych. UE brakuje zdolności do realizacji ideału reprezentacji i prostych schematów odpowiedzialności oraz wprowadzania skutecznych instrumentów służących koordynacji programowego oblicza wspólnotowej polityki. Ostatnią ważną różnicą potwierdzającą odmienność reżimu UE jest odchodzenie od modelu „państwa pozytywnego”, opartego na zasadzie redystrybucji i czuwającego nad makroekonomiczną stabilizacją, na rzecz „państwa”, czy raczej systemu, regulacyjnego, którego zadaniem staje się korygowanie funkcjonowania rynku europejskiego.
Reżim UE jest swoistą hybrydą. Na początku opierał się na ustaleniach międzyrządowych, sytuując Radę Ministrów w centrum gry politycznej. Jednak od połowy lat 80. XX w. mamy w UE do czynienia z powolną, ale systematyczną transformacją reżimu. PE staje się coraz bardziej znaczącym elementem gry decyzyjnej iż mienia dotychczasowy charakter UE. Hybrydalność reżimu UE polega na jego dwoistym charakterze: po części międzyrządowym, po części parlamentarnym.