Polityka fiskalna i monetarna państwa
Wstęp
Aktywność państwa w sferze gospodarki wynikająca z niedoskonałości rynku jest cechą charakterystyczną obecnych gospodarek rynkowych. Państwo może oddziaływać na gospodarkę poprzez instytucje na różnym poziomie - lokalnym, regionalnym i krajowym za pomocą dwóch rodzajów polityki: fiskalną i monetarną.
Polityka fiskalna oddziaływuje na gospodarkę za pomocą metod bezpośrednich poprzez kształtowanie wydatków i dochodów czyli wpływa ona na zmiany w zakupach rządowych, płatnościach transferowych dla sektora prywatnego i odsetkach od długu państwowego.
Polityka pieniężna -polega na regulowaniu stopy wzrostu podaży pieniądza krajowego w celu wspierania rozwoju gospodarczego oraz stabilizowania poziomu produkcji i zatrudnienia .
1. Pojęcie i zakres polityki fiskalnej
Polityka fiskalna, jako element polityki finansowej, zajmuje się sposobami wykorzystania dochodów i wydatków publicznych w celu realizacji zadań stojących przed państwem. Oznacza więc gromadzenie i wydatkowanie środków budżetowych dla realizacji celów polityki społeczno-gospodarczej państwa.
Można rozróżniać politykę fiskalną aktywną oraz pasywną.
Aktywna: gdy rząd stosuje wybrane środki w celu: przeciwdziałania cyklicznym fluktuacjom, zapewnienie stabilizacji cen, ograniczanie bezrobocia. Głównymi rodzajami tych posunięć są zmiany stawek podatkowych, wydatki na roboty publiczne. Może to jednak powodować wiele niekorzystnych zjawisk.
Pasywna: wykorzystuje automatyczne stabilizatory koniunktury (ASK), które nie wymagają aktywności legislacyjnej państwa, lecz działają samoczynnie. Stabilizatory mają „wbudowaną giętkość” tzn. zmiany ich rozmiarów dokonują się przy niezmiennych zasadach opodatkowania i zmiennych zasadach dokonywania wydatków. Jeżeli wielkość wpływów podatkowych zależy od wielkości np. dochodów osobistych ludności to zmiana poziomu dochodów powoduje zmianę poziomu wpływów. Do stabilizatorów zaliczyć można:
podatki od dochodów osobistych,
podatki od dochodów osób prawnych,
podatki pośrednie,
zapomogi dla bezrobotnych i inne świadczenia społeczne jak np. programy stabilizacji dochodów w rolnictwie.
Cele polityki fiskalnej
Polityka fiskalna, stanowiąc integralny element interwencjonizmu państwowego, powinna zapewnić realizację następujących celów:
pełne zatrudnienie – walka bezrobociem stanowi kluczowy cel polityki fiskalnej,
stabilizacja cen i walka z inflacją,
wzrost gospodarczy,
równowaga bilansu płatniczego,
sprawiedliwość społeczna i eliminacja ubóstwa,
efektywny podział zasobów ekonomicznych i ochrony środowiska.
Realizacja wymienionych celów wymaga użycia określonych instrumentów. Ogólnie rzecz biorąc, instrumentarium polityki fiskalnej stanowią podatki i wydatki rządowe.
1.2 Społeczne, publiczne i gospodarcze zadania polityki fiskalnej.
Zadania polityki fiskalnej można ująć jako następujące cele:
zaspokojenie popytu państwa (władz publicznych) na pieniądz (dochody)- jest to kluczowe zadanie, państwo nie jest w stanie wytwarzać dochodów, a jeśli tak, to musi sięgać po dochody innych podmiotów,
realizacja statutowych zadań władz publicznych za pomocą zgromadzonych środków pieniężnych,
realizacja pozafiskalnych celów państwa, ale przy wykorzystaniu instrumentów polityki fiskalnej – długookresowa analiza funkcjonowania gospodarki kapitalistycznej prowadzi do wniosku, że jej rozwój nie odbywa się bez zakłóceń, a nawet może wywoływać negatywne skutki i dla gospodarki i dla społeczeństwa.Te właśnie fakty leżą u podstaw możliwości wykorzystania instrumentów finansowych
1.3 Instrumenty polityki fiskalnej
Najważniejszymi jednak instrumentami polityki fiskalnej są:
polityka kredytowa (inwestycyjna). W okresie kryzysu zadaniem państwa jest stymulowanie popytu, co można osiągnąć przez wzrost inwestycji. Inwestycje będą wzrastały wtedy, gdy przedsiębiorcy uzyskają w bankach kredyty na korzystnych warunkach. Sprzyjać temu może określona polityka państwa, polegająca na obniżeniu stopy procentowej, obniżeniu rezerwy bankowej w bankach komercyjnych lub obniżeniu stopy redyskontowej stosowanej przez bank centralny wobec banków komercyjnych. Tego rodzaju operacje prowadzone przez rząd określa się jako operacje na otwartym rynku kredytowym.
polityka podatkowa i zasada przyśpieszonej amortyzacji. W okresie kryzysu państwo obniża stopę podatkową, by w rękach przedsiębiorców pozostawić większą ilość środków pieniężnych , którą mogliby oni przeznaczyć na inwestycje. Zasada przyśpieszonej amortyzacji polega na tym, że państwo skraca okres amortyzacji, co w efekcie oznacza sztuczne zwiększenie kosztów i zmniejszenie zysków przedsiębiorców. Zmniejszenie podstawy opodatkowania oraz dodatkowo zmniejszenie stopy podatkowej powoduje, iż przedsiębiorcy dysponują większymi zasobami pieniężnymi, które mogą przeznaczyć na inwestycje. W okresie rozkwitu państwo postępuje w tej sprawie wręcz odwrotnie.
polityka pieniężna ma na celu wzmocnienie działania trzech wymienionych instrumentów. Polega ona na sterowaniu poziomem emisji pieniądza papierowego. W okresie kryzysu państwo, dążąc do zwiększenia popytu, który jest za niski w stosunku do podaży towarów i usług na rynku, stara się zwiększyć emisję pieniądza. Manewr ten grozi niebezpieczeństwem pojawienia się inflacji. Oznacza to, iż zwiększenie emisji pieniądza spowodowałoby tylko wzrost cen, gospodarka zaś nadal pozostałaby w stanie kryzysu. W fazie rozkwitu państwo hamuje emisję pieniądza papierowego.
planowanie gospodarcze. W gospodarce rynkowej planowanie gospodarcze ma charakter indykatywny (nie dyrektywny). Specjalne służby planistyczne, opracowując krótko- i długoterminowe plany, wskazują przedsiębiorcom i organom państwowym warunki niezbędne do utrzymania równowagi gospodarczej. Planowanie to ma najczęściej charakter wieloletnich programów, np. 4-, 5- czy 6-letnich, z wyraźnie określonymi priorytetami gospodarczymi. Najbardziej rozwinięte planowanie gospodarcze o takim charakterze występuje we Francji.
tworzenie silnego sektora publicznego. Sektor publiczny obejmuje urzędy oraz przedsiębiorstwa państwowe, federalne, stanowe, wojewódzkie, miejskie, itd. Przedsiębiorstwa państwowe najczęściej tworzono wtedy, gdy prywatny business nie chciał inwestować w określone dziedziny życia gospodarczego ze względu na niską rentowność. Ponieważ chodziło tutaj o kolej, wodociągi, telefony, pocztę i telegraf czy o gazociągi, tj. dziedziny gospodarki niezbędne do normalnego funkcjonowania społeczeństwa, więc musiało wkroczyć państwo bądź władze regionalne, tworząc własne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Sektor publiczny to nie tylko przedsiębiorstwa publiczne, ale i potężne centrum polityczno gospodarcze, które może określać politykę makroekonomiczną, koordynując tym samym funkcjonowanie gospodarki.
1.4 Zasady konstrukcji systemów podatkowych.
Aby efektywnie próbować realizować deklarowane cele polityki fiskalnej konieczne jest stworzenie sprawnej techniki podatkowej i organizacji administracji skarbowej. Technika podatkowa obejmuje konstrukcję systemu podatkowego jako całości urządzeń służących gromadzeniu dochodów publicznych o charakterze podatków oraz konstrukcje pojedyńczych świadczeń podatkowych, objętych systemem. Przystępując do konstrukcji systemu podatkowego trzeba rozstrzygnąć następujące kwestie:
1. Wprowadzać jeden czy kilka podatków, sięgających do tego samego źródła, Gdyby kierować się zasadą, iż do każdego źródła podatku może sięgać tylko jeden podatek, system podatkowy powinien obejmować tylko dwa rodzaje podatków, a mianowicie:
a. podatki dochodowe (czy podatek dochodowy),
b. podatki majątkowe (czy podatek majątkowy
2. Obciążać podatkiem każdy przedmiot czy też wyłączyć z opodatkowania przedmioty nie osiągające ustalonego minimum.
Sformułowana wyżej kwestia: jeden czy wiele podatków dochodowych, może być przedstawiona również jako problem: czy jeden bezpośredni podatek dochodowy, czy też podatek dochodowy i podatki pośrednie, czy też wreszcie wyłącznie podatki pośrednie, przy zaniechaniu bezpośredniego opodatkowania dochodów.
Bezpośrednie opodatkowanie dochodów posiada pewne wady. Jedną z nich jest stosunkowo wysokie koszty wymiaru i poboru tego podatku. Jest to podatek kosztowny i dla podatnika, którego przepisy skarbowe zmuszają do prowadzenia szczegółowej ewidencji przychodów i kosztów (w dodatku z podziałem na takie, które przepisy podatkowe od strony jakościowej i ilościowej zezwalają uznać za koszty uzyskania przychodów i odjąć od nich przy ustalaniu dochodu jako podstawy opodatkowania, oraz na takie, których przepisy podatkowe nie pozwalają potrącać od przychodów przy ustalaniu podstawy opodatkowania), i dla organów skarbowych, które muszą analizować skomplikowane zeznania podatkowe, sprawdzać prawidłowość obliczeń, rzetelność danych zawartych w zeznaniach.
Inną wadą podatków dochodowych jest to, że obciążenie podatkiem dochodu zmniejsza zarówno jego część konsumowaną, jak i część zaoszczędzoną. Oszczędzanie jest wyznacznikiem możliwości inwestowania w społeczeństwie, a przez to i możliwości jego rozwoju ekonomicznego, społecznego i kulturalnego. Oprócz opodatkowania dochodów prawie w każdym państwie opodatkowuje się wydatki (oczywiście chodzi tu tylko o zmianę podstawy obliczenia świadczenia podatkowego, bo źródłem pokrycia świadczenia zawsze pozostaje dochód). Tak na przykład następuje wymiar i pobór podatku od towarów i usług (VAT), który można uznać za typową formę opodatkowania wydatków. Podstawą opodatkowania jest tu cena towaru czy usługi, stawki podatkowe ustalone są w procentowych częściach ceny, a wymiar podatku i jego pobór następuje przy każdej transakcji sprzedaży w momencie wystawienia faktury i zainkasowania należności przez sprzedawcę. Takie uproszczenie techniki wymiaru i poboru podatku, w porównaniu z opodatkowaniem dochodu:
znacznie obniża koszty administracji skarbowej,
likwiduje niedogodności podatnika związane z dokumentowaniem i składaniem zeznania podatkowego,
bardzo ogranicza też możliwości uchylania się od podatku.
Drugim samodzielnym źródłem poboru podatków – obok dochodów podatników – może być ich majątek. Pozwala to na wprowadzenie do systemów podatkowych, obok bezpośrednich podatków dochodowych, także bezpośrednich podatków majątkowych. Czasem występuje sytuacja, gdy majątek staje się koniecznym źródłem pokrycia podatku wymierzonego od majątku, gdyż podatnik nie ma już żadnych bierzących dochodów i dla wywiązania się z obowiązku podatkowego jest zmuszony do sprzedaży części tegoż majątku. Nasuwa się tu więc wniosek, iż podział podatków bezpośrednich na dochodowe i majątkowe właściwie nie opiera się na kryterium źródła pokrycia świadczenia podatkowego, lecz na kryterium podstawy wymiaru.
Innym problemem konstrukcji systemów podatkowych jest dokonanie wyboru między podatkami ogólnymi a podatkami celowymi. Podatki ogólne służą gromadzeniu dochodów budżetowych na pokrywanie wszystkich wydatków budżetu, niezależnie od ich kierunków i rodzajów. Podatki celowe natomiast w założeniu mają służyć nagromadzeniu środków na finansowanie jednego, ściśle określonego rodzaju wydatków. Przykładem podatku ogólnego może być podatek dochodowy, natomiast przykładem podatku celowego mógłby być podatek od środków transportowych (czyli podatek drogowy), gdyby wpływy z tego podatku rzeczywiście były wykorzystywane tylko na cele budowy i konserwacji dróg publicznych, a nie na pokrywanie wydatków budżetowych nie związanych z transportem. Wskazuje się tu, że podatki celowe pozwalają bardziej sprawiedliwie rozłożyć ciężary opodatkowania między różnych podatników i ich grupy. Jeżeli jakiś rodzaj wydatków przynosi specjalne korzyści określonej grupie ludzi, to jest zasadne, ażeby ci właśnie ludzie przyczyniali się do sfinansowania tych wydatków wnosząc podatki celowe. Istotnym problemem systemu podatkowego jest podział podatków na centralne i lokalne.
W sumie dostosowanie konstrukcji systemu podatkowego do przyjętych zasad podatkowych i celów polityki fiskalnej wymaga rozstrzygnięcia takich podstawowych zagadnień, jak:
kierowanie jednego czy też wielu podatków do tego samego źródła, jakim może być dochód lub majątek,
jak poprzestanie na podatkach bezpośrednich, czy też łączenie ich z pośrednimi, czy wreszcie rezygnacja z bezpośredniego opodatkowania,
dalej, dokonanie wyboru między opodatkowaniem dochodów a opodatkowaniem wydatków (czy też łączenie w systemie podatkowym obu przedmiotów opodatkowania),
następnie rozważenie zagadnienia połączenia w systemie podatkowym podatków ogólnych i podatków celowych,
a na tle decentralizacji państwa podjęcie decyzji co do tworzenia obok systemu podatków centralnych oddzielnego systemu podatków samorządowych, czy też pozostania przy jednolitym systemie podatkowym z ustaleniem zasad partycypacji samorządów w dochodach podatkowych.
Konstrukcja każdego podatku musi obejmować określenie następujących elementów:
1. Podmiot opodatkowania,
2. Przedmiot opodatkowania,
3. Moment powstania obowiązku podatkowego,
4. Podstawę opodatkowania,
5. Stawki i skale stawek podatkowych,
6. Zwolnienia i ulgi podatkowe,
7. Terminy i tryb regulowania płatności podatkowych.
Zasady podatkowe
Można wyróżnić następujące zasady podatkowe:
Fiskalne:
1) Wydajność – jako wydajne źródło dochodów władz publicznych (państwo powinno sięgać do takiego przedmiotu opodatkowania, który dostarczy dochodów niezbędnych do realizacji funkcji i zadań państwa oraz władz samorządowych)
2) Elastyczność – podatek powinien reagować na zmieniające się procesy i zdarzenia gospodarcze oraz społeczne; reagowanie skal podatkowych (w podatku dochodowym) na przebieg cyklu koniunkturalnego
3) Stałość – konieczność ograniczonych zmian w systemie podatkowym
Ekonomiczne:
4) Nienaruszalność majątku podatników – podatek powinien być pokrywany z bieżących dochodów, a jego wysokość nie może zmniejszać majątku podatnika
Sprawiedliwości:
5) Powszechność – ciężary podatkowe powinny mieć charakter powszechny (każdy obywatel powinien być objęty podatkiem, jeżeli spełnione są warunki powstania stosunku podatkowego)
6) Równość – równomierne rozłożenie ciężarów podatkowych na wszystkich podatników (proporcjonalnie do ich dochodów – niezgodne z zasadą zdolności dochodowej)
7) Zdolność dochodowa (podatkowa) – system podatkowy powinien korygować proporcje pierwotnego podziału dochodu narodowego, jeśli uzna się go za niesprawiedliwy
Techniczne:
8) Pewność – podatki powinny być takie, aby były niezawodnym źródłem dochodów państwa i aby podatnik z góry wiedział, jaki podatek będzie płacił w związku z prowadzoną działalnością lub/i osiąganymi dochodami
9) Dogodność – pobór podatku powinien uwzględniać warunki finansowe podatnika, cykl i charakter jego działalności, itp.
10) Taniość – koszty realizowania podatków nie powinny nadmiernie zmniejszać dochodów państwa
1.5 Redystrybucja budżetowa za pomocą podatków i transferów.
Państwo bezpośrednio nie wytwarza dochodu, chociaż spełniając konstytucyjne funkcje ponosi wydatki. Wymusza to redystrybucję dochodów społecznych, która jest realizowana w formie pieniężnej i budzi wiele kontrowersji.
Kryteria redystrybucji (wtórnego podziału dochodów, które poprzez działanie mechanizmu rynkowego zostały już podzielone w sposób pierwotny) mają aspekty:
makroekonomiczny: dotyczy zakresu redystrybucji PNB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze,
makrospołeczny: polega na analizowaniu skutków działalności państwa dla różnych grup społecznych,
jednostkowy.
Podstawowym kryterium redystrybucji dochodów jest jej taki jej zakres i struktura, które pozwalają funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje. Redystrybucja dokonywana jest przez ogromną ilość operacji finansowych. Finansowanie procesów dóbr publicznych i społecznych jest możliwe tylko przy określonym systemie wyrzeczeń jednostek, które pozbawiane są części dochodów na rzecz ogółu, co powoduje pogorszenie ich sytuacji materialnej. Pojawia się tu problem sprawiedliwego rozłożenia ciężarów finansowania zadań publicznych i społecznych.
Podstawowy dylemat związany z redystrybucją sprowadza się do wyborów, czy nadać:
priorytet efektywności gospodarowania (pobudzanie aktywności gospodarczej, co może niestety prowadzić do nadmiernego zróżnicowania dochodów)
priorytet równości dochodów, co z kolei hamuje aktywność gosp.
Pojawia się tu także spór dlaczego ludzie bogatsi mają płacić większe podatki.
1.6. Wpływ inflacji na politykę fiskalną.
Istotne zależności między inflacją a elementami polityki fiskalnej:
WPŁYW NA DOCHODY
Jeżeli przykładowo średni poziom cen wzrasta o jakieś r, to wzrosty cen pojedynczych towarów i usług lub ich grup mogą być bardzo zróżnicowane. Stąd pojawiają się tzw. zyski albo straty inflacyjne, czyli wzrosty cen danego pojedynczego dobra, które realnie przewyższają (zysk) lub pozostają poniżej (strata) wzrostu przeciętnego poziomu cen. Zastosowanie określenia zysków i strat inflacyjnych do dochodów i wydatków budżetowych jest możliwe pod warunkiem ustalenia wrażliwości poszczególnych rodzajowych pozycji dochodów i wydatków na inflacyjne zmiany cen.
W przypadku podatków pośrednich, czyli wymierzanych od wartości sprzedaży w bieżących cenach, przy zastosowaniu stałych stawek procentowych, (podatek od towarów i usług – VAT oraz podatek akcyzowy), inflacyjny wzrost cen towarów i usług przy zachowaniu obu tych podatków na poprzednim poziomie i innych warunkach niezmienionych powinien przynosić proporcjonalny do wzrostu cen wzrost dochodów budżetowych. Daje to podstawę do uznania tej pozycji dochodów za niewrażliwą na inflację w tym sensie, iż wzrost cen nie przynosi budżetowi ani zysków ani strat inflacyjnych, pod warunkiem, że wzrost cen towarów i usług objętych różnymi stawkami podatkowymi jest jednakowy i pokrywa się z ogólnym wskaźnikiem inflacji.
W sytuacji, gdy wzrosty cen poszczególnych grup towarów różnią się od ogólnego wskaźnika inflacji, dochody budżetu mogą nie być proporcjonalne do wzrostu przeciętnego poziomu cen; czyli mogą wystąpić zyski lub straty inflacyjne (przykład): do strat w dochodach budżetowych może dojść, gdy ceny towarów obciążonych niższymi stawkami podatków rosną powyżej ogólnego wskaźnika inflacji, zaś ceny towarów objętych wyższymi (czy normalnymi) stawkami rosną poniżej wskaźnika inflacji. Można więc powiedzieć, iż wpływ inflacji na dochody budżetowe gromadzone w formie podatków dochodowych zależy i od ich konstrukcji prawnej i od uprawianej w tej dziedzinie polityki fiskalnej.
Podatki dochodowe pobierane według niezmiennych stawek podatkowych, a więc podatki dochodowe typu proporcjonalnego (takim jest w Polsce podatek od osób prawnych) powinny być w zasadzie niewrażliwe na inflację, o ile oczywiście podstawy opodatkowania w tym podatku, przy innych warunkach nie zmienionych, na skutek inflacji wzrastają tak samo jak ceny.
Nieco inaczej może oddziaływać inflacja na wpływy budżetowe z podatku dochodowego o progresywnych stawkach podatkowych, czyli wzrastających wraz ze wzrostem podstawy opodatkowania. Wpływ inflacji na dochody zależy tu jednak nie tyle od progresji stawek, ile od tego, czy wraz ze wzrostem cen są zmieniane przedziały (progi) podstaw opodatkowania, których przekroczenie powoduje zastosowanie wyższych stawek podatkowych.
W przypadku różnego rodzaju opłat stanowiących dochód budżetu inflacja staje się raczej przyczyną strat budżetowych niż zysków. Jeżeli opłaty ustalane są kwotowo (co dotyczy znacznej części opłat administracyjnych, sądowych, notarialnych), to wraz z inflacją następuje spadek ich realnej wartości i realnych dochodów budżetowych. Tak więc w pozycjach niepodatkowych dochodów budżetu należy spodziewać się raczej inflacyjnych strat niż zysków, po przeliczeniu ich na wielkości realne.
Jeżeli zważyć, że w obszarze podatkowych dochodów budżetu zyski inflacyjne mogą wystąpić raczej wyjątkowo (zaniechanie korekt przedziałów podatkowych w podatkach typu progresywnego), to możemy generalnie uznać, że wbrew dość rozpowszechnionym opiniom inflacja po stronie dochodów budżetu w ujęciu realnym powoduje najczęściej ich ubytek.
WPŁYW NA WYDATKI
Nieprzewidziana lub niedoszacowana inflacja może spowodować straty inflacyjne budżetu w pozycji wydatków na obsługę długu publicznego. Inflacja nie wpływa na nominalną wielkość długu publicznego. W stosunkach kredytowych w naszym kraju panuje zasada nominalizmu, zgodnie z którą kwoty należności i zobowiązań, określone w momencie powstania stosunku kredytowego, nie podlegają zmianom przez cały okres jego trwania, choćby siła nabywcza pieniądza, w którym zostały wyrażone, została zdeprecjonowana na skutek inflacji. Zmniejszenie realnej wielkości zadłużenia w efekcie deprecjacji siły nabywczej pieniądza jest inflacyjnym zyskiem dłużników i inflacyjną stratą wierzycieli. Inflacyjna deprecjacja pieniądza wywiera natomiast wpływ na wydatki budżetowe z tytułu oprocentowania długu publicznego. Nienaruszalność nominalnych kwot zobowiązań, powodująca inflacyjne straty wierzycieli, musi być rekompensowana w postaci oprocentowania długów przy zastosowaniu „realnie dodatniej stopy procentowej”, to znaczy takiej stopy procentowej, której nominalna wysokość przekracza stopę inflacji. Stosowanie tej zasady powoduje znaczny wzrost bieżących wydatków budżetowych na obsługę długu.
Podsumowując można sformułować generalną tezę, iż inflacja nie przynosi realnych korzyści budżetowi państwa:
Nominalny wzrost dochodów budżetowych może stać się wzrostem realnym tylko wtedy, gdy w progresywnych podatkach bezpośrednich zaniecha się podwyższania górnych granic przedziałów podatkowych odpowiednio do stopy inflacji,
Podatki pośrednie, obliczane od cen towarów i usług w stałych stawkach procentowych, w warunkach inflacji nie rosną w ujęciu realnym, podobnie jak opłaty pobierane w stałych stawkach procentowych „ad valorem”,
Inflacja zawsze prowadzi do wzrostu wydatków na oprocentowanie długu publicznego, gdyż nominalne stopy procentowe są podwyższane conajmniej o wskaźnik spodziewanej stopy inflacji. Wzrost tych wydatków – przy innych warunkach niezmienionych prowadzi do wzrostu deficytu budżetowego i konieczności finansowania tego wzrostu deficytu przez powiększanie zadłużenia państwa.
2. Pojecie i zakres polityki monetarnej
Polityka monetarna (zwana też polityką pieniężną) jest jednym z narzędzi polityki finansowej. Decyzje, podejmowane w jej ramach, są nakierowane na kształtowanie i porządkowanie ekonomicznych działań jednostek gospodarczych w pewnym obszarze. Najogólniej rzecz ujmując, jest to celowe oddziaływanie państwa, najczęściej reprezentowanego przez bank centralny, na podaż pieniądza i popyt na pieniądz. Innymi słowy, polityka pieniężna jest podstawą funkcjonowania gospodarki opartej na społecznym podziale pracy. Polega na użyciu podaży pieniądza jako instrumentu realizacji ogólnych celów polityki gospodarczej.
Polityka monetarna polega na regulowaniu stopy wzrostu podaży pieniądza w celu wspierania rozwoju gospodarczego oraz stabilizacji poziomu produkcji (cen) i zatrudnienia; podmiotem polityki monetarnej jest bank centralny.
2.1 Obszary polityki monetarnej:
a) regulowanie podaży pieniądza - dostosowywanie jej do poziomu przewidywanej aktywności gospodarczej oraz nieuniknionego wzrostu cen za pomocą:
bazy monetarnej (pieniądza wielkiej mocy), która obejmuje gotówkę znajdującą się w obiegu oraz rezerwy gotówkowe banków komercyjnych; jej wielkość wpływa na podaż pieniądza poprzez mnożnik kreacji pieniądza, którego wielkość zależy od współczynnika rezerw banków komercyjnych oraz od stosunku ilości gotówki do ilości depozytów;
podaż pieniądza = wskaźnik kreacji pieniądza * baza monetarna;
stopy procentowej polegającej na ustalaniu stopy procentowej i dostarczaniu odpowiedniej ilości pieniądza w formie kredytów dla banków komercyjnych;
b) operowanie zmianami stopy procentowej - określanie "ceny" kapitału; stopa procentowa pełni funkcję wskaźnika-informatora o polityce pieniężnej państwa oraz funkcję bodźca (wpływa na zachowania przedsiębiorstw i gospodarstw domowych);
c) oddziaływanie na kurs walutowy (stabilizacja).
2.2 Cele polityki pieniężnej
Głównym celem polityki pieniężnej, podobnie jak polityki gospodarczej, jest zapewnienie wzrostu gospodarczego bez inflacji.
W praktyce cele polityki monetarnej związane są z:
regulowaniem podaży pieniądza w obiegu, po to aby przeciwdziałać inflacji i zatorom płatniczym;
ustalaniem stopy procentowej na poziomie zapewniającym odpowiednią alokację zasobów oraz wyborem między oszczędnościami i inwestycjami;
zapewnieniem odpowiedniego poziomu rezerw walutowych i kursu walutowego.
Cele polityki pieniężnej są związane ze stabilnością gospodarki, tj. przede wszystkim z ograniczeniem inflacji, pobudzeniem inwestycji i wzrostu gospodarczego, ochroną kursu waluty oraz finansowaniem długu publicznego.
Problem celów polityki pieniężnej do lat dziewięćdziesiątych był rozpatrywany w formie triady celów polityki pieniężnej, w której skład wchodziły cele: finalne, pośrednie, operacyjne.
Cele finalne
Cele finalne (ostateczne) wyznaczane są często na płaszczyźnie prawno-politycznej w postaci:
działań antycyklicznych,
stabilizacji,
wzrostu gospodarki,
likwidacji bezrobocia,
pobudzania inwestycji,
stabilizacji cen,
ochrony kursu waluty,
stabilnego rynku finansowego,
finansowania długu publicznego,
osiągania realnej wielkości PKB,
pożądanego stanu bilansu płatniczego.
Powyższe cele można ująć w dwóch podstawowych grupach jako:
związane ze sferą realnej gospodarki np. wzrost gospodarczy;
powiązane ze zjawiskami pieniężnymi, np. inflacja
Cele finalne zmieniające się w czasie są zazwyczaj traktowane jako oczekiwane pozytywne wartości. Trzeba zauważyć, że Bank Centralny nie kontroluje celów finalnych w sposób bezpośredni. Bank Centralny może mieć na nie wpływ poprzez różnego rodzaju instrumenty polityki pieniężnej takie jak, operacje otwartego rynku, stopa kredytu refinansowego czy inne, które będą wyjaśnione w dalszej części referatu.
Cele operacyjne
Cele operacyjne polityki pieniężnej są wielkościami bezpośrednio uzależnionymi od poczynań Banku Centralnego.
Cele operacyjne są łatwo kwantyfikowalne i obserwowalne statystycznie, czyli ilościowo wymierne i dostępne dla władz monetarnych (dzięki tym właściwościom można przewidzieć ich wielkość w przyszłości). Jednak cele operacyjne takie, jak utrzymywanie określonego poziomu krótkoterminowej stopy procentowej od depozytów międzybankowych, kształtowanie bazy monetarnej, czy wolnych rezerw w banku nie dają odpowiedzi na pytanie, jaki jest ich wpływ na cele finalne np. na nominalny produkt globalny, ponieważ nie ma między nimi bezpośredniego związku. Stąd w latach siedemdziesiątych wprowadzono pojecie celów pośrednich.
Cele pośrednie
Cele pośrednie mają być związane z celami finalnymi o których mowa była wcześniej i instrumentami polityki pieniężnej.
Informacje na temat ich wielkości powinny być dobrej jakości i dostępne z niewielkim opóźnieniem.
W zakresie wyboru celów pośrednich polityki pieniężnej wyróżnia się dwa zasadnicze podejścia. W pierwszym przypadku wychodzi się z założenia, że inflacja w długim i średnim horyzoncie czasowym jest w znacznej mierze zdeterminowana przez procesy monetarne, stąd polityka pieniężna dążąca do ograniczenia inflacji powinna realizować jako cel pośredni w miarę szeroki agregat monetarny, a jako cel operacyjny agregat monetarny poddający się bezpośredniej kontroli banku centralnego. Ten tok rozumowania jest wynikiem koncepcji relatywnie stabilnego mnożnika pieniężnego, wiążącego wielkość pieniądza kreowanego bezpośrednio przez bank centralny z całością zasobów pieniężnych wykreowanych przez system bankowy.
W drugim podejściu wychodzi się z założenia, że gdy sektor gospodarczy jest stabilny i nie stanowi źródła zaburzeń, to bardziej skuteczne dla stabilizowania gospodarki jest wykorzystanie jako celów pośrednich i (lub) operacyjnych stóp procentowych. Natomiast w przypadku, gdy finansowa część gospodarki charakteryzuje się większą stabilnością (w tym popytu na pieniądz), to bardziej efektywne będzie wykorzystanie w tej roli agregatów monetarnych. W tym podejściu uważa się zatem, że wybór, czy stopa procentowa, czy podaż pieniądza, zależy od porównania niestabilności na rynku towarowym i pieniężnym. I tak, gdy bardziej rozchwiany jest rynek towarów, to celem polityki pieniężnej będzie stabilizacja cen poprzez określenie wzrostu rodzaju pieniądza.
Gdy większą niestabilność wykazuje rynek pieniężny, to powinno się preferować jako cel wybór stopy procentowej.
2.3 Typy polityki pieniężnej
Ekspansywna (miękka)
Ten rodzaj polityki podejmowany jest przez bank centralny gdy wzrost podaży pieniądza zostaje przyspieszony oraz gdy podejmie jeden z trzech rodzajów działań:
Obniżenie stopy dyskontowej w celu zwiększenia rozmiarów pożyczek udzielanych bankom komercyjnym;
Zakupienie wyemitowanych przez rząd papierów wartościowych na otwartym rynku;
Obniżenie poziomu wskaźnika rezerw obowiązkowych.
Mówiliśmy, że bank centralny oddziałuje na podaż pieniądza w celu stabilizowania poziomu produkcji i zatrudnienia oraz wspierania rozwoju gospodarczego. W okresie recesji, charakteryzującej się spadkiem tempa wzrostu gospodarczego i wzrostem bezrobocia, jest zwykłe zalecana polityka pieniężna ekspansywna.
Działania w celu zwiększenia podaży pieniądza powodują obniżenie, przynajmniej w krótkich okresach, stopy procentowej. Wzrost podaży pieniądza i obniżenie stopy procentowej zwiększają popyt globalny, a w konsekwencji - inwestycje, zatrudnienie oraz poziom działalności gospodarczej.
Restrykcyjna (twarda)
Bank prowadzi ten typ polityki kiedy podaż pieniądza się zmniejsza lub tempo jego wzrostu spada oraz gdy podejmie jeden z trzech rodzajów poniższych działań:
Ograniczenie ogólnej sumy pożyczek udzielanych bankom komercyjnym przez podwyższenie stopy dyskontowej;
Sprzedawanie publicznych papierów wartościowych posiadanych przez bank centralny;
Podwyższanie poziomu wskaźnika rezerw obowiązkowych.
Bank centralny decyduje się na tę politykę gdy inflacja osiąga wysoki poziom. Uznając, że jest ona spowodowana nadmierną kreacją pieniądza w ujęciu nominalnym, bank centralny w celu jej opanowania zmniejsza stopę wzrostu podaży pieniądza, stosując restrykcyjną politykę pieniężną. Jej konsekwencją jest jednak także obniżenie rozmiarów inwestycji i produkcji oraz zatrudnienia.A
2.4 Podmioty polityki pieniężnej.
Polityka pieniężna jest realizowana głównie przez bank centralny, który w gospodarce rynkowej powinien oddziaływać na system bankowy(tj. na banki komercyjne) i na gospodarkę metodami pośrednimi.
Bank Centralny
Instytucją publiczną za pośrednictwem której państwo prowadzi politykę pieniężną, jest bank centralny.
Początkowo banki centralne był instytucją prywatną nastawioną na zysk. W miarę wzrostu ich znaczenia jako instytucji finansujących działalność państwa, oraz coraz większego nacisku kładzionego przez rządy w poszczególnych krajach na kontrolowanie ilości pieniądza w obiegu, ich działalność była w coraz większym stopniu poddawana kontroli państwowej.
Bank centralny spełnia trzy podstawowe funkcje:
jest instytucją emitującą pieniądz gotówkowy
jest bankiem banków
jest bankiem państwa
Bank Centralny jest instrumentem realizującym rządowe funkcje dotyczące kontroli systemu kredytowego.
Ponadto może on:
kontrolować rozmiary emisji nowych banknotów;
udzielać pożyczek bankom komercyjnym;
kierować strukturą i wysokością stawek oprocentowania kredytów i pożyczek;
przeprowadzać operacje transferu pieniędzy, złota i innych walorów do centralnych banków innych krajów.
Bank centralny, wykonując swoje funkcje, powinien zmierzać do osiągnięcia określonych celów ekonomicznych i społecznych. Są one na ogół sformułowane w ustawach. Z analizy tych aktów wynikają trzy zasadnicze zadania:
utrzymanie równowagi pieniężnej (walutowej);
zapewnienie wzrostu stopnia pełnego zatrudnienia i dochodów;
podnoszenie poziomu gospodarczego i dobrobytu społeczeństwa.
2.5 Instrumenty polityki monetarnej
Rezerwy obowiązkowe
Ze względu na to, że na ogół rezerwa nie jest oprocentowana jest faktycznie formą podatku, który muszą płacić banki komercyjne rzecz banku centralnego, a ponieważ jest nim na ogół bank państwowy, to pośrednio jest to dochód budżetu. Podstawą, od której oblicza się rezerwę obowiązkową, są wkłady niebanków w bankach. Bank centralny ustala stopę rezerwy obowiązkowej, która określa, jaka część tych wkładów powinna się znaleźć na jego rachunku. W ten sposób banki dysponują dodatkowym instrumentem sprzyjającym utrzymaniu ich płynności w krótkim czasie.
Przy ustalaniu wielkości stopy obowiązkowej rezerwy mogą być stosowane różne stopy procentowe, w zależności od rodzaju wkładu. I tak, zróżnicowanie może zależeć od:
• terminów zobowiązań, a więc od tego, czy są to wkłady a vista, czy terminowe;
• osoby właściciela, a więc od tego, czy są to wkłady osób fizycznych o charakterze oszczędności czy wkłady osób prawnych;
• wielkości wkładu, zwłaszcza wkładów a vista;
• miejsca zamieszkania tych, którzy mają wkłady w banku.
Polityka obowiązkowych rezerw może także służyć określonej redystrybucji środków między bankami. Wysokość stopy obowiązkowej rezerwy, pozwalająca nagromadzić bankowi centralnemu poważne środki pieniężne, a pozbawić ich bogate banki, stwarza możliwość uruchomienia większego kontyngentu kredytu redyskontowego czy lombardowego, ale na ogół w większym stopniu nie dla tych banków, które muszą utrzymać największe obowiązkowe rezerwy. Może to także nastąpić przez większy skup papierów wartościowych. Celowe jest ustalenie przez Parlament lub Radę Banków maksymalnej wysokości obowiązkowej rezerwy. Natomiast wysokość tej rezerwy dla poszczególnych rodzajów wkładów i ewentualnie banków ustala już prezes banku centralnego
Funkcją obowiązkowej rezerwy jest tworzenie stabilnego popytu na pieniądz banku centralnego. Z drugiej strony rezerwy te spełniają rolę „zderzaka płynności", jeżeli mogą wykonywać swój obowiązek rezerw nie w odniesieniu do każdego dnia, lecz do przeciętnej miesięcznej. Pozwala to bankom neutralizować nieoczekiwaną zmianę płynności, dzięki możności elastycznego wykorzystania swoich zasobów rezerw obowiązkowych.
Operacje otwartego rynku
Polityka otwartego rynku polega na tym, że bank centralny jest upoważniony do zakupu i sprzedaży krótkoterminowych papierów wartościowych, przeważnie państwowych. Są to przede wszystkim weksle skarbowe. Bank centralny zakupuje te papiery wartościowe według stopy zakupu (odebranie), a sprzedaje według stopy sprzedaży (doręczenie). Zakup papierów wartościowych z jednej strony powiększa aktywa banku centralnego, z drugiej zaś zwiększa obieg pieniądza. Natomiast sprzedaż papierów wartościowych z własnego portfela przez bank centralny zmniejsza aktywa banku i działa restrykcyjnie - zmniejsza obieg pieniężny.
W wielu krajach przy operacjach otwartego rynku banki mają tzw. Depozyty dyspozycyjne papierów wartościowych w banku centralnym, tak że nie jest potrzebne czasochłonne przenoszenie papierów wartościowych na bank centralny.
Operacje otwartego rynku mogą być dokonywane przez przetarg ilościowy bądź procentowy.
W pierwszym przypadku bank centralny ustala wysokość stawki zakupu (tzw. stalą stawkę), a banki komercyjne podają kwoty, jakie chciałyby sprzedać bankowi centralnemu po tej stawce. W odpowiedzi na złożenie oferty bank centralny rozdziela ustaloną przez siebie kwotę zakupu proporcjonalnie do wielkości złożonych ofert.
W przetargu procentowym banki komercyjne podają stawkę procentową, po której chciałyby zawrzeć transakcję. Bank centralny, w ramach ustalonej przez siebie kwoty, przyznaje możliwość sprzedaży zaczynając od banków, które zaproponowały najwyższą stawkę. Wysokość ostatecznej stopy procentowej jest ustalana na podstawie najniższej (marginalnej) stawki przydziału. Przy przetargu procentowym tendencje rynkowe mają większy wpływ na kształtowanie się wysokości procentu.
Bank centralny może połączyć operację zakupu papierów wartościowych z uzgodnieniem warunków ich odkupienia w określonym terminie. Są to przede wszystkim operacje repurchase agreement {repo) i reverse repurchase agreement (reverse repo), będące umowami odkupu.
Operacja repo polega na kupnie papierów wartościowych po określonej enie z jednoczesnym odkupieniem tych papierów po cenie wyższej w określonym dniu w przyszłości (różnica między tymi cenami stanowi efektywną stopę procentową).
Operacja reverse repo polega na sprzedaży papierów wartościowych, z jednoczesną ich odsprzedażą w przyszłości .Operacje te są krótkoterminowe (jeden dzień — 6 miesięcy), a ich
przedmiotem są na ogół papiery wartościowe skarbu państwa, dzięki czemu ryzyko kredytowe faktycznie nie istnieje.
Bank centralny ma możliwość oddziaływania poprzez operacje otwartego rynku na krótkoterminowe stopy procentowe dzięki temu, że różnica między ceną rynkową, po jakiej bank centralny kupuje lub sprzedaje papiery wartościowe oraz ceną, po jakiej je następnie odsprzedaje lub odkupuje jest faktycznie wielkością oprocentowania kredytów, których bank centralny udziela lub które zaciąga w rezultacie przeprowadzenia operacji otwartego rynku. Bank centralny może bowiem wpływać na wysokość ceny, po jakiej przeprowadza operacje repo i reverse repo. Stopa repo stanowi dla banków cenę pozyskiwania środków (przy transakcji repo) oraz dochód przy ich lokowaniu (przy transakcji reverse repo).
W ramach polityki otwartego rynku banki centralne prowadzą operacje dewizowe typu swap, polegające na kupnie dewiz lub waluty z dostawą natychmiastową przy jednoczesnej umowie sprzedaży tej samej kwoty w określonym terminie, po uzgodnionym kursie do tego samego partnera. W ten sposób bank centralny stawia do dyspozycji bankom swój pieniądz na
czas operacji swap (przy kupnie), a w przypadku sprzedaży — zabiera pieniądz bankom operacyjnym. Polityka otwartego rynku wykorzystuje zarówno cenę sprzedaży oraz kupna papierów wartościowych, jak i wielkość sprzedanych (kupionych) papierów wartościowych czy dewiz. Operacje otwartego rynku mogą być efektywne tylko wówczas, gdy istnieje rozbudowany rynek pieniężny, który będzie mógł zakupić papiery wartościowe zaoferowane przez bank centralny lub odstąpić je temu bankowi. Tak więc warunkami efektywności operacji otwartego rynku są:
odpowiednia chłonność rynku pieniężnego i kapitałowego;
budzące zaufanie papiery wartościowe (np. weksle skarbowe).
Stopa kredytu dyskontowanego i lombardowego
Kredyt lombardowy jest wykorzystywany do finansowania banków, jeżeli powstaje wyjątkowo trudna sytuacja na rynku pieniężnym. Udziela się go pod zastaw papierów wartościowych (obligacje, weksle skarbowe," weksle przedsiębiorstw) na następujących warunkach:udziela się go w przypadku, gdy dany bank komercyjny ma trudności w utrzymaniu płynności;
powinien być spłacony w terminie w zasadzie do 3 miesięcy (ma on tylko przejściowo pomóc w utrzymaniu płynności przez bank komercyjny);
stopień sfinansowania złożonych papierów za pomocą kredytu jest zróżnicowany w zależności od rodzaju tych papierów (2/3, 3/4, 4/5).
Istnieją trzy rodzaje pożyczek udzielanych przez bank centralny w formie kredytu lombardowego, zabezpieczonych odpowiednimi papierami wartościowymi:
kredyt płatniczy (korekcyjny), udzielany na kilka dni w celu pokrycia nagłego zapotrzebowania na środki (np. aby utrzymać wymagany poziom rezerwy obowiązkowej);
kredyt sezonowy, udzielany na kilka miesięcy, na pokrycie sezonowych wahań w kształtowaniu się wysokości depozytów i pożyczek;
kredyt długoterminowy, udzielany dla banku, który np. poniósł straty.
Oprocentowanie tych kredytów jest zróżnicowane, wyżej oprocentowane są kredyty długoterminowe.
Reglamentacja kredytu refinansowego (redyskontowego, lombardowego) przez bank centralny może mieć charakter ilościowy lub jakościowy. Reglamentacja ilościowa stosowana jest wówczas, gdy bank centralny określa ogólną wysokość zarówno redyskonta weksli, jak i kredytu refinansowego dla danego banku. Reglamentacja jakościowa polega na stosowaniu przy udzielaniu kredytu warunków ograniczających jego wykorzystanie na określone cele, np. na kontraktację płodów rolnych.
Bank centralny może udzielać bezpośredniego kredytu dla budżetu państwa na pokrycie przejściowego niedoboru środków, ale nie deficytu budżetu, tzn. po pierwsze — na określony krótki czas i po drugie — do wysokości, która powinna być określona ustawą (kwotowo lub też przez odpowiedni procent). Długoterminowy deficyt powinien być pokryty oprocentowanymi obligacjami, a krótkoterminowy— przez 3-miesięczne oprocentowane weksle skarbowe.
Istnieją następujące formy finansowania budżetu przez bank centralny:
a) finansowanie bezpośrednie:
kredyt w rachunku otwartym,
zakup obligacji krótkoterminowych;
b) finansowanie pośrednie:
zakup obligacji skarbowych w trakcie operacji otwartego rynku,
redyskonto weksli skarbowych,
udzielenie kredytu pod zastaw państwowych papierów wartościowych.
Bank centralny wykorzystuje przedstawione instrumenty na ogół kompleksowo: w działaniach restrykcyjnych bądź ekspansywnych.
Polityka restrykcyjna polega na:
podwyższaniu stopy dyskontowej i stopy lombardowej;
podwyższaniu stopy rezerw obowiązkowych;
sprzedaży papierów wartościowych w ramach polityki otwartego rynku.
Działania te zmniejszają płynność instytucji bankowych, zabierając im pieniądz banku centralnego, bądź też czyniąc go bardziej drogim. Efektywność działania poszczególnych instrumentów jest zróżnicowana. I tak np. podwyższenie stopy redyskonta ma mały wpływ na banki, jeżeli są one tak płynne, że nie muszą się zadłużać w banku centralnym. Dlatego też bank centralny stosuje wówczas politykę otwartego rynku i sprzedaje weksle skarbowe, oferując odpowiednio wysokie odsetki. W tej sytuacji bankom bardziej się opłaca zakupić te weksle, niż udzielać kredytu. Gdy takie działanie nie prowadzi do podwyższenia stopy procentowej przez banki komercyjne, bank centralny może rozpocząć sprzedaż weksli skarbowych także dla niebanków, a to może już spowodować wzrost stopy procentowej na rynku pieniężnym.
Natomiast gdy bank centralny stosuje politykę ekspansywną, to obniża stopę redyskontową i lombardową, a także stopę rezerwy obowiązkowej. Jeżeli i to nie powoduje znacznego zwiększenia na rynku pieniądza banku centralnego, to bank ten rozpoczyna skup weksli skarbowych (polityka otwartego rynku).W ten sposób bank centralny zwiększa płynność banków komercyjnych, co powinno także doprowadzić do spadku stopy procentowej.
Bezpośrednio kontrolujące działalność kredytową
Gdy inflacja jest relatywnie wysoka i gdy przedsiębiorstwa nie odmawiają płacenia wyższych odsetek od zaciągniętych kredytów (ponieważ mogą przenosić wzrost swych kosztów finansowych na ceny swoich produktów), władze monetarne muszą oddziaływać bardziej bezpośrednio na dystrybucję kredytów bankowych, aby opanować wzrost różnych agregatów monetarnych. Służy temu racjonowanie kredytów, polegające na ograniczaniu sposobami administracyjnymi wzrostu podstawowego źródła pieniądza, tzn. wzrostu kredytów banków i innych instytucji finansowych.
Racjonowanie kredytów ma zarówno zalety, jak i wady. Jego wielką zaletą jest to, że umożliwia skuteczną kontrolę podstawowego źródła kreacji pieniądza. Jeżeli zaś chodzi o jego niedogodności, to w literaturze podkreślano, że:
szkodzi ono konkurencji między bankami;
różnicuje przedsiębiorstwa wobec ograniczeń kredytowych, uprzywilejowuje duże przedsiębiorstwa kosztem małych i średnich, utrudnia rozwój przedsiębiorstw nowych;
szkodzi utrzymaniu równowagi za pomocą stopy procentowej i przeszkadza w ukształtowaniu się jej na poziomie zapewniającym efektywną selekcję inwestycji.
Podsumowanie
Analiza wpływu polityki fiskalnej i monetarnej na funkcjonowanie państwa oparta jest na wielu celach i zadaniach tejże polityki a jako główny jej cel postawiono inflację. Oznacza to, że bank centralny podejmuje działania mające na celu kształtowanie podaży pieniądza, stopy procentowej czy kursu walutowego z głównym założeniem obniżenia poziomu inflacji.
Nie ulega wątpliwości, że decyzje władz monetarnych dotyczące kosztu pieniądza maja wpływ na procesy zachodzące w gospodarce, a także wyznaczają globalny popyt i poziom produkcji czy inwestycji.
Polityka fiskalna i monetarna muszą być spójne, a ich nadrzędnym celem powinien być wzrost gospodarczy, zmniejszenie bezrobocia oraz obniżanie inflacji.