ardzo przydatnym narzędziem pokazującym różnice pomiędzy tradycyjnym budżetem a budżetem zadaniowym jest tabela przygotowana przez Ministerstwo Finansów przedstawiona poniżej:
Budżet tradycyjny Narzędzia wydatkowania
|
Budżet zadaniowy Narzędzia zarządzania |
|---|---|
| Utrudnione powiązanie z celami rządu i kontroli skuteczności realizacji zadań | Sprzyja sprecyzowaniu celów działania rządu i monitorowania skuteczności ich realizacji |
| Wydatki budżetu nie są zintegrowane z pozostałymi wydatkami sektora publicznego | Globalne podejście do wydatków sektora publicznego |
| Utrudniona hierarchizacja wydatków | Hierarchia wydatków i instrumentów wg istotności dla rozwoju społeczno- gospodarczego |
| Statyczne ujęcie – rok budżetowy | Długofalowe podejście – roczny budżet wynikający z wieloletniego programowania budżetowego |
| Brak wiedzy o efektywności poniesionych wydatków | Pomiar stosunku nakładów do efektów – efektywność |
| Resortowe podejście | Sprzyja współpracy w rządzie i pozostałych instytucjach sektora publicznego |
| Klasyfikacja budżetowa wymaga specjalistycznej wiedzy | Czytelna informacja o wydatkach budżetowych |
| Ukierunkowuje dyskusje w Sejmie na pojedyncze pozycje wydatków | Umożliwia merytoryczną dyskusję w Sejmie o programach rządowych |
| Dysponent administruje środkami | Dysponent zarządza środkami – jest odpowiedzialny za realizację programu |
Źródło: www.budzetzadaniowy.gov.pl.
Analizując powyższa tabelę można stwierdzić, że budżet zadaniowy pozwala na lepszą alokację zasobów finansowych i rzeczowych, a to przyczyni a się do odpowiedniego zaspokojenia potrzeb społeczeństwa.
Budżet zadaniowy wypełnia również obowiązek ustawowy celowości wydatkowania środków publicznych, gdyż wiąże konkretny wydatek z zadaniem.
Korzystanie z metodologii tworzenia budżetu zadaniowego umożliwia zminimalizowanie wad dotychczasowego sposobu sporządzania budżetu, a tym samym poszerza krąg osób biorących udział w procesach decyzyjnych mających odzwierciedlenie w budżecie. Budżet zadaniowy zrywa z autokratycznym podejściem, które narzuca wykonawcom wąskie grono osób. Nowa formuła budżetu może się przyczynić również do efektywnego wydawania środków pieniężnych, zwiększenia przejrzystości finansów publicznych, a także do pozytywnego postrzegania administracji publicznej przez społeczeństwo.
3. Budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego
3.1. Wprowadzenie budżetu zadaniowego w Polsce
Budżet zadaniowy stosowany w jednostkach samorządu terytorialnego to rozbudowany materiał planistyczny zawierający oprócz tradycyjnego podziału środków budżetowych zgodnie z klasyfikacją budżetową wyszczególnienie zadań rzeczowych, jakie będą realizowane w danym roku budżetowym.
Po raz pierwszy w Polsce budżet zadaniowy zastosowano w Krakowie podczas tworzenia budżetu na rok 1994, pierwowzorem dla prac krakowskich urzędników było miasto Rochester. Kolejnymi dużymi miastami były Lublin, Szczecin, Poznań. W roku 2009 wdrażaniem budżetu zadaniowego objęto 6 powiatów i 11 gmin województwa zachodniopomorskiego w ramach projektu finansowanego w ramach priorytetu V (Dobre Rządzenie) Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Prace wdrożeniowe realizowane są przez zespół pracowników Uniwersytetu Szczecińskiego pod kierunkiem prof. T. Lubińskiej.
Stosowany w jednostkach samorządu terytorialnego budżet zadaniowy, oparty na doświadczeniach amerykańskich, rozumiany był jako „plan finansowy określający szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają realizować dysponenci, przygotowany przez administrację”.
Zadanie budżetowe było definiowane jako „elementarna jednostka charakteryzująca w miarę jednorodną działalność. Przykładem zadania budżetowego jest np. „wydawanie zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej”. Takie rozumienie budżetu zadaniowego jest odmienne od drugiego podejścia, stosowanego także w Stanach Zjednoczonych, w którym wyróżniane są dodatkowo programy budżetowe. Programy te mają służyć osiąganiu celów w konkretnych dziedzinach działalności samorządu. Przykładem takiego programu może być: „Walka z uzależnieniami”, a zadaniami będą wtedy np. „organizacja wsparcia dla rodzin osób uzależnionych”. Podstawową cechą różniącą oba budżety jest kategoria zadania. W budżecie zadaniowym pierwszego typu zadanie jest jedyną jednostką klasyfikacji budżetowej, a w drugim jednostka podstawową. Różnica ta pojawia się w momencie prezentowania ww. budżetów, a mianowicie pierwszy rodzaj w niektórych samorządach obejmuje nawet kilka tysięcy zadań i taka ilość informacji jest trudna do ocenienia przez organ uchwałodawczy, co powoduje, że postrzegają oni budżet zadaniowy w negatywnym świetle. Trudnością stosowania budżetu zadaniowego jest również konieczność równoległego kontrolowania dwóch budżetów – tradycyjnego i zadaniowego.
Często pojawiającym się problemem w większości jednostek samorządu terytorialnego, które wprowadziły budżet zadaniowy, jest kwestia mierników realizacji zadań. Dodatkową kwestią, z jaką borykają się samorządy, jest system monitorowania i raportowania zadań pod względem rzeczowym i finansowym. Wynika z tego, że cele reformowania systemów budżetowych rozumianych jako poprawa efektywności i skuteczności realizacji zadań publicznych zostały osiągnięte połowicznie. Poprawiono system planowania budżetowego oraz dokonano przekazania odpowiedzialności za zarządzanie procesem realizacji zadań.
Z ankiet przeprowadzonych wśród gmin, które wdrożyły budżet zadaniowy, wynika, że szczególnego wysiłku wymaga:
proces hierarchizacji zadań,
definiowanie wskaźników efektywności.
Natomiast jako największe zalety wymieniano:
zaangażowanie średniego szczebla zarządzania w planowanie,
lepszą prezentację wykonywanych zadań,
usprawnienie procedur planowania,
lepsze monitorowanie zadań.
3.2. Co to jest zadanie budżetowe?
Przez zadanie budżetowe należy rozumieć zadanie wykonywane przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne, finansowane z budżetu gminy. Jego celem jest osiągnięcie określonego długoterminowego rezultatu służącego mieszkańcom. Cel zadania budżetowego tworzy ramy, w których realizowane jest to zadanie, jest osią, wokół której obracają się wszelkie działania związane z danym zadaniem. Cel powinien być wyrażony nie tylko jakościowo, ale także ilościowo, bardzo ważna jest bowiem jego mierzalność. Do głównych cech zadania budżetowego należą:
Jasno sprecyzowany cel;
Odniesienie do stanu istniejącego i potrzeb gminy;
Wskazanie szczegółowego zakresu zadania;
Określenie odpowiedzialności;
Skalkulowanie kosztów rzeczywistych realizacji zadania;
Specyfikacja czynności niezbędnych do realizacji zadania rozplanowanych w czasie;
Określenie mierników skuteczności – wskaźników wykonania i efektywności;
Uwzględnienie przepływów finansowych.
Można również wyróżnić kilka rodzajów zadań budżetowych:
Zadania bezpośrednie, tj. zadania, które bezpośrednio wpływają na zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej (np. utrzymanie ulic, utrzymanie zieleni miejskiej);
Zadania pośrednie (pomocnicze), które warunkują wykonanie zadań bezpośrednich (np. utrzymanie sekretariatu urzędu, radców prawnych itp.).
Ze względu na kompetencje gminy można mówić o zadaniach:
własnych,
zleconych,
powierzonych.
Ze względu na czas trwania wyróżnia się:
zadania kontynuowane,
zadania nowe.
Z kolei charakter zadania stanowi kryterium wyróżnienia:
zadań obligatoryjnych,
zadań fakultatywnych.
Budżet zadaniowy składa się z dwóch integralnych części, zróżnicowanych co do charakteru i zakresu: budżetu inwestycyjnego oraz budżetu operacyjnego. Stąd ze względu na ww. części budżetu wyróżnia się odpowiednio:
Zadania inwestycyjne, których zasadniczą cechą jest to, że ich realizacja przekracza okres 1 roku budżetowego, w rezultacie przynoszą powiększenie majątku gminy,
Zadania bieżące (operacyjne), które zamykają się w cyklach rocznych (w ramach 1 roku budżetowego), choć mogą być grupowane w programy trwające dłużej niż jeden rok.
I tak, budżet inwestycyjny przedstawia wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań inwestycyjnych i daje upoważnienie do wydawania tych środków. Podstawą budżetu inwestycyjnego jest wieloletni plan inwestycyjny, którego fragment dotyczący danego roku budżetowego, po odpowiednim rozwinięciu, jest włączany do budżetu gminy. Zadania inwestycyjne są to zadania, które służą powiększaniu majątku gminy, w tym majątku jednostek organizacyjnych gminy lub innych gminnych osób prawnych. Z kolei budżet operacyjny stanowi plan finansowy zadań bieżących, dotyczących operacyjnej aktywności gminy, codziennej działalności związanej z realizacją usług na rzecz społeczności lokalnej. Zadania operacyjne mają charakter kontynuowany bądź doraźny, ich cykl realizacyjny i finansowy zamyka się w obrębie jednego roku budżetowego.
3.3. Rodzaje kosztów
Z każdym zadaniem budżetowym wiążą się określone koszty. Są to nakłady finansowe poniesione na realizację zadania. Stanowią sumę kosztów bezpośrednich oraz kosztów obsługi zadania (kosztów pośrednich), na które składają się koszty osobowe obsługi oraz koszty ogólne, administracyjne.
Koszty bezpośrednie zadania są to koszty, które można w całości przyporządkować do danego zadania czy świadczonej usługi, ponieważ wprost i bezpośrednio przyczyniają się do realizacji zadania, np. zakupy dóbr, usługi materialne i niematerialne.
Koszty obsługi zadania (koszty pośrednie) to koszty, które nie mogą być bezpośrednio i w całości przypisane danemu zadaniowi. Są to koszty obsługi zadania przez urząd czy inną jednostkę organizacyjną gminy. Na koszty te składają się:
koszty osobowe: to koszty wynagrodzeń wraz z pochodnymi pracowników wydziałów/referatów i innych jednostek organizacyjnych gminy realizujących zadania,
koszty ogólne (administracyjne, ogólnourzędowe): to koszty, do których zaliczyć można koszty rzeczowe związane z obsługą stanowisk pracy, koszty utrzymania urzędu (oświetlenie, ogrzewanie itp.), koszty transportu, jak również koszty funkcjonowania zarządu (a zatem wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń stanowisk funkcyjnych, tj. burmistrza/wójta, skarbnika, sekretarza), czy też koszty osobowe innych jeszcze stanowisk pracy, które pracują na rzecz całego urzędu (np. radcy prawni).
3.4. Kto opracowuje zadaniowy budżet w gminie?
Budżet w układzie zadań opracowuje zarząd gminy, aktywnie włączając do tego procesu pracowników gminy. W tym celu zarząd gminy zobowiązuje kierowników jednostek organizacyjnych gminy i kierowników wydziałów/referatów urzędu gminy, do sporządzenia i przedkładania wniosków budżetowych dotyczących finansowania ze środków budżetu gminy, zadań wykonywanych przez te jednostki i wydziały czy referaty. Na podstawie wniosków budżetowych, złożonych przez jednostki organizacyjne gminy i kierowników wydziałów, uwzględniając prognozę dochodów i zestawienie obligatoryjnych wydatków sporządzonych przez skarbnika, zarząd gminy ustala projekt budżetu. Projekt budżetu, wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami oraz projektem uchwały budżetowej, zostaje przedłożony przez zarząd radzie gminy w ustawowym terminie.
3.5. Procedury przy tworzeniu budżetu zadaniowego
Tworzenie budżetu zadaniowego jest wieloetapowe w jednostkach samorządu terytorialnego i obejmuje niżej wymienione procedury:
I. Określenie celów ogólnych na dany rok oraz środków na sfinansowanie zadań:
Wyznaczenie priorytetów.
Oszacowanie dochodów budżetowych.
Ustalenie obligatoryjnych płatności gminy.
Ustalenie środków na nowe zadania.
Podział oszacowanych środków.
Ustalenie etatów.
II. Definiowanie zadań:
Analiza potrzeb gminy i określenie sposobu ich realizacji.
Zdefiniowanie zadań.
Wyznaczenie osób odpowiedzialnych za realizację zadań.
Zakwalifikowanie zadania do dalszej analizy.
III. Planowanie zadań przez koordynatora:
Ustalenie kosztów roboczogodziny.
Opis zadania.
Ustalenie wskaźników efektywności.
Opracowanie planu działań dla zadania.
Sporządzenie kosztorysu zadania.
Ustalenie klasyfikacji budżetowej.
IV. Zatwierdzanie zadania do realizacji:
Weryfikacja wniosków budżetowych.
Włączenie zadania do budżetu gminy.
Opracowanie budżetu wg zasad określonych ustawą o finansach publicznych.
V. Realizacja zadań:
Realizacja czynności zapisanych w planie działania.
Bieżące odnotowywanie zrealizowanych czynności na karcie zadania.
Dokonywanie zmian w planowanych zadaniach.
Ocena zadań zrealizowanych.
Analiza osiągniętych wskaźników efektywności.
Metoda budżetu zadaniowego może być wprowadzona przez każdą jednostkę samorządu terytorialnego – nie tylko gminę, ale także powiat czy województwo – każda z tych jednostek realizuje określone zadania na rzecz społeczności lokalnej, wydaje środki publiczne i ważne jest, aby wykonywała to w sposób możliwie najbardziej efektywny, z uwzględnieniem elementów optymalizacji ponoszonych kosztów.
Budżetowanie zadaniowe stanowi pewną nowość w praktyce funkcjonowania polskiego samorządu terytorialnego. Dlatego może pojawić się wiele wątpliwości. Jak każda zmiana tak i wdrażanie budżetu zadaniowego niepozbawione będzie obaw i niepokojów ze strony bezpośrednio zainteresowanych.
Szczególnie zatem istotne jest, aby koncepcja budżetu zadaniowego, jego zalety i użyteczność była nie tylko znana, ale także rozumiana we wszystkich strukturach jednostek organizacyjnych gminy. Dla powodzenia całego przedsięwzięcia konieczne jest bowiem pełne zaangażowanie tych struktur nie tylko na etapie wdrażania metodologii oraz jej doskonalenia i dostosowywania do specyfiki potrzeb danej gminy. W celu zapewnienia odpowiedniego poziomu wiedzy i umiejętności z zakresu metodologii niezbędne jest także przeprowadzenie szkoleń adresowanych do kierownictwa, a następnie pracowników merytorycznych gminy. Szkolenia takie są niezbędne również ze względu na potrzebę usuwania ewentualnych niepokojów związanych z wprowadzaniem zmian w zarządzaniu gminą.