PL

KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

Bruksela, dnia 25.3.2009

SEK(2009) 359

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

dołączony do

Wniosek


DECYZJA RAMOWA RADY


w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz w sprawie ochrony ofiar, uchylająca decyzję ramową 2002/629/WSiSW


STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW


{KOM(2009) 136 wersja ostateczna}
{SEK(2009) 358}

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

1. Na czym polega problem?

Handel ludźmi stanowi jedno z najpoważniejszych przestępstw na całym świecie, rażące naruszenie praw człowieka, nowoczesną formę niewolnictwa i szczególnie zyskowny proceder dla organizacji przestępczych. Handlem ludźmi jest werbowanie, przekazywanie lub przyjmowanie osób, przy użyciu środków przymusu, podstępu lub nadużycia, w celu wykorzystania, w tym wykorzystania seksualnego lub wyzysku w pracy, pracy przymusowej, przymusowej służby domowej lub innych form wykorzystywania.

Chociaż handel ludźmi w UE wiąże się często z nielegalną imigracją i przemytem, istnieje wyraźna różnica. Handel ludźmi stanowi przestępstwo, które łamie prawa podstawowe osób, podczas gdy przemyt stanowi naruszenie przepisów dotyczących ochrony granic. W przypadku nielegalnej migracji umożliwionej przez przemytników istnieje umowa między migrantem a przemytnikiem, a związek pomiędzy nimi kończy się w momencie przekroczenia przez migranta granicy państwa przyjmującego. W przypadku handlu ludźmi, na którymś z etapów procesu stosowane są nielegalne środki, takie jak przymus, podstęp lub nadużycie czy wykorzystanie słabości, ponadto przekazywanie osób ma na celu ich dalsze wykorzystywanie, które zwykle zaczyna się w kraju przeznaczenia.

Słabsza pozycja społeczna jest bez wątpienia najważniejszą przyczyną handlu ludźmi. Słabsza pozycja wynika z czynników ekonomicznych i społecznych, takich jak bieda, dyskryminacja płciowa, konflikty zbrojne, przemoc domowa, dysfunkcyjność rodziny, czynniki osobiste takie jak wiek, stan zdrowia czy niepełnosprawność. Ta słabsza pozycja jest wykorzystywana przez międzynarodowe sieci zorganizowanej przestępczości do ułatwienia migracji, a następnie poważnego wykorzystywania osób przy użyciu siły, gróźb, przymusu lub różnych form nadużycia swojej pozycji, np. więzienia za długi. Głównym powodem takich praktyk są znaczne zyski. Popyt na usługi seksualne i tanią siłę roboczą w krajach przeznaczenia jest kolejnym powodem.

Handel ludźmi może mieć na celu seksualne wykorzystywanie osób lub wykorzystywanie ich w innych nielegalnych celach, np. do przymusowej pracy lub służby domowej. Chociaż młodzi mężczyźni również bywają ofiarami handlu ludźmi, głównie w celu przymusowej pracy, w większości przypadków dotyczy on jednak kobiet i dziewcząt. Podstawowymi przyczynami handlu są również dyskryminacja płciowa i przemoc domowa, dlatego handel ludźmi jest uważany za formę przemocy ze względu na płeć. Handel dziećmi odbywa się w celu ich wykorzystywania do żebrania lub innej działalności niezgodnej z prawem. Zarówno dziewczynki jak i chłopcy stają się ofiarami handlu ludźmi w celu wykorzystania seksualnego. Handel może być również prowadzony w celu usunięcia organów.

Niełatwo jest ocenić zasięg tych przestępstw, ponieważ działania przestępcze związane z handlem ludźmi przysłaniane są przez takie rozpowszechnione zjawiska jak prostytucja i migracja. Jedyne szacunkowe dane dotyczące handlu ludźmi i przymusowej pracy, oparte na przejrzystej i akceptowalnej metodyce, dotyczą całego świata i zostały przeprowadzone przez Międzynarodową Organizację Pracy (MOP). Według MOP, biorąc pod uwagę, że w większości przypadków prace i usługi przymusowe są powiązane z tradycyjnymi praktykami niewolniczymi, tzn. że osoba nie jest przekazywana, ale wykorzystywana na miejscu, praca przymusowa w wyniku handlu ludźmi stanowi ok. 20 % łącznej pracy przymusowej. Dlatego przyjmuje się, że na całym świecie przynajmniej 2,45 mln osób wykonuje pracę przymusową w wyniku handlu ludźmi. Rocznie 1,225 mln z nich jest sprzedawanych w celu pracy przymusowej. Te szacunkowe dane obejmują handel międzynarodowy oraz handel w obrębie jednego państwa. Największa liczba osób jest sprzedawana do pracy przymusowej polegającej na wykorzystywaniu seksualnym dla zysku (43 %) lub w celach mieszanych (25 %). Pozostałe osoby (32 %) są ofiarami handlu w celu eksploatacji ekonomicznej. Kobiety i dziewczęta stanowią 56 % ofiar przymusowej eksploatacji ekonomicznej, natomiast mężczyźni i chłopcy stanowią 44%. Jeśli chodzi o przymusowe wykorzystywanie seksualne dla zysku, przeważającą większość ofiar (98%) stanowią kobiety i dziewczęta. Dzieci poniżej 18 roku życia stanowią pomiędzy 40 % a 50 % wszystkich ofiar pracy przymusowej.

Handel ludźmi w UE jest głównie przestępstwem mającym swoje źródła w krajach trzecich, ale szczególnie po ostatnim rozszerzeniu odnotowano przepływy w ramach terytorium UE. Przypadki wewnętrznego handlu ludźmi zgłaszane są również w ramach krajowego mechanizmu monitorującego. Szacunkowe dane zebrane w odniesieniu do Europy są ograniczone i mało wiarygodne. Jednak ponieważ jest to jedno z najważniejszych miejsc przeznaczenia na świecie, opierając się o dostępne dane można założyć, że co roku w ramach handlu ludźmi kilkaset tysięcy osób napływa na terytorium UE lub przemieszcza się w jej obrębie.

Reakcja na handel ludźmi musi być stanowcza i mieć na celu zarówno ściganie przestępstw, jak i w ochronę ofiar.

Na poziomie międzynarodowym Protokół ONZ o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi z 2000 r., uzupełniający konwencję ONZ przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej był pierwszym kompleksowym międzynarodowym instrumentem zajmującym się kwestią handlu ludźmi. Konwencja Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi wyznacza obecnie najwyższe międzynarodowe standardy. Na poziomie UE decyzja ramowa w sprawie zwalczania handlu ludźmi 2002/629/WSiSW dotyczyła szczególnie potrzeby zbliżenia prawa karnego i kar.

Chociaż państwa członkowskie zasadniczo spełniają podstawowe wymogi decyzji ramowej, wdrożenie kompleksowej i skutecznej strategii zwalczania handlu ludźmi będzie wymagało większych wysiłków.

2. Dlaczego potrzebne jest działanie na poziomie UE?

Istnieją już istotne międzynarodowe ramy prawne służące zwalczaniu handlu ludźmi. Zainteresowane strony uważają jednak, że obowiązujące przepisy są wdrażane przez państwa członkowskie w niewłaściwy lub niewystarczający sposób.

W sprawozdaniu Komisji z 2006 r. z wdrażania decyzji ramowej w sprawie zwalczania handlu ludźmi oraz w dokumencie roboczym z 2008 r. w sprawie planu działań UE stwierdzono, że wymogi decyzji ramowej w zakresie transpozycji przepisów zostały w znacznym stopniu wypełnione przez państwa członkowskie. Wypełnienie przez państwa członkowskie podstawowych wymogów obowiązującej decyzji ramowej wynika z istniejącego już wcześniej prawodawstwa lub nowego prawodawstwa transponującego decyzję ramową. Ponieważ jednak wiele przepisów decyzji ramowej dopuszcza odstępstwa lub zastrzeżenia, a decyzja ramowa zawiera tylko przepisy z dziedziny prawa karnego, wdrożenie kompleksowej strategii zwalczania handlu ludźmi w państwach członkowskich jest nadal niewystarczające. W wyżej wymienionym dokumencie roboczym Komisji stwierdzono, że wdrażanie strategii zwalczania handlu ludźmi będzie wymagało zwiększonych wysiłków.

Konwencja Rady Europy z 2005 r. w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi ustanowiła wyższe standardy międzynarodowe i jest ważnym krokiem na drodze do harmonizacji prawodawstwa, w tym prawa karnego, wsparcia ofiar, działań prewencyjnych i monitorowania. Konwencja zawiera jednak postanowienia wiążące i niewiążące oraz dopuszcza zastrzeżenia w najważniejszych dziedzinach, takich jak jurysdykcja eksterytorialna. Ponadto sama konwencja ma szereg słabych punktów.

Biorąc pod uwagę obecne ramy prawne, obejmujące instrumenty ONZ i Rady Europy oraz prawodawstwo UE, można wyodrębnić następujące luki prawne:

• przestępcy nie stają przed wymiarem sprawiedliwości

• Obecnie wszczynanych jest zbyt mało postępowań karnych. W 2006 r. najwyższą liczbę dochodzeń w sprawie handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego oraz przypadków ścigania tego przestępstwa zarejestrowano w AT (128), BE (291), BG (291), DE (353), IT (214), PT (65) oraz UK (54). Łączna liczba przypadków, w których przeprowadzono dochodzenie na obszarze UE, wyniosła w 2001 r. 195, w 2003 r. 453, w 2005 r. 1 060 oraz w 2006 r. 1 569. Pomimo tendencji wzrostowej, liczba postępowań karnych nadal nie jest porównywalna z szacowaną skalą tych przestępstw, jak opisano powyżej.

• ofiary nie otrzymują odpowiedniej pomocy, ochrony i odszkodowań

• Jeśli chodzi o liczbę ofiar, które otrzymały wsparcie w ostatnich latach, dane zostały przekazane jedynie przez AT (162), BE (121), BG (81), CZ (14), FI (9) IT (2143), LT (96), PL (10), SL (40) oraz NO (37). Biorąc pod uwagę szacowaną skalę handlu ludźmi w Europie, trzeba stwierdzić, że tylko kilka krajów podjęło środki, które można uznać za faktyczną reakcję. Z drugiej strony w państwach takich jak AT, BE, IT, BG i UK, w których znaczna liczba ofiar otrzymała wsparcie, dane wykazują również wyższą liczbę postępowań karnych.

• niewystarczające monitorowanie sytuacji

• Ogólnie brakuje danych i szacunkowych danych dotyczących handlu ludźmi. W dziedzinie praw ofiar i wsparcia dla ofiar, znaczna większość krajów nie dysponuje żadnymi danymi. Jeżeli chodzi o mechanizmy monitorowania, instrumentarium krajowe nadal zdaje się wykazywać braki. Dwa państwa (NL i SE) mianowały krajowych sprawozdawców, a osiem państw podaje, że ustanowiło równoważne mechanizmy (BE, BG, CY, CZ, DK, FI, PT, UK). Ta sytuacja może mieć negatywny wpływ na jakość gromadzonych danych.

Z tych powodów zainteresowane strony opowiadają się za bardziej skutecznymi, konkretnymi i wiążącymi środkami, szczególnie w wyżej wymienionych obszarach krytycznych.

3. Jakie są cele?

Ogólnym celem działań jest zwalczanie przestępczości, zorganizowanej i innej, a szczególnie handlu ludźmi i przestępstw przeciwko dzieciom, zgodnie z art. 29 Traktatu WE, poprzez stworzenie spójniejszych ram zwalczania handlu ludźmi w ramach trzeciego filaru oraz zwiększenie ich skuteczności.

A Cel szczegółowy: ściganie przestępstw

• Cele operacyjne:

• A1 wprowadzenie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar;

• A2 ułatwienie współpracy ofiar z organami sądowymi;

• A3 usunięcie przeszkód we współpracy międzynarodowej i upowszechnienie stosowania metod dochodzeniowo-śledczych, które są skuteczne w przypadkach przestępczości zorganizowanej i międzynarodowej;

• A4 ułatwienie ścigania handlu ludźmi, w przypadku gdy przestępstwo zostało popełnione poza terytorium państwa.

B Cel szczegółowy: ochrona praw ofiar

• Cele operacyjne:

• B1 zapewnienie domniemanym ofiarom bezwarunkowej i indywidualnej pomocy przed postępowaniem karnym, w jego trakcie oraz po jego zakończeniu;

• B2 ochrona ofiar przed zatrzymaniem i ściganiem za przestępstwa, do popełnienia których zostały nakłonione, np. za złamanie przepisów imigracyjnych;

• B3 zwiększona ochrona ofiar przed wtórną wiktymizacją, która jest spowodowana sposobem prowadzenia postępowań przez właściwe organy;

• B4 ustalenie konkretnych środków służących zapewnieniu skutecznej ochrony i odszkodowań.

C Cel szczegółowy: zapobieganie handlowi ludźmi

• Cele operacyjne:

• C1 redukcja czynników zwiększających podatność na tego rodzaju przestępstwa w państwach pochodzenia;

• C2 podnoszenie umiejętności urzędników publicznych, którzy mogą mieć kontakt z potencjalnymi ofiarami;

• C3 zmniejszenie popytu na usługi seksualne i tanią siłę roboczą.

• D Cel szczegółowy: ustanowienie skutecznych systemów monitorowania

• Cele operacyjne:

• D1 utworzenie spójnych krajowych mechanizmów, takich jak sprawozdawca krajowy lub równoważne mechanizmy;

• D2 stworzenie ścisłej współpracy między sprawozdawcami krajowymi lub równoważnymi mechanizmami.

4. Jakie istnieją warianty działania?

Jako środki do osiągnięcia założonych celów przeanalizowano różne warianty działania.

• Wariant działania nr 1: Brak działań ze strony UE

• UE nie podjęłaby żadnych działań w zakresie zwalczania handlu ludźmi, natomiast państwa członkowskie kontynuowałyby proces podpisywania i ratyfikowania konwencji Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi.

• Wariant działania nr 2: Środki nielegislacyjne

Decyzja ramowa 2004/629/WSiSW nie zostałaby zmieniona. Mogłyby zostać wprowadzone środki nielegislacyjne w dziedzinach takich jak: programy wsparcia dla ofiar, monitorowanie, środki zapobiegawcze w krajach przeznaczenia, środki zapobiegawcze w krajach pochodzenia, szkolenia oraz współpraca organów ścigania.

• Wariant działania nr 3: Nowe prawodawstwo w zakresie ścigania, pomocy dla ofiar, zapobiegania i monitorowania

Przyjęta zostałaby nowa decyzja ramowa, uwzględniająca przepisy obecnie obowiązującej decyzji ramowej oraz pewne postanowienia konwencji Rady Europy, jak również dodatkowe elementy. Nowa decyzja ramowa zawierałaby w szczególności pewne przepisy z dziedziny prawa karnego materialnego, jurysdykcji i ścigania, praw ofiar w postępowaniu karnym, pomocy dla ofiar, szczególnych środków ochrony dzieci, a także w zakresie zapobiegania oraz monitorowania.

• Wariant działania nr 4: Nowe prawodawstwo (jak w wariancie 3) + środki nielegislacyjne (jak w wariancie 2)

• Zostałaby przyjęta nowa decyzja ramowa, uwzględniająca obecnie obowiązującą decyzję ramową oraz obejmująca nowe przepisy. Nowa decyzja ramowa zostałaby uzupełniona środkami nielegislacyjnymi, w szczególności środkami omówionymi w wariancie 2.

5. Jak wygląda porównanie tych wariantów?

Wariant nr 1 (status quo) może doprowadzić do znacznej poprawy sytuacji, jeżeli państwa członkowskie podpiszą, ratyfikują i wdrożą konwencję Rady Europy, Seria traktatów europejskich nr 197. Ponieważ jednak krajowe procedury ratyfikacyjne trwają długo, brak ram prawnych wiążących na terenie całej UE sprawia, że nie wiadomo kiedy i w jakim zakresie korzyści z konwencji zostaną w praktyce wprowadzone w życie.

Wariant 2 może poprawić wdrażanie istniejących ram prawnych, ale nie wystarczy, aby zwiększyć skuteczność ścigania przestępstw w wielu dziedzinach, w których konieczna jest szczegółowa podstawa prawna. Ponadto niski poziom wdrożenia niewiążących dokumentów przyjętych w przeszłości nie daje powodów do optymizmu, jeśli chodzi o skuteczność wariantu 2.

Wariant 3 poprawiłby sytuację w porównaniu ze stanem obecnym. Wzmocniłby on prawodawstwo w dziedzinach objętych dotychczasowymi przepisami UE w zakresie ścigania przestępców i ochrony ofiar. Uwzględniono by w nim również kwestie zapobiegania i monitorowania. Zakłada się, że koszty finansowe zostałyby zrównoważone przez społeczne i gospodarcze korzyści, jakie przyniosłyby skuteczniejsze działania przeciwko tego rodzaju przestępstwom.

Wariant 4 spowodowałby zwiększenie skuteczności środków zawartych w wariancie 2 i 3 poprzez połączenie ich i zachęcenie państw członkowskich do współpracy przy tworzeniu narzędzi i działań służących poprawie wdrożenia bardziej kompleksowych ram prawnych, które zostaną wprowadzone w życie.

Po przeanalizowaniu wpływu gospodarczego, społecznego i wpływu na prawa podstawowe, warianty 3 i 4 wydają się najlepszymi podejściami, które pozwoliłyby osiągnąć założone cele. Preferowanym wariantem jest wariant 4.

Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain, Paryż 2006.

Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the World [„Minimalne dane szacunkowe dotyczące pracy przymusowej na świecie”], MPO, Genewa kwiecień 2005.

Te wartości procentowe oznaczają ok. 4,9 - 6,15 mln dzieci. Ta ostatnia liczba jest uznawana za spójną z danymi szacunkowymi zawartymi w Globalnym Sprawozdaniu MOP z 2002 r. „A future without child labour” („Przyszłość bez pracy dzieci”), w którym oszacowano przy użyciu innych metod, że około 5,7 mln dzieci wykonuje pracę przymusową.

Np. przypadki wewnętrznego handlu ludźmi zgłaszano w szóstym sprawozdaniu Holenderskiego Sprawozdawcy Krajowego z 2008 r.

Protokół ONZ o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniający konwencję ONZ przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, 2000 r.

Konwencja Rady Europy o przeciwdziałaniu handlowi ludźmi (Seria traktatów europejskich nr 197).

2002/629/WSiSW, cit.

Sprawozdanie oparte na art. 10 decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi, COM (2006) 187 wersja ostateczna.

Sprawozdanie oparte na art. 10 decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi, COM (2006) 187 wersja ostateczna.

Dokument roboczy Komisji - „Ocena i monitorowanie wdrażania planu UE dotyczącego najlepszych praktyk, standardów i procedur służących zwalczaniu handlu ludźmi i jego zapobieganiu”, COM (2008) 657. Dokument ten został opracowany na podstawie 24 odpowiedzi na ankietę rozesłaną przez Komisję w grudniu 2007 r. oraz na podstawie informacji przekazanych przez różne organy takie jak Europol i Eurojust.

Źródłem wszystkich danych w tym akapicie jest dokument roboczy Komisji COM(2008)657, cit.

W niektórych państwach dane te obejmują również przypadki handlu ludźmi w celu ich wyzysku w pracy. Prawdopodobne jest, że z powodu trudności w zbieraniu dowodów, niektóre przypadki handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego nadal ścigane są jako przypadki wykorzystywania prostytucji.

Liczba skazań jest znacznie mniejsza. Łącznie w 2006 r. orzeczono 284 wyroki skazujące w sprawach dotyczących handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego.

Danych tych nie można porównać z danymi zawartymi w bazie danych MOP.

PL PL

PL PL

PL 2 PL

---