rEFORMA SAMORZĄDOWA W POLSCE
1. Uwagi wstępne.
2. Reforma samorządowa w Polsce.
3. Polski samorząd terytorialny w świetle standardόw europejskich.
4. Samorządowy model gminy w Polsce i w państwach europejskich.
Rozwόj samorządu terytorialnego jest procesem ciągłym. Jego struktura, uprawnienia, forma organizacji i metody działania są zawsze odbiciem pewnych narodowych tradycji, zmieniających się stale warunkόw społecznych, warunkόw gospodarczych, możliwości ekonomicznych i technicznych oraz wielu innych czynnikόw wpływających na zachowania i potrzeby społeczne. Dlatego mόwiąc o rozwoju samorządu terytorialnego trudno mόwić o modelu końcowym, ktόry po osiągnięciu ustabilizuje się na zawsze. Wprowadzając reformy, rόwnolegle trzeba dokonywać zmian legislacyjnych, przebudowy instytucji i dostosowania świadomości społecznej do nowych warunkόw.
Zasadniczą kwestią przeprowadzanej reformy samorządowej jest wdrożenie modelu ustrojowego państwa, ktόry zapewniłby warunki do trwałego rozwoju i aktywnego uczestnictwa obywateli w tworzeniu tego rozwoju. Pierwszym etapem przeprowadzanej reformy było zapoczątkowanie decentralizacji państwa poprzez reaktywowanie samorządu terytorialnego na szczeblu lokalnym. Proces decentralizacji został zahamowany w połowie lat dziewięćdziesiątych. Brakowało wόwczas zarόwno strategicznej wizji rozwoju państwa, jak i długookresowej polityki regionalnej, stymulującej rozwόj regionalny i wspomagającej strategie rozwoju gmin. Konieczne więc stało się uruchomienie drugiego etapu decentralizacji modelu ustrojowo-terytorialnego państwa, ktόrym było wprowadzenie nowego podziału terytorialnego państwa w styczniu 1999 r.
Od samego początku - od 1989r. - reformy wewnętrzne w Polsce przeprowadzane były w trzech kierunkach. Przede wszystkim były to zmiany o charakterze politycznym, a więc tworzące zręby ładu demokratycznego, podstawy wolności jednostki, swobόd obywatelskich i politycznych. Po drugie, były to reformy ustroju gospodarczego, mające na celu zaprowadzenie gospodarki rynkowej opartej na własności prywatnej. Trzeci segment, to reformy związane z ustrojem państwa, przede wszystkim dotyczące struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej.
Za głόwne cele reformy samorządowej przyjęto:
1) nowe ułożenie kompetencji administracji publicznej, uwzględniające jej zrόżnicowanie funkcjonalne (interes lokalny - interes ogόlny) i pozwalające na wyraziste zdefiniowanie odpowiedzialności za sprawy publiczne na poszczegόlnych szczeblach zarządzania terytorialnego,
2) uporządkowanie terytorialnej organizacji państwa przez zbudowanie jednolitej siatki terytorialnej i organizacyjnej dla całej administracji publicznej, a także racjonalizacja struktur administracyjnych poprzez ich zespolenie organizacyjne; uporządkowanie systemu terytorialnego miało m.in. na celu stworzenie dwόch dotąd nieistniejących kategorii jednostek samorządu terytorialnego - podmiotόw prawa publicznego:
a) dużych wojewόdztw, zdolnych do prowadzenia polityki regionalnej i wykonywania tych zadań, ktόre posiadają charakter ponadlokalny, a rόwnocześnie nie mają charakteru ogόlnopaństwowego i nie obejmują całego kraju,
b) powiatόw wykonujących te wszytkie zadania o charakterze lokalnym, ktόrych nie może samodzielnie wykonywać gmina,
przebudowa systemu finansόw publicznych i wzrost efektywności zarządzania tymi funduszami w wyniku zintegrowania, tak jak w gminie, rόwnież w jednolitych budżetach powiatowych i wojewόdzkich, pod kontrolą polityczną środkόw zarządzanych resortowo.
zwiększenie sterowalności państwa poprzez przeniesienie wielu zadań i kompetencji z centrum do wojewόdztw oraz z wojewόdztw do powiatόw lub gmin i tym samym skupienie aktywności władz centralnych na kwestiach strategicznych,
5) budowa demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich stopniach zasadniczego podziału terytorialnego kraju: w gminie, powiecie, wojewόdztwie; oznacza to wprowadzenie w nowym wojewόdztwie i w powiecie reprezentacji społeczności regionalnej i lokalnej, wybieranej w wyborach bezpośrednich.
6) przystosowanie organizacji terytorialnej kraju i struktur samorządu terytorialnego do standardόw Unii Europejskiej. Umożliwi to wykorzystanie instrumentόw prawnych i ekonomicznych wypracowanych przez Unię a służących rozwojowi regionalnemu i lokalnemu, a także wspόłpracy międzyregionalnej.
Osiągnięcie tych celόw było niezbędne, aby Polska mogła zasługiwać na miano demokratycznego państwa prawa z rozwiniętą gospodarką rynkową, państwa zdecentralizowanego, o dominującym układzie terytorialnym, zdolnego do długookresowego rozwoju. Wprowadzona reforma administracji publicznej stała się faktem prawnym i politycznym. Od 1 stycznia 1999r. obowiązuje nowy podział administracyjny państwa i rozpoczęły prace władze samorządowe wszystkich szczebli oraz zreformowana administracja rządowa.
Metodologią, ktόra została przyjęta w reformie terytorialnej była metoda reformowania „od dołu” - w tym sensie, że po kolei gmina, po niej powiat, a wreszcie wojewόdztwo otrzymywały od szczebli wyższych zadania i kompetencje, przejmując coraz to większy ciężar odpowiedzialności za sprawy publiczne.
Należy podkreślić, że reforma terytorialna odbywała się w całości w sferze władzy (dotyczy to zwłaszcza wojewόdztw) wykonawczej i polegała na jej decentralizacji. Oznaczało to, że reforma ta nie mała żadnych kontekstόw autonomicznych. Nie polegała bowiem na przekazaniu władzom wojewόdzkim, powiatowym czy gminnym kompetencji ustawodawczych, ani innych atrybutόw suwerenności państwowej. Dlatego wojewόdztwa, powiaty, gminy docelowo mają ustrόj samorządowy, a nie autonomiczny.
Warunkiem decentralizacji było objęcie nią co najmniej trzech obszarόw w zakresie interesόw i celόw władz gminnych i centralnych:
przekazania określonych zadań przez szczebel centralny organom lokalnym,
korzystania przez organy lokalne z odpowiedniego majątku i uprawnień prawnych, gwarantujących ich samodzielność oraz możliwość decydowania o sprawach terenu,
posiadania przez organy lokalne odpowiednich środkόw finansowych dla realizacji własnej polityki.
Istotnym zagadnieniem związanym z decentralizacją państwa był sposόb rozdzielania zadań i kompetencji pomiędzy struktury administracji publicznej działającej na poszczegόlnych szczeblach podziału terytorialnego kraju. Ważną kwestią było tutaj określenie kryteriόw podziału zadań i kompetencji. Powszechnie przyjmowanym kryterium, co do rozłożenia i przyporządkowania określonych zadań i kompetencji właściwym strukturom administracji publicznej, tak co do ich natury (czy jest to administracja samorządowa, czy rządowa), jak i umiejscowienia w pionowej siatce podziału terytorialnego (w gminie, powiecie, wojewόdztwie, centrum) było ogόlnie sformułowane kryterium ich charakteru. Do innych kryteriόw można zaliczyć: kryterium odwołujące się do kręgu adresatόw działań administracji publicznej, ich rodzajόw i charakteru oraz kryterium sposobu (metody) działania administracji publicznej.
Z przedstawionych kryteriόw wyłania się klarowny obraz zadań i kompetencji przypisanych poszczegόlnym segmentom administracji publicznej, tak w układzie pionowym (na jakim stopniu podziału terytorialnego), jak i poziomym (jaki typ administracji - samorządowa czy rządowa zespolona lub nie). Przesądzenie podziału zadań i kompetencji nastąpiło w sposόb generalny w ustawach ustrojowych: o samorządzie terytorialnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewόdztwa, a także w ustawie o administracji rządowej w wojewόdztwie.
Reforma samorządowa z 1999r. wprowadziła czytelny podział kompetencji między gminę i powiat, głόwnie w takich dziedzinach, jak przykładowo oświata, służba zdrowia, pomoc społeczna. Powiat i gmina działają na odrębnych płaszczyznach, jednak ich zachodzenie na siebie jest nieuchronne. Powiat w odrόżnieniu od gminy wykonuje zadania o charakterze specjalistycznym; zadania, ktόre wymagają specjalnego przygotowania zawodowego, przekraczają typowe, powszechne potrzeby mieszkańca gminy. Zakres zadań i kompetencji gminy obejmuje przede wszystkim:
zadania w zakresie tzw. administracji świadczącej - usługi polegające na dostawie mediόw (gazu, wody, itd), zapewnienie czystości i właściwych warunkόw sanitarnych, możliwości korzystania z niektόrych urządzeń infrastrukturalnych, takich jak cmentarze, zieleń miejska itp.
w zakresie administracji orzeczniczej zadania o charakterze własnym np. decyzje z zakresu pomocy społecznej czy planowania przestrzennego, a także zadania o charakterze zleconym lub powierzonym, czyli wykonywanym tylko przez te gminy, ktόre zawarły odpowiednie porozumienia,
działalność o charakterze normotwόrczym polegająca na stanowieniu przepisόw powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, albo na podstawie upoważnień ustaw prawa materialnego, co przykładowo oznacza uchwalanie przez radę gminy corocznych stawek podatkowych.
Innym rozrόżnieniem jest tutaj kryterium skali, ktόre oznacza, że przedmiotem działania organόw powiatu mogą być zasadaniczo te zjawiska, ktόre występują na tyle rzadko w gminie, iż racjonalną skalą administrowania jest skala większa od gminy.
Na obszarze Polski od 22 listopada 1993r. obowiązuje Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana przez Prezydenta państwa). Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi podstawowy dokument umożliwiający standaryzację rozwiązań prawnych dotyczących samorządu terytorialnego. Razem z powszechnie przyjętymi rozwiązaniami wynikającymi z istoty samorządu stanowi wzorzec, do ktόrego można przymierzać rozwiązania prawne poszczegόlnych państw.
Można stwierdzić daleko idącą zgodność postanowień Konstytucji RP i ustawy o samorządzie terytorialnym z postanowieniami Karty. Dotyczy to w szczegόlności:
zasady samorządności terytorialnej,
pojęcia samorządu terytorialnego, który wg Karty oznacza „prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych w granicach określonych ustawą do regulowania i zarządzania - na ich wyłączną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańcόw - zasadniczą częścią spraw publicznych”,
zasady posiadania własnych organόw samorządowych pochodzących z wyborów oraz możliwości przeprowadzania referendum,
zasady konstytucyjnego i ustawowego określania kompetencji własnych i zleconych jednostek samorządu,
zasady względnej wyłączności kompetencji organόw samorządowych w sprawach lokalnych,
zasady swobodnej realizacji mandatu radnego,
zasady ochrony granic jednostek terytorialnych,
zasady ograniczenia kryteriów kontroli działalności komunalnej do legalności, a w zakresie zadań zleconych do celowości,
zasady ochrony zasobów i środków finansowych jednostek samorządowych odpowiadających rozmiarowi zadań tych jednostek,
zasady współdziałania międzykomunalnego,
zasady ochrony sądowej wspólnot samorządowych.
Polski samorząd terytorialny wyrósł z dorobku i praktyki samorządu europejskiego. Podjęta decyzja o budowie samorządu na szczeblu gminy, powiatu i samorządowego wojewόdztwa jest zgodna ze standardami europejskimi. Jedynie rozwiązaniem nieco odbiegającym od powszechnie przyjętych standardόw jest ograniczone "władztwo finansowe" polskiej gminy. Z jednej strony zauważyć można tendencję do szerokiego określania zakresu zadań gminy, z drugiej zaś szczupłość środkόw finansowych niezbędnych do realizacji zadań.
Należy stwierdzić, że mimo pewnych odrębności dyktowanych specyficznymi polskimi warunkami, wprowadzony w Polsce samorząd terytorialny zachowuje cechy klasycznej instytucji. Generalnie rzecz biorąc, polski model samorządu terytorialnego jest zgodny z wymogami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że ustawodawstwo w tym zakresie nie wymaga działań dostosowawczych. Dotyczy to zwłaszcza sygnalizowanych wcześniej ograniczeń „władztwa finansowego” gminy, jak rόwnież samodzielności prawotwόrczej władz gminy.
Reforma samorządowa w Polsce umocniła wprowadzony w 1990r. demokratyczno- samorządowy model gminy. Ogόlna formuła kompetencyjna demokratyczno-samorządowej gminy w większości państw europejskich jest wspόłcześnie niemal identyczna. Gminy, jako komunalne korporacje, mają prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, ktόre nie zostały wyłączone z ich kompetencji (zastrzeżone dla wyższych poziomόw organizacji administracji w państwie) lub przekazane innym organom. Tego typu zasada, zwana kompetencją generalną, w mniej lub bardziej dosłownym kształcie dotyczy np: Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Niemiec, Szwajcarii, Włoch.
Nie ulega wątpliwości, że najbardziej społecznie i gospodarczo kreatywnym modelem jest wspόłcześnie model demokratyczno-samorządowy, funkcjonujący w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej. Jak wcześniej podkreślono rozwόj samorządu terytorialnego jest procesem ciągłym, trudno więc mόwić o jakimś modelu końcowym, ktόry po osiągnięciu ustabilizuje się na zawsze. Zmiany jakie zachodzą w ustroju gminy we wszystkich państwach europejskich mają charakter ewolucyjny. Wynikiem tych zmian jest wspόłczesny demokratyczno-samorządowy model gminy, ktόry występuje w rόżnych wariantach:
kliencko-patronacki,
państwa opiekuńczego (zwany rόwnież wariantem samorządu gminy w państwie dobrobytu),
- ekonomiczno-rozwojowy.
Rodzaj przyjętego wariantu samorządowo-demokratycznej gminy jest pochodną „stylu” sprawowania władzy lokalnej, postaw społecznych i lokalnych tradycji samorządowych. Dużą rolę odgrywają rόwnież szczegόłowe rozwiązania prawne regulujące działalność samorządową na poziomie gmin.
Podsumowując należy stwierdzić, że powszechnie akceptowaną dziś intencją tworzenia wspόlnot samorządowych jest uczynienie z nich kreatywnie funkcjonujących społeczności, ktόrych organy przedstawicielskie pełnić będą rolę „sternikόw” rozwoju lokalnego. Demokratyczno-samorządowy model gminy powinien dążyć więc w kierunku wariantu sprzyjającego maksymalizacji zintegrowania społecznego, samoorganizacji w imię wspόlnych celόw oraz sprzyjać wspόlnej świadomości społecznej. Spełnienie tych warunkόw jest konieczne dla rozwoju kreatywności społecznej, ktόrą można utożsamiać z podmiotowością społeczności lokalnych w kreowaniu rozwoju lokalnego. Wydaje się, że oczekiwania te może spełnić wariant ekonomiczno-rozwojowy. Nie oznacza to jednak, że pozostałe warianty mogą i powinny być natychmiast i bezwarunkowo modyfikowane. Można przyjąć, że rozwiązania charakterystyczne dla ekonomiczno-rozwojowego typu gminy, zwłaszcza te związane z dążeniem do maksymalizacji wpływu społeczności lokalnej na rozwόj lokalny, stanowią wzorzec, do ktόrego z mniejszym lub większym tempem zmierza zdecydowana większość demokratycznych państw, w tym rόwnież Polska.
1
7