Rozważania nad ewolucją kultury strategicznej NATO
Przez kilka najtrudniejszych lat zimnej wojny, do końca lat pięćdziesiątych, NATO było jedynym ośrodkiem koordynującym politykę obronną Zachodu, gdyż pełnej integracji wojskowej w zasadzie wówczas nie zakładano.
Trochę niepostrzeżenie kształtuje się nowa kultura, a nawet tożsamość europejska w szeroko pojętej europejskiej sferze bezpieczeństwa i obronności. Różnice cech z wcześniejszą epoką w tej dziedzinie można sobie uzmysłowić, porównując np. sytuację w latach trzydziestych ubiegłego wieku z warunkami panującymi w pierwszej dekadzie obecnego wieku na naszym kontynencie. W tej kwestii Europa różni się też wyraźnie od Rosji oraz krajów na innych kontynentach.
Chodzi o sposób traktowania potencjalnego wroga, opracowywania doktryn wojennych, organizacji sił zbrojnych i ich miejsca w państwie, funkcjonowania sojuszy. W dużym stopniu dotyczy to wkładu NATO oraz Unii Europejskiej, a także - w nieco mniejszym stopniu - Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) w traktowanie problematyki obronności, bezpieczeństwa i wojskowości.
* W powyższych rozważaniach wykorzystano elementy wypowiedzi autora w panelu Europa w poszukiwaniu trwonionej tożsamości na VII Międzynarodowej Konferencji z cyklu Rola Kościoła katolickiego w procesie integracji europejskiej, w Krakowie 14 IX 2007 r.
Rys historyczny
W czasie zimnej wojny polityka obronna i związana z nią kultura zachowania i postępowania w dziedzinie wojskowości i bezpieczeństwa rozwijała się w Europie Zachodniej w ramach Przymierza Północnoatlantyckiego na jasnych zasadach:
- istnienia wspólnego, jasno zdefiniowanego wroga, tj. sowieckiego totalitaryzmu i powstałego nieco później, w 1955 r., Układu Warszawskiego oraz konieczności obrony przed nimi;
- istnienia - w ramach ogólnego pojęcia "Zachodu" - wspólnego przyjaciela i partnera, tj. Stanów Zjednoczonych, które w ramach NATO roztaczały nad Europą Zachodnią tzw. ochronny parasol atomowy;
- poczucia potrzeby i gotowości obrony nie tylko integralności terytorialnej, ale także wspólnych wartości, tj. demokracji, gospodarki rynkowej, praw człowieka, w tym wolności osobistych (indywidualnych).
Była to więc polityka oparta z konieczności na dychotomicznym widzeniu świata. Cechowała się eksponowaniem czynnika militarnego i wojowniczego języka w stosunku do zewnętrznego wroga, a w odniesieniu do partnerów - poszukiwaniem wspólnoty interesów i utrwalaniem wspólnych standardów postępowania, zwłaszcza w kwestii cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi.
Poczucie wspólnych zagrożeń, ale i wartości, rodziło idee wspólnoty obronnej państw demokratycznych. Do tworzenia europejskiej wspólnoty obronnej, budowy swego rodzaju europejskiego filaru obronnego, zachęcały wtedy Stany Zjednoczone upatrujące w niej skuteczny instrument konsolidacji Europy w ramach świata zachodniego i możliwość pozyskiwania mocnego, podobnie myślącego partnera w dziedzinie wojskowości i bezpieczeństwa.
Ta myśl legła u podstaw tworzenia Sojuszu Północnoatlantyckiego w 1949 r. Przez kilka najtrudniejszych lat zimnej wojny, do końca lat pięćdziesiątych, NATO było jedynym ośrodkiem koordynującym politykę obronną Zachodu, gdyż pełnej integracji wojskowej w zasadzie wówczas nie zakładano. Symbolem trudności w kształtowaniu się tego procesu były losy idei Europejskiej Wspólnoty Obronnej, czyli układu podpisanego w 1952 r. przez 6 państw zachodnioeuropejskich, powołującego do życia zintegrowaną organizację obronną. Układ ten nie wszedł jednak w życie na skutek odrzucenia go w 1954 r. przez parlament Francji wobec wątpliwości lewicy w kwestii udziału niemieckiej Bundeswehry we wspólnej organizacji. Pamięć o wojnie była jeszcze zbyt silna, by wcielać w życie ten daleko idący projekt. Rok później jednak utworzono Unię Zachodnioeuropejską (Francja, Wielka Brytania, Belgia, Holandia i Luksemburg oraz dwa kraje byłej Osi - NRF i Włochy), związaną ściśle z NATO i kontrolującą m.in. ograniczenia w dziedzinie zbrojeń NRF.
Mimo tych trudności i meandrów politycznych w polityce obronnej Europy Zachodniej, w miarę jej odbudowy dzięki Planowi Marshalla, umacniał się europejski czynnik tożsamości, poczynając od świadomości własnej odrębności oraz wprowadzania nowych elementów do doktryn wojennych i sposobów organizacji obrony. Pojęcie "obronność" zaczęto uzupełniać także o "bezpieczeństwo" i "kontrolę zbrojeń". Pojawiły się też po raz pierwszy różnice między USA i ich europejskimi sojusznikami w postrzeganiu strategii i taktyki wobec ZSRR. Przejawiło się to nie tylko w specyfice polityki gaullistowskiej Francji, ale przede wszystkim w europejskim dorobku myślowym przenoszonym na forum NATO. Tzw. Raport Harmela z 1967 r., w którym zasada "elastycznej odpowiedzi" na lata określiła podstawy zachodniej strategii w drugiej fazie zimnej wojny. Koncepcję obrony uzupełniono więc o możliwość prowadzenia rozmów a nawet dialogu. Powstanie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, przekształconej później w Unię Europejską, a w jej ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (której "ramieniem" jest dzisiaj Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony - ESDP), nadawało temu procesowi nowy, bardziej zdecydowany kształt.
Krystalizował się więc stopniowo modus vivendi w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa w stosunkach Europy z USA. Nie był on wolny od kryzysów w ramach NATO, co stało się szczególnie widoczne po uwolnieniu w 1989 r. (zniknięcie jasno zdefiniowanego wroga) potencjału różnic i specyfiki narodowej w polityce obronnej. Jednakże, co interesujące, Sojusz Północnoatlantycki wychodził wzmocniony po tych kryzysach. W tych warunkach pojawiało się nowe podejście nie tylko do struktury obronnej Zachodu, ale także do sposobów użycia siły zbrojnej, roli narodowych i wspólnych sił zbrojnych, prewencji itd.
Momentem zwrotnym okazało się tu zakończenie zimnej wojny, które spowodowało zmiany sojuszniczej strategii NATO. Jak pisze zapewne najlepszy polski znawca problematyki NATO Robert Kupiecki, zmiana doprowadziła do odejścia od prymatu przygotowań wojennych i zastąpienia go gotowością do dialogu i współpracy z byłymi przeciwnikami (przyjmującymi konwencję kooperacji, respektującymi prawne normy postępowania oraz świat wartości opartych na demokracji i wolności).
Wschodnia część naszego kontynentu była oczywiście wyłączona z tego procesu, tracąc - jak się później okazało - na aktywnej możliwości współtworzenia nowych wartości. Kiedy na przełomie stulecia do NATO i Unii Europejskiej przystępowały państwa Środkowej Europy zastały już zaawansowaną, choć jeszcze nie okrzepłą, nową tożsamość w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności i akceptowały ten dorobek (acquis).
Główne treści współczesnej europejskiej kultury obronnej
Europejska kultura obronna nie nabrała jeszcze w pełni zdecydowanego i jasnego kształtu, ale można pokusić się o wskazanie jej pięciu istotnych cech lub treści:
PO PIERWSZE, jest to uznanie pokoju jako celu samego w sobie - początkowo przyjęto głównie, że państwa europejskie nie będą walczyć między sobą. Odrzucono tym samym, przynajmniej w teorii, zasadę utrzymywania równowagi sił w Europie i świecie jako podstawy budowy pokoju. Zastąpiono ją pojęciem "kooperatywnego bezpieczeństwa", opartego na integracji wewnętrznej w ramach UE, wzajemnych powiązaniach oraz odejściem od absolutyzacji interesu narodowego w omawianej tu dziedzinie, przyznając w niektórych kwestiach pierwszeństwo interesowi wspólnotowemu.
W ten sposób realizowano w praktyce postulaty Karla Deutscha o tworzeniu "wspólnoty bezpieczeństwa" na obszarze Europy i Północnego Atlantyku. Doprowadziło to już w końcu ubiegłego stulecia do zmiany strategicznej pozycji Niemiec w Europie, zwłaszcza w relacji do Francji i odwrotnie, gdyż eliminowało dążenia do hegemonii obu tych państwa na kontynencie. Ten fakt, a nie tylko rola USA w rozgrywce z ZSRR, przyczynił się do zwycięstwa tego pierwszego mocarstwa w zimnej wojnie.
PO DRUGIE, do kultury i tożsamości europejskiej włączono relacje Europy z USA, jako stały czynnik polityki bezpieczeństwa, niezależnie od różnic i wspomnianych kryzysów w relacjach wzajemnych. Główną rolę w tym dziele odgrywa NATO, a w ostatnim okresie także zinstytucjonalizowany dialog UE-USA. Przez działalność Sojuszu Północnoatlantyckiego Europa "nasiąka" niejako amerykańską myślą wojskową, sposobem planowania obronnego i budowy sił zbrojnych, prowadzenia operacji stabilizacyjnych (np. w Afganistanie). Z kolei Stany Zjednoczone są "temperowane" przez ich europejskich sojuszników w ich "popędliwości" w odniesieniu do gotowości użycia siły zbrojnej w konfliktach.
PO TRZECIE, do praktyki składającej się na współczesną tożsamość obronną Europy wprowadzono liczne środki, określane w literaturze jako "miękkie". Obejmują one całą gamę działań prewencyjnych w celu opanowywania konfliktów, integracji wysiłków wojskowych i cywilnych, zażegnywania sporów, stabilizowania sytuacji, niejednokrotnie z użyciem sił zbrojnych, ale bez konieczności prowadzenia działań zbrojnych. Szczególne znaczenie przyznano różnym misjom stabilizującym, monitorującym, środkom budowy zaufania i bezpieczeństwa (CSBMs), w postaci maksymalnej wzajemnej otwartości i przejrzystości, weryfikowanych przez rozwinięty system wzajemnych inspekcji, wymiany informacji o stanie sił zbrojnych, dialogowi nt. doktryn militarnych itd. W większości przypadków te środki uzyskały sankcję prawną w postaci Traktatu o Konwencjonalnych Siłach Zbrojnych w Europie (CFE), zmodyfikowanego w 1992 r., wprowadzającego po raz pierwszy w historii rozwiązania ponadnarodowe w dziedzinie kontroli zbrojeń. Jeśli chodzi o Sojusz Północnoatlantycki, to oprócz statutowych funkcji obronnych pełnił on i pełni nadal rolę czynnika utrwalania na wyższym poziomie poczucia bezpieczeństwa, np. w stosunkach greckotureckich, oraz obniżania stopnia przywiązania państw członkowskich do restrykcyjnie pojmowanej zasady suwerenności narodowej w sferze obronności. Służba pod wspólnym dowództwem, wspólne planowanie obronne, a zwłaszcza indywidualne plany wariantowe na wypadek zagrożenia utrwala nową świadomość żołnierzy i cywilów. Dzięki tym funkcjom NATO usunięto znane ze współczesnej historii obawy, że siły obronne, mogą w określonych warunkach same stanowić także zagrożenie.
PO CZWARTE, w kulturę strategiczną wbudowano zasadę nadrzędności i ścisłej kontroli sił zbrojnych przez czynnik cywilny. Ten istotny komponent europejskiej tożsamości obronnej był i jest twardo egzekwowany przez NATO w toku akcesji państw środkowoeuropejskich. Symbolem tej zasady jest praktyka posiedzeń Rady Północnoatlantyckiej (NAC), najwyższego organu NATO, na których nawet w czasie nieobecności stałego przedstawiciela (ambasadora) nie może zastępować go żołnierz, choćby generalskiej rangi. Jednocześnie wprowadzono liczne wspólne standardy organizowania i funkcjonowania sił zbrojnych, co zbliża do siebie państwa członkowskie. Nie zatraca się przy tym specyficznych cech tradycyjnych, np. instytucji kapelanów w przypadku polskiego wojska, podobnie jak zresztą w przypadku wielu innych sojuszników (NATO jest płaszczyzną współpracy także w tej kwestii).
PO PIĄTE, rozwinięto teorię i praktykę partnerstwa strategicznego z ONZ i organizacjami regionalnymi, państwami wyznającymi bliskie lub zbliżone wartości, promując nowoczesne rozwiązania w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności, a więc cywilnej kontroli nad wojskiem, pierwszeństwa prewencji w przypadku konfliktów, łączenia misji stabilizacyjnych z wysiłkami na rzecz odbudowy kraju (nation building) itd. Koncepcja partnerstwa jest elementem wychodzenia NATO poza obszar euroatlantycki, pozyskiwania sojuszników do misji zewnętrznych oraz generalnie - rozszerzania strefy stabilności i wspólnych wartości (przez co można także rozumieć wpływy demokratycznego Zachodu). Partnerstwo zinstytucjonalizowano przez utworzenie Rady Partnerstwa Euroatlantyckiego (EAPC). Sprawnym i cenionym instrumentem okazało się Partnerstwo dla Pokoju, działające przez kilkanaście wyspecjalizowanych programów. Do jego osiągnięć należy upowszechnianie cywilnej kontroli nad wojskiem, rozwijanie tzw. interoperacyjności wojsk sojuszniczych z partnerskimi i łagodzenie negatywnych stereotypów na temat NATO w wielu krajach.
W wyniku rozwoju tych elementów tożsamości europejskiej kultury strategicznej utrwaliło się przekonanie, że Europa jest kontynentem bez wojen i rozwinęły się znacząco nastroje pacyfistyczne. Jednakże, jak słusznie zwraca uwagę Bartłomiej Sienkiewicz, nie ma podstaw do przekonania o trwałości tego modelu, choćby w obliczu konfliktów zbrojnych o ograniczonym zasięgu na obrzeżach NATO i UE (np. sierpniowa wojna Rosji z Gruzją w 2008 r.). To zjawisko jest jednym z czynników obniżenia wiarygodności NATO, zwłaszcza w oczach państw Europy Środkowej.
Kultura obrony i bezpieczeństwa NATO
Oficjalne oświadczenia i działalność NATO pokazują, że u końca bieżącej dekady organizacja ta jest zainteresowana przede wszystkim wspólnym bezpieczeństwem i kształtowaniem właściwej kultury postępowania, a także wypracowywaniem standardów w dziedzinie bezpieczeństwa i polityki wewnętrznej państw, a nie tylko obroną i utrzymywaniem równowagi bezpieczeństwa (czyli klasyczną geostrategią) oraz afirmowaniem bloków czy linii podziałów. Taki typ kultury strategicznej ułatwia dostosowanie Sojuszu do nowych warunków i wyzwań współczesnego świata charakteryzujących się, wg określenia prof. Adama D. Rotfelda, "trzema n", tj. nieprzewidywalnością, niepewnością i niejasnością.
Kolektywna obrona i planowanie obronne pozostały zasadniczą częścią sojuszniczego acquis, ale nie są już jedynymi formami aktywności NATO, jak w okresie zimnej wojny. Jeśli nie liczyć działań zbrojnych w ramach misji stabilizacyjnej (ISAF) w Afganistanie, to na czoło priorytetów wysunęły się stabilizacja i utrzymywanie pokoju, wspieranie rządów państw podejmujących wyzwania modernizujące i demokratyzujące w polityce obronnej, zwłaszcza w kwestii cywilnej kontroli nad wojskiem w państwach partnerskich. Zamiast wyłącznej koncentracji na przeciwstawianiu się strategicznemu wrogowi, którego już nie ma, Sojusz stara się stawiać czoło transgranicznym zagrożeniom i podejmuje wyzwania, takie jak terroryzm, piractwo, bezpieczeństwo energetyczne, zorganizowana przestępczość, narkobiznes, a także pomoc w przypadku katastrof naturalnych. Te tendencje zbliżają NATO do Unii Europejskiej, chociaż nie znajduje to jeszcze odpowiednich form organizacyjno-instytucjonalnych.
Warto także zwrócić uwagę na karierę, jaką w NATO zrobiły instrumenty wykraczające poza sferę ściśle wojskową, np. wspomniane już partnerstwo, szkolenia różnego rodzaju, czy też metoda nazwana kompleksowym podejściem do opanowywania kryzysów (chodzi tu o szerokie stosowanie pozawojskowych środków, jak pomoc w odbudowie kraju i organizacji państwa, wspieranie finansowe). Stwarzają one nową jakość w porównaniu do czasów zimnej wojny, gdy koncentrowano się na zagrożeniu, potencjale obronnym oraz analizowaniu poczynań wroga.
Wreszcie zmienił się też język Sojuszu. Znikły zwroty konfrontacyjne: pojęcia "wróg" nie używa się, nie ma już dawno strategii "zmasowanego odwetu" i "elastycznej odpowiedzi". Pojawiły się natomiast określenia zawierające pierwiastki współdziałania i więzi partnerskiej, np.: "współodpowiedzialność", "projekcja stabilizacji" (a nie "siły" jak niegdyś), "NATO jako dostarczyciel bezpieczeństwa" (security provider), "włączanie a nie wyłączanie partnerów do wspólnych projektów" (inclusion not exclusion), "proporcjonalne użycie siły". Na wszystkie sposoby w dokumentach NATO odmieniane są rzeczowniki takie jak "dialog" (najczęściej "pogłębiony"), "współpraca i współdziałanie", "pomoc", "reformy", "odbudowa" itd. Jednym zdaniem - intelektualne dziedzictwo zimnej wojny, przynajmniej w języku organizacji, praktycznie zanikło.
Ta nowa kultura strategiczna NATO, a szerzej - nowy profil tej organizacji, nie potwierdza jednak w pełni tezy prof. Romana Kuźniara o ewolucji Sojuszu w kierunku wspólnoty bezpieczeństwa, do czego zresztą stale nakłania Rosja, ostatnio w tzw. propozycji Miedwiediewa o tworzeniu nowej architektury bezpieczeństwa europejskiego. Idea sama w sobie nie byłaby zła, gdyby nie postulat, by w ramach takiej wspólnoty pozbawić Sojusz militarnego instrumentu obrony. Realizując wiele elementów takiej wspólnoty, jak tego chciał wspomniany już Karl Deutsch, NATO nie może pozbyć się komponentu kolektywnej i autonomicznej obrony. Jest to i zapewne na długo pozostanie niezbywalną i integralną cechą tej organizacji. Dla Polski i innych krajów naszego regionu jest to fundamentalna sprawa.
Posługując się kategoryzacją międzynarodowego systemu zaproponowaną przez brytyjskiego politologa Roberta Coopera, można powiedzieć, że NATO staje się stopniowo raczej postmodernistycznym sojuszem obronno-stabilizacyjnym, o coraz bardziej globalnym zasięgu. Według rozumowania R. Coopera, postmodernistyczny system charakteryzuje się coraz częstszym odchodzeniem od tradycyjnych pojęć równowagi sił, absolutyzacji suwerenności oraz stosowania ścisłego rozdziału między sprawami wewnętrznymi a zagranicznymi; szczególną rolę odgrywają w nim współdziałanie, środki budowy zaufania, przejrzystość, uprawniony wgląd w sprawy wewnętrzne partnerów, tworzenie wspólnych instytucji (w tym ponadnarodowych) oraz koncentracja na rozwiązywaniu sporów i pokojowym opanowywaniu konfliktów.
Do takiego stanu rzeczy doprowadziła Sojusz nieustanna jego transformacja w pierwszym dziesięcioleciu XXI w. Skuteczność tej odmienionej organizacji zależy m.in. od tego, czy stanie się ona miejscem sprawnej koordynacji strategii i skutecznej polityki obronnej Zachodu oraz czy uda się przełamać charakterystyczną dla pierwszej dekady naszego wieku apatię zachodnioeuropejskich sojuszników, wyrażającą się m.in. próbami denacjonalizacji polityki bezpieczeństwa w kontekście rosyjskim. Faktem jest, że to właśnie USA są czynnikiem inspirującym (często nie bez błędów, jak w epoce G.W. Busha) transformację i dialog, podczas, gdy Europa, ściślej Europa Zachodnia, pozostaje bierna, pacyfistyczna lub reaktywna, domagająca się wynikających z ustania zimnej wojny bonusów w postaci zmniejszenia wydatków na obronność. Sprzyja temu kultura strategiczna Unii Europejskiej, ("emanacji dobra i pokoju" - wg ulubionego żargonu unijnego), wprawdzie zbliżonej do NATO-wskiej, ale kładącej jeszcze silniejszy nacisk na metody pokojowe i kooperatywne, opanowywanie kryzysów bez użycia siły, polegającej na sile cywilnej, i wspieranie ekonomiczno-finansowym państw dotkniętych kryzysem.
Nieprzypadkowo w politycznym języku zachodnioeuropejskich sojuszników zaczął zanikać termin "Zachód", na co zwraca uwagę niemiecki politolog Christoph Bertram. Przypisuje on zanikanie tego określenia m.in. konsumpcjonistycznym i pacyfistycznym nastrojom w Europie Zachodniej, utracie poczucia wspólnego wroga. Pojęcie "Zachód", do niedawna użyteczne w kreowaniu demokratycznej wspólnoty państw zachodnich jako podmiotu stosunków międzynarodowych i układu sił, zastępowane jest teraz coraz częściej bezbarwnym określeniem "obszar euroatlantycki". Patrząc z polskiego punktu widzenia, powrót do pojęcia "Zachód", czy też "wspólnota zachodnia" i nadawanie mu nowej treści, byłby korzystny jako symbol odnowienia pozycji poszerzonego obecnie Zachodu w globalnej polityce. NATO z kolei mogłoby być nowoczesnym "zbrojnym ramieniem" takiej wspólnoty.
Debata i rokowania nad nową koncepcją strategiczną Sojuszu, nakreślone w decyzjach szczytu NATO w Strasburgu/Kehl wiosną 2009 r., obejmują m.in.: nową naturę zagrożeń i wyzwań dla bezpieczeństwa i stabilizacji, pojęcie euroatlantyckiej solidarności w nowych warunkach, kierunek transformacji tej organizacji, charakter i skuteczność zobowiązań do kolektywnej obrony przed ewentualną zbrojną napaścią. Ten ostatni element to szczególnie istotny dla Europy Środkowej sposób umocnienia artykułu V Traktatu Waszyngtońskiego, tak by w chwili próby sojusznicy zadziałali niezwłocznie, automatycznie i wszystkimi dostępnymi środkami. Jak mówi wspomniany już prof. A.D. Rotfeld (mianowany w sierpniu 2009 r. członkiem grupy mędrców przygotowujących projekt nowej koncepcji strategicznej): Afganistan to nie jest test, ale zadanie. Testem dla NATO jest bezpieczeństwo państw członkowskich.
* * *
Nie wchodząc w szczegóły, można się pokusić o prognozę, że - mimo wielu sprzecznych interesów państw członkowskich i jeśli nie zajdą nieprzewidywalne wydarzenia - NATO będzie ewoluować w kierunku bardziej globalnej organizacji, lepiej dostosowanej do nowych wyzwań i zachowującej zdolności zarówno do ekspedycyjnej, jak i stacjonarnej (terytorialnej) obrony oraz do organizowania efektywnych misji stabilizujących nowoczesnego typu. Rozstrzygające będą rokowania nad wspomnianą koncepcją strategiczną w 2010 r.
Natomiast kultura strategiczna NATO powinna ułatwiać tę ewolucję, dalej "cywilizować" stosunki w dziedzinie wojskowości, obronności i bezpieczeństwa, równoważyć nadmierne tendencje pacyfistyczne w Unii Europejskiej, wnosić pozytywny wkład do unikalnej tożsamości europejskiej w omawianej tu dziedzinie.
JERZY M. NOWAK, ur. 1937, dr prawa, wieloletni dyplomata, b. ambasador RP przy NATO, od 2008 r. prezes Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego, wykładowca na UMK w Toruniu.
Autor: Jerzy M. Nowak
Źródła: Przegląd Powszechny
http://wiadomosci.onet.pl/raporty/rozwazania-nad-ewolucja-kultury-strategicznej-nato,1,3351618,wiadomosc.html
5