16. 10.06

Wykład 3 PRAWO ADMINISTRACYJNE

1. Stosunek administracyjnoprawny

Stosunek administracyjnoprawny to podstawowe pojęcie prawa administracyjnego, ale też służy wyodrębnieniu prawa administracyjnego jako odrębnej gałęzi prawa.

Administracja publiczna podejmuje różnego rodzaju działania, które mogą mieć charakter prawny bądź też działania pozaprawnego, które stanowią fakty administracyjne.

Wyodrębniamy działania:

1. Władcze - służą do jednostronnego rozstrzygnięcia opozycji podmiotu. Mogą być skierowane do ogółu, mieć adresata określonego generalnie albo być skierowane do podmiotu indywidualnego. To działanie prawne o charakterze prawnym, którego odpowiedzią jest indywidualna potrzeba na wyodrębnienie stosunków władczo-prawnych. Stosunki te są regulowane przez prawo administracyjne. Stosunki administracyjnoprawne są rodzajem stosunków prawnych a te społecznych. Stosunki prawne są regulowane przez normy prawne a stosunki społeczne są regulowane przez normy społeczne.

2. Niewładcze - niezmierzają do jednostronnego rozstrzygnięcia opozycji danego podmiotu.

Każda z trzech władz posiada sobie tylko właściwą formę działania:

1. w prawie ustawodawczym - ustawa,

2. dla władzy sądowniczej - wyrok sądowy

3. dla władzy wykonawczej - akt administracyjny.

Administracja publiczna w płaszczyźnie podmiotowej to aparat władzy wykonawczej. Z punktu widzenia ogólnej charakterystyki aktu administracyjnego możemy powiedzieć, że jest to działanie prawne, władcze oraz adresat jest określony indywidualnie.

2. Geneza stosunku administracyjnoprawnego

Rozwój teorii stosunku administracyjnoprawnego nastąpił w drugiej połowie XIX w. w nauce austro-niemieckiej przede wszystkim w kontekście ochrony praw i wolności obywatelskich związanych ze stosowaniem aktu administracyjnego przez administrację publiczną. W wieku XIX głównym antagonistą obywatela był organ administracyjny, który działał władczo w stosunku do obywatela. Aby wzmocnić pozycję obywatela w relacji z organem administracji publicznej, czy stosunku administracyjno-prawnego związanego ze stosowaniem aktu administracyjnego stworzono najpierw postępowanie administracyjne a później sądownictwo administracyjne.

Dzisiaj obywatel nie jest bezbronny wobec aktu administracyjnego, organu administracji publicznej, bo działanie organu administracji publicznej przy wydawaniu aktu administracyjnego jest uregulowane prawnie, a ponadto podlega ono (przynajmniej z punktu widzenia legalności) kontroli sądowej. W związku ze stosowaniem aktu administracyjnego zaczęto wyodrębniać tzw. klasyczne stosunki administracyjnoprawne, czyli oparte na działaniach władczych oraz gdy adresat jest określony indywidualnie.

Administracja publiczna zawiązuje także stosunki administracyjnoprawne, które charakteru władczego nie mają, są szczególnie charakterystyczne dla administracji kształtowanej w wieku XX tzw. administracji świadczącej (administracja świadczy różnego rodzaju usługi edukacyjne, związane z ochroną zdrowia itp.). One bywają określone jako stosunki nieklasyczne i oczywiście teoria tych stosunków także mieści się w ramach stosunku administracyjnoprawnego, ale dla potrzeb wyodrębnienia prawa administracyjnego jako ogromnej gałęzi prawa mają one mniejsze znaczenie.

3. Treść stosunku administracyjnoporawnego

Tak jak w każdym stosunku prawnym również w stosunku administracyjnoprawnym możemy wyróżnić:

1. podmioty tego stosunku

2. przedmiot tego stosunku.

Jeżeli chodzi o podmioty stosunku administracyjnoprawnego to zasadniczo powinny być, co najmniej dwa, z których jednym będzie zawsze organ administracyjny lub inny podmiot administrujący. Tylko w ramach tzw. stosunku spornoadministacyjnego tych podmiotów musi być co najmniej trzy, przy czym trzecim jest sąd administracyjny. W klasycznym stosunku musi podmiotów być co najmniej 2 przy czym po przeciwnej stronie niż organ administracyjny lub inny podmiot administrujący może znaleźć się także inny organ administracyjny bądź też podmiot administrujący albo podmiot o charakterze nie publicznym w sferze administracji publicznej. W pierwszej sytuacji możemy mówić o tzw. wewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych, które w ramach sfery wewnętrznej działania administracji a w drugiej o zewnętrznych stosunkach administracyjnoprawnych, czyli o sferze zewnętrznej administracji.

Z całą pewnością obydwa podmioty stosunku administracyjnoprawnego muszą posiadać podmiotowość administracyjnoprawną na gruncie prawa administracyjnego tzn. że mogą być podmiotem praw i obowiązków wyznaczonych przez normy prawne na gruncie prawa administracyjnego.

W systemie prawa należy odróżniać podmiotowość administracyjnoprawną od podmiotowości cywilnoprawnej. Co więcej może się zdarzyć tak, że podmioty, które posiadają podmiotowość cywilnoprawną nie będą posiadały podmiotowości administracyjnoprawnej i odwrotnie.

W ramach podmiotowości administracyjnoprawnej występuje osobowość prawa publicznego (jest to pojęcie węższe). Nie wszystkie, bowiem podmioty a gruncie prawa administracyjnego mają osobowość prawną, zachowując jednakże podmiotowość administracyjną. Nie zawsze osoby prawa publicznego posiadają także osobowość prawa prywatnego. Najczęściej można mówić o pokrywaniu się tych dwóch rodzajów osobowości.

Gdybyśmy chcieli wymienić podmioty stosunków zewnętrznych to można powiedzieć, że po przeciwnej stronie organu administracji publicznej może znaleźć się: spółka prawa handlowego, stowarzyszenie, fundacja, osoba fizyczna.

Stosunki administracyjnoprawne są zawsze stosunkami wewnątrz państwowymi, nie nawiązują się z innymi państwami.

W klasycznym stosunku administracyjnoprawnym mogą czasami się pojawić także inne podmioty, które działają w interesie publicznym takie jak prokurator, rzecznik praw obywatelskich.

Przedmiotem stosunku administracyjnoprawnego jest władcza wypowiedź podmiotu administrującego, organu administracyjnego lub innego podmiotu administrującego oparta na jego kompetencji.

Cechą klasycznego stosunku administracyjnoprawnego jest to, że zawsze w pozycji nadrzędnej jest organ administracyjny lub inny podmiot administrujący i jest związana z władczą wypowiedzią organu administracyjnego lub innego podmiotu administrującego. Wypowiedź określa pewne zachowanie się podmiotu tego stosunku, która może polegać na określeniu obowiązków i uprawnień do działania, znoszenia działania.

Władcza wypowiedź bywa często proceduralnie niwelowana poprzez np. obowiązek złożenia wniosku przez adresata.

W prawie administracyjnym zasadniczo nie ma następstwa praw i obowiązków, gdy chodzi o przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, inna sytuacja jest w prawie cywilnym.

4. Różnice między stosunkami prawnymi

Podstawy prawne obu stosunków tzn. administracyjnoprawnego i cywilnoprawnego są równe, tak więc stosunek administracyjnoprawny ma podstawy prawne w prawie administracyjnym zaś stosunek cywilnoprawny ma podstawy prawne w prawie cywilnym. Dla klasycznego stosunku administracyjnoprawnego jest charakterystyczna nierównorzędność podmiotu tego stosunku. Natomiast klasyczny stosunek cywilnoprawny charakteryzuje się równorzędnością podmiotu. Następnie dla stosunku administracyjnoprawnego jest charakterystyczny brak następstwa prawnego i odwrotnie klasyczny stosunek cywilnoprawny obejmuje następstwo prawne. W sprawach klasycznych stosunków administracyjnoprawnych rozpoznajemy zasadniczo sądy administracyjne, wielokrotnie w sporach klasycznych stosunków cywilnoprawnych rozpoznają sądy powszechne

Możemy wyróżnić stosunki zawiązywane z organami administracyjnymi, zakładami publicznymi, agencjami rządowymi, spółkami prawa handlowego, stowarzyszeniami, fundacjami, wreszcie z obywatelami lub tez innymi podmiotami, które posiadają podmiotowość administracyjnoprawną.

• Z punktu widzenia sfer administracji możemy mówić o stosunkach administracyjnoprawnych wewnętrznych i zewnętrznych.

• Z punktu widzenia zgody uczestników stosunku administracyjnoprawnego można mówić o stosunkach jednostronnych i stosunkach dwustronnych.

• Z punktu widzenia skutków cywilnoprawnych możemy mówić o takich, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne i takich, które skutków cywilnoprawnych bezpośrednio nie rodzą.

• Z punktu widzenia podstawy kształtowania dzielimy na stosunki materialne i proceduralne. Możemy też wyróżnić stosunki administracyjno-prawne rzeczowe, czyli takie, których treść dotyczy rzeczy.

• Można również wyróżnić stosunki trwałe i czasowe. Oczywiście trwałe stosunki administracyjnoprawne to takie, w których można mówić o względnej trwałości stosunku.

Stosunki administracyjnoprawne nawiązuje się:

1. z mocy prawa zwłaszcza ustawy,

2. z mocy czynności indywidualnych (głównie aktów administracyjnych),

3. z mocy stanów faktycznych.

W podobny sposób także rozwiązuje się stosunki administracyjnoprawne, czyli z mocy prawa (zwłaszcza ustawy), na podstawie czynności indywidualnej (aktów administracyjnych) wreszcie poprzez stany faktyczne.

5. Sytuacja administracyjnoprawna

Trochę szerszym pojęciem od pojęcia stosunku administracyjnoprawnego jest pojęcie sytuacji administracyjnoprawnej. Jest to sytuacja prawna, używana jest często do określenia prawa jako synonim położenia prawnego czy statutu prawnego. Sytuacja prawna charakteryzuje się powiązaniem kilku składników: podmiotu o określonych właściwościach zachowania się lub typu zachowania się tych podmiotów, systemu norm prawnych oraz kwalifikacji zachowań się, ustanawiania podmiotów w określonych okolicznościach ze względu na normy rozpatrywanego systemu prawnego.

O istocie prawnej danego podmiotu można mówić zarówno wtedy, gdy dotyczy ona ustawy (jest on bezpośrednim adresatem) aktu prawotwórczego lub aktu administracyjnego odnoszącego się do tego stanu, jaki wówczas nie jest takim adresatem i nie bierze jakiegokolwiek udziału w procesie prawnym, ale który wtedy wpływa na tworzenie, modyfikację lub zniesienie jego składu prawnego w całości lub części.

Jeśli sytuację faktyczną wyznaczają normy prawa administracyjnego mamy do czynienia z sytuacją administracyjną prawa. Z porównania konstrukcji sytuacji administracyjnoprawnej wynika, że zawsze, gdy ma miejsce stosunek administracyjnoprawny występuje również sytuacja administracyjnoprawna, ale nie zawsze zaistnieje sytuacja administracyjnoprawna, pojawia się również stosunek administracyjnoprawny. Często w sytuacji administracyjnoprawnej mogą występować jeden lub większa ilość stosunków administracyjnoprawnych, ale również w ramach tych sytuacji można określać pozycję prawną podmiotu, który tego zachowania nie zrealizuje na gruncie prawa administracyjnego, ale nie wchodzi on w żadne stosunki administracyjnoprawne.

Przez interes indywidualny należy rozumieć relacje pomiędzy jednym z planem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce. Przeciwieństwem interesu indywidualnego jest interes publiczny, który stanowi zawsze o sumie korzyści przynoszonych zbiorowości.

Ważnym elementem jest przyjęty w doktrynie podział interesu indywidualnego na dwie kategorie:

• interes prawny

• interes zwykły także faktyczny.

Przyjmuje się, że interes faktyczny to taki interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób objęty ochroną obowiązującego prawa. Inaczej mówiąc interes faktyczny należy kwalifikować jako taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany w pro cywilnej sprawie administracyjnej jak w wypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownej czynności organu administracji. Przykładem interesu są wszelkiego rodzaju protesty przeciwko planom zabudowy przestrzennej jakiejś powierzchni, składane przez mieszkańców czy organizacje społeczne. Składane opinie mogą wytwarzać podstawę, lecz nie muszą, ponieważ organy administracji publicznej są w swej ocenie w pełni suwerenne.

Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo, ochronę, ze względu na możliwości żądania od organu administracji publicznej podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie przewidzianego zagrożenia. Interes prawny określa pewną korzystną sytuację jednostki wobec państwa, jeżeli wprawdzie roszczenia o określonej treści jest jednak silniejszy od interesu faktycznego nieuprawniającego do żadnego organu.

Czasami interesem prawnym nazywa się prawo jednostki do określonego postępowania zmierzające do wydania decyzji. Interes prawny posiada określone cechy, aby mógł być zaspokojony przez administrację musi być osobisty, własny i indywidualny. Interes prawny jest pojęciem prawnym, przykładowo stanowi podstawę do zakwalifikowania określonego podmiotu jako stronę w postępowaniu administracyjnym, przykładowo art. 28 K2 stanowi, że stroną interesu prawnego lub obowiązków dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

6. Publiczne prawa podmiotowe

Publiczne prawo podmiotowe jest to:

1. sytuacja prawna (pochodna i prosta), która określona jest przez powszechnie obowiązującą normę prawa stanowionego lub na jej podstawie wydane w akcie indywidualnym

2. sytuacja prawna, której podmiotami są osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne (jak państwo to samorząd terytorialny)

3. sytuacja, która wyposaża podmioty w roszczenia administracyjne, umożliwiające skuteczne żądania ściśle określonego zachowania się

4. sytuacja prawna, która może przybierać postać pozytywnego prawa podmiotowego opierającego się na możliwości określonego, pozytywnego zachowania się podmiotu, zgodnego z jego interesem prawnym lub negatywnego publicznego prawa podmiotowego polegającego na możliwości skutecznego badania podmiotu, nie ingerowania państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, sfery wolności prawnie zagwarantowanej przez to państwo lub jednostki samorządu terytorialnego

Mówiąc w uproszczeniu, publiczne prawo podmiotowe jest roszczeniem wobec państwa procesowym lub materialnym, przysługującym obywatelowi w celu ochrony jego gwarantowanego ustawą interesu prawnego połączonego z prawem skargi do sądu administracyjnego. Podmiotami ochrony publicznych praw podmiotowych są w polskim systemie prawa administracyjnego m.in. same zainteresowane podmioty żądające działania, rzecznik praw obywatelskich, prokurator i inne. Natomiast pośrednio obowiązane są do ochrony publicznych praw podmiotowych wszystkie organy władzy wykonawczej a w szczególności organy administracji publicznej.

1

---