Nadzór nad samorządem terytorialnym w Polsce
Pojęcie nadzoru:
oznacza badanie działalności danego podmiotu administrującego (kontrola) połączone z możliwością pomocy, wpływu a także modyfikacji tej działalności. Dokonywany jest przez organ zwierzchni organizacyjnie bądź funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, a w szczególnych przypadkach zgodności z pewnymi wartościami szczegółowymi (także określonymi w prawie).
Rodzaje nadzoru:
bieżący - stałe i ciągłe nadzorowanie
ostry - uruchamiany w przypadku nieskuteczności nadzoru bieżacego
Środki nadzoru
Mianem środków nadzoru określamy działania prawne organów wyższych szczebli kierowane do organów usytuowanych niżej.
Najczęściej występujące przykłady środków nadzoru: prawo wglądu, zatwierdzenie, zawieszenie, unieważnienie, przymusowe budżetowanie, zastępcze wykonanie, rozwiązanie, zawieszenie, składanie z urzędu organów, wyznaczanie komisarza rządowego.
Typologie środków nadzoru
Środki nadzoru można także podzielić na:
należące do sfery nadzoru prewencyjnego, czyli wstępnego tj. uzgodnienie, zatwierdzenie, zawieszenie (jednakże część teoretyków prawa uważa, iż akty prewencyjne nie należą do nadzoru, ale do kierownictwa);
należące do sfery nadzoru weryfikacyjnego, czyli następczego tj. uchylenie,
środki nadzoru personalnego: zawieszenie w pełnieniu funkcji organu, pozbawienie stanowiska części osób wchodzących w skład kolegialnych organów administracji zdecentralizowanej, rozwiązanie organu.
Inny podział środków nadzoru:
środki nadzoru merytorycznego: dotyczące rozstrzygnięć organu nadzorowanego
środki informacyjno- doradcze: najłagodniejsza formą środków nadzoru. Mają one na celu zapobieganie ewentualnym, przyszłym nieprawidłowościom w działaniu samorządu terytorialnego
środki korygujące: zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu, wstrzymanie wykonania uchwały organu, stwierdzenie nieważności uchwały.
środki personalne: dzielą się na wewnętrzne i zewnętrzne w zależności od usytuowania organu, który je stosuje.
Instrumenty - środki nadzoru
Tradycyjnie środki nadzoru dzieli się na dotyczące:
aktów ( zatwierdzenie, uchylenie, zawieszenie wykonania itp. )
osób ( zatwierdzenie wyboru, odwołanie, wnioskowanie o odwołanie, zawieszenie w czynnościach itp. )
organów ( rozwiązanie organu kolegialnego, odwołanie organu jednoosobowego, ustanowienie organu komisarycznego)
Ustawy przewidują różne środki ingerencji nadzorczej, które możne podzielić na kilka grup:
informacyjne - obowiązek przedkładania rozstrzygnięć władz samorządowych organom nadzoru,
ostrzegawcze i prewencyjne - obowiązek organu nadzoru wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały gminy,
represyjne - stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego, rozwiązanie organu, zarząd komisaryczny.
Nadzór nad samorządem terytorialnym:
Nadzór oznacza czynność prawną dokonywaną w formie określonych środków prawnych, pociągającą za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne wraz z wszelkimi konsekwencjami z tego wynikającymi.
Nadzorem państwowym nad samorządem terytorialnym jest funkcja państwa mająca swój tytuł w ustawie, zmierzająca w sposób władczy do uzgodnienia czynności prawnych i publicznych z wymogami prawa w interesie porządku i dobra publicznego.
Trybunał Konstytucyjny rozumie nadzór nad samorządem terytorialnym jako określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też koordynowania działalności organu nadzorowanego.
Cele nadzoru. Decentralizacja administracji państwowej była główną przyczyną powstania i rozwoju nadzoru. Podłożem, na jakim ukształtowała się instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym, była konieczność skoordynowania bądź też zintegrowania działań wszystkich podmiotów prawa publicznego - w tych działających na zasadzie decentralizacji, jak i tych tworzących strukturę administracji państwowej.
Funkcje nadzoru: 1. Funkcja strzeżenia prawa, 2. Funkcja ochronna i wspierająca jednostek samorządu terytorialnego
Kryteria nadzoru
Kryteria nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Legalność - zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, łącznie z prawem miejscowym (uchwały).
W przypadku nadzoru nad zadaniami zleconymi możliwe jest (wedle EKST) kierowanie się jeszcze innymi kryteriami:
Celowość - sprawdza się co do wyboru najodpowiedniejszego działania w danych warunkach pozwalającego osiągnąć wyznaczony cel.
Rzetelność - sprowadza się do działania zgodnie z wymogami uczciwości, wiedzy i techniki.
Gospodarność - sprowadza się do podjęcia takiego działania, które jest najmniej kosztowne.
Podstawy prawne nadzoru nad j.s.t.
Nadzór jest unormowany w :
Konstytucji RP art. 165 i 171
EKST art. 8
Rozdz. 10 ustawy o samorządzie gminnym
Rozdz. 8 ustawy o samorządzie powiatowym
Rozdz. 7 ustawy o samorządzie województwa
Organy nadzorcze nad samorządem terytorialnym
W ślad za Konstytucją ustawy ustrojowe wskazują jako organy nadzoru: PRM, wojewodę, a w zakresie spraw finansowych — RIO (art. 86 ustawy gminnej, art. 76 ust. l ustawy powiatowej, art. 78 ust. l ustawy wojewódzkiej).
Analizując przepisy prawa możemy stwierdzić, że istotną rolę w systemie nadzoru odgrywają również Sejm i Sąd administracyjny. Również właściwy minister do spraw administracji nie jest kolejnym organem nadzoru nad samorządem, ponieważ nadzoruje tylko zarządzenie zastępcze wojewody.
Od 1997 roku nadzór zarówno w zakresie zadań własnych jak zleconych sprawowany jest na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z prawem.
Wszystkie trzy ustawy potwierdzają, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostki samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami.
Organy nadzoru mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego oraz prawo dokonywania wizytacji w administracji samorządowej
Nadzór bieżący - Wojewoda i RIO
Uprawnienia, organów nadzoru bieżącego, wojewody i regionalnej izby obrachunkowej (w zakresie spraw finansowych) są zasadniczo równoważne.
Ingerencje organów nadzoru bieżącego: najczęściej skierowane są do konkretnych aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Akty te przybierają formę uchwał, rzadziej zarządzeń.
Wojewoda odgrywa jednak określoną rolę także w postępowaniu mogącym prowadzić do rozstrzygnięcia nadzorczego PRM oraz posiada odrębną kompetencję wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego bądź wójta lub odwołania ze stanowiska członka zarządu, zastępcy wójta, sekretarza bądź skarbnika, jeżeli organ stanowiący nie dopełnił odpowiednich czynności wynikających w tym zakresie z określonych przepisów ustawowych i nie zastosował się do wezwania wojewody (art. 98a ustawy gminnej, art. 85a ustawy powiatowej, art. 86a ustawy wojewódzkiej).
Kompetencje nadzoru bieżącego
Organy nadzoru:
wydają rozstrzygnięcie nadzorcze
podejmują działania władcze i merytoryczne akty nadzoru:
Rozstrzygnięcie nadzorcze, podstawowa kompetencja nadzorcza, może być stosowana wobec:
Uchwał rady gminy i zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta)
Uchwał rady powiatu i zarządu powiatu,
Uchwał sejmiku województwa i zarządu województwa
Uchwał organów związków komunalnych
Władcze i merytoryczne akty nadzoru:
Zarządzenia zastępcze wojewody wobec braku uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, członka zarządu i wójta gminy,
Zarządzenia zastępcze wojewody zastępujące uchwałę organu samorządowego, wydaną w zakresie spraw zleconych z zakresu administracji rządowej,
Stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego,
Stwierdzenie przez wojewodę nieważności aktów administracyjnych (poleceń, żądań) kierowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starostę do wyspecjalizowanych straży, inspekcji.
Wybrane kwestie proceduralne
Aby wystąpiła możliwość uruchomienia nadzoru, zobowiązano przewodniczącego zarządu (organ wykonawczy gminy) do przekazania wojewodzie uchwał organu stanowiącego w terminie 7 dni od dnia powzięcia, a uchwał w sprawie przepisów porządkowych nie później niż następnego dnia po ich podjęciu (w gminie w ciągu 2 dni od ustanowienia tych przepisów).
Wojewodzie i RIO przysługuje prawo stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały (zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego, z tym jednak, że organ nadzoru może to uczynić jedynie w ciągu 30 dni od otrzymania uchwały, chyba że nie przedłożono jej w terminie - wtedy w ciągu roku po podjęciu uchwały, (art. 94 ust. l ustawy gminnej, art. 82 ust. l ustawy powiatowej, art. 83 ust. l ustawy wojewódzkiej).
Po upływie 30 dni od doręczenia uchwały organ nadzoru może już tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Po upływie rocznego terminu od podjęcia uchwały sąd administracyjny może orzec o jej niezgodności z prawem, co powoduje utratę mocy prawnej uchwały z dniem orzeczenia.
Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) następuje w przypadkach wydania uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub gdy zawartość materialna uchwały jest sprzeczna z prawem, w tym także ze statutem danej jednostki samorządu.
Wyjątkiem od tej zasady jest wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa, czego skutkiem jest ograniczenie się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa.
Z orzecznictwa NSA: przesłanką stwierdzenia nieważności jest „istotne naruszenie prawa" Kategoria ta obejmuje naruszenie przepisów kompetencyjnych, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnie oraz naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Regionalna izba obrachunkowa
RIO jest zgodnie z ustawą z 7 października 1992 r. państwowym kolegialnym organem nadzoru (ściślej — instytucją nadzoru, bowiem działa poprzez organy, spośród których podstawowe znaczenie ma kolegium).
W skład kolegium regionalnej izby obrachunkowej wchodzi Prezes, powoływany i odwoływany przez PRM, oraz członkowie powołani przez PRM spośród kandydatów przedstawionych przez kolegium, przy czym połowa składu kolegium jest powołana spośród kandydatów zgłoszonych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Nadzór nad Rio sprawuje PRM.
W opinii specjalistów. „zorganizowanie RIO stanowi pierwszą próbę wprowadzenia quasi-sądownictwa finansowego w odniesieniu do lokalnej działalności komunalnej, ma to znaczenie precedensowe: początek niezawisłego sądownictwa finansowego w Polsce.
Funkcje RIO:
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych
kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych tych jednostek, jak również związków gmin, związków powiatów, stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych jednostek organizacyjnych (także posiadających osobowość prawną) oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania dotacji z budżetów samorządowych. (R.i.o. prowadzi kontrolę bądź z własnej inicjatywy, bądź na wniosek podmiotów samorządowych. Kontrole mają charakter: l) kompleksowy, obejmujący całokształt działalności finansowej j.s.t. (przynajmniej raz na 4 lata), 2) problemowy, 3) doraźny.
Funkcje opiniodawcze (opiniowanie spraw o istotnym dla jednostki samorządu terytorialnego znaczeniu finansowym, jak np. przy zaciąganiu kredytów czy udzielaniu absolutorium zarządowi)
oraz prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową w zakresie tych spraw.
Rozstrzygnięciami nadzorczymi podejmowanymi przez RIO
Konstytucyjny termin „sprawy finansowe" — określający zakres nadzoru regionalnej izby obrachunkowej — został wyjaśniony w orzecznictwie NSA. Sprawy finansowe są to:
procedury uchwalania budżetu i jego zmian,
budżetu i jego zmian,
zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu oraz udzielania pożyczek,
zasad i zakresu przyznawania dotacji,
podatków i opłat lokalnych,
absolutorium dla zarządu.
Rozstrzygnięciami nadzorczymi podejmowanymi przez izbę są:
stwierdzenie prze RIO nieważności uchwały budżetowej (lub jej części), z równoczesnym wprowadzeniem w to miejsce do budżetu jednostki samorządu terytorialnego ustaleń zastępczych,
wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa,
stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem w razie upływu roku od jej podjęcia, jeżeli organ wykonawczy dopełnił obowiązku przedłożenia uchwały izbie w terminie 7 dni od jej uchwalenia,
zastępcze ustalenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zastępcze ustalenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego stosuje się w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych z zakresu w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego, w przypadku nie uchwalenia budżetu przez właściwą radę do 31 marca roku budżetowego.
Nadzór ostry - Prezes Rady Ministrów
W razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań jednostki samorządu wkracza organ nadzoru ostrego - PRM.
PRM przysługuje prawo zawieszenia, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, organów tej jednostki i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady i organu wykonawczego na kolejną kadencje.
W rezultacie PRM na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra administracji powołuje komisarza rządowego, który przejmuje z dniem powołania wykonywanie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu (art. 97 ustawy gminnej, art. 84 ustawy powiatowej, art. 85 ustawy wojewódzkiej).
Ustanowienie przez PRM komisarza rządowego przewidują również art. 29 ust. 5 ustawy powiatowej i art. 33 ust. 6 ustawy wojewódzkiej — w przypadku gdy organ stanowiący, rozwiązany z mocy prawa ze względu na niedokonanie wyboru zarządu w przewidzianym terminie, znów nie dokona wyboru; komisarz działa do dnia wyboru organu stanowiącego na kolejną kadencję oraz wyboru zarządu.
PRM może również wnioskować do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego (co, poza gminą, oznacza rozwiązanie wszystkich organów jednostki samorządu), jak też rozwiązać zarząd (w gminie odwołać organ wykonawczy) JST w razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez dany organ.
W takim przypadku powołuje on do czasu wyboru właściwego organu odpowiednio — „osobę pełniącą funkcję organów”
Nie jest to komisarz rządowy, lecz tymczasowy organ jednostki samorządu, występującej pod nazwą p.o., do czasu objęcia tej funkcji przez nowo wybraną osobę (art. 28f ustawy gminnej).
Instytucje kontroli administracyjnej wobec samorządu terytorialnego
Charakterystycznymi przykładami wyspecjalizowanych instytucji administracji publicznej, powołanych do kontroli samorządu terytorialnego są: SKO i NIK
Samorządowe kolegium odwoławcze
Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa oraz OrdPodU w stosunku do jednoosobowych organów w gminie, powiecie i województwie (wójta, burmistrza, prezydenta, starosty, marszałka) lub - wyjątkowo - organów kolegialnych (zarządów), orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości j.s.t.
S.k.o. działa na podstawie SamKolOdwU, w formie państwowej jednostki budżetowej, finansowanej z budżetu państwa (podobnie jak r.i.o.).
Rozstrzygnięcia s.k.o., w postaci decyzji administracyjnych, zapadają w składach trzyosobowych i przysługuje na nie skarga do WSA.
S.k.o. jest także umocowane do zgłaszania zapytań prawnych do NSA.
Przewodniczący s.k.o. tworzą - przewidzianą ustawowo - Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, której zadaniem jest m.in. przedstawianie spraw s.k.o na szczeblu centralnym, koordynacja działań s.k.o., stworzenie płaszczyzny wymiany doświadczeń.
Najwyższa Izba Kontroli
NIK jest naczelnym konstytucyjnym organem kontroli państwowej, podporządkowanym Sejmowi RP, którego działalność określa ustawa z 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli.
NIK działa na podstawie zasady kolegialności.
Pracami NIK kieruje Prezes, Kolegium NIK, a na terenie województwa funkcjonuje delegatura NIK, kierowana przez jej dyrektora.
Zakresem kontroli NIK obejmuje całą sferę instytucji prawa publicznego, a także przedsiębiorstwa państwowe i spółki z udziałem Skarbu Państwa oraz podmioty uzyskujące dotacje z budżetu państwa.
Działaniami kontrolnymi objęte są również j.s.t., jednak bez prawa kontroli z punktu widzenia kryterium celowości.
NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych
Współpraca i komunikacja między jednostkami samorządu terytorialnego
oraz z innymi organizacjami i instytucjami
Podstawy prawne współpracy j.s.t.
Zgodnie z EKST:
Art. 10 Prawo społeczności lokalnych do zrzeszania się - ust. 1. Przy wykonywaniu swych uprawnień społeczności lokalne mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszać się z nimi — w granicach określonych ustawą — w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot wspólnego zainteresowania.
Zgodnie z konstytucją RP:
Art. 172. - ust. 1. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się. ust.3 Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa
Formy współpracy
Formy współpracy jednostek wykonujących administrację publiczną są zróżnicowane w zależności od tego, czy mamy do czynienia ze współdziałaniem ze sobą jednostek samorządu terytorialnego, czy jednostek samorządowych z innymi podmiotami
W pierwszym przypadku może ona być realizowana albo w formie związków komunalnych, stowarzyszeń, fundacji (czyli przybiera formę zorganizowaną), albo porozumień, umów cywilnoprawnych, umów administracyjnych lub umów mieszanych.
W drugim przypadku, współpraca z udziałem administracji rządowej i innych podmiotów przebiega wyłącznie w formach niezorganizowanych, tj. porozumień i umów.
Związki komunalne
Forma związku komunalnego przewidziana jest do zapewnienia trwałego współdziałania ze sobą gmin (związki międzygminne) oraz powiatów (związki powiatów).
Miasta na prawach powiatu mogą też zawierać związki z gminami.
W świetle obowiązujących ustaw niemożliwe jest tworzenie związków województw.
Istotą związków komunalnych, tworzonych dobrowolnie przez j.s.t. na mocy zgodnych uchwał ich organów stanowiących (obowiązek ustanowienia związku gmin może nałożyć na te jednostki tylko ustawa), jest przejęcie od powołujących je gmin bądź powiatów niektórych, należących do nich, zadań oraz tych praw i obowiązków, które związane są z realizacją przekazanych zadań.
Zasady tworzenia, rejestrowania statutów związków (przesądzającego o uzyskaniu przez nie osobowości prawnej), a także ich działalności, określają: SamGminU (art. 64-73a) i SamPowU (art. 65-74) oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia.
Związki komunalne
Związki działają na podstawie ustaw oraz statutu, mogą posiadać swój majątek.
Organy związku komunalnego mogą podejmować takie same akty i czynności prawne jak organy tworzących je jednostek samorządowych, tyle tylko, że w sprawach określonych w statucie związku jako jego zadania.
Wszystkie czynności i akty związek podejmuje w swoim imieniu i na własną odpowiedzialność.
Podlegają one nadzorowi i kontroli sądowej na tych samych zasadach co akty i czynności organów jednostek tworzących związek.
Związki komunalne mogą być tworzone na czas określony lub nieokreślony, mogą przyjmować nowych uczestników, można też z nich wystąpić (na zasadach określonych statutem).
Poza ustrojem związku (nazwa, siedziba, struktura i organy), jego statut powinien określić ponadto zasady: korzystania z obiektów i urządzeń związku, udziału w kosztach wspólnej działalności i zyskach, pokrywania strat związku, rozliczeń majątkowych, likwidacji związku i inne zasady, określające współdziałanie.
Zmiany statutu związku gmin następują w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, a statutu związku powiatów - w trybie określonym bezpośrednio w tym statucie przez rady powiatów tworzących związek.
Związki komunalne powinny prowadzić gospodarkę finansową na zasadach przewidzianych ustawami dla jednostek tworzących związki, powinny mieć swój budżet i podlegają w tym zakresie kontroli oraz nadzorowi r.i.o.
Organy związku komunalnego
Organy związku komunalnego: zgromadzenie związku jako organ stanowiący; zarząd związku jako organ wykonawczy)
Ustawy nieco odmiennie regulują skład osobowy organów stanowiących związków komunalnych czyli zgromadzeń.
W związkach gmin zasadą jest jednoosobowa reprezentacja gminy w zgromadzeniu, w osobie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta).
W związkach powiatów reprezentacja ma być dwuosobowa, a o tym, kto reprezentuje powiat, rozstrzyga rada powiatu.
Zarówno uchwały właściwych rad o przystąpieniu do związku, jak i uchwały organów związku muszą być podejmowane bezwzględną większością głosów ustawowej (statutowej) liczby uprawnionych do głosowania.
Członkom zgromadzenia związku przysługuje uprawnienie zgłoszenia pisemnego sprzeciwu w stosunku do uchwały tego organu (w terminie 7 dni od jej podjęcia).
Jego wniesienie skutkuje wstrzymanie jej wykonania i zobowiązuje zgromadzenie do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Ponowny sprzeciw jest już niedopuszczalny.
Ustawy nie przewidują „ostrzejszych" wymogów wobec trybu podejmowania uchwał po ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ponieważ quorum i wymaganą większość przy podejmowaniu uchwał zgromadzenia określiły ustawy, niedopuszczalne jest ustanowienie odmiennych reguł w statucie związku.
Stowarzyszenia i fundacje
Inne formy zorganizowanego współdziałania wszystkich j.s.t. to: stowarzyszenia i fundacje
W odróżnieniu od związków gmin i związków powiatów, stowarzyszenia i fundacje są formami trwałej współpracy, której podjęcie i prowadzenie nie powoduje żadnych zmian we właściwości i odpowiedzialności j.s.t. za realizację zadań publicznych.
Służą one przeważnie wymianie doświadczeń i informacji, promocji, a nawet wykonywaniu niektórych zadań publicznych w imieniu współdziałających jednostek i na ogół - na ich wyłączne ryzyko i odpowiedzialność.
Możliwość zawierania stowarzyszeń przewidują wszystkie ustawy samorządowe.
Tworzenie fundacji odbywa się natomiast na zasadach ogólnych.
Formy niezorganizowanego współdziałania
Porozumienia i umowy
Porozumienia
Jest to najszerzej stosowana w praktyce forma współdziałania:
jednostek samorządowych tego samego szczebla,
powiatów z gminami i gmin z powiatami grodzkimi (art. 74-75 SamGminU, art. 5 ust. 2 i art. 73-74 SamPowU),
województw samorządowych z powiatami i gminami (art. 8 ust. 2 SamWojU),
wojewodów z wszystkimi rodzajami j.s.t. oraz z kierownikami państwowych jednostek organizacyjnych z terenu województwa (art. 33-34 AdmRządWojU).
Szczególne przypadki porozumień:
Przepisy szczególne przewidują również zawieranie porozumień w celu określania zasad wykonywania przez j.s.t. zadań publicznych i uczestniczenia w kosztach ich wykonywania, a także przekazywania zadań publicznych jednostkom sektora niepublicznego, czego dobitnym przykładem jest art. 47 ust. 2 PomSpołU.
W ten sposób włączane są do bezpośredniej realizacji zadań publicznych także organizacje społeczeństwa obywatelskiego.
Porozumienia podmiotów publicznych
Porozumienia międzygminne mają służyć powierzeniu jednej z gmin wykonywania zadań publicznych, należących do zawierających je stron. Gmina, wykonująca zadania określone takim porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, zaś gminy te obowiązane są uczestniczyć w kosztach realizacji powierzonego zadania. W odróżnieniu od związków komunalnych, postanowienia ustaw nie określają trybu zawierania i funkcjonowania porozumień. Podobne reguły obowiązują przy zawieraniu porozumień powiatów.
Z prawnego punktu widzenia, porozumienia j.s.t. mają - co do zasady - charakter administracyjnoprawny, co oznacza, że w przypadku sporów na tle sposobu ich wykonywania wykluczona jest droga do sądu powszechnego. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której jeden z uczestników porozumienia nie realizuje zobowiązań finansowych w stosunku do jednostki, która wykonuje zadanie powierzone. Prawa do wniesienia powództwa cywilnego nie można w tym przypadku wykluczyć.
Porozumienia między wojewodami a j.s.t. mają zbliżony cel i charakter. Na ich mocy wojewodowie mogą powierzyć jednostkom samorządowym do wykonywania zadania i kompetencje z zakresu administracji rządowej. Przyjmując te zadania do realizacji, organy j.s.t. stają się organami właściwymi w tych sprawach. Oprócz określenia zadań, uprawnień i obowiązków przyjmowanych od wojewody, porozumienia te powinny określać zasady finansowania zadań i kontroli ich wykonywania.
Umowy
JST mają osobowość prawną, a co za tym idzie, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych.
W takim zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem, mogą one zawierać umowy zarówno między sobą, jak i z innymi podmiotami prawa.
Charakter umów zawieranych przez j.s.t. może być zróżnicowany. Mogą to być typowe umowy cywilnoprawne, umowy administracyjne oraz umowy o charakterze mieszanym.
Umowy, na mocy których dochodzi do przekazania wykonywania zadań o charakterze publicznym przez organ administracji publicznej innemu organowi tej administracji albo jednostce innego rodzaju, są umowami administracyjnymi. Odmianą takich umów są porozumienia, których przedmiotem jest przekazanie do wykonania zadania, łącznie z odpowiedzialnością publiczną za jego realizację. Podobnie jest w przypadku, gdy w drodze umownej dokonuje się ustalenia na przyszłość sposobu lub zasad realizacji zadania publicznego. Możliwość zawierania tego rodzaju umów powinna jednak być wprost przewidziana przepisami prawa.
Umowy, których skutki nie wywołują żądnych zmian w sferze właściwości i kompetencji organów administracji, są umowami cywilnoprawnymi.
Umowy mieszane. W praktyce występują umowy mające zarówno cechy umów administracyjnych, jak i cywilnych. Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych, przewidują realizację zadań JST przy pomocy „innych podmiotów" (art. 9 ust. l SamGminU, art. 6 ust. l SamPowU, art. 8 ust. l SamWojU). Formą takiego współdziałania będzie umowa (przeważnie cywilnoprawna), z podmiotami współpracującymi czyli np. organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.
Współpraca międzynarodowa j.s.t.
Podstawy prawne współpracy międzynarodowej JST
Zgodnie z EKST Art. 10 Prawo społeczności lokalnych do zrzeszania się: ust.2. Prawo społeczności lokalnych do przystąpienia do zrzeszenia w celu ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz prawo do przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych musi być uznane w każdym państwie. Ust.3. Społeczności lokalne mogą współpracować ze społecznościami innych państw na warunkach ewentualnie przewidzianych w ustawie.
Zgodnie z konstytucją RP: Art. 172. - Ust. 2. Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Ust. 3. Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa.
Zasady korzystania przez j.s.t. z wyżej wymienionych uprawnień zostały uregulowane jednolicie dla wszystkich stopni samorządu terytorialnego.
Zasady te reguluje: Ustawa z15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych.
Ograniczenia współpracy międzynarodowej
Samorząd województwa, zgodnie z postanowieniami rozdziału 6 SamWojU, podejmując decyzję o przystąpieniu do zrzeszenia regionalnego, musi się kierować następującymi zasadami:
przestrzegania polskiego ustawodawstwa, ratyfikowanych umów i konwencji międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska,
poszanowania polityki zagranicznej państwa polskiego,
poszanowania międzynarodowych zobowiązań RP,
zachowania zakresu zadań i kompetencji samorządu województwa
Ustawa o zasadach przystępowania JST do międzynarodowych zrzeszeń wprowadza dalsze ograniczenia swobody kształtowania tej współpracy w zakresie podejmowanych przedsięwzięć. W przypadku przystąpienia do zrzeszenia, do najważniejszych ograniczeń swobody należy zaliczyć:
zakaz przekazania na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania zadań publicznych samorządu województwa,
zakaz przekazania nieruchomości lub majątkowych praw na dobrach niematerialnych przysługujących samorządowi województwa.
Procedura przystępowania do międzynarodowego zrzeszenia
Etapy przewidziane ustawą::
1. podjęcie przez sejmik województwa uchwały o przystąpieniu do zrzeszenia,
2. przekazanie uchwały ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, za pośrednictwem wojewody, z dołączonymi: a. statutem zrzeszenia, do którego zamierza wstąpić, lub innym dokumentem ustalającym zasady działania tego zrzeszenia, b. listą jego członków, c. „Priorytetami współpracy zagranicznej województwa",
3. uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych, mającej charakter decyzji administracyjnej,
4. przystąpienie do zrzeszenia,
5. przedłożenie przez zarząd województwa wojewodzie, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego oraz ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych informacji o przystąpieniu do zrzeszenia, wraz z dokumentem świadczącym o członkostwie jednostki w zrzeszeniu.
Zawartość uchwały, określającej priorytety współpracy zagranicznej województwa:
główne cele współpracy zagranicznej,
priorytety geograficzne przyszłej współpracy,
zamierzenia co do przystąpienia do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych.
Priorytety współpracy samorządu województwa nie zostały zaliczone do aktów prawa miejscowego i tym samym nie są ogłaszane w dzienniku urzędowym województwa. Są one jednak podstawą, upoważniającą zarząd do podejmowania dalszych czynności:
prawnych - w postaci zawierania umów czy podpisywania listów intencyjnych, oraz faktycznych, związanych z kontaktami bezpośrednimi.
Powyższe uchwały pozostają pod nadzorem administracji rządowej: ministra właściwego do spraw administracji publicznej i ministra spraw zagranicznych.
Zasada konsultacji społecznych
Instrumenty konsultacji i komunikacji wewnątrz samorządu terytorialnego oraz między strukturami tej administracji a instytucjami społeczeństwa obywatelskiego
Podstawy prawne konsultacji społecznych
Zgodnie z EKST: Art. 4. ust 6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane zawsze, gdy jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w przypadku opracowywania planów oraz podejmowania decyzji w kwestiach bezpośrednio ich dotyczących. Art. 5 Każda modyfikacja lokalnych granic terytorialnych społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji w tej społeczności, ewentualnie w drodze referendum, jeśli takie rozwiązanie dopuszcza ustawa. Art. 9 ust. 6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, w przedmiocie form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji.
Przepisy obowiązującego w RP prawa nie przewidują wprost generalnego obowiązku konsultowania wszelkich rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych przez organy j.s.t. ani też utrzymywania stałych więzi komunikacyjnych z instytucjami społeczeństwa obywatelskiego czy obywatelami.
Brak przepisów prawa nakazujących utrzymywanie więzi konsultacyjnych z organizacjami obywatelskimi we wszystkich sprawach nie oznacza, że organ samorządowy, realizujący zadanie mieszczące się w zakresie statutowych celów funkcjonującej na jego terenie organizacji, zwolniony jest z obowiązku uprzedniej konsultacji projektowanego rozstrzygnięcia.
Z konstytucyjnej zasady pomocniczości wynika możliwość domagania się od organów samorządowych zapoznawania wszelkich organizacji obywatelskich działających w tej sferze, w której mieści się dane zadanie, z zamierzeniami i wynikami działalności.
Obowiązek konsultacji społecznych przewidywany jest w licznych aktach, regulujących wykonywanie poszczególnych zadań publicznych.
Instrumenty konsultacji i komunikacji
Podstawowymi instrumentami konsultacji i komunikacji są:
żądanie informacji (wglądu w bieg załatwianych spraw),
obowiązek uzyskania opinii
uzgodnienia.
Obowiązek informowania:
Żądanie informacji jest instrumentem wykorzystywanym w ramach nadzoru wojewodów i r.i.o. nad działalnością j.s.t.
Innymi słowy wojewoda lub r.i.o. może żądać informacji od j.s.t. w zakresie prawem określonego nadzoru a ta, nie może tej informacji nie udzielić.
Kolejny aspekt wynika z ogólnej zasady postępowania administracyjnego, nazywanej zasadą informowania (art. 9 Kpa).
Jej konsekwencje są bardzo korzystne dla stron postępowania i ogromnie uciążliwe dla organu administracji. Zasada ta nakazuje bowiem, aby organ prowadzący postępowanie informował z urzędu stronę o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, czynił to należycie i wyczerpująco, a ponadto zapewnił, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym samym, jeżeli organ nie zapewni, aby w aktach sprawy znajdowało się potwierdzenie, że o wszystkich okolicznościach istotnych w sprawie strona została poinformowana, jego postępowaniu można będzie zarzucić, że narusza ono przepisy prawa. Organ nie może też powoływać się na okoliczność niepodjęcia przez stronę przewidzianych prawem czynności procesowych, jeżeli o takiej możliwości nie poinformował jej w toku postępowania.
Opiniowanie i uzgadnianie
Opiniowanie to wypowiadanie się upoważnionego prawem organu na temat zamierzonej czynności lub aktu administracyjnego, które powinno być rozważone przez organ realizujący dane zadanie publiczne.
Uzgadnianie (działanie za zgodą, w/po porozumieniu, w/po uzgodnieniu itp.) polega natomiast na procesie dochodzenia przez prowadzące je podmioty do wspólnego stanowiska w rozpoznawanych i rozstrzyganych sprawach, będącego przesłanką prawnej skuteczności aktu lub czynności, które mają być „uzgodnione".
Wnioski, skargi i petycje
Petycja - łac (petitio), podanie, pismo, zwykle zbiorowe, zawierające jakąś prośbę, skierowane do władz lub organów administracji.
Konstytucyjna regulacja uprawnienia każdego obywatela jest prawo do skarg i petycji:
art. 63.: Każdy ma prawo składać petycje wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywaniem przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.
art. 78: Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Proceduralne regulacje według Kpa:
Wśród rodzajów postępowań administracyjnych, według Kpa w Polsce występuje regulacja tzw. postępowań uniwersalnych: konstytucyjne prawo do wnoszenia skarg, petycji i wniosków nie prowadzi do rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów prawa, ale służy przejawianiu przez obywateli i innych podmiotów inicjatywy lub krytyki działalności wszelkich władz publicznych.
Obowiązkiem organu właściwego do ich rozpatrzenia jest udzielenie odpowiedzi (wyjaśnień) temu, kto je wniósł. Regulacja ta stwarza możliwość komunikowania się z władzami publicznymi wszelkich osób i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Tam, gdzie wnoszone skargi czy wnioski dotyczą spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnych, stają się one materiałem dowodowym ogólnego postępowania administracyjnego.
Innym aspektem w/w zagadnień jest - wyrażona w art. 16 § 2 Kpa - ogólna zasada zaskarżalności decyzji administracyjnych do sądu.
Strona postępowania administracyjnego ( a więc zarówno osoba fizyczna jak i prawna) po jego zakończeniu, ma prawo zaskarżenia decyzji organu do sądu, jeśli jest przekonana, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Dzięki tej zasadzie, o obowiązywaniu reguł procesowych i norm prawa materialnego w działalności władz wykonawczych państwa nie decydują samodzielnie organy administracji publicznej, lecz niezawisły, bezstronny i profesjonalny sąd. Zaskarżanie decyzji jest więc także sposobem kontrolowania legalności działania organów samorządu terytorialnego.
Referendum
Referendum polega na wyrażaniu przez uprawnionych, w drodze głosowania, swojej woli co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej referendum.
W szczególności referendum polega na udzieleniu, na urzędowej karcie do głosowania, pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytania albo na dokonaniu wyboru między zaproponowanymi wariantami rozwiązań.
Od 4 listopada 2000 r. obowiązuje RefLokU, określająca tryb podejmowania przez społeczności j.s.t. decyzji w sprawach należących do tych jednostek, a także w sprawie odwołania przed upływem kadencji ich organów stanowiących (por. też art. 5 i art. 17 SamWojU, art. 8-1 SamPowU, art. 11-12 SamGminU).
Referendum takie przeprowadza się obowiązkowo na wniosek 10 % uprawnionych do głosowania w gminie lub powiecie albo 5% uprawnionych do głosowania w województwie.
Wymagane poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum musi uzyskać jego inicjator, na swój koszt, zbierając podpisy osób posiadających czynne prawo wyborcze i przekazując je organowi stanowiącemu danej jednostki.
Wynik przeprowadzonego referendum jest rozstrzygający, jeżeli wzięło w nim udział minimum 30 % uprawnionych, a za jednym z rozwiązań oddano więcej niż połowę głosów.
ZASOBY FINANSOWE J.S.T.
Podstawowe pojęcia
FINANSE PUBLICZNE - różne działania związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem.
BUDŻET GMINY - uchwalany przez Radę w formie uchwały budżetowej roczny plan finansowy gminy obejmujący wszystkie jej dochody i wydatki. W budżecie gminy zawarte są również dochody i wydatki wszystkich jednostek organizacyjnych (urzędu, szkół, ośrodków pomocy społecznej itd.).
WIELOLETNI PLAN INWESTYCYJNY I FINANSOWY - proces wyboru strategicznych inwestycji dla gminy w dłuższym horyzoncie czasu takich, aby korzyści (finansowe, społeczne, ekologiczne i inne) osiągnięte dzięki ich realizacji były jak największe. Jest to także lista zadań inwestycyjnych przewidzianych do realizacji oraz kolejność ich wykonywania wraz z zakresem rzeczowym i określonymi źródłami ich finansowania w rozbiciu na poszczególne lata. Elementem wieloletniego planu inwestycyjnego jest wieloletni plan finansowy.
WIELOLETNI PLAN FINANSOWY- zawiera prognozę dochodów gminy, niezbędną wielkość wydatków operacyjnych oraz obsługę i spłatę zaciągniętych zobowiązań, przewidywaną wielkość długu do zaciągnięcia oraz wielkość środków przeznaczonych na inwestycje.
DOTACJA - jeden ze sposobów finansowania zadań publicznych. Dotacje gmina może otrzymywać np. z budżetu państwa może to być dotacja celowa na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (np. organizacja wyborów), na dofinansowanie pomocy społecznej czy wypłat dodatków mieszkaniowych. Gmina może również udzielać dotacji np. gminnym jednostkom organizacyjnym lub organizacjom pozarządowym na realizację zleconych im zadań publicznych.
SUBWENCJE - bezzwrotna pomoc finansowa udzielana z budżetu państwa dla podmiotów prawnych w celu umożliwienia im pełnej realizacji zadań publicznych. Subwencje dla gmin nie są związane z żadnym konkretnym zadaniem i przysługują z mocy ustawy wszystkim gminom.
Podstawowe źródła prawne dotyczące finansów j.s.t.
Konstytucja RP - art. 167 i 168
EKST- art. 9
Inne ratyfikowane umowy międzynarodowe (np. z zakresu spraw podatkowych)
Ustawa z 11 listopada 2003 r.o dochodach j.s.t.
Ustawa z 30 czerwca 2005 r.o finansach publicznych;
Ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych
Inne ustawy podatkowe (ordynacja podatkowa, kodeks karny skarbowy, o kontroli skarbowej, o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników, o postępowaniu egzekucyjnym w adm.)
Inne ustawy szczegółowe
Akty wykonawcze do ustaw
Akty prawa miejscowego (uchwały budżetowe, WPF i inne uchwały)
EUROPEJSKA KARTA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO - Art. 9
Zasoby finansowe społeczności lokalnych
1. Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych zasobów finansowych, niezbędnych do wykonywania uprawnień, i decydują samodzielnie o przeznaczeniu tych zasobów.
2. Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez ustawę.
3. Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą.
4. Systemy finansowe, na jakich opierają się dochody pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być zróżnicowane i elastyczne, w miarę możliwości w praktyce rozwijające się równolegle do zmian zachodzących w poziomie rzeczywistych kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień.
5. Ochrona społeczności lokalnych finansowo słabszych wymaga stosowania procedur wyrównawczych lub rozwiązań równoważnych, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub rozwiązania tego typu nie powinny ograniczyć swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych.
6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, w przedmiocie form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji.
7. O ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może być użyte przeciwko podstawowej wolności społeczności lokalnej do prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanym jej przez prawo.
8. Dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do narodowego rynku kapitałowego, w granicach określonych ustawą.
KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ -Art. 167.
Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.
Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
Art. 168.
Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Ustawa z 11 listopada 2003 roku o dochodach j.s.t.
Dochody jednostek samorządu terytorialnego:
dochody własne;
subwencja ogólna;
dotacje celowe z budżetu państwa.
udziały we wpływach z podatków PIT i CIT
Dochodami j.s.t. mogą być:
środki pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi;
środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej;
inne środki określone w odrębnych przepisach.
Źródła dochodów własnych gminy:
wpływy z podatków lokalnych;
wpływy z opłat;
dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych;
dochody z majątku gminy;
spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;
dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy;
odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.
Źródła dochodów własnych powiatu:
wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;
dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych;
dochody z majątku powiatu;
spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu;
dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu;
odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
Źródła dochodów własnych województwa:
dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych wojewódzkich jednostek budżetowych;
dochody z majątku województwa;
spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa;
dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa;
odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.
Podatki lokalne
Podatki lokalne
Gmina ma prawo do 100% wpływów z podatków lokalnych.
Gmina jest decydentem w aspekcie władztwa podatkowego.
Organem właściwym do ustalania stawek podatków jest rada gminy.
Decyzje w indywidualnych sprawach podatkowych podejmuje w gminie wójt.
W odniesieniu do podatków pobieranych na rzecz gminy przez urzędy skarbowe, decyzje takie mogą być podjęte tylko za zgodą lub na wniosek wójta
Rodzaje podatków lokalnych:
od nieruchomości,
rolny,
leśny,
od środków transportowych,
od posiadania psów,
od spadków i darowizn,
od czynności cywilnoprawnych,
dochodowy od osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej.
OPŁATY LOKALNE
OPŁATY LOKALNE - opłaty za czynności urzędowe lub za korzystanie z infrastruktury na obszarze gminy. Dotyczą one osób fizycznych i osób prawnych, bez względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę. Opłaty te ustalają rady gmin z zachowaniem górnej granicy określonej ustawowo.
OPŁATA ADMINISTRACYJNA - pobierana za określone czynności urzędowe; jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Rada Miejska może wprowadzić je za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy np. nadanie numeru porządkowego nieruchomości, wydanie wypisu z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, za sporządzenie testamentu.
OPŁATA MIEJSCOWA - pobierana jest w gminach, na obszarze których znajdują się miejscowości posiadające walory klimatyczne lub krajobrazowe. Uiszczają ją osoby, które przebywają w miejscowości w celach wypoczynkowych, zdrowotnych i turystycznych.
OPŁATA SKARBOWA - opłata związana z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej za czynności w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (podania, żądania, wnioski, odwołania, zażalenia i załączniki do podań, zaświadczenia, zezwolenia) oraz od dokumentów (pozwolenia, koncesje, stwierdzające ustanowienie, weksle). Wysokość opłaty skarbowa ustalana jest ustawowo.
OPŁATA TARGOWA - opłata lokalna, która pobierana jest od osób fizycznych i jednostek dokonujących sprzedaży na targowiskach. Targowiskami są wszystkie miejsca, w których jest prowadzony handel z ręki, koszy, stoisk, wozów konnych, przyczep itp., a także miejsca, w których dokonywana jest sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do nich.
OPŁATA ADIACENCKA - opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (np. gminy) albo scaleniem i podziałem nieruchomości.
Dochody własne z majątku gminy
W szeregu źródeł zaliczanych do dochodu własnego istotną rolę odgrywają dochody z majątku gminy.
Majątek gminy to mienie i prawa własnościowe do gruntów i obiektów znajdujących się w posiadaniu gminy.
Dochody z majątku gminy to wszelkie dochody pochodzące: Z obrotu nieruchomościami, Z gospodarowania mieniem, Z majątku jednostki samorządowej,
Dochodami są zatem wszelkie środki finansowe pochodzące:
z wynajmu,
z dzierżawy,
ze sprzedaży
innych podobnych operacji
odsetki od środków na rachunkach i lokatach bankowych,
dywidendy,
odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę.
Subwencje ogólne
Subwencje - środki z budżetu państwa, które przekazywane są na podstawnie przepisów ustaw i aktów wykonawczych oraz nie są przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań.
Subwencje ogólne należne są gminom z mocy prawa. Obliczenie wysokości subwencji dokonuje Minister Finansów, wykorzystując do tego dane pochodzące ze sprawozdań budżetowych gmin oraz dane GUS.
Subwencje ogólne i metody jej podziału między jednostki samorządu odgrywają dużą rolę, niwelując różnice w zdolności wykonywania zadań publicznych. Dochody własne, pochodzące głównie z podatków oddanych do dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego są bardzo nierównomierne rozłożone - stosownie do rozmieszczenia aktywności gospodarczej i zamożności obywateli; natomiast potrzeby są zdecydowanie niedostosowane do rozkładu dochodów.
Subwencja ogólna składa się z trzech części:
dla gmin: a) wyrównawczej, b) równoważącej, c) oświatowej,
dla powiatów: a) wyrównawczej, b) równoważącej, c) oświatowej
dla województw: a) wyrównawczej, b) regionalnej, c) oświatowej.
Dotacje celowe z budżetu państwa
Dotacje celowe są to środki przekazywane gminom z budżetu państwa na wykonanie ściśle określonych zadań. Dotacje mogą być przekazywane na finansowanie określonych w budżecie zadań inwestycyjnych i zadań bieżących. Możemy rozróżnić dwa typy dotacji celowych dla gmin:
na finansowanie zadań zleconych gminom ustawami i innych zadań zleconych gminom na drodze porozumień z zakresu administracji rządowej. Przepisy regulujące kwoty dotacji okazują się w praktyce niedostatecznie precyzyjne, a wysokość dotacji jest źródłem wielu konfliktów. Istotne jest także to, że niewykorzystane w danym roku dotacje celowe podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane.
na dofinansowanie zadań własnych gmin, czyli np. zadania objęte kontraktem wojewódzkim, czy też programy interwencyjne tworzone i realizowane w przypadku klęsk żywiołowych i nagłych sytuacji kryzysowych
Dotacje celowe w świetle ustawy:
Dotacje celowe z budżetu państwa na:
zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami;
zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej;
usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;
finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych;
realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.
Ponadto:
Dochodami powiatu są dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań straży i inspekcji.
Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być środki z funduszy celowych, pozyskiwane na podstawie odrębnych przepisów.
Udziały J.S.T. we wpływach z podatków PIT i CIT:
Gmina:
Wysokość udziału we wpływach z PIT od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy -39,34%,
Wysokość udziału we wpływach z CIT, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71%.
Powiat:
Wysokość udziału we wpływach z PIT od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu wynosi 10,25%.
Wysokość udziału we wpływach z CIT od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu - 1,40%.
Województwo:
Wysokość udziału we wpływach z PIT od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa wynosi 1,60%.
Wysokość udziału we wpływach z CIT podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa - 15,90%.
Dynamika udziału samorządów w podatkach
PIT - Podatek od osób fizycznych
Gminy: 27,6 % (do 2004) 35,72 % (od 2004 r.) 39,34 % (od 2005 r.)
Powiaty: 1.0 % (do 2004) 8,42 % (od 2004 r.) 10,25 % (od 2005 r.)
Województwa: 1,5 % (do 2004) 1,6 % (od 2004 r.) 1,6 (od 2005 r.)
CIT - Podatek od osób prawnych
Gminy: 5,0 % (do 2004) 6,71 % (od 2004 r.) 6,71 % (od 2005 r.)
Powiaty: 0 % (do 2004) 1,4 % (od 2004 r.) 1,4 % (od 2005 r.)
Województwa: 0,5 % (do 2004) 15,9 % (od 2004 r.) 15,9 % (od 2005 r.)
Inne zewnętrzne źródła finansowe j.s.t.
Niezwrotne środki zewnętrzne:
Środki pomocowe ze źródeł zagranicznych (środki przedakcesyjne - PHARE, ISPA, SAPARD; Fundusze strukturalne UE; Fundusz spójności UE)
Środki finansowe wykorzystywane w ramach PPP (Partnerstwo Publiczno Prywatne)
Zwrotne źródła zewnętrzne (traktowane jako przychody, a nie dochody):
Kredyty i pożyczki z banków komercyjnych oraz od innych podmiotów
Emitowane dłużne papiery wartościowe (obligacje komunalne)
Dotacje Unii Europejskiej
Polityka strukturalna UE opiera się na zasadzie solidarności finansowej. Oznacza to, że część składek wpłacana przez państwa członkowskie UE jest przekazywana do krajów, regionów i grup społecznych o niższym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego.
UE przeznaczyła na ten cel 213 mld EURO w latach 2002-2006, co stanowi około jedną trzecią całego budżetu. Polityka strukturalna i fundusze mają pomóc władzom centralnym i regionalnym słabiej rozwiniętych regionów w rozwiązaniu ich najważniejszych problemów gospodarczych.
W skład funduszy strukturalnych wchodzą cztery fundusze:
Europejski Fundusz Społeczny,
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej,
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,
Europejski Instrument Orientacji Rybołówstwa.
Odrębnym instrumentem pomocy UE dla krajów o niższej stopie rozwoju jest:
Fundusz Spójności.
Pożyczki i kredyty
Ustawa o finansach publicznych daje możliwość j.s.t. uzupełnienia dochodów poprzez pożyczki i kredyty. Jednocześnie ustawa reguluje granice zadłużania się.
Łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz spłat z tytułu udzielonych poręczeń nie może przekraczać 15% planowanych na dany rok dochodów JST.
Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym.
Przestrzegania tych zasad tych pilnują Regionalne Izby Obrachunkowe.
Obligacje komunalne
Podstawy prawne oraz istota obligacji:
Zgodnie z art. 4 ustawy o z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (DZ.U. z 2001 r. nr 120 poz. 1300 z późn. zm.) obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem wierzyciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia.
Emisja obligacji jest formą zaciągnięcia zobowiązania.
Przez papiery wartościowe emitowane w serii należy rozumieć papiery reprezentujące prawa majątkowe.
Odróżniają się one od papierów wartościowych udziałowych tym, że nie przyznają one prawa do majątku emitenta, ani nie dają możliwości bezpośredniego wpływania na prowadzenie przedsiębiorstwa emitenta.
Ogólne zasady emisji obligacji:
Decyzje o emisji obligacji komunalnych podejmuje rada gminy (powiatu, województwa), natomiast organizacją i przygotowaniem dokumentacji zajmuje się zarząd.
Przed podjęciem uchwały o emisji obligacji, emitent (gmina, powiat lub województwo) powinien uzyskać pozytywną opinię dotyczącą emisji od regionalnej izby obrachunkowej.
Zgodnie z ustawą Uchwała o emisji obligacji powinna zawierać m.in. formy zabezpieczenia zobowiązania, jakim są obligacje. Do form zabezpieczenia zobowiązań należą: zastaw i hipoteka.
Emisje obligacji
Ustawa o finansach publicznych wprowadza, podobnie jak w przypadku kredytów i pożyczek, pewne obostrzenia dotyczące możliwości pozyskiwania finansów z emisji obligacji komunalnych.
Dochody z emisji obligacji nie mogą przekraczać 15% planowanych na dany rok dochodów JST. Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym.
Obligacje komunalne emitowane są na rynku krajowym, w walucie krajowej. Są to emisje sprzedawane w Polsce i denominowane w złotówkach.
Jedynie Kraków wypuścił dwukrotnie obligacje emitowane na rynkach zagranicznych, w markach niemieckich i w euro.
Należy pamiętać, że wraz ze wprowadzeniem ustawy o finansach publicznych emisje obligacji komunalnych
denominowanych w walutach obcych są dostępne tylko dla JST, które uzyskały ocenę wiarygodności kredytowej na poziomie inwestycyjnym, wydaną przez jedną spośród agencji oceniających wiarygodność kredytową.
Dane sprawozdawcze wskazują, iż grupą najmniej inwestującą, oprócz powiatów, są małe jednostki
wiejskie.
Sytuację zmienić może powstała pod patronatem Związku Gmin Wiejskich - Polska Agencja Finansowania Gmin.
Instytucja ta łączyć będzie samorządy chcące wyemitować obligacje i przygotowywać wspólny program dla wielu gmin opiewający na miliony, a nawet miliardy złotych. Koszty jednej emisji podzielone będą na wiele jednostek.
9