0300

12.2. Unia Europejska jako system instytucjonalny - proces decyzyjny 311

przesunięciem „centrum” władzy politycznej z parlamentu do egzekutywy, która ,_unak została poddana ograniczeniom wynikającym z faktu istnienia zinstytucjonalizowanej opozycji i możliwej alternacji władzy, zgodnie z logiką rywalizacji par-tyjno-wyborczej. Istnieje, więc wyraźnie zarysowany łańcuch zdarzeń przyczynowo-skutkowych. Partie kontrolujące proces rywalizacji wyborczej dążą do zaoferowania określonej tożsamości programowej, co pozwoli im na wypracowanie większości wyborczej. Zwycięstwo w wyborach daje podstawy do stworzenia większości parlamentarnej, która z kolei decyduje się na sformowanie egzekutywy politycznej. Tego rodzaju logika nie ujawnia się jednak w UE. Komisarze i prezydent komisji są nominowani przez reprezentantów państw członkowskich i muszą jedynie uzyskać aprobatę Parlamentu. Pojawia się więc obowiązek konsultowania z Parlamentem kandydatur na komisarzy i prezydenta, on sam glosuje dwukrotnie w formie wyrażenia głosu aprobaty (co do składu całej Komisji i kandydata na stanowisko prezydenta Komisji). Parlament może odrzucić lub zaakceptować te kandydatury, ale sam w tym zakresie nie może wyjść z inicjatywą. Trudno byłoby w tej sytuacji przekonywać, iż wyłoniona w wyborach powszechnych większość parlamentarna ma jakikolwiek wpływ na sformowanie egzekutywy. Aprobata parlamentu nie oznacza w żadnym wypadku pojawienia się instytucji głosowania nad inwestyturą do rządzenia (wotum zaufania). To tylko forma kontroli nad procesem wyłaniania Komisji. Co więcej, raz sformowana Komisja wcale nie potrzebuje wygodnej większości w Parlamencie, która gwarantowałaby jej przetrwanie. Już w Traktacie rzymskim została stworzona instytucja przypominająca przynajmniej wotum nieufności, które może postawić Parlament, żądając odwołania całej Komisji (nie występuje w UE odpowiedzialność indywidualna komisarzy). Jednakże - jak sugeruje S. Hix - instytucja ta spełnia przede wszystkim rolę „klapy bezpieczeństwa”, stosowanej wówczas, gdy zostaną ujawnione poważna zaniedbania w działalności Komisji¹.

Po czwarte, co wynika z charakterystyki powiązań między instytucjami w UE, przedstawionej powyżej, proces tworzenia prawa wspólnotowego cechuje znaczny stopień rozproszenia. Rada Unii, Komisja czy Parlament jako instytucje nie są w stanie faktycznie kontrolować jego przebiegu, skoro każda z nich, a zwłaszcza Komisja, stworzyła szereg „punktów dojścia”, umożliwiających podmiotom z zewnątrz uzyskanie wpływu na treść przygotowywanych rozstrzygnięć (np. grupom interesu, organizacjom lobbystycznym, koalicjom interesów narodowych czy regionalnych). W efekcie zasady i regulacje powstają jako efekt przetargów i negocjacji zarówno publicznych, jak i prywatnych podmiotów. Proces penetrowania np. Komisji przez grupy interesu przypomina model pluralistyczny, oparty z jednej strony na występowaniu znacznej liczby wspomnianych już punktów dojścia, a z drugiej - na zmieniającej się konfiguracji „wspólnot decyzyjnych”. Komisja jest gotowa do uwzględnienia inicjatyw różnorodnych grup interesu pod warunkiem, iż cechuje je profesjonalizm, niezawodność i eksperckie przygotowanie. Należy jednak podkreślić, iż ze względu na regulacyjny charakter decyzji Komisji, które dotyczą przede wszystkim regulacji rynku wewnętrznego, a więc sfery ekonomicznej, szczególne znaczenie mają dla niej grupy biznesu, a mniejsze - np. promocyj-

i

S. Hix, The Political System of the European Union, MacMillan Press, London 1999, s. 47.