0301

312 12. Wspólnota Europejska

ne grupy interesu. Te ostatnie z reguły szukają dojścia do procesu decyzyjnego poprzez powiązania z Parlamentem. W reżimach narodowych istnieją również wspomniane „punkty dojścia” (zwłaszcza w ramach egzekutywy politycznej i biurokracji rządowej), jednak nie jest ich aż tak wiele, jak w Instytucjach unijnych, a w dodatku partie polityczne, kontrolujące egzekutywę, występują w roli gatekeepera. „przesiewając” zgłaszane propozycje i wkomponowując je w dość spójną koncepcję programową, jako wytyczną dla polityki publicznej państwa. Nie można również wykluczyć i takiego scenariusza, iż instytucje UE artykułują odrębne interesy polityczne i w ten sposób dodatkowo przyczyniają się do rozproszenia procesu tworzenia prawa. Proces decyzyjny nie ma więc monocentrycznego charakteru, jak w państwach członkowskich (m.in. dlatego, że istnieją zdyscyplinowane i „programowe” partie polityczne) i raczej przybiera formę układów o zmiennej geometrii wpływów.

Po piąte, w Unii Europejskiej dominuje formuła transnarodowych przetargów administracyjnych (negocjacje europejskich i narodowych technokratów), a to oznacza, iż najej poziomie nastąpiło znaczne ograniczenie praktyk i procesów typowych dla polityki demokratycznej reprezentacji. Politykę tę charakteryzuje dynamiczny, aczkolwiek w dużym stopniu stabilny, układ powiązań między legislatywą a egzekutywą, który wypracowują przede wszystkim partie polityczne i system partyjny. Z kolei fakt ograniczenia polityki demokratycznej reprezentacji stanowi znaczną przeszkodę dla rozwoju formuły rządów partii, a one same nie mogą się czuć wygodnie w przestrzeni rywalizacyjnych zachowań, wyznaczanej przede wszystkim przez technokratyczne reguły. Niejednokrotnie odbiór społeczny partii politycznych trudno nazwać pozytywnym, jednak to one stworzyły w krajach Europy Zachodniej określony typ wyborczej kultury politycznej, oparty m.in. na uproszczonym schemacie identyfikacji politycznej (programowej). Nie chodzi już tylko, o co najmniej wątpliwą zdolność Unii do realizacji ideału reprezentacji i prostych schematów odpowiedzialności, ale również o płynące z tego ograniczenia natury „pragmatycznej". Brak partii politycznych i formuły rządów partii oznacza nieobecność efektywnych instrumentów służących koordynacji programowego oblicza polityki Unii¹. W narodowych systemach politycznych partie, oferując określoną opcję programową, pozostają odpowiedzialne za koordynacje polityki publicznej, i to zarówno w poszczególnych instytucjach (np. parlament, administracja), jak i między poziomami władzy (np. legislatywa a egzekutywa). W ten sposób wyposażają one system w określony zestaw priorytetów politycznych, co ma olbrzymie znaczenie, jeżeli chodzi o konstruowanie przejrzystej agendy programowej państwa. W konsekwencji, w narodowych systemach politycznych istnieją określone programy partyjne (niekiedy programy koalicji), które łączą legislatywę i egzekutywę i stają się punktem odniesienia dla realizacji parlamentarnej formy odpowiedzialności, gabinety dysponują porozumieniami programowymi, mają zdyscyplinowane kierownictwo i zazwyczaj jednego lidera, polityka jest determinowana przez ośrodek centralny, a potem implementowana przez biurokrację rządową. Kontekst działania instytucji Unii powoduje, iż taki scenariusz nie występuje.

G. Peters, Agenda-Setting tn the European Union, w: J. Richardson (red.), European Union. Power and Pollcy-Making, Routlcdge, London-New York 1996, s. 66-68.