Wykład z 6.04.2011
Potrzeby dostosowanie polskiego ustawodawstwa o cudzoziemcach do regulacji unijnych
Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach z 1997 roku, dokonana ustawą z 11 kwietnia 2001 roku, jest początkiem tych zmian, a charakterystycznym przejawem jest ustawa z 27.07.2002 roku o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich UE oraz członków ich rodzin na terytorium RP.
Ta regulacja zawiera przepisy odbiegające od standardowych regulacji adresowanych do ogółu cudzoziemców. Wydzielenie, na zasadach preferencyjnych, statusu administracyjno-prawnego obywateli państw UE i członków ich rodzin jest właśnie, od strony merytorycznej, odzwierciedleniem w polskim prawie o cudzoziemcach, standardów unijnych związanych ze swobodą przemieszczania się osób w ramach UE, możliwościami wyboru miejsca zamieszkania, a także swobodą podejmowania zatrudnienia.
To jest regulacja, która ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem związana jest ze swobodami gwarantowanymi prawem unijnym, w szczególności ze swobodą przepływu osób na terytorium unii,
Z europeizacją wiąże się też regulacja problematyki cudzoziemców zawarta w ustawie z dnia 13.06.2003 roku oraz o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Te dwie ustawy wraz z tą ustawą z 2002 roku, odnoszącą się do obywateli państw członkowskich UE i ich rodzin, utworzyły bardzo spójny system przepisów dotyczących sprawy cudzoziemców i prawo migracyjne.
Przede wszystkim, rozdzielono dwie odrębne ustawy dotyczące zagadnienia wjazdu, pobytu i wyjazdu cudzoziemców oraz udzielania cudzoziemcom ochrony prawnej, ma swój ą inspirację w prawie unijnym. Komisja Europejska bowiem zwróciła uwagę na potrzeby skoncentrowania się na kwestiach azylu i innych formach ochrony cudzoziemców. Wiele więc przejętych w warstwie merytorycznej rozwiązań prawnych a także instytucji i konstrukcji prawnych jest wynikiem implementacji na polski grunt prawodawczy standardów występujących w prawie unijnym.
Przykład implementacji prawa unijnego do polskiego porządku prawnego: w ustawie o cudzoziemcach została przyjęta nie znana dotąd polskiemu prawu, natomiast występująca w rozwiązaniach europejskich, instytucja pobytu tolerowanego, która to instytucja wyrasta z potrzeby rozwiązania problemu osób, które nie uzyskały statusu uchodźcy, a które nie mogą być wydalone z Polski. Niemożność wydalenia wiąże się z zakazem wydania do kraju, w którym cudzoziemiec miałby zagrożone życie, wolność, bezpieczeństwo, mógłby być poddany torturom czy też nieludzkiemu traktowaniu. Tą instytucję pobytu tolerowanego szeroko normuje wspomniana już ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP.
Innym przykładem rozwiązania, które zostało implementowane, jest konstrukcja zaproszeń i spraw związanych z wizami. Jeżeli chodzi o zaproszenia, to dostosowano je do wymagań europejskich, (ma to wymiar techniczny) ujednolicono formularz zaproszenia, poręczenia finansowego, potwierdzenia zakwaterowania; natomiast w sprawach wizowych dostosowano polskie unormowania do zasad wydawania tzw. wiz krótkoterminowych (Schengenowskich), również dopuszczono wydawanie wiz na granicy.
Innym przykładem europeizacji unormowań prawa o cudzoziemcach jest konstrukcja odmowy wjazdu na terytorium RP małoletniego pozostającego bez przedstawiciela ustawowego. Ta konstrukcja odmowy uwzględnia postanowienia uchwały Rady z czerwca 1997 roku.
Kolejnym przykładem jest wydalenie małoletniego cudzoziemca, uwzględnia także postanowienia wspomnianej uchwały.
W ustawie też zostały wyodrębnione przepisy dotyczące postępowania wobec osób wymagających szczególnego traktowania, np. niepełnosprawnych, torturowanych. Stworzone zostały podstawy do udzielenia ochrony czasowej na terytorium RP dostosowane do wymogów europejskich, wynikających z decyzji Rady z czerwca 1996 roku, a przede wszystkim z dyrektywy z 2001 roku o minimalnych standardach przyznawania ochrony czasowej w wypadku masowego napływu cudzoziemców.
Włosi - problem w stosunku do Libijczyków, którzy masowo przybywają do Włoch
Te przykłady związane z prawem o cudzoziemcach, z prawem migracyjnym, wskazują, że europeizacja materialnego prawa administracyjnego, niesie za sobą liczne wyzwania, nie jest to proces łatwy, różny w stosunku do regulowanej materii, nie płyną z tego same korzyści. Pojawiają się ogromne trudności i różne nowe problemy i wyzwania, niekiedy stojące na granicy ludzkich możliwości.
Niewątpliwie, wynikiem europeizacji, w szczególności związanej z prawem wspólnotowym, jest komplikowanie się materialnego prawa administracyjnego. Już sam krajowy porządek jest bardzo złożony, obejmuje ogromną ilość przepisów o różnej mocy prawnej; przepisów, które nieustannie się zmieniają; i już to krajowe prawodawstwo trudno ująć całościowo w skali jakiejś określonej liczby. Natomiast europeizacja tego prawa powoduje dodatkowe problemy związane z bezpośrednim obowiązywaniem aktów prawa europejskiego, związane z implementacją konstrukcji prawa, standardów, i w ten sposób jeszcze bardziej zwiększa się gąszcz przepisów materialnego prawa administracyjnego. Już ten wzrost ilościowy utrudnia identyfikacje regulacji prawnych dotyczących określonych dziedzin życia społecznego. Poza tym w praktyce administracyjno- prawnej pojawia się problem relacji porządku krajowego i europejskiego, w szczególności wspólnotowego, zgodności tego prawa z konstytucją, możliwości zaskarżania aktów prawa europejskiego do Trybunału Konstytucyjnego, a wiec pojawia się problem naruszania przez przepisy wspólnotowe wartości i reguł zasadniczych prawa wewnątrzpaństwowego, a to przecież nie ma żadnego odzwierciedlenia w regulacji konstytucyjnej. Stąd pojawia się nowy problem związany z europeizacją konstytucji, którą Niemcy już rozwiązali, my jesteśmy na tej drodze.
Następstwa europeizacji materialnego prawa administracyjnego ujawniają się w trzech płaszczyznach:
- legislacyjnej,
- stosowania prawa,
- przestrzegania prawa.
Każda z tych trzech płaszczyzn rodzi odrębne problemy.
Od strony legislacyjnej, trzeba przede wszystkim wskazać na ogromną liczebność i zmienność przepisów, w których pojawiają się nowe konstrukcje prawne, instytucje prawne standardy. Co więcej, pod wpływem europeizacji, pojawiają się przepisy pozostawiające bardzo szerokie możliwości interpretacji, a więc założony jest luz decyzyjny; prawo wspólnotowe to prawo, które potrzebuje ciągłego interpretowania, i którego treści opierają się na wykładni często celowościowej. Pojawiają się kontrowersje, które zgłasza doktryna, czy tego typu regulacje mieszczą się w ujmowaniu prawa ukształtowanym przez pozytywistów, następuje jakościowa zmiana prawa. To przenosi się na płaszczyznę stosowania prawa i w tej płaszczyźnie następuje jeszcze swoiste zagęszczenie tych problemów płaszczyzny legislacyjnej, bowiem urzędnicy często nie są przygotowani do stosowania tego prawa. Trzecia płaszczyzna przestrzegania prawa - kwestia dostępności prawa europejskiego, w szczególności wspólnotowego, a więc oficjalna informacja o obowiązujących aktach, ich tekstach, oficjalne ich tłumaczenie na język polski. Z tłumaczeniem związane są problemy, polegające na wprowadzeniu do terminologii języka prawnego neologizmów, albo takiego tłumaczenia, które nie oddaje istoty instytucji.
Problem związany ze stykiem obywatela z administracją, która stosuje materialne prawo administracyjne.
Administracja musi wypracować nowy sposób kontaktowania się z obywatelem, ma to ogromny wpływ na odbiór rozwiązań wspólnotowych, europejskich oraz społeczną akceptację celów, które te rozwiązania niosą. Ten styk adresata, nieprzygotowanego do percepcji tekstów prawnych, z urzędnikiem jest bardzo ważny- aby zaznajomić ludzi z treścią regulacji wspólnotowych, które mają kształtować ich przyszłe zachowania.
W przeciwieństwie do materialnego prawa administracyjnego nieco lepiej wygląda sytuacja związana z procesami europeizacji postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim należy uściślić pojęcie postępowania administracyjnego.
W doktrynie prawa, w szczególności zajmującej się postępowaniem administracyjnym, sporne są terminy proces, procedura, postępowanie administracyjne. Dominuje pogląd, że należy oddzielić pojęcie procesu administracyjnego od procedury administracyjnej. Przez proces administrowania należy rozumieć ciąg działań organów administrujących w państwie, w zakresie realizacji ich zadań, a także ciąg działań kontrolnych, nadzorczych, koordynacyjnych, zatem po jęcie procesu administrowania związane jest zarówno z prawem ustrojowym, proceduralnym, ale też materialnym. Natomiast procedura administracyjna to wyznaczony przez prawo tryb załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracji, ale także tryb załatwiania tych spraw przed sądami administracyjnymi.
Przy oddzieleniu tych dwóch pojęć, nasze główne ustalenia związane z postępowaniem administracyjnym będą odnosić się do pierwszego z tych ujęć, ale w pewnym zakresie i do samej procedury administracyjnej.
Europeizacja postępowania administracyjnego związana jest z poszukiwaniem rozwiązań, które by chroniły jednostki przed naruszeniami ich praw przez administrację. Zasadnicze znaczenie ma tutaj rezolucja Rady Europy z 28 września 1977 roku, która ustanawia fundamentalne reguły, którymi musi się rządzić każde postępowanie administracyjne, aby mogło być uznane za odpowiadające regułom europejskości.
Zalicza się do nich:
prawo do wysłuchania w sprawie, której rezultatem może być decyzja administracyjna ograniczająca prawa lub nakładająca obowiązki,
prawo do informacji o przebiegu sprawy, o dowodach i innych okolicznościach postępowania,
Prawo do uczestnictwa w postępowaniu, wynikiem którego może być decyzja administracyjna
Wymóg uzasadnienia decyzji, zarówno co do prawa, jak i też co do faktów,
Wymóg aby postępowanie było co najmniej dwuinstancyjne, a więc służył mu środek odwoławczy.
Europejskie standardy postępowania administracyjnego są też zawarte w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, który obok zasad materialnych dobrej administracji, formułuje procesowe zasady dobrej administracji. Do tych procesowych zasad zalicza się :
- Zasadę bezstronności i niezależności art. 8 kodeksu,
- Zasadę prawdy obiektywnej art. 9
- Zasadę wysłuchania art. 16
- zasadę obowiązku uzasadnienia decyzji art. 18
- zasadę zawierającą obowiązek udzielenia informacji o możliwości odwołania art. 19,
- zasadę przekazania podjętej decyzji art. 20
Zasada bezstronności i niezależności to zasada, która eliminuje jakikolwiek wpływ interesu osobistego, rodzinnego, narodowego, presji politycznych, na decyzję urzędnika.
Zasada prawdy obiektywnej, która nakazuje uwzględnienie wszystkich koniecznych do wyjaśnienia czynników, przypisania każdemu z nich określonego znaczenia, a także nieuwzględniania takich, które ze sprawą nie maja nie wspólnego.
Zasada wysłuchania i złożenia oświadczeń to w zasadzie prawo do obrony na każdym etapie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji.
Obowiązek uzasadnienia decyzji dotyczy sfery faktów uznanych za prawdziwe i tych, którym organ odmówił tego waloru, wskazanie podstaw uznania tych faktów za prawdziwe i ich znaczenia dla ustalenia przebiegu zdarzenia czy zachowania, które jest kwalifikowane. Natomiast sfera prawa obejmuje wskazanie przepisów prawnych a także przyjętą ich interpretację.
Obowiązek poinformowania o odwołaniu -wyraża się w podaniu rodzaju środków odwoławczych, podaniu organów, do których ten środek można wnieść oraz terminów ich wnoszenia. Należ też poinformować o możliwości wszczęcia postępowań sądowo-administracyjnych, a także skierowania zażaleń do Rzecznika Praw Obywatelskich. To jest wymóg wyrażony w traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską.
Zasada przekazania decyzji - niezwłoczne po podjęciu decyzji urzędnik musi przekazać ich adresatom, a także zainteresowanym osobom, decyzje na piśmie.
Jest jeszcze jeden wymóg związany z Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji mianowicie wymóg związany ze stosownym terminem podjęcia decyzji - przyjmuje się, że niezwłocznie, a przynajmniej nie później niż dwa miesiące od daty wpływu wniosku czy zażalenia.
Europejskie standardy postępowania administracyjnego zawarte są też w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i są to zasady, które są logiczną konsekwencją zasady państwa prawnego. Do uznanych przez TS gwarancji należy gwarancja prawnego wysłuchania, zasada rzetelnego postępowania administracyjnego, zasada praworządności, obowiązek uzasadnienia decyzji, zasada proporcjonalności. W przypadku uchylania aktów administracyjnych w grę wchodzi jeszcze zasada ochrony zaufania oraz bezpieczeństwa prawnego.
TS rozumie rzetelne postępowanie administracyjne - to wynika z jego orzecznictwa - za takie, które realizuje wartości materialnego prawa administracyjnego, czyli realizuje cele tego prawa materialnego, i to jest podstawą w orzecznictwie dla oceny instytucji procesowych. Te instytucje procesowe muszą zatem zagwarantować jednostce jawne rozpoznanie sprawy, zagwarantować jej czynny udział, tak by ona miała wpływ na przyjęty przez organ sposób interpretowania prawa materialnego, co związane jest z wartościami chronionymi przez to prawo.
Wszystkie te europejskie standardy w polskim postępowaniu administracyjnym, w szczególności w kodeksie postępowania administracyjnego, są wyraźnie chronione.
To jest jedyna regulacja prawa administracyjnego, która w niewielkim stopniu się zmieniła. Kodeks jest wręcz modelowym przykładem aktu, który chroni to co zaczęto wiązać z dobrą procedurą administracyjną.